Brief regering : Reactie op verzoek commissie inzake de uitzending van de Monitor op 5 mei 2019 inzake burenoverlast

Nr. 544
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 juni 2019

De vaste commissie van Binnenlandse Zaken heeft mij d.d. 16 mei 2019, verzocht te
reageren op de uitzending van De Monitor van 5 mei jl. over burenoverlast. U verzoekt
mij te reflecteren op het gebruik van gedragsaanwijzingen aan bewoners, waarin afspraken
staan over wat wel of wat juist niet te doen in de woning of woonomgeving om daarmee
overlast te beëindigen. Daarnaast vraagt u over verdere mogelijkheden die partijen
hebben om burenoverlast tegen te gaan. Hierbij doe ik u mijn reactie toekomen.

Woonoverlast is een maatschappelijk probleem dat ik zeer serieus neem. Ernstige en
herhaaldelijke overlast leidt tot een grote inbreuk op het woongenot en welzijn van
buurtbewoners. Het tegengaan van woonoverlast is in eerste instantie een zaak van
bewoners onderling, maar als dat niet lukt dan hebben andere partijen de verantwoordelijkheid
om op te treden. Het is belangrijk om daarbij oog te hebben voor de context waarin
de overlast plaatsvindt en de eventuele achterliggende problematiek van overlastgevende
personen. Een passende aanpak verschilt daarom vaak per situatie. Dit vraagt veel
van de betrokkenen. Ik probeer het lokale bestuur en haar partners toe te rusten om
tot een werkbare oplossing te kunnen komen. Dit doe ik door middel van kennisoverdracht,
het geven van goede voorlichting over en bevorderen van de inzet van niet-juridische
en juridische middelen. Ondanks de waardevolle voorbeelden die er al zijn, blijkt
dat er verbetering mogelijk is op het gebied van de samenwerking tussen lokale partijen.
De komende tijd zal dan ook mijn aandacht gericht zijn op versterking van die samenwerking.

Deze brief is als volgt opgebouwd. Ten eerste ga ik in op de omvang van woonoverlast.
Vervolgens schets ik instrumenten die partijen in kunnen zetten om woonoverlast tegen
te gaan, waaronder gedragsaanwijzingen. Tot slot ga ik in op trajecten die met betrokken
partijen zijn ingezet, om samenwerking in de praktijk te stimuleren, zodat woonoverlast
kan worden aangepakt danwel het ontstaan ervan vermeden. Ik geef hierbij ook een aantal
voorbeelden uit de praktijk.

Woonoverlast, een maatschappelijk vraagstuk

Zoals ook in de uitzending van De Monitor gesteld wordt, neemt burenoverlast (ook
wel woonoverlast genoemd) toe. In 2002 hadden 350.000 huishoudens in meer of mindere
mate overlast van buren, in 2015 waren dit bijna 500.000 huishoudens1. In de uitzending komen leden van twee huishoudens aan het woord die zelf ernstige
woonoverlast hebben ervaren van hun buren. Zoals blijkt uit deze casussen, is burenoverlast
een maatschappelijk probleem dat afbreuk doet aan het woongenot en veel impact op
het welzijn van buurtbewoners kan hebben. Data van het WoonOnderzoek 2015 bevestigen
dat woonoverlast voor een deel van de Nederlandse bevolking een hardnekkig probleem
is.2 Bij de aanpak van woonoverlast is het belangrijk na te gaan wat de oorzaak is van
de overlast en of er eventueel onderliggende kwetsbaarheid van personen aan de overlast
ten grondslag ligt. Corporaties komen in hun werk bijvoorbeeld vaak in aanraking met
overlast veroorzaakt door personen met psychische problemen, een verstandelijke beperking,
dementie of verslaving.3 Uit onderzoek van RIGO blijkt dat het aantal kwetsbare personen in wijken met overwegend
corporatiebezit toeneemt.4 Het rapport stelt dat tegelijkertijd met deze toename, ook de overlast van buren
(en buurtgenoten) toeneemt, wat weer van invloed is op de leefbaarheid in de wijk.
In de uitzending komen voornamelijk situaties aan de orde waarin sprake is van overlast
door mensen met psychische problemen. In de praktijk is dit niet de enige groep die
woonoverlast veroorzaakt. De omvang van de ervaren woonoverlast, in combinatie met
het feit dat iedere afzonderlijke overlastcasus behoorlijke impact kan hebben, vraagt
om gezamenlijke inspanningen van betrokken partijen zoals gemeenten, woningcorporaties
en zo nodig zorg- en welzijnsorganisaties. Samen met mijn collega’s van Justitie en
Veiligheid (JenV) en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) geef ik nadrukkelijk
prioriteit aan de problematiek van woonoverlast.

Gezamenlijke verantwoordelijkheid bij de aanpak van woonoverlast

Het voorkomen of beëindigen van woonoverlast is in eerste instantie een zaak van bewoners
onderling.5 Echter, wanneer huurders en/of huiseigenaren er onderling niet uitkomen en de overlast
neemt ernstige vormen aan, hebben ook andere partijen zoals particuliere verhuurders,
woningcorporaties, gemeenten en zorginstellingen verantwoordelijkheden en mogelijkheden
om woonoverlast tegen te gaan en hierbij afhankelijk van de specifieke situatie de
juiste instrumenten in te zetten. Woningcorporaties en particuliere verhuurders hebben
de taak om het woongenot van huurders te bewaken en kunnen inzetten op het voorkomen
van overlast. De gemeente is verantwoordelijk voor een leefbare, veilig en gezonde
woon- en leefomgeving. Door vroegtijdig signalen te herkennen worden problemen voorkomen
of minder groot. De medewerker van een corporatie is vaak de eerste die geconfronteerd
wordt met de eerste signalen (huurachterstand, verwaarlozing, conflicten). Alerte
corporatiemedewerkers als huismeesters en woonconsulenten kunnen in goede samenwerking
met collega’s, zorginstellingen en gemeenten ervoor zorgen dat signalen worden besproken
en opgepakt. Indien overlastgevend gedrag wordt veroorzaakt door mensen met psychische
problemen of verward gedrag, is het van belang dat de aanpak ervan gepaard gaat met
mogelijkheden voor zorg en begeleiding. Ook zorgaanbieders hebben dus een belangrijke,
vaak essentiële rol bij de preventie en aanpak van woonoverlast. Vanuit ieders rol
is samenwerking essentieel in het voorkomen en bestrijden van woonoverlast.

Ook op landelijk niveau wordt er samengewerkt tussen mijn ministerie, het Ministerie
van Justitie en Veiligheid, het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV), de Rijksuniversiteit Groningen, Aedes (branchevereniging
van woningcorporaties), Bureau Woontalent en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG). Deze partijen nemen tevens deel aan het expertteam Woonoverlast dat sinds mei
2016 is ingericht.

De instrumentenkoffer is rijk gevuld

Er bestaan reeds een aantal juridische en niet- juridische instrumenten die lokaal
opgepakt kunnen worden om woonoverlast aan te pakken. Daarbij kan gedacht worden aan
lichtere instrumenten zoals buurtbemiddeling, begeleiding, hulpverlening, waarschuwingen
of een vrijwillig tussen huurder en verhuurder overeengekomen gedragsaanwijzing. In
een gedragsaanwijzing staan afspraken over wat de huurder wel of juist niet mag doen
in de woning of woonomgeving om overlast te beëindigen. Soms gebeurt dat vrijwillig,
soms met tussenkomst van de rechter. Ook de gemeente kan ingrijpen bij woonoverlast
door gebruik te maken van de bestuursrechtelijke bevoegdheden die zij tot haar beschikking
heeft. Veel gemeenten hebben ook een meldpunt woonoverlast.

In de praktijk is buurtbemiddeling een van de meest belangrijke instrumenten om als
eerste in te zetten. In huurwoningen kan de verhuurder (corporatie of particuliere
verhuurder) buurtbemiddeling inzetten. Afspraken kunnen uitgewerkt worden in vrijwillige
of huurrechtelijke gedragsaanwijzingen. Indien dit toch niet toereikend blijkt kan
worden afgewogen of een gedragsaanwijzing van de burgemeester een volgende stap is,
waarbij bijvoorbeeld een «tijdelijk huisverbod» aan de orde kan zijn. Het is daarom
belangrijk dat gemeenten en verhuurders met elkaar samenwerken en alle interventies
afwegen om tot een goede oplossing te komen. Bij koopwoningen zal interventie van
de burgemeester sneller aan de orde zijn dan bij huurwoningen.

Sinds 1 juli 2017 is de Wet aanpak woonoverlast in werking getreden. In artikel 151d
van de Gemeentewet is aan de gemeenteraad de bevoegdheid gegeven om bij verordening
te bepalen dat degene die een woning gebruikt6 er zorg voor draagt dat in of vanuit die woning geen ernstige en herhaaldelijke hinder
voor omwonenden wordt veroorzaakt. De gemeenteraad geeft daarmee de burgemeester de
bevoegdheid om een gedragsaanwijzing (last onder bestuursdwang) op te leggen aan de
overlastgever. Deze last onder bestuursdwang kan ook een tijdelijk huisverbod inhouden.
Dit kan de burgemeester doen met inachtneming van hetgeen de gemeenteraad daarover
heeft vastgelegd en geldt voor zowel huur- als koopwoningen. De gedragsaanwijzing
kan pas worden ingezet als de overlast redelijkerwijs niet op een andere geschikte
manier kan worden tegengegaan. De eerdergenoemde middelen zullen dus veelal ingezet
moeten zijn alvorens de burgemeester eraan toekomt een bestuursrechtelijke sanctie
op te leggen.

Op basis van de Woningwet kan het college van burgemeester en wethouders sinds 2015
een bestuurlijke boete opleggen bij herhaaldelijke overtreding van de bepalingen van
het Bouwbesluit 2012. Ook sluiting of in beheer geven van de woning behoort dan tot
de mogelijkheden. Voor bepaalde vormen van hinder vanuit de woning (het bouwwerk),
het open erf of terrein (te denken valt aan geluidsoverlast, stankoverlast, maar ook
ernstige vervuiling van de tuin) kan een last onder bestuursdwang of dwangsom opgelegd
worden en tevens een bestuurlijke boete.

Per 1 januari 2017 kan de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek
worden ingezet voor terugdringing van woonoverlast. Deze wet geeft gemeenten de mogelijkheid
om selectieve woningtoewijzing toe te passen ter beperking van overlastgevend en crimineel
gedrag in door de Minister, op verzoek van de gemeenteraad, aan te wijzen gebieden
waar de leefbaarheid onder druk staat.

Stimuleren gedragsaanwijzingen door corporaties

De mate van inzet van de privaatrechtelijke gedragsaanwijzingen aan bewoners wisselt
tussen de verschillende corporaties. De gedragsaanwijzing is weliswaar een bestaand
instrument, maar niet altijd bij alle verhuurders bekend. In 2014 is een pilot gestart
om de toepassing van de gedragsaanwijzing bij corporaties te bevorderen. Deze pilot
werd ondergebracht bij het CCV. De pilot werd in 2016 door Regioplan in opdracht van
het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum geëvalueerd. De conclusie was
dat corporaties met dit instrument overlast in veel gevallen succesvol kunnen terugdringen,
zonder dat daarvoor ontruiming van de woning van de overlastgevende huurder nodig
is. Uit onderzoek van de Rijksuniversiteit Groningen in 2018 naar de rol van de gedragsaanwijzing
binnen de aanpak van overlast in de huursector blijkt dat bij de 24 geïnterviewde
corporaties die meededen aan de eerdere pilot, in totaal 264 gedragsaanwijzingen zijn
ingezet.7 De geïnterviewde corporatiemedewerkers zijn positief over de gedragsaanwijzing als
middel tegen woonoverlast. Via het Expertteam Woonoverlast8 wordt het instrumentarium voor de aanpak van woonoverlast breder onder de aandacht
gebracht van relevante partijen. Ook Aedes brengt het gebruik van het instrument gedragsaanwijzing
extra onder de aandacht van haar leden.

U verzoekt tevens om met voorstellen te komen hoe burenoverlast – naast de huurrechtelijke
gedragsaanwijzing door corporaties – eventueel nog meer kan worden tegengegaan. Het
ontbreekt mijns inziens niet aan instrumentarium om de problematiek rond woonoverlast
aan te pakken. Zoals hierboven is toegelicht, is het juridisch instrumentarium de
laatste jaren steeds uitgebreid. Mijn inspanningen zijn erop gericht om de toepassing
ervan te stimuleren. Dit vereist kennis bij betrokken partijen en goede samenwerking
in de praktijk.

Ter implementatie van de Wet aanpak woonoverlast heb ik daarom in samenwerking met
het Ministerie van Justitie en Veiligheid het CCV gesubsidieerd om gemeenten, corporaties
en hun partners te ondersteunen bij het opzetten van een effectieve aanpak in de strijd
tegen woonoverlast met behulp van het nieuwe instrumentarium, maar ook wordt ingezet
op het stimuleren van bijvoorbeeld buurtbemiddeling en de huurrechtelijke gedragsaanwijzing.
In het kader van de implementatie van de Wet aanpak woonoverlast organiseerde het
CCV in 2018 diverse regionale bijeenkomsten, is in 2019 een kenniskring opgezet en
organiseert het CCV later dit jaar een aantal verdiepende bijeenkomsten, over de inzet
van de wet in combinatie met zorg, bijvoorbeeld bij overlast door kwetsbare personen.
Op de speciale themasite www.hetccv-woonoverlast.nl wordt een uitgebreid overzicht van alle mogelijke juridische en praktische instrumenten,
voorbeelden, modellen, beoordelingstool en allerhande praktische informatie rondom
het voorkomen en aanpakken van woonoverlast ontsloten. Bij de invoering van de Wet
aanpak woonoverlast is toegezegd de wet na twee jaar van een tussenevaluatie te voorzien
waarbij wordt gekeken naar de werking van het instrumentarium in de praktijk. Momenteel
tref ik in samenwerking met de VNG de voorbereidingen hiervoor. De uitkomsten hiervan
zal ik u eind 2019 doen toekomen.

Mede in opdracht van BZK kwam bovendien recent de publicatie «Overlast voorkomen in
de wijk» van Platform31 in samenwerking met Aedes tot stand. Deze publicatie is vooral
bedoeld voor beleidsadviseurs bij woningcorporaties, maar is ook waardevol voor medewerkers
bij gemeenten en organisaties voor zorg en welzijn. Gedupeerden van overlast kunnen
sinds kort terecht bij de door de Rijksuniversiteit Groningen ontwikkelde website
www.overlastadvies.nl. Dat vind ik een goed initiatief om burgers wegwijs te maken in hun mogelijkheden.

Tenslotte ondersteunt het Verbindend Landelijk OndersteuningsTeam (VLOT.)9 door middel van de inzet van regio-adviseurs gemeenten en hun partners vraaggericht
bij het bieden van ondersteuning aan kwetsbare mensen. Onderdeel hiervan kan zijn
het onder de aandacht brengen van de instrumenten die beschikbaar zijn voor de aanpak
van woonoverlast en adviseren over de implementatie zijn, zodat partijen samen tijdig
een passende oplossing voor de gesignaleerde problematiek kunnen bieden.

Belang van regie en maken van goede samenwerkingsafspraken

Het effectief aanpakken van woonoverlast kan alleen als alle betrokken partijen goed
samenwerken. Het eerder genoemde RIGO-rapport geeft aan dat problemen beheersbaar
gehouden worden in buurten waar onder regie van de gemeente in samenwerking met corporaties,
politie en maatschappelijke organisaties gestuurd wordt op de instroom van kwetsbare
groepen, wordt gewerkt aan fysieke differentiatie van de wijken (bijvoorbeeld door
herstructurering en nieuwbouw), sociaal beheer aandacht krijgt en bestaande vrije
ruimte in woningtoewijzing beter wordt benut. In mijn brief aan uw Kamer van 22 februari
2019 betreffende de evaluatie van de Woningwet heb ik een aantal maatregelen gepresenteerd
dat deze punten ondersteunt10. Ook in de Meerjarenagenda beschermd wonen en maatschappelijke opvang11 die de Staatssecretaris van VWS en ik hebben opgesteld, wordt ingezet op het maken
van praktische lokale afspraken over begeleiding en spreiding van mensen die uitstromen
uit het beschermd wonen of de maatschappelijke opvang.

Dat er nog winst te behalen is in de samenwerking tussen verschillende instanties
blijkt ook uit de evaluatie van de herziene Woningwet en de corporatiemonitor over
huurders die verward gedrag vertonen.12 Ongeveer een derde van de corporaties heeft onvoldoende aansluiting met een sociaal
wijkteam, dat kan signaleren wanneer het minder goed gaat met een overlastpleger en
hier de juiste begeleiding kan inzetten. Duidelijk is dat het woongenot van bewoners
niet achteruit mag gaan doordat partijen elkaar nog onvoldoende weten te vinden in
de praktijk. Daarom onderzoek ik de mogelijkheden de samenwerking tussen partijen
op verschillende niveaus en de regierol van gemeenten te versterken, waarbij ik zoveel
mogelijk wil aansluiten op reeds in gang gezette trajecten.13

Goede voorbeelden: gegevensuitwisseling en samenwerkingsconvenanten

Naast de verbeterpunten zijn er ook al veel goede voorbeelden van het maken van concrete
samenwerkingsafspraken. Een daarvan is het actieprogramma «Weer Thuis!» van Aedes,
VNG, Federatie Opvang, Leger des Heils en RIBW-Alliantie. In het programma werken
woningcorporaties, gemeenten en opvanginstellingen in bepaalde regio’s samen. Zij
helpen mensen uit de maatschappelijke opvang of beschermd wonen verhuizen naar een
zelfstandige woning met voldoende begeleiding. De resultaten van dit actieprogramma
op basis van 8 regio’s zijn positief en de afspraken vormen een goede basis om te
zorgen dat een huurder uit de opvang zijn plek terugvindt in de samenleving. Dat is
niet alleen prettig voor de persoon in kwestie, maar ook voor de omwonenden. Samen
met de Staatssecretaris van VWS heb ik dan ook besloten het actieprogramma voor de
periode 2019–2020 uit te breiden naar meerdere regio’s.14 Concrete samenwerkingsafspraken kunnen ook gemaakt worden tijdens het opstellen van
de prestatieafspraken tussen woningcorporaties, huurders en gemeenten, waarbij zorg-
en welzijnsorganisaties en andere partijen betrokken kunnen worden.

Zoals de uitzending van De Monitor bevestigt, is afstemming en informatie-uitwisseling
tussen corporaties/verhuurders en partners zoals de gemeente, politie en hulpverleningsinstanties
van groot belang bij de aanpak van aanhoudende ernstige overlast en cruciaal voor
het doen slagen van een gedragsaanwijzing15. Het delen van informatie tussen verschillende domeinen kan lastig zijn, zo constateerde
ook het voormalige Schakelteam personen met verward gedrag16. In de werkgroep «gegevensdeling in zorg- en veiligheidsdomein», wordt door de GGD,
Politie, GGZ, Aedes en VNG in overleg met mensen uit de praktijk, gekeken welke afspraken
tussen partijen nodig zijn om tot een rechtmatige en zorgvuldige omgang met gegevens
te komen bij de samenwerking tussen partijen rond personen met verward gedrag. Ik
onderschrijf het belang van dergelijke afspraken. Uitgangspunt daarbij is niet zozeer
de aanpak van woonoverlast, maar de goede zorg- en hulpverlening aan de persoon. Vanuit
de gedachte dat als het beter gaat met de persoon ook de overlastgevende situaties
zullen verminderen. Daarbij wordt zoveel mogelijk aansluiting gezocht met het «Handvat
gegevensdeling zorg- en veiligheidshuizen». Dit handvat geeft partijen een helder
inzicht in de geldende wet- en regelgeving en kan zorgen voor meer eenduidigheid bij
de ontwikkeling van een gemeenschappelijke basis voor domein-overstijgende gegevensuitwisseling.

In de praktijk zijn er meerdere goede voorbeelden van samenwerkingsconvenanten, waarbij
partijen zich samen sterk maken door te streven naar evenwicht tussen enerzijds privacybescherming
en anderzijds adequate aanpak van de woonoverlast binnen de bestaande wetgeving. Op
veel plaatsen gaat dat goed. Zo kunnen professionals in Eindhoven, indien gesprekken
of buurtbemiddeling niet toereikend zijn, overlast-casuïstiek opschalen naar een woonoverlast-team
– bestaande uit medewerkers van de gemeente, woningcorporaties, politie hulpverlening.
De gemeente telt zes woonoverlast-teams die meldingen onderzoeken. De gemeente Utrecht
pakt ernstige woonoverlast aan met de Aanpak Extreme Woonoverlast. Ook in deze aanpak
werken verschillende partijen intensief samen. Spin in het web is een onafhankelijke
casemanager die de regie over de casus heeft. In de gemeente Rotterdam beschrijft
het Actieplan Woonoverlast 2015–2019 de gezamenlijke aanpak van woonoverlast. Bij
de aanpak staan de slachtoffers van woonoverlast voorop. De maatregelen uit dit Actieplan
moeten woonoverlast voorkomen en waar nodig beëindigen. Op sommige plaatsen kan het
meer gestimuleerd worden om te komen tot een werkbare oplossing in het geval van burenoverlast.
Ik juich convenanten toe waarin afspraken worden gemaakt over hoe om te gaan met gegevensuitwisseling
en wie de regie neemt om woonoverlast te coördineren. Op deze manier weten partijen
wat ze van elkaar kunnen verwachten en hoe ze adequaat kunnen samenwerken als overlast
zich voordoet.

Tot slot

Woonoverlast is een complex vraagstuk dat alleen op te lossen is door maatwerk te
bieden met goede samenwerking tussen verschillende partijen. De instrumentenkoffer
om woonoverlast tegen te gaan is rijk gevuld. Ik probeer het lokale bestuur en haar
partners toe te rusten om tot een werkbare oplossing te kunnen komen, indien de overlast
dusdanig ernstig is dat buren er onderling niet meer uitkomen. Dit doe ik door middel
van kennisoverdracht, het geven van goede voorlichting over en bevorderen van de inzet
van niet-juridische en juridische middelen. Daarnaast zal ik samenwerking tussen partijen
verder stimuleren. Ik verwacht de Kamer eind van dit jaar een tussenevaluatie van
de Wet aanpak woonoverlast te kunnen sturen. Alsdan zal ik bezien of het instrumentarium
in de praktijk voldoende tot zijn recht komt en zo nodig met nadere voorstellen komen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren