Brief regering : Beleidsdoorlichting Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL)

32 861
Beleidsdoorlichting Infrastructuur en Waterstaat

Nr. 338
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 juli 2019

Hierbij bied ik het eindrapport van de beleidsdoorlichting van het Nationaal Samenwerkingsprogramma
Luchtkwaliteit (NSL) aan1. Met deze brief ga ik in op de bevindingen en op hoe de aanbevelingen worden gebruikt
bij het toekomstige luchtkwaliteitsbeleid.

Doel en opzet beleidsdoorlichting

De beleidsdoorlichting is uitgevoerd door SEO Economisch Onderzoek en heeft als doel
om ex post verantwoording af te leggen over de doelmatigheid en doeltreffendheid van
het NSL in de periode 2006–2018. Voor doelmatigheid kijkt SEO naar de relatie tussen
de effecten van het NSL en de (overheids)kosten van het NSL. Voor doeltreffendheid
is de vraag beantwoord in welke mate het NSL bijdraagt aan het bereiken van de doelstellingen.

Met het luchtkwaliteitsplan NSL heeft Nederland in 2009 uitstel (derogatie) gekregen
van de Europese Commissie om uiterlijk in 2011 en 2015 te voldoen aan de Europese
grenswaarden voor fijnstof (PM10) en stikstofdioxide (NO2). Uitgangspunt van het NSL is dat met het totaalpakket aan nationale, provinciale
en lokale maatregelen de twee doelstellingen van het samenwerkingsprogramma worden
behaald: het verbeteren van de luchtkwaliteit ten behoeve van de volksgezondheid én
het mogelijk maken van ruimtelijke projecten. Het NSL is zodanig opgezet dat bij (dreigende)
overschrijdingen van de grenswaarden extra maatregelen worden genomen of ruimtelijke
projecten niet doorgaan om alsnog de grenswaarden te behalen.

De beleidsdoorlichting is uitgevoerd conform de bepalingen voor onderzoek naar doelmatigheid
en doeltreffendheid uit de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE). Bij brief
van 26 september 20172 bent u geïnformeerd over de opzet en de vraagstelling ervan. De reikwijdte van de
beleidsdoorlichting is het beleidsartikel 20, Lucht en Geluid, van de begroting van
het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat voor zover het gaat om het NSL. De
beleidsdoorlichting evalueert het effect van het NSL als geheel en betreft een synthese-onderzoek.
Dat wil zeggen dat de beleidsdoorlichting is gebaseerd op monitoringsrapportages en
andere publicaties over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid. Hieraan
toegevoegd zijn twee gebiedsstudies die de samenhang tussen en effecten van NSL-maatregelen
in respectievelijk Utrecht en Nederweert in beeld brengen.

Het jaar 2018 is meegenomen voor zover daarover gedurende de looptijd van de beleidsdoorlichting
tijdig informatie beschikbaar kwam. De aanpassing van het NSL van 28 september 20183, om resterende luchtkwaliteitsknelpunten op te lossen met aanvullende maatregelen,
is niet meegenomen in de beoordeling van doeltreffendheid en doelmatigheid. Ook de
monitoringsrapportage NSL 20184 maakt geen deel uit van het SEO-onderzoek.

Prof. dr. G.P. (Bert) van Wee heeft als onafhankelijk deskundige een oordeel gegeven
over de kwaliteit van de doorlichting. Dit oordeel is bijgevoegd5.

Bevindingen uit het rapport

SEO concludeert dat het NSL als geheel lijkt te hebben bijgedragen aan het in korte
tijd verminderen van overschrijdingen van de EU-luchtkwaliteitsnormen. Tevens wijzen de systematiek van het NSL, jurisprudentie en ervaringen
met het NSL erop dat dankzij het NSL ruimtelijke projecten doorgang konden vinden.

In de onderzochte periode is het aantal overschrijdingen van NO2- en PM10 normen langs
wegen aanzienlijk afgenomen en is ook het aantal normoverschrijdingen van PM10 rond
veehouderijen teruggebracht. Het rapport trekt geen harde conclusies over de mate
waarin de afname van normoverschrijdingen is toe te schrijven aan het NSL. De onderzoekers
benoemen als redenen hiervoor dat niet alle NSL-maatregelen zijn geëvalueerd en de
effecten van autonome ontwikkelingen6 versus NSL-maatregelen op basis van bestaand materiaal niet goed uit elkaar zijn
te halen. Bij de vormgeving van het NSL is een grote rol toegedicht aan Europees beleid
in termen van de concentraties fijnstof en stikstofdioxide.

SEO constateert dat het NSL wat betreft het halen van de EU-luchtkwaliteitsnormen niet volledig doeltreffend is geweest. Dit omdat niet op tijd op alle locaties
in Nederland aan de normen is voldaan. Onder andere door de in de praktijk tegenvallende
afname van de stikstofdioxide-uitstoot van dieselpersonenauto’s en bestelwagens als
gevolg van de dieselfraude en het gebruik van de marges van de testmethode om op papier
goede emissieresultaten te behalen. Ook het niet behalen van de in de NEC-plafonds
afgesproken stikstofdioxide-reducties in andere landen beïnvloedden de concentraties
in Nederland. De onderzoekers geven aan dat Nederland niet alleen staat in het niet
tijdig halen van de normen. De Europese Commissie is in 20 van de 28 EU-lidstaten
een inbreukprocedure gestart in verband met het niet halen van de Europese normen
voor fijnstof (PM10) en/of stikstofdioxide. Nederland behoort hier niet toe.

Wat betreft doelmatigheid van het NSL concluderen de onderzoekers dat op basis van
het beschikbare onderzoeksmateriaal geen harde uitspraken kunnen worden gedaan. Dit
zou onder andere meer inzicht vereisen in de effecten en kosten van individuele maatregelen
en van verschillende pakketten van maatregelen. Wel merken zij op dat door systematischer
bijhouden van uitgevoerde NSL-maatregelen en bijbehorende uitgaven in samenhang met
meer evaluaties waarschijnlijk een doelmatiger (en/of doeltreffender) beleid had kunnen
worden gevoerd.

De uitkomsten uit de gebiedsstudies in Utrecht en Nederweert geven inzicht in de luchtkwaliteitsopgaven
op lokaal niveau. Deze zijn niet direct te generaliseren tot het NSL als geheel of
heel Nederland, maar hebben waardevolle lessen opgeleverd in wat wel en niet werkt.
SEO concludeert dat het voor een effectieve aanpak van luchtkwaliteitsknelpunten van
belang is dat het verbeteren van luchtkwaliteit als prioriteit wordt gezien bij het
lokale bestuur. Daarnaast is belangrijk dat er afstemming plaatsvindt tussen de verschillende
overheidslagen en dat maatregelenpakketten kunnen worden aangepast op basis van luchtkwaliteitsontwikkelingen
en voortschrijdende inzichten.

Reactie op de bevindingen en aanbevelingen

De beleidsdoorlichting laat zien dat het NSL resultaten heeft geboekt. Daarnaast heeft
het Hof op 7 mei 2019 in de bodemprocedure van Milieudefensie tegen de Staat over
luchtkwaliteit bevestigd dat het NSL samen met de Aanpassing NSL 2018 als luchtkwaliteitsplan
volstaat. Deze uitspraak en de uitkomsten van de beleidsdoorlichting onderstrepen
dat het belangrijk is samen met andere overheden ambitieus luchtkwaliteitsbeleid te
blijven voeren, gericht op de permanente verbetering van de luchtkwaliteit.

De beleidsdoorlichting bevestigt de waardevolle inzichten over het gevoerde beleid
om de luchtkwaliteit te verbeteren, die eerder uit het rapport van de Algemene Rekenkamer7 kwamen, en vult deze aan. In de bijlage noem ik de aanbevelingen om de doeltreffendheid
en doelmatigheid van het luchtbeleid te behouden en te verhogen en geef ik per aanbeveling
mijn reactie.

Ik vind het van belang om beleid doeltreffend en doelmatig uit voeren binnen de context
van draagvlak en (politieke) haalbaarheid. Daarbij zij opgemerkt dat het, zeker bij
samengestelde pakketten van maatregelen, niet altijd mogelijk is om harde uitspraken
over doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid te doen. Immers, causaliteit is
niet altijd te bewijzen en het is niet altijd mogelijk vast te stellen wat de effecten
van verschillende pakketten van maatregelen precies zouden zijn. Dat neemt niet weg
dat ex ante en ex post evaluatie van belang zijn. Voor de Rijksmaatregelen is het
Rijk hiervoor aan zet, en legt het Rijk hierover verantwoording af aan de Tweede Kamer.
Op deze manier wordt inzicht verschaft in de effecten van besteding van middelen voor
Rijksmaatregelen; vooraf, tussentijds en achteraf. Over de middelen die decentraal
worden ingezet, wordt decentraal verantwoording afgelegd.

In het toekomstige luchtbeleid, het SLA, worden afspraken gemaakt over het in beeld
brengen van de voortgang van maatregelen en monitoring. De verdere lessen uit het
rapport neem ik tevens ter harte en betrek ik bij het SLA. De hoofdlijnen hiervan
ontvangt u parallel in een separate brief.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer

Bijlage: reactie per aanbeveling

(inclusief nadere omschrijving van SEO van de aanbevelingen)

Aanbeveling I

Gezondheidsverbetering gaat verder dan knelpunten wegwerken.

Eén van de doelen van het NSL was de verbetering van de luchtkwaliteit om daarmee
de gezondheid te beschermen en verbeteren. Het (bijna) bereikt hebben van de formele
grenswaarden betekent niet dat er geen gezondheidswinst meer te behalen is. Een permanente
neerwaartse lijn van emissies kan aanmerkelijk bijdragen aan de kwaliteit van leven.
Een focus op gezondheid betekent dat de uiteindelijke baten van emissie- en concentratieverminderingen
beter in beeld komen.

Reactie:

Ik onderschrijf deze conclusie van de onderzoekers. Ook wanneer de grenswaarden zijn
gehaald betekent dit niet dat de lucht gezond is. Daarom zet ik, zoals aangegeven
in het Regeerakkoord, met een nationaal actieplan in op een permanente verbetering
van de luchtkwaliteit. Binnen het te sluiten Schone Lucht Akkoord (SLA) staat gezondheidswinst
en, als onderdeel daarvan, vermindering van blootstelling aan luchtvervuiling centraal.
Gezondheid is dan ook, naast kosteneffectiviteit en haalbaarheid, een bepalend afwegingscriterium
in de keuze van het in te zetten maatregelenpakket voor het SLA. Uw kamer ontvangt
hierover een aparte brief.

Aanbeveling II

Blijf inzetten op Europees bronbeleid.

Gezien het belang van de uitstoot van andere landen voor concentraties fijnstof en
stikstofdioxide in Nederland en het belang van emissiearme voertuigen en landbouw-
en industriële activiteiten blijft het onverminderd belangrijk om in Europees verband
in te zetten op emissiereducties en het afdwingen hiervan. Het in Europees verband
en/of in samenwerking met omringende landen hanteren van praktijkemissietests bij
voertuignormen is daarbij van evident belang.

Reactie:

Ik neem deze aanbeveling ter harte. Inzet vanuit Nederland op een verdere verbetering
van internationaal bronbeleid maakt onderdeel uit van de Rijksinzet in het SLA. Daarbij
gaat het om regelgeving vanuit de Europese Unie (EU) en vanuit mondiale organisaties
zoals de International Maritime Organization (IMO) voor de scheepvaart en International
Civil Aviation Organization (ICAO) voor de luchtvaart. Nederland voorziet tevens in
activiteiten voor testen, keuringen (APK), monitoring, toezicht en handhaving in de praktijk.

Nederland blijft zich in Europees verband inzetten voor stringente normering van voertuigen.
Medio dit jaar start een werkgroep van de Europese Commissie met de ontwikkeling van
nieuwe EURO-7/VII emissienormen voor auto’s. Een voorstel van de Europese Commissie
hiervoor wordt begin 2021 verwacht. De Nederlandse inzet om Europese CO2-normering aan te scherpen heeft tevens tot doel zero emissie-voertuigen sneller op
de markt te laten komen.

Daarnaast zet Nederland in op het verbeteren van handhaving en markttoezicht. Door
scherpere Europese normstelling en verbeterd markttoezicht neemt de uitstoot van vervuilende
stoffen in het buitenland af, waarmee ook de import van vervuilende stoffen naar Nederland
afneemt. In de Tweede Kamer is een motie8 aangenomen om in te zetten op één emissie-eis op het technisch laagst mogelijke niveau
voor alle personenauto’s. Deze wens zal door Nederland in voornoemde werkgroep van
de Europese Commissie worden ingebracht.

Voor emissiereductie van industriële activiteiten is de Europese richtlijn industriële
emissies leidend. Deze stelt milieueisen aan grote industriële installaties én intensieve
veehouderij. Sectorgewijs worden de voorschriften geactualiseerd en vastgelegd in
conclusies over de beste beschikbare technieken (BBT-conclusies). Nederland zal in
de Europese onderhandelingen over BBT-conclusies voor de industrie blijven inzetten
op scherpe emissiegrenswaarden9.

Aanbeveling III

Blijf monitoren.

De huidige monitoring geeft belangrijke informatie over de ontwikkelingen in luchtkwaliteitsknelpunten.
Deze informatie is essentieel om doeltreffend en doelmatig beleid te kunnen formuleren
om de luchtkwaliteit verder te verbeteren.

Reactie:

Ik onderschrijf het belang van monitoring van de luchtkwaliteit om doeltreffend en
doelmatig beleid te kunnen formuleren. Monitoring van de luchtkwaliteit vindt momenteel
plaats in het kader van het NSL. Onder de Omgevingswet zal monitoring van luchtkwaliteit
in samenwerking met de decentrale overheden worden voortgezet. Daarnaast blijft Nederland
in het kader van Europees bronbeleid metingen van de praktijkemissies van voertuigen
uitvoeren.

Voor het SLA is daarnaast een indicator ontwikkeld om de blootstelling aan en de gezondheidsimpact
van luchtverontreiniging te monitoren. Deze indicator wordt ingezet om doelen te kunnen
stellen en om de effecten van het SLA in beeld te kunnen brengen.

Aanbeveling IV

Voer meer onderzoek uit.

Ex ante, ex durante en ex postonderzoek met betrekking tot individuele maatregelen
en samengestelde pakketten van maatregelen is nodig om inzicht te krijgen in de doeltreffendheid
en doelmatigheid van het beleid. De inzichten kunnen leiden tot een groter maatschappelijk
effect van overheidsbeleid of tot besparingen.

Aanbeveling V

Houd maatregelen systematischer bij.

Het systematischer bijhouden van uitgevoerde NSL-maatregelen en bijbehorende uitgaven
leidt tot meer inzicht en kan zorg dragen voor een doeltreffender en doelmatiger beleid.

Reactie aanbeveling IV en V:

Ik vind het van belang om beleid doeltreffend en doelmatig uit voeren binnen de context
van draagvlak en (politieke) haalbaarheid. Aanbeveling IV en V worden daarom meegenomen
in de verdere uitwerking van de toekomstige monitoring van de luchtkwaliteit en bij
de uitwerking van het SLA. Voor de toekomstige monitoring van de luchtkwaliteit is
daarbij leidend de verantwoordelijkheidsverdeling zoals deze onder de Omgevingswet
zal zijn. Onder deze wet wordt bij (dreigende) normoverschrijdingen de programmaplicht
voor een aantal stoffen op decentraal niveau belegd.

Binnen het SLA zal ik expliciet aandacht hebben voor doelmatigheid en doeltreffendheid
van het beleid. Hierover informeer ik uw Kamer met de brief over het SLA.

Aanbeveling VI

Trek gezamenlijk op en stuur waar nodig snel bij.

Het verbeteren van de luchtkwaliteit vereist dat betrokken partijen dit als prioriteit
zien en de inspanningen op elkaar afstemmen. Bij de intensieve veeteelt is het belangrijk
om aan medeoverheden beleidsmatig ruimte te (blijven) bieden om bestaande knelpunten
op te lossen. De ervaring met het NSL onderstreept in algemene zin het belang van
gerichte, snelle bijsturing bij (dreigende) knelpunten.

Reactie:

Luchtverontreiniging stopt niet bij gemeentelijke en provinciale grenzen en ik onderschrijf
daarom het grote belang van een goede samenwerking ten behoeve van de luchtkwaliteit.
In het SLA wil ik met decentrale overheden gezamenlijk aan de permanente verbetering
van de luchtkwaliteit werken. De focus van het beleid verschuift dan van het behalen
van Europese normen naar het verbeteren van de luchtkwaliteit ten behoeve van de volksgezondheid.
Voor de wijze waarop de samenwerking vorm gaat krijgen verwijs ik u naar mijn brief
over het SLA.

Daarnaast blijft ook bij de (dreigende) normoverschrijdingen de samenwerking van groot
belang. Zowel in de huidige situatie onder het NSL als in de toekomstige situatie
onder SLA en de Omgevingswet zal sprake zijn van een gezamenlijke verantwoordelijkheid
die alleen met samenwerking ingevuld kan worden. De Aanpassing NSL 2018 van 28 september
2018 (Kamerstuk 30 175, nr. 311) geeft tevens invulling aan de gezamenlijke verantwoordelijkheid, ook waar het veehouderij-gerelateerde
overschrijdingen betreft. De aanpassing bevat maatregelen en instrumenten die medeoverheden
kunnen helpen om de resterende NO2-knelpunten in binnensteden en PM10-knelpunten rond
veehouderijen op zo kort mogelijke termijn op te lossen en het ontstaan van nieuwe
knelpunten tegen te gaan.

Onder de Omgevingswet is een andere verdeling van verantwoordelijkheden aan de orde
in geval van (dreigende) normoverschrijdingen, waarbij er voor gekozen is de programmaplicht
voor een aantal stoffen decentraal te beleggen. Het kabinet is voornemens om hierover
bestuurlijke afspraken te maken met de relevante gemeenten en provincies in de aandachtsgebieden.