Brief regering : Kabinetsappreciatie van de Voorlichting Raad van State en Communicatie Europese Commissie inzake de verdieping van de EMU

Nr. 1473 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 juli 2019

Op maandag 17 juni 2019 heeft de Raad van State naar aanleiding van de aangenomen
motie van de leden Omtzigt en Bruins (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1405) haar voorlichting «Beheer van risico’s in de Eurozone» gepubliceerd (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1457). Met deze Kamerbrief komt het kabinet tegemoet aan het verzoek van de Tweede Kamer
om vóór het AO Eurogroep/Ecofinraad op 3 juli 2019 een appreciatie van het rapport
van de Raad van State naar de Kamer te sturen.

Daarnaast heeft de Europese Commissie op 12 juni 2019 een Communicatie gepubliceerd
waarin zij terugkijkt op de ontwikkelingen in de EMU sinds het zogenoemde «Five Presidents’ Report», dat vier jaar geleden is verschenen (Kamerstuk 21 501-20, nr. 996). Gezien het sterke verband met de voorlichting van de Raad van State zal ik hier
in deze kamerbrief ook op in gaan.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

Kabinetsappreciatie Voorlichting Raad van State «Beheer van risico’s in de Eurozone»
en Mededeling Europese Commissie «Deepening EMU – Taking stock four years after the
Five Presidents’ Report»

Achtergrond

De voorlichting volgt uit een motie van de Kamerleden Omtzigt en Bruins op 12 december
2018 met een verzoek aan de Raad van State dat bestaat uit drie elementen: (i) advies
over de gevolgen van het structureel niet nakomen van afspraken; (ii) het formuleren
van beleidsopties en voorzorgsmaatregelen die Nederland kan nemen; en (iii) advies over een situatie waarbij
meerdere lidstaten en meerdere bankenstelsels tegelijk in de problemen komen. Dit
verzoek volgde op de voorlichting «De staat van de euro» die de Raad van State op
verzoek van de Kamer in november 2017 heeft uitgebracht. (Kamerstuk 34 387, nr. 6)

In haar mededeling blikt de Europese Commissie terug op de maatregelen die zijn genomen
sinds de publicatie van het Five Presidents’ Report, dat vervolgstappen bevatte voor beter economisch bestuur in de eurozone, op 22 juni
2012.1 Het rapport is destijds op persoonlijke titel geschreven door de voorzitter van de
Europese Commissie, in samenwerking met de voorzitters van de Europese Raad, de Eurogroep,
de Europese Centrale Bank en het Europees parlement. Daarnaast gaat de Commissie in
haar mededeling in op de stappen die volgens haar nog kunnen worden genomen in de
toekomst. Daarbij passeren veel dossiers de revue die ook in de voorlichting van de
Raad van State worden genoemd.

Het advies van de Raad van State en de publicatie van de mededeling van de Europese
Commissie vinden plaats tegen de achtergrond van het recente akkoord dat door de Eurogroep
en Eurotop is bereikt over een pakket met maatregelen ter versterking van de Economische
en Monetaire Unie (EMU). In het bijzonder zijn stappen gezet ten aanzien van de aanpassing
van het ESM-verdrag en het begrotingsinstrument voor convergentie en concurrentievermogen
voor eurolanden (BICC). Over de resultaten van de Eurogroep bent u geïnformeerd in
een separate kamerbrief.2

Voorlichting Raad van State

De Raad van State geeft aan dat de economie van de eurozone zich gunstig heeft ontwikkeld
sinds de laatste voorlichting: de eurolanden laten positieve groeicijfers zien, de
steunprogramma’s voor probleemlanden zijn succesvol afgerond, het aantal probleemleningen
bij banken laat een dalende trend zien en de begrotingssituatie is wezenlijk verbeterd.
Tegelijkertijd constateert de Raad van State dat structurele hervormingen achterblijven
in landen die daar niet door een ESM-programma toe werden gedwongen, ook in Nederland.
Daarnaast laat een aantal landen een hardnekkig hoge overheidsschuld zien.

In de voorlichting gaat de Raad van State in op het nakomen van Europese afspraken op gebied van macro-economie en overheidsfinanciën, de financiële sector
en de architectuur van de Eurozone. De Raad van State hanteert hierbij drie verschillende
perspectieven: economisch en budgettair; financieel en monetair; institutioneel en
bestuurlijk. De Raad van State concludeert dat er al waarborgen en instrumenten op
Europees niveau zijn om de voornaamste risico’s te verminderen en op te vangen, zoals
de macro-economische onevenwichtigheden procedure (MEOP), het (versterkte) Stabiliteits-
en Groeipact (SGP), de bankenunie, het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) en de
diverse instrumenten van de ECB.

Om risico’s verder te beheersen doet de Raad van State diverse aanbevelingen, die
zich zowel richten op preventieve maatregelen in de arrangementen voor publieke risicodeling
als op versterking van de private risicodeling. De Raad van State beveelt aan om de
naleving en handhaving van begrotingsregels te versterken door een vereenvoudiging van de begrotingsregels
en ontvlechting van Commissietaken; in te zetten op een verschuiving van publieke
naar private risicodeling met meer marktdiscipline en concentratielimieten van staatsobligaties
op bankenbalansen; en een meer robuuste financiële integratie te bereiken door middel
van het vervolmaken van de bankenunie en de kapitaalmarktunie.

Mededeling Europese Commissie

In haar mededeling blikt de Commissie terug op de maatregelen die zijn genomen om
de EMU sterker te maken in het licht van de financiële crisis en Europese schuldencrisis.
Dit betreft onder meer de oprichting van het ESM, de bankenunie, progressie met de
kapitaalmarktunie en het versterken van budgettaire en economische coördinatie en
toezicht. Daarnaast heeft ook de ECB volgens de Europese Commissie een belangrijke
rol gespeeld met het herstellen van het vertrouwen in de eurozone. Parrallel aan al
deze maatregelen die de gereedschapskist van de EMU versterken zijn rentepercentages
afgenomen. Dit vormt volgens de Europese Commissie een weerspiegeling van het toegenomen
vertrouwen van investeerders in de euro.

De Europese Commissie blikt daarnaast vooruit op stappen die in haar ogen nog moeten
volgen. Zij geeft aan dat het begrotingsinstrument voor convergentie en concurrentievermogen
(BICC) door middel van het ondersteunen van hervormingen en investeringen kan bijdragen
aan het versterken van nationale economische en sociale structuren. Daarnaast kondigt
zij een evaluatie van de Europese begrotingsregels aan en spreekt daarbij de wens
uit de regels te versimpelen, en de transparantie en effectiviteit te vergroten.

De Europese Commissie geeft aan dat een centrale stabilisatiefunctie als aanvulling
kan fungeren op stabilisatie via nationale begrotingen en refereert daarbij aan haar
eerdere voorstel voor een Europese Investeringsstabilisatiefunctie (EISF). De Commissie
moedigt lidstaten aan om voortgang te maken met aanpassing van het ESM-verdrag, met
het oog op spoedige ratificatie door nationale parlementen, en roept daarbij op het
ESM op termijn in het EU-recht te integreren.

Ten aanzien van de bankenunie roept de Europese Commissie op voortgang te maken met
een Europees Depositogarantiestelsel (EDIS), het raamwerk voor liquiditeit in resolutie,
en brengt zij haar voorstel voor zogenoemde samengestelde mandjes van nationale obligaties
(sovereign bond backed securities, SBBS) in herinnering. SBBS kunnen volgens de Commissie bijdragen aan het doorbreken
van de link tussen banken en overheden. Aanpassing van de prudentiële behandeling
van staatsobligaties zijn in de ogen van de Commissie een alternatieve manier om «home bias» in staatsobligatieportefeuilles van banken terug te dringen. Naast de bankenunie,
is ook het afmaken van de kapitaalmarktunie volgens de Commissie een welkome ondersteuning
voor het functioneren van de EMU.

Tot slot wordt in de mededeling gerefereerd aan de consultatie van publieke en private
marktpartijen die de Europese Commissie is gestart om de internationale rol van de
euro, en het gebruik van de euro in transacties in het bijzonder, te bevorderen. De
consultatieresultaten onderstrepen volgens de Europese Commissie in algemene zin dat
(i) er brede steun is voor het versterken van de internationale rol van de euro, (ii) de
euro het enige alternatief is voor de dollar als meest gebruikte munt, (iii) er mogelijkheden
liggen voor meer gebruik in de energiesector, en dan met name voor gas en (iv) de
EU dankzij de euro haar economische soevereiniteit kan bestendigen en zo kan bijdragen
aan voordelen voor consumenten en bedrijven alsook het vergroten van de financiële
stabiliteit. De Europese Commissie zal samen met de ECB het werk met lidstaten, marktpartijen
en andere betrokkenen voortzetten om een sterkere rol van de eurozone ter verwezenlijken.
Hiertoe zal regulier op politiek niveau worden geïnventariseerd.

Opvattingen kabinet

Algemeen

Het kabinet verwelkomt de voorlichting van de Raad van State, en deelt de vaststelling
van de Raad van State en de Europese Commissie dat na de crisisperiode tussen 2008
en 2013 reeds een substantieel aantal maatregelen is genomen ter versterking van de
EMU. Daarnaast constateert het kabinet dat de aanbevelingen die de Raad van State
doet, zeer dicht bij de inzet van het kabinet liggen zoals die in Europees verband
wordt uitgedragen. De mededeling van de Europese Commissie bevat diverse elementen
waar het kabinet zich in kan vinden, al zijn er ook onderwerpen waar de mening van
de Commissie afwijkt van de inzet van het kabinet. Deze inzet is onder andere verwoord
in de kamerbrief «Toekomst van de Economische en Monetaire Unie» van 27 november 20173, de Staat van de Unie4 en in de geannoteerde agenda’s voor en verslagen van de Eurogroep en Ecofinraad.

De mondiale financiële crisis en de Europese schuldencrisis hebben aangetoond dat
economieën van eurolanden sterk met elkaar verweven zijn. Om het risico op soortgelijke
crises en besmetting tussen lidstaten in de toekomst te beperken, en het vertrouwen
van burgers te herwinnen, is het essentieel dat zowel de financiële sector als de
reële economie rusten op stevige fundamenten. Hiertoe is het van belang dat economische
en financiële risico’s worden teruggedrongen. Het kabinet erkent de constatering van
de Raad van State dat de groei en begrotingstekorten in de eurozone zich gunstig hebben
ontwikkeld, maar dat landen tegelijkertijd kampen met uitdagingen op het gebied van
structurele hervormingen ten behoeve van potentiële groei en het terugdringen van
overheidsschuld.

Gezien de diverse stappen en maatregelen die de afgelopen jaren genomen zijn, en hetgeen
dat momenteel (verder) wordt uitgewerkt, staat voor het kabinet voorop dat de belangrijkste
uitdagingen voor de EMU betrekking hebben op het op orde brengen van nationale economieën.
Weerbare nationale economieën kunnen tegen een stootje. Economische en budgettaire
coördinatie, in de vorm van afspraken en peer pressure, kan lidstaten aansporen maatregelen te treffen die nationale economieën versterken.
Het kabinet zet zich daarom in voor het verbeteren van de architectuur van de eurozone
zodat onderlinge afspraken sterker worden en de marktdiscipline toeneemt. Marktdiscipline
kan onder meer worden versterkt door in te zetten op het versterken van het ESM-raamwerk
voor onhoudbare schuld en de aanpassing van de omgang met staatsobligaties op bankbalansen.

Risico’s kunnen zich altijd onverhoopt voordoen. Het kabinet is van mening dat wanneer
risico’s zich daadwerkelijk materialiseren, de kosten in eerste instantie moeten worden
gedragen door partijen die deze risico’s hebben genomen. Mocht een land of financiële
instelling onverhoopt toch in de problemen komen, kan, als laatste optie en onder
strikte voorwaarden, een beroep worden gedaan op gemeenschappelijke arrangementen, zoals het ESM
of het gemeenschappelijk resolutiefonds voor banken (SRF).

De aanbevelingen van de Raad van State en de Europese Commissie sluiten nauw aan bij
de onderhandelingen over de architectuur van de EMU die de voorbije jaren zijn gevoerd.
Het kabinet is van mening dat het EMU-pakket waartoe vorige week is besloten in de
Eurogroep, waarbij onder andere het ESM wordt versterkt als intergouvernementele instelling
en kenmerken zijn overeengekomen van een begrotingsinstrument voor convergentie en
concurrentievermogen (BICC), hier een belangrijke bijdrage aan kan leveren.5

Economische en budgettaire coördinatie

Op het gebied van het nakomen van afspraken in Europees verband, deelt het kabinet
de analyse van de Raad van State dat met name de begrotingsregels zoals vastgelegd
in het SGP slechts ten dele wordt nageleefd. Het kabinet is voorstander van een strikte
naleving en consequente handhaving van de Europese begrotingsregels. Een vereenvoudiging
van de regels en een ontvlechting van commissietaken, zoals de Raad van State aanbeveelt,
zou de effectiviteit van het SGP ten goede kunnen komen. Het kabinet is in dat kader
onder meer voorstander van het terugbrengen van de vele vormen van flexibiliteit,
en het scheiden van de beoordeling van begrotingsinspanningen van de besluitvorming
over de consequenties ervan. Ook de wens van de Europese Commissie om de transparantie
van de begrotingsregels te vergroten kan op steun rekenen van het kabinet. De Europese
Commissie zal voor eind 2019 een evaluatie van het SGP publiceren, die mogelijk de
basis vormt voor een eventueel Commissievoorstel voor de herziening van het SGP.

Tevens deelt het kabinet de oproep van de Raad van State dat de Europese Commissie
het volledige instrumentarium van de MEOP dient te benutten. Het voorstel uit het
Five Presidents Report om de correctieve arm van de MEOP automatisch te openen bij een buitensporige onevenwichtigheden
is niet doorgevoerd. De Europese Commissie constateert jaarlijks dat sprake is van
buitensporige macro-economische onevenwichtigheden in verschillende lidstaten, maar
heeft vooralsnog niet besloten de correctieve arm van de MEOP te activeren. Het kabinet
is van mening dat daarmee het potentieel van de procedure onderbenut blijft. Een les
van de crises is juist dat er tijdig dient te worden ingegrepen om de opbouw van economische
onevenwichtigheden in lidstaten een halt toe te roepen. De handvatten die de procedure
daarvoor geeft dienen te worden benut.

Tijdens de Eurogroep hebben lidstaten overeenstemming bereikt over een aantal kenmerken
van een begrotingsinstrument voor convergentie en concurrentievermogen (BICC) voor
de eurozone, en de ERM II-lidstaten op vrijwillige basis. Hiertoe is afgesproken dat
lidstaten samenhangende plannen zullen indienen met voorgenomen hervormingen en investeringen,
de schatting en verantwoording van kosten en het tijdspad voor implementatie. In de
ogen van het kabinet kan dit instrument, onder de juiste voorwaarden vormgegeven,
prikkels aan lidstaten geven om hun economie te hervormen en toekomstbestendig te
maken. Dit past bij de door het kabinet eerder gecommuniceerde wens om de koppeling
tussen de EU-begroting en het Europees Semester te versterken.

Stabiliteit EMU

De Raad van State pleit voor meer nadruk op private risicodeling. Volgens de Raad
van State dient de marktdiscipline te worden versterkt en kan een schuldherstructureringsmechanisme
voor overheden hieraan bijdragen. In december hebben lidstaten afgesproken om het
ESM-raamwerk voor het waarborgen van een houdbare overheidsschuld te versterken. Het
principe dat het ESM enkel leent aan lidstaten met een houdbare overheidsschuld en
adequate terugbetaalcapaciteit is herbevestigd in het recent overeengekomen ESM-verdrag.

Daarnaast heeft het in december jongstleden overeengekomen uitgangspunt dat de analyse
van schuldhoudbaarheid op een transparante en voorspelbare manier wordt uitgevoerd
ook zijn weerslag gekregen in het Verdrag. Het ESM en de Europese Commissie zullen
voor december 2019 samen een werkdocument met een gezamenlijk analyseraamwerk publiceren.
Ook is in het Verdrag vastgelegd dat vanaf 2022 zogenoemde «collective action clauses»
(CAC’s) met «single limb aggregation» zullen worden opgenomen in uitgiftes van staatsobligaties.
Hierdoor wordt het proces van een noodzakelijke herstructurering efficiënter en bespoedigd,
omdat het voor onwelwillende crediteuren lastiger is om een blokkerende positie te
verwerven.

Zowel de Raad van State als de Europese Commissie wijzen op de noodzaak om de verwevenheid
tussen overheden en banken te verminderen. De Raad van State pleit in dit verband
voor een limiet van de hoeveelheid staatsobligaties van de eigen overheid die banken
op hun balans mogen hebben. De Europese Commissie geeft aan dat haar voorstel voor
een raamwerk voor SBBS een manier is om de link te doorbreken tussen banken en overheden
en noemt aanpassing van de prudentiële behandeling van staatsobligaties als alternatief.
De Raad van State uit daarentegen bedenkingen bij safe assets (waaronder SBBS) en
wijst daarbij onder meer op het morele risico. Hier is nader op ingegaan in het BNC-fiche
naar aanleiding van het Commissievoorstel voor SBBS.6

Het kabinet erkent de noodzaak om de blootstelling van banken aan de eigen overheid
terug te dringen en is daarom voorstander van een aanpassing van de behandeling van
de risico’s van staatsobligaties op bankbalansen. Het kabinet analyseert de mogelijkheid
van introductie van risicogewichten of de introductie van concentratiegewichten voor
staatsobligaties of een combinatie van beide. Het kabinet sluit de optie van een limiet
niet uit, maar een limiet maakt geen onderscheid tussen verschillen in kredietwaardigheid
van lidstaten en geeft geen prikkel om blootstellingen reeds op een lager niveau af
te bouwen. De Raad van State lijkt ook de mogelijkheid open te houden voor hoge concentratiegewichten
boven een limiet. Dat is iets waar het kabinet ook naar zal kijken.

Een beprijzing van krediet- en concentratierisico kan bijdragen aan diversificatie
ten aanzien van staatsobligaties op bankbalansen en daarmee aan het doorbreken van
de link tussen banken en overheden. Het kabinet is er – net als de Raad van State
– niet van overtuigd dat publiek uitgegeven pan-Europese safe assets nodig is om de link tussen overheden en banken te doorbreken. Voor het kabinet staat
voorop dat volledig risicovrije activa niet bestaan, en dat alle lidstaten via gedegen
economisch beleid en verantwoordelijk begrotingsbeleid moeten waarborgen dat publieke
schulden zo veilig mogelijk zijn.

Om de bankenunie te voltooien moet volgens de Raad van State en de Commissie een gemeenschappelijke
achtervang voor het SRF worden geregeld en een EDIS worden opgezet. In december werd
al afgesproken dat het ESM zal dienen als achtervang voor het SRF.7 In juni kwamen lidstaten overeen welke wijziging van het ESM-verdrag daarvoor nodig
is. Daarbij is een aantal voor Nederland belangrijke voorwaarden op adequate wijze
verwerkt.

Op gebied van een EDIS gaan de besprekingen door, maar is er geen concrete voortgang
geboekt. Het kabinet ziet het EDIS als het sluitstuk voor de bankenunie maar vindt
het belangrijk dat, voordat risico’s binnen een EDIS worden gedeeld, een goede weging
van staatsobligaties op bankbalansen wordt gerealiseerd en banken aantoonbaar gezond
zijn door middel van de uitvoering van een asset quality review (AQR). De Eurogroep heeft in juni jongstleden geconcludeerd dat verder technisch
werk nodig blijft om tot een routekaart voor EDIS te komen, en heeft de eerder opgerichte
hoog-ambtelijke werkgroep (HLWG) daarom gemandateerd om de komende tijd verder te
werken aan een nieuwe routekaart voor EDIS en conclusies daarover in december te rapporteren,
waarbij wordt vastgehouden aan alle elementen uit de routekaart van 2016, waaronder
de voor Nederland belangrijke discussie over de prudentiële behandeling van staatsobligaties.

Tot slot pleit de Raad van State voor het verder vorm geven van de kapitaalmarktunie,
aangezien ook dit zorgt voor minder afhankelijkheid van bancaire kredietverlening
en voor meer private risicodeling. Het kabinet onderschrijft deze oproep volledig.
Het kabinet acht het van belang dat er verdere stappen worden genomen voor de verdieping
en verbreding van de Europese kapitaalmarktunie. Hierbij wordt gewezen op het initiatief
dat Nederland samen met Frankrijk en Duitsland heeft genomen om experts uit de financiële
sector te vragen om aanbevelingen te doen voor de toekomst van de kapitaalmarktunie.8

Het vrij verkeer van kapitaal en verdere integratie van de verschillende Europese
kapitaalmarkten zorgen voor een efficiëntere inzet van kapitaal binnen de EU. Dit
betekent bijvoorbeeld een verbreding van de financieringsmogelijkheden voor ondernemers.
Daarnaast dragen goed functionerende grensoverschrijdende kapitaalmarkten bij aan
de schokabsorptiecapaciteit van lidstaten binnen een muntunie. Zo is in de Verenigde
Staten aanzienlijk meer sprake van grensoverschrijdende schokabsorptie tussen staten
via kapitaalmarkten dan in de eurozone. Integratie van kapitaalmarkten kan het effect
van een economische schok op het inkomen en consumptie verzachten. Het gaat dan om
private risicodeling.

Waar de Raad van State pleit voor meer private risicodeling is zij juist kritisch
over meer publieke risicodeling via bijvoorbeeld een Europese stabilisatiefunctie,
zoals bepleit door de Europese Commissie. Dit vormt een ondersteuning van de kabinetsinzet.
Het kabinet is geen voorstander van een Europese stabilisatiefunctie omdat lidstaten
met gezonde overheidsfinanciën zelf in staat zijn om schokken op te vangen en ook
private kanalen kunnen bijdragen aan de schokabsorptie. Zoals bovenstaand verwoord
zet het kabinet zet juist ook in op het voltooien van de banken- en kapitaalmarktunie
omdat dit het meeste potentieel biedt voor grensoverschrijdende (private) schokabsorptie.
Met het ESM bestaat voorts al een noodfonds dat landen tegen strikte voorwaarden door
middel van leningen kan steunen in geval zij problemen ondervinden of dreigen te ondervinden
met toegang tot financiële markten. De leningen vanuit het ESM hebben zodoende een
stabiliserende werking op het moment dat lidstaten hiertoe zelf niet in staat zijn.

Het kabinet is van mening dat bovenstaande inzet om nationale economieën te versterken
en de architectuur van de EMU op punten te verstevigen, bijdraagt aan de aantrekkingskracht
van de euro als internationaal betaalmiddel. Zoals eerder verwoord in het BNC-fiche
over de mededeling van de Europese Commissie over het versterken van de rol van de
euro, ziet het kabinet diverse voordelen in een grotere internationale rol, zoals
de mogelijkheid voor Europese bedrijven om wisselkoersrisico’s te vermijden, lagere
rentes voor inwoners van het eurogebied, en goede toegang tot financiering in de eigen
munt in crisistijd.9