Brief regering : Kabinetsreactie Interdepartementaal Beleidsonderzoek Luchtkwaliteit

Nr. 340 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 juli 2019

Luchtverontreiniging is slecht voor de gezondheid en zorgt voor schade aan natuur
en biodiversiteit. Het kabinet heeft de ambitie om te werken aan een permanente verbetering
van de luchtkwaliteit om gezondheidswinst voor iedereen in Nederland te realiseren.
In het Regeerakkoord is opgenomen dat hiervoor een nationaal luchtkwaliteitsplan zal
worden opgesteld, het Schone Lucht Akkoord. Geschat wordt dat slechte luchtkwaliteit
leidt tot jaarlijks ongeveer 11.000 vroegtijdige sterfgevallen. Vanwege de opdracht
uit het Regeerakkoord over luchtkwaliteit, maar ook andere opgaven zoals klimaat en
de woningbouwopgave heeft het kabinet het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO)
luchtkwaliteit gestart1. Deze brief bevat de kabinetsreactie op het IBO luchtkwaliteit, dat ik u hierbij
namens het kabinet aanbied. Als bijlage bij de brief vindt u het IBO-rapport2.

Het IBO luchtkwaliteit is, samen met de beleidsdoorlichting Nationaal Samenwerkingsprogramma
Luchtkwaliteit (NSL)(Kamerstukken 30 175 en 32 861, nr. 338), een belangrijke bouwsteen voor het Schone Lucht Akkoord. Zowel de kabinetsreacties
op het IBO Luchtkwaliteit en de beleidsdoorlichting NSL, als de hoofdlijnen van het
Schone Lucht Akkoord, worden tegelijkertijd aan uw Kamer gezonden.

In deze brief worden eerst het doel en de opzet van het IBO luchtkwaliteit toegelicht.
Vervolgens wordt ingegaan op de bevindingen en de aanbevelingen van het rapport.

Doel en opzet IBO luchtkwaliteit

Het doel van het IBO luchtkwaliteit was om aanbevelingen te doen om doelmatig te sturen
op gezondheidseffecten van luchtkwaliteit en om inzicht te bieden in de effectiviteit
van een mix aan maatregelen. Het onderzoek start met een beschrijving van het luchtkwaliteitsbeleid,
zowel nationaal als internationaal en de samenhang met andere beleidsterreinen. Daarna
wordt de relatie tussen luchtkwaliteit en gezondheid beschreven, waarbij ook de gezondheidseffecten
van verschillende luchtverontreinigende stoffen wordt weergegeven. Het IBO brengt
aan de hand van een drietal scenario’s de bouwstenen en aanbevelingen voor toekomstig
luchtkwaliteitsbeleid in beeld.

Bevindingen en reactie

Het IBO constateert dat de gezondheidsimpact van luchtverontreiniging groot is, ongeveer
3,5% van de totale ziektelast in Nederland is te wijten aan slechte lucht. Daarmee
is luchtverontreiniging de grootste ziektelast die niet persoonsgebonden is (in tegenstelling
tot bijvoorbeeld hoge bloeddruk, roken of weinig bewegen die wel persoonsgebonden
zijn). Hoewel de luchtkwaliteit in Nederland de afgelopen decennia sterk is verbeterd,
zijn er desondanks negatieve gevolgen voor de volksgezondheid.

Luchtkwaliteitsbeleid vergt in belangrijke mate samenwerking tussen verschillende
overheden. Luchtverontreiniging houdt zich niet aan grenzen, waardoor uitstoot uit
omringende landen neerslaat in Nederland en vice versa. Verschillende overheidslagen
hebben hun eigen verantwoordelijkheden. Decentrale overheden staat een diversiteit
aan maatregelen ter beschikking om regionale emissies en dichtbevolkte locaties met
hoge luchtverontreiniging aan te pakken. Tegelijkertijd zijn decentrale overheden
voor het realiseren van gezondheidsambities, ook in relatie tot dichtbevolkte locaties
met hoge luchtverontreiniging, mede afhankelijk van andere gemeenten en provincies,
de rijksoverheid en het buitenland. Samenwerking tussen overheden is daarom van belang.
Het IBO richt zich daarbij specifiek op de Rijksinzet. Aanvullende maatregelen en
de effecten van zowel beleid van decentrale overheden als internationale ontwikkelingen
zijn niet in de analyse meegenomen.

In het IBO is een aantal scenario’s uitgewerkt, als tussenstap om te komen tot maatregelen.
Het kabinet heeft met belangstelling kennisgenomen van de scenario’s. De verschillende
scenario’s bieden inzicht in de haalbaarheid van verschillende ambitieniveaus voor
het toekomstig luchtkwaliteitsbeleid. Onder meer wordt een realistische inschatting
van de uitvoering van reeds ingezet en voorgenomen Rijksbeleid beschreven. Daaruit
blijkt dat het niet waarschijnlijk is dat beleid 100% effectief wordt uitgevoerd en
dat het halen van gezondheidswinst nog een forse inspanning vergt. Daarnaast is een
scenario onderzocht waarin al in 2025 de gezondheidswinst uit 2030 zou worden behaald
en daarnaast een zeer ambitieus scenario voor 2030. Het IBO luchtkwaliteit constateert
dat zowel het scenario om te versnellen als het meest ambitieuze scenario moeilijk
haalbaar zijn, omdat daarvoor vergaande maatregelen getroffen zouden moeten worden.
In het Schone Lucht Akkoord wordt er daarom voor gekozen om een stap extra te zetten
ten opzichte van de inzet op staand en voorgenomen Rijksbeleid. Aangezien uit het
IBO volgt dat de uitvoering van staand en voorgenomen beleid nog een inspanning vergt,
wordt in het Schone Lucht Akkoord ook ingezet op de borging en versterking van de
effectiviteit hiervan. Hiertoe wordt monitoring, kennisdeling, toezicht en handhaving
en de samenwerking met decentrale overheden versterkt. In de uitwerking van het Schone
Lucht Akkoord wordt beoogd zowel additionele maatregelen door het Rijk als door decentrale
overheden op te nemen. Ook is ambitieus internationaal luchtkwaliteitsbeleid onderdeel
van de aanpak in het Schone Lucht Akkoord.

Het IBO luchtkwaliteit schetst ook het Klimaatakkoord als een belangrijke ontwikkeling
voor het luchtkwaliteitsbeleid. Maatregelen uit het Klimaatakkoord hebben vaak een
positief effect op de luchtkwaliteit. Voor het IBO is, vooruitlopend op het definitieve
akkoord, een ordegrootte schatting gemaakt van het effect van een aantal Klimaatakkoordmaatregelen
op luchtkwaliteit. Uit deze analyse blijkt dat de voorgenomen maatregelen een substantiële
bijdrage kunnen leveren aan de luchtkwaliteit. Hier dragen vooral plannen in de gebouwde
omgeving en mobiliteit aan bij, bijvoorbeeld door verduurzaming van woningen en zero-emissie
vervoer. Ook de maatregelen in de industrie die gericht zijn op het verminderd gebruik
van fossiele energie dragen positief bij aan de luchtkwaliteit en gezondheid, tenzij
biomassa als alternatieve energiebron wordt gehanteerd. De sluiting van kolencentrales
kan een grote bijdrage leveren aan vermindering van de fijnstofblootstelling. Als
zulke maatregelen worden getroffen in het kader van een definitief Klimaatakkoord
zal er voor luchtkwaliteit «meegelift» kunnen worden.

Het IBO Luchtkwaliteit heeft ook een analyse gedaan naar de verantwoordelijkheidsverdeling
tussen overheidslagen en binnen het Rijk. Conclusie is dat in de huidige verantwoordelijkheidsverdeling
geen knelpunten zijn geïdentificeerd waardoor een doeltreffende aanpak van luchtverontreiniging
wordt belemmerd.

Het IBO Luchtkwaliteit doet een vijftal aanbevelingen. Deze worden hieronder beschreven
en daarbij is uitgewerkt hoe dit wordt meegenomen in de uitwerking van het Schone
Lucht Akkoord.

Aanbeveling 1: Focus op de grootste potentiële gezondheidswinst

Het IBO concludeert dat het luchtkwaliteitsbeleid zou moeten worden gericht op het
behalen van de grootst mogelijke gezondheidswinst. Daarvoor is het nodig om zowel
de deken van luchtverontreiniging (de achtergrondconcentratie) aan te pakken als dichtbevolkte
locaties met een relatief hoge concentratie luchtverontreiniging. Voor een effectieve
aanpak van deze lokale hotspots is samenwerking tussen decentrale overheden en het
Rijk noodzakelijk. Daarnaast stelt het IBO dat het van belang is om maatregelen te
treffen in die sectoren die het meeste bijdragen aan de deken van luchtverontreiniging.
Dit zijn het (weg)verkeer, landbouw, scheepvaart, industrie en huishoudens (particuliere
houtstook). Speciale aandacht gaat uit naar maatregelen rond particuliere houtstook,
omdat deze relatief zeer doeltreffend zijn. Ook is specifieke aandacht nodig voor
kwetsbare groepen (jongeren, ouderen en astmapatiënten).

Reactie:

Het kabinet deelt de analyse dat het luchtkwaliteitsbeleid gericht zou moeten zijn
op het behalen van de grootst mogelijke gezondheidswinst. In het Schone Lucht Akkoord
staat gezondheidswinst dan ook centraal. Ook onderschrijft het kabinet dat zowel de
deken als de dichtbevolkte locaties met een relatief hoge concentratie luchtverontreiniging
moeten worden aangepakt. Voor het aanpakken van de deken worden maatregelen getroffen
in die sectoren die het meeste bijdragen aan luchtverontreiniging. Het doel in het
Schone Lucht Akkoord is om in al die sectoren een dalende trend in te zetten. Het
kabinet werkt in het Schone Lucht Akkoord maatregelen uit in alle sectoren, namelijk
(weg)verkeer, landbouw, scheepvaart, industrie en huishoudens. Zo wordt voor houtstook
onder meer de mogelijkheden in kaart gebracht voor houtstookvrije wijken en wordt
de subsidie op pelletkachels uiterlijk per 1 januari 2020 afgeschaft. Samen met decentrale
overheden wordt een gebiedsgerichte aanpak uitgewerkt voor plekken met hoge concentraties
luchtverontreiniging, waar veel mensen wonen. Ook onderschrijft het kabinet dat aandacht
nodig is voor kwetsbare groepen zoals jongeren, ouderen en astmapatiënten. Hiervoor
worden in het definitieve Schone Lucht Akkoord maatregelen uitgewerkt.

Aanbeveling 2: Inzetten op internationale samenwerking

Luchtkwaliteit houdt zich niet aan landsgrenzen en is daarmee per definitie een onderwerp
dat in internationaal en regionaal verband vorm dient te krijgen. Internationale samenwerking
op het gebied van luchtkwaliteit is daarmee een cruciaal onderdeel van de inzet van
het Rijk op verbetering van de luchtkwaliteit en daarmee gezondheidswinst. Concreet
beveelt het IBO aan dat het Rijk zich in internationaal verband actief opstelt, waarbij
wordt ingezet op striktere normen.

Reactie:

Het kabinet deelt de analyse dat internationale samenwerking op het gebied van luchtkwaliteit
een essentieel onderdeel is van luchtkwaliteitsbeleid. Het kabinet zet zich in internationaal
verband al in voor ambitieus luchtkwaliteitsbeleid. In het Schone Lucht Akkoord zal
deze inzet verder worden versterkt. Een verdere aanscherping van Europees en internationaal
bronbeleid levert een belangrijke bijdrage aan de luchtkwaliteit in Nederland, uit
het buitenland en van internationaal opererende sectoren. Hierbij kan onder andere
worden gedacht aan emissienormen voor luchtverontreinigende stoffen (zoals stikstofoxiden
en fijnstof) in het wegverkeer en industrie. Internationaal zet Nederland actief in
op een Europa-brede aanscherping van emissie-eisen (BBT). Het kabinet zet daarbij
in op een verdere verlaging. In het Schone Lucht Akkoord wordt hiertoe een internationale
agenda uitgewerkt.

Aanbeveling 3: Maak luchtkwaliteitsbeleid onderdeel van ander beleid

Ondanks dat het luchtkwaliteitsbeleid in de afgelopen jaren als min of meer zelfstandig
beleidsterrein is behandeld, is luchtkwaliteitsbeleid in de kern onderdeel van ander
beleid. Daarom is het aanbevelenswaardig dat luchtkwaliteit expliciet (en niet vrijblijvend)
aan de orde komt bij besluitvorming op relevante beleidsterreinen op verschillende
bestuurslagen (zowel decentraal als bij het Rijk).

Reactie:

Het kabinet onderschrijft de conclusie van het IBO luchtkwaliteit dat luchtkwaliteitsbeleid
niet los kan worden gezien van beleid in andere sectoren. Om te borgen dat luchtkwaliteit
mee wordt genomen als afwegingskader in de besluitvorming, schetst het IBO-rapport
een aantal opties. Zo wordt onder meer als optie gegeven dat substantiële beleidsvoorstellen
voortaan moeten worden voorzien van een gezondheidseffectrapportage of dat de gezondheidsambitie
op luchtkwaliteit wordt vertaald naar sectorale opgaven, vergelijkbaar met de wijze
waarop dit in het Klimaatakkoord gebeurt. Deze opties zijn interessant. Daarom wordt
in het kader van het Schone Lucht Akkoord een verkenning gestart om in beeld te brengen
hoe luchtkwaliteit en gezondheidsdoelen beter kunnen worden verankerd in sectoraal
beleid. In het definitieve Schone Lucht Akkoord, dat naar verwachting in het najaar
wordt gesloten, presenteer ik de resultaten van deze verkenning.

Aanbeveling 4: Vergroten van bewustzijn en eigenaarschap bij burgers

Gedragseffecten spelen een belangrijke rol. Veel mensen zijn niet bekend met de negatieve
gevolgen van luchtkwaliteit voor hun gezondheid en daarom is bewustwording van belang.
Zolang het bewustzijn dat lucht ongezond kan zijn beperkt is, zal hier ook niet naar
worden gehandeld. De overheid kan een rol spelen in het vergroten van de bewustwording
hieromtrent. Burgers kunnen ook zelf een rol spelen, door overheden aan te sporen
om maatregelen te treffen, zelf blootstelling aan ongezonde lucht te beperken en eigen
emissies te beperken zodat anderen daar profijt van hebben.

Reactie:

Het kabinet deelt de analyse dat het bewustzijn over gezondheidseffecten van slechte
luchtkwaliteit kan worden versterkt. Winst is te behalen als mensen zich meer bewust
zijn van de negatieve gevolgen van luchtkwaliteit voor hun gezondheid. Dit geldt zowel
voor bedrijven als consumenten. Het vergroten van bewustzijn bij burgers en bedrijven
is per sector een aandachtspunt. Invoering van het stookalert en voorlichting over
onjuist stookgedrag zijn voorbeelden om houtstook te ontmoedigen. Luchtkwaliteit biedt
daarbij ook kansen voor andere transities. Het IBO noemt daarbij onder meer citizens
science waarbij burgers zelf metingen uitvoeren. De eerste ervaringen zijn positief.
De metingen kunnen een bijdrage leveren aan het verbeteren van de kwaliteit van de
meetdata, het vergroten van het vertrouwen in de uitkomsten en het wegnemen van zorgen
waar die niet op feiten zijn gebaseerd. Een belangrijke voorwaarde is goede informatie
over de mogelijkheden en de beperkingen van verschillende methoden en sensoren.

Aanbeveling 5: Effecten in beeld

Goede evaluaties vormen de basis voor toekomstige maatregelen, omdat inzichtelijk
wordt welke elementen van het beleid wel of niet hebben gewerkt. Goede evaluaties
verdienen daarom de aanbeveling. Dit geldt zowel voor Rijksmaatregelen als voor lokale
maatregelen, voor dit laatste zijn afspraken met lokale overheden nodig.

Reactie:

Het kabinet onderschrijft het belang van goede evaluaties. Ook in de beleidsdoorlichting
van het NSL wordt geconstateerd dat betere ex-post en ex-ante evaluatie van maatregelen
noodzakelijk is. In het Schone Lucht Akkoord wordt dit nader uitgewerkt. De inzet
is om met gemeenten en provincies afspraken te maken over monitoring, evaluatie en
verantwoording. De ontwikkelde gezondheidsindicator3 zal voor wat betreft het in beeld brengen van de gezondheidseffecten een belangrijke
rol krijgen.

Tot slot

De kwaliteit van de lucht heeft een direct effect op de gezondheid. Dit IBO laat zien
dat gezondheidswinst te behalen is door verbetering van de luchtkwaliteit en dat samenwerking
hierbij essentieel is. Daarbij is het van belang dat luchtkwaliteit beter wordt verankerd
in sectoraal beleid. Dit geldt vooral voor die sectoren waarin de grootste gezondheidswinst
is te behalen, zoals (weg)verkeer, de landbouw, scheepvaart, huishoudens en de industrie.
Voorop staat dat deze maatregelen op een doelmatige, oftewel kosteneffectieve, manier
worden ingevuld. Gezamenlijk werkt het kabinet zo aan betere luchtkwaliteit om gezondheidswinst
voor iedereen in Nederland te realiseren.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer