Brief regering : Kader Europese grensoverschrijdende banken

Nr. 108
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 augustus 2019

Tijdens het AO Ecofinraad op 5 juni 2019 (Kamerstuk 21 501-07, nr. 1617) en het AO financiële markten op 12 juni 2019 (Kamerstuk 32 545, nr. 107) heb ik aan de leden Alkaya (SP), Nijboer (PvdA) en Sneller (D66) toegezegd om schriftelijk
in te gaan op grensoverschrijdende banken in de Europese Unie (EU) en op de in dat
kader bestaande waarborgen ten aanzien van kapitaal, liquiditeit en bail-in-buffers.

Met deze brief doe ik deze toezegging gestand. Ik behandel de volgende onderwerpen
aangaande grensoverschrijdende banken: (i) de verdeling van verantwoordelijkheden
in het toezicht; (ii) de relevante wet- en regelgeving voor verschillende kapitaal-
en buffervereisten; (iii) het regelgevend kader omtrent fusies en overnames.

Verdeling verantwoordelijkheden

Vanaf november 2014 is in Europa het gemeenschappelijke toezichtmechanisme (SSM) van
kracht. Onder het SSM is de ECB exclusief bevoegd om prudentieel toezicht uit te oefenen
op alle banken in de bankenunie. Significante banken vallen direct onder het toezicht
van de ECB.1 De toezichttaak van de ECB ten aanzien van minder significante banken wordt decentraal
uitgeoefend door de nationale toezichthouders.2 Significant zijn onder andere banken met een balans die groter is dan 30 miljard
euro en banken die een grote omvang hebben in verhouding tot de economie van een lidstaat.3 Het dagelijkse toezicht op significante banken wordt verricht door gezamenlijke toezichtteams
waaraan ook toezichthouders van nationale bevoegde autoriteiten (NBA) deelnemen. In
Nederland is DNB de NBA. De ECB kan onder voorwaarden besluiten om het directe toezicht
over een minder-significante bank van de NBA over te nemen om een consistente toepassing
van toezichtnormen te waarborgen.

In januari 2015 is tevens het gemeenschappelijke resolutiemechanisme (SRM) gestart.
Daarbinnen is de Single Resolution Board (SRB) verantwoordelijk voor het opstellen
en uitvoeren van plannen voor situaties wanneer significante en grensoverschrijdende
banken in de problemen komen. Elke bank die door de ECB wordt aangemerkt als significant,
en elke andere bank die binnen de bankenunie grensoverschrijdend opereert, valt automatisch
onder SRB-verantwoordelijkheid. Voor alle andere banken binnen de bankenunie is de
nationale resolutieautoriteit (NRA) eerstverantwoordelijke. In Nederland is binnen
DNB een aparte resolutietak opgericht, die de NRA-verantwoordelijkheid draagt.

Relevante wet- en regelgeving voor verschillende vereisten

In de EU gelden gemeenschappelijke regels voor toezicht, resolutie, kapitaal-, bail-in-
en liquiditeitseisen en depositogarantiestelsels. Ook is vastgesteld hoe deze regels
moeten worden toegepast op grensoverschrijdende banken en hun verschillende onderdelen.
Grote, en zeker internationaal opererende banken hebben vaak een structuur van een
holding- of moederbedrijf, met daaronder dochterondernemingen en/of bijkantoren. Een
dochteronderneming is een aparte juridische entiteit, waarover het moederbedrijf de
juridische controle heeft. Een dochteronderneming opereert met een eigen bankvergunning.
Een bijkantoor verricht activiteiten in naam en voor rekening van de onderneming waaraan
het bijkantoor is verbonden. Een bijkantoor heeft geen eigen rechtspersoonlijkheid
en geen eigen balans. Een bijkantoor dat actief is in een andere lidstaat dan waarin
het moederbedrijf is gevestigd, opereert via een zogenoemd paspoort dat is gebaseerd
op de bankvergunning van het moederbedrijf. Voor het niveau waarop kapitaal-, bail-in-,
en liquiditeitsvereisten gelden zijn er verschillende regels, maar doorgaans geldt
dat zowel moeder als dochter zelfstandig aan deze eisen moet voldoen. Bijkantoren
hebben in principe geen eigen vereisten omdat zij «binnen de balans» van de moeder
vallen. Hieronder ga ik nader in op de verschillende eisen en de regels die gelden
voor de verschillende niveaus binnen een bankenconcern.

Kapitaal

Kapitaaleisen zorgen ervoor dat banken in staat zijn om verliezen op te vangen. Een
moeder- en dochteronderneming binnen een bankengroep moeten in principe zelfstandig
voldoen aan de minimale kapitaaleisen. Hierdoor houdt elke bank met een eigen vergunning
een minimale hoeveelheid kapitaal aan. Voor de zelfstandige vereisten van dochters
kan de toezichthouder een ontheffing verlenen. Dit heet ook wel een «waiver». Met
een waiver hoeft de bank alleen op het geconsolideerd niveau aan de kapitaalvereisten
te voldoen. Daardoor kan de onderneming haar kapitaal makkelijker tussen verschillende
dochters verplaatsen. Een waiver kan alleen worden toegekend indien de moeder- en
dochteronderneming zich in dezelfde lidstaat bevinden. Per moeder- of dochteronderneming
kan de ECB of de NBA nog een aanvullende individuele buffereis opleggen voor instellingsspecifieke
risico’s. Aan bijkantoren kunnen geen zelfstandige eisen worden opgelegd.

Daarnaast leggen nationale autoriteiten vanuit hun macroprudentiële taak buffereisen
op. Deze zijn bedoeld om systeemrisico’s aan te pakken. De macroprudentiële bevoegdheid
is in Nederland belegd bij DNB. DNB legt de drie grootste banken momenteel een systeembuffer
op van 3%. De eisen die in Nederland worden gesteld aan systeembuffers zijn relatief
hoog, onder andere omdat de omvang van deze banken groot is ten opzichte van het Nederlandse
bruto binnenlands product (bbp). De buffers gelden voor de geconsolideerde balans.
Het kabinet vindt het van belang dat voor grotere en complexere banken strengere eisen
gelden en het toezicht daarop intensiever is.

MREL

MREL is een wettelijke minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende
passiva (minimum requirement for own funds and eligible liabilities, MREL). De MREL-buffer zorgt ervoor dat een bank voldoende middelen heeft om, als
de bank in problemen komt, beleggers en investeerders de eerste verliezen te laten
dragen die nodig zijn om de bank weer gezond te maken. De MREL-eis wordt daarom ook
wel een bail-in-buffer genoemd. De MREL-eis wordt in beginsel zelfstandig vastgesteld
op zowel het niveau van de moeder en de dochter. Ook een dochteronderneming moet zodoende
op individuele basis voldoen aan een (interne) MREL-eis. Om voor een «waiver» in aanmerking
te komen, waarmee de dochter niet zelfstandig aan de MREL-eis hoeft te voldoen, geldt
dat beide entiteiten zich in dezelfde lidstaat moeten bevinden. Het recent in Europa
afgesloten bankenpakket, waarin het kapitaaleisenraamwerk en het raamwerk voor het
vaststellen van de MREL is herzien, vereist dat omvangrijke banken uit landen buiten
de EU een tussenholding (intermediate holding company, IPU) oprichten in Europa, om op die manier een effectieve afwikkeling zo goed mogelijk
zeker te stellen. Door het oprichten van zo’n IPU worden alle Europese activiteiten
onder één entiteit gehangen en is eventuele afwikkeling minder complex.

Liquiditeit

In principe moet een bank zowel op het niveau van de moeder als de dochter aan de
liquiditeitseisen voldoen. Het liquiditeitsraamwerk bevat de optie om voor één of
meerdere onderdelen van een bankengroep de individuele liquiditeitseisen te «waiven»,
ook in geval de onderdelen van de instelling zich in verschillende lidstaten bevinden.
De bevoegde toezichthouder houdt dan toezicht op deze instellingen als een «single
liquidity subgroup». Hieraan zijn wel voorwaarden verbonden om de vrije stroom van
liquiditeit te garanderen. Zo moet worden aangetoond dat er geen feitelijke of juridische
belemmeringen zijn in het vrije verkeer van middelen tussen groepsonderdelen. Indien
het een waiver betreft voor onderdelen van instellingen die in verschillende lidstaten
gevestigd zijn, moeten alle betrokken toezichthouders overeenstemming bereiken dat
aan de relevante voorwaarden van de waiver is voldaan.

Grensoverschrijdende «waivers»

In de initiële wetgevingsvoorstellen voor het bankenpakket van de Europese Commissie
(EC) zat een uitbreiding van de mogelijkheden om MREL-, kapitaal- en liquiditeitseisen
op soloniveau te kunnen waiven.4 Lidstaten met veel buitenlandse (dochter)banken waren bezorgd dat een vrijstelling
van eisen ertoe zou leiden dat, in geval van problemen bij een dochter, er onvoldoende
kapitaal, liquiditeit of MREL in een dochteronderneming zou zitten. Daarom is in de
onderhandelingen afgesproken dat kapitaal- en MREL-eisen (blijvend) gelden op het
niveau van de dochterondernemingen van grensoverschrijdende bankengroepen.

Ik vind het van belang dat de gemeenschappelijke bankenregels voor alle lidstaten
op een prudente manier zijn vormgegeven. Logischerwijs willen landen mogelijkheden
hebben om zichzelf en spaarders te beschermen tegen de kosten van een mogelijk falen
van een bankengroep, óók als het gaat om binnen hun grenzen opererende dochters van
grensoverschrijdende bankengroepen. Dit is met het tot stand komen van het bankenpakket
gewaarborgd. Tegelijk kunnen verschillende eisen op lokaal niveau voor sommige grensoverschrijdende
Europese bankengroepen een belemmering vormen voor efficiënte allocatie van financiële
middelen. In discussies over verdere voltooiing van de bankenunie zal dan ook in de
toekomst mogelijk worden gesproken over verdere stappen om financiële middelen efficiënter
te alloceren. Belangrijk aandachtspunt voor mij zal daarbij zijn dat waarborgen prudent
worden vormgegeven.

Grensoverschrijdende fusies en overnames

In mei 2019 telde de EU volgens data van de ECB meer dan 6000 banken. Sommige van
deze banken worden geconfronteerd met structurele uitdagingen, waaronder lage winstgevendheid,
hoge kosten, hoge aantallen probleemleningen (NPLs) en opkomst van nieuwe technologie
en businessmodellen. Een fusie met of overname door een andere instelling (ook wel
consolidatie genoemd) kan soms helpen om deze problemen op te lossen. Het is op voorhand
niet te zeggen wanneer consolidatie goed uitpakt voor specifieke banken en de financiële
stabiliteit. Hoewel consolidatie in sommige gevallen soelaas kan bieden, is het geen
panacee. Zo kunnen banken na een fusie mogelijk efficiënter opereren, bijvoorbeeld
wanneer zij samen diensten gaan inkopen. Of wanneer zij kosten kunnen reduceren door
overlappende diensten of vestigingen te bundelen, of verbeterde markttoegang kunnen
realiseren. Anderzijds kunnen fusies en overnames risico’s ook juist vergroten. Hierbij
valt te denken aan de kosten van het integreren van systemen, of het samenvoegen van
activiteiten. Ook kunnen bankengroepen groter en complexer worden, wat een risico
kan zijn voor de financiële stabiliteit («too-big-to-fail»). Tot slot kan de keuze om wel of niet over te gaan tot consolidatie, en de wijze
waarop een fusie-onderneming wordt vormgegeven, ook worden gedreven door het vestigingsklimaat
in betreffende landen, waaronder fysieke infrastructuur en het mogelijke verschil
in prudentiële en fiscale regels.

Regelgevend kader

Mede vanwege deze risico’s geldt in Europa een regelgevend kader dat verantwoordelijkheden
en procedures bij fusies en overnames in de Europese bancaire sector regelt. Binnen
het SSM is toestemming van de ECB vereist voordat een onderneming of een natuurlijk
persoon een gekwalificeerde deelneming in een (andere) bank mag verwerven (bijvoorbeeld
via fusie of overname). Deze toestemming van de ECB geldt voor een deelneming in zowel
significante banken als minder significante banken, en komt in de vorm van een verklaring
van geen bezwaar (vvgb) op grond van artikel 3:95 Wft. De ECB toetst bij een fusie
of overname de betrouwbaarheid en reputatie van de kandidaat-verwerver; de betrouwbaarheid
en geschiktheid van de personen die op grond van de gekwalificeerde deelneming het
beleid van de bank zullen (mede)bepalen; de financiële soliditeit van de voorgenomen
verwerving en kandidaat-verwerver; of de bank zal kunnen voldoen en blijven voldoen
aan de prudentiële vereisten; of geld wordt of werd witgewassen; en of terrorisme
wordt of werd gefinancierd.5 Het is niet toegestaan voorafgaande voorwaarden te stellen aan omvang van de fusie-entiteit.

Naast het Europese vereiste voor een vvgb, bij verwerving van een gekwalificeerde
deelneming, kent de Nederlandse wet een aanvullend nationaal vvgb-vereiste.6 Hierbij toetst de toezichthouder onder andere of sprake is van een ongewenste ontwikkeling
in de financiële sector. Deze additionele vvgb is van toepassing op onder toezicht
staande Nederlandse banken, onder meer wanneer een Nederlandse bank een fusie wil
aangaan met een andere bank of wanneer deze een financiële of vennootschappelijke
reorganisatie overweegt. De inschatting is dat het weigeren van een vvgb op basis
van deze nationale bepaling uitvoerig moet worden gemotiveerd, gezien de verregaande
Europese harmonisering van wet- en regelgeving op bancair gebied. In die regels zijn
ten aanzien van fusies en overnames door middel van gekwalificeerde deelnemingen geharmoniseerde
criteria opgenomen, en worden lidstaten en autoriteiten beperkt in aanvullende eisen
die ze kunnen stellen.7

De bestaande criteria bij fusies en overnames dekken naar mijn mening de meest cruciale
aspecten die van belang zijn voor de financiële stabiliteit. In het verleden heeft
Nederland er in Europa voor gepleit om het Europees geharmoniseerde kader voor de
beoordeling van gekwalificeerde deelnemingen aan te vullen met een criterium op het
gebied van de financiële stabiliteit en afwikkelbaarheid. Dit is uiteindelijk niet
gelukt, omdat er onvoldoende steun was vanuit andere lidstaten. Een zwaarwegend argument
voor andere lidstaten was dat «financiële stabiliteit» een te open norm zou zijn,
waardoor mogelijk sprake zou zijn van inconsistente toepassing door bevoegde autoriteiten.
Los daarvan is het van belang om te constateren dat er sinds de crisis mondiaal en
in Europa stappen zijn gezet om de risico’s van too big to fail aan te pakken. Zo gelden voor grotere bankengroepen strengere buffer- en MREL-vereisten.
Ook hebben toezichthouders in het reguliere toezicht mogelijkheden om doorlopend hogere
eisen te stellen aan banken die specifieke risico’s lopen.8 Verder toetsen resolutieautoriteiten de afwikkelbaarheid van banken om essentiële
nutsfuncties die deze banken voorzien te beschermen. Resolutieautoriteiten kunnen
na een fusie of overname aanvullende MREL of wijzigingen in de structuur van een bank
vereisen om afwikkelbaarheid te garanderen.

Naast de voornoemde beoordeling door prudentiële toezichthouders, spelen mededingingsautoriteiten
een rol bij de goedkeuring van fusies en overnames. Hun taak is het om marktmacht
en overmatige concentratie tegen te gaan. Bij grote fusies en overnames zal waarschijnlijk
de Europese Commissie de bevoegde mededingingsautoriteit zijn en bij kleinere bankenfusies
nationale mededingingsautoriteiten.

Tot slot

Hoewel consolidatie kansen kan bieden om de Europese bankensector efficiënter en daarmee
stabieler te maken, kleven er ook risico’s aan. Het is in de eerste plaats aan banken
zelf om de mogelijkheden voor fusies en overnames te verkennen en kansen en risico’s
tegen elkaar af te wegen. Indien risico’s zich voordoen kunnen toezichthouders en
resolutieautoriteiten gebruik maken van hun bevoegdheden om deze risico’s te mitigeren.
Naar mijn mening zijn toezichthouders voldoende geëquipeerd om deze risico’s bij de
beoordeling van een fusie of overname mee te wegen. Daarnaast zijn er waarborgen dat
dochterondernemingen zelfstandig aan vereisten moeten voldoen. In geval van grensoverschrijdende
activiteiten geldt dat een moeder- en dochteronderneming van dezelfde bankengroep
voldoende kapitaal, MREL en liquiditeit moeten aanhouden. De recente afspraken uit
het bankenpakket hebben de stabiliteit van de gehele Europese bankensector versterkt.
Al met al biedt het kader voor grensoverschrijdende activiteiten waarborgen en instrumenten
voor toezichthouders om de financiële stabiliteit te borgen.

De Minister van Financiën, W.B. Hoekstra