Brief regering : Hoofdlijnenbrief inzake het mogelijk maken van opname bedrag ineens op pensioeningangsdatum

Nr. 486 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 juni 2019

Aanleiding

Het kabinet wil een pensioenstelsel dat de sterke elementen van het huidige stelsel
behoudt: de mogelijkheid om collectief, solidair en tegen relatief lage kosten pensioen
op te bouwen. Tegelijkertijd wil het kabinet dat het pensioenstelsel beter wordt toegesneden
op de kenmerken en behoeften van deelnemers.1 De manier waarop mensen werken en leven is de afgelopen jaren meer divers geworden.
Hierdoor groeit de behoefte aan een pensioen dat past bij persoonlijke voorkeuren
en omstandigheden. Steeds meer mensen willen zelf keuzes kunnen maken over hun pensioen
en (meer) flexibiliteit hebben ten aanzien van de aanwending van het pensioen. Dit
uit zich bijvoorbeeld in het feit dat het gebruik van keuzemogelijkheden bij het aanwenden
van het pensioenvermogen de afgelopen jaren is toegenomen.2

Tegen deze achtergrond is in het regeerakkoord de ambitie opgenomen om meer ruimte
te bieden voor keuzevrijheid in het pensioenstelstel en te onderzoeken of en hoe het
in het vernieuwde stelsel mogelijk is om bij pensionering een beperkt deel van het
pensioenvermogen op te nemen als bedrag ineens.3 Hiermee is voortgebouwd op de verkennende analyse van het vorige kabinet over de
mogelijkheid om de keuzevrijheid van deelnemers4 en pensioengerechtigden uit te breiden, zoals opgenomen in de «Perspectiefnota Toekomst
pensioenstelsel».5

In de gezamenlijke afspraken die het kabinet en sociale partners recentelijk over
de vernieuwing van het stelsel van arbeidsvoorwaardelijke pensioenen hebben gemaakt
en het advies Naar een nieuw pensioenstelsel van de Sociaal-Economische Raad (SER), komt het onderwerp keuzevrijheid terug.6 De SER adviseert mensen meer keuzevrijheid te geven ten aanzien van hun pensioen.
Concreet stelt de SER onder meer voor om het voor deelnemers mogelijk te maken een
beperkt bedrag (maximaal 10% procent) als bedrag ineens op te nemen. Dit advies sluit
aan bij de ambitie van het kabinet om in het pensioenstelsel meer keuzemogelijkheden
te introduceren. Het kabinet gaat dan ook graag aan de slag met de uitwerking van
de mogelijkheid voor deelnemers om op de pensioeningangsdatum een bedrag ineens op
te nemen.

In deze brief ga ik in op de mogelijke uitwerking van deze keuzemogelijkheid. Hierbij
wordt – conform het regeerakkoord – allereerst ingegaan op de wenselijkheid en mogelijkheid
van het opnemen van een bedrag ineens op pensioeningangsdatum en vervolgens op de
mogelijke vormgeving hiervan.

Onderzoek naar wenselijkheid en mogelijkheid bedrag ineens

Allereerst is gekeken naar de wenselijkheid en mogelijkheid tot het opnemen van een
bedrag ineens bij pensionering. Daarbij zijn drie vragen nader uitgewerkt:

1. Ten eerste is de vraag gesteld wat de toegevoegde waarde is van de keuzemogelijkheid
om een bedrag ineens op te nemen en welke lessen we kunnen trekken uit de ervaringen
in andere landen. Voor de beantwoording van deze vraag zijn relevante enquêtes, onderzoeken
en artikelen van wetenschappers en organisaties uit de pensioensector betrokken.

2. Vervolgens zijn de risico’s van deze keuzemogelijkheid in kaart gebracht.

3. Tot slot is gekeken of er juridische bezwaren zijn tegen het wettelijk faciliteren
van de keuzemogelijkheid om bij pensionering een bedrag ineens op te nemen.

In de volgende (sub)paragrafen wordt nader op deze vragen ingegaan.

Literatuuronderzoek

Er is allereerst gekeken naar de huidige situatie. Op dit moment is het niet mogelijk
voor deelnemers en pensioengerechtigden om bij pensionering een deel van het pensioen
als bedrag ineens op te nemen. Dit komt doordat het opnemen van een bedrag ineens
kwalificeert als afkoop in de zin van de Pensioenwet en Wet verplichte beroepspensioenregeling,
hetgeen slechts in een limitatief aantal gevallen is toegestaan.

Vervolgens is de literatuur onderzocht en gekeken naar ervaringen in andere landen.
Onder meer uit onderzoek van het CPB7 en Netspar8 blijkt dat Nederland één van de weinige landen is waarin het tweedepijlerpensioen
volledig moet worden uitgekeerd in de vorm van een levenslange annuïteit, zij het
dat wel in alle pensioencontracten in meer of mindere mate variatie in de hoogte van
de pensioenuitkering mogelijk is.9

Bij beantwoording van de vraag of opname van een bedrag ineens bij pensionering wenselijk
is, is van belang om te achterhalen welke wensen er leven onder deelnemers en pensioengerechtigden.
Uit diverse enquêtes blijkt dat in Nederland deelnemers en pensioengerechtigden wel
interesse hebben in een uitbreiding van de bestaande keuzemogelijkheden met de mogelijkheid
om bij pensionering een deel van het pensioen als bedrag ineens op te nemen.10 Ook door de SER is aangegeven dat het wenselijk is om ruimte te creëren voor extra
keuzemogelijkheden, zodat het pensioen beter aansluit op de maatschappelijke trends.11

De mogelijkheid om bij pensionering een deel van het pensioen als bedrag ineens op
te nemen kan deelnemers in de uitkeringsfase meer flexibiliteit bieden in de aanwending
van hun pensioenvermogen. Deze flexibiliteit kan de welvaart van deelnemers vergroten,
doordat de aanwending van het pensioenvermogen beter aansluit op de persoonlijke situatie.12 Het opnemen van een bedrag ineens kan aantrekkelijk zijn als deelnemers meer nut
denken te ontlenen aan het vermogen kort na pensionering dan in de jaren daarna, bijvoorbeeld
voor de aflossing van schulden of de aankoop of verbetering van de eigen woning.13 De mogelijkheid om bij pensionering een deel van het pensioen als bedrag ineens op
te nemen, sluit bovendien goed aan bij het uitgavenpatroon van pensioengerechtigden.
Uit onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau blijkt dat pensioengerechtigden
over het algemeen in de beginjaren na pensionering hogere uitgaven hebben. Naarmate
men langer met pensioen is, daalt de inkomensbehoefte.14

Onderzoek naar mogelijke risico’s

Na de verkenning over de maatschappelijke meerwaarde heeft het kabinet stilgestaan
bij de uitvoerbaarheid. Hierover is intensief overleg gevoerd met de pensioenkoepels,
DNB en de AFM. Daarbij is gekeken naar de voordelen die aan de keuzemogelijkheid zijn
verbonden, maar ook naar de risico’s die hiermee gepaard gaan. In de afgelopen periode
is in kaart gebracht welke risico’s er kunnen ontstaan bij opname van een bedrag ineens
bij pensionering. Zo bestaat het risico dat deelnemers bij opname van een relatief
groot deel van hun pensioenvermogen een te sterke achteruitgang in de hoogte van de
levenslange pensioenuitkering ondervinden. Daarnaast kan de solidariteit binnen pensioenfondsen
onder druk komen te staan.

Een ander risico is dat het maken van een goede keuze voor deelnemers niet altijd
eenvoudig is. Zo kan een keuze die gezien de situatie van de deelnemer op de korte
termijn «verstandig» lijkt, op de lange termijn «onverstandig» zijn. Onder meer de
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) doet in het rapport «Weten is
nog geen doen: Een realistisch perspectief op redzaamheid»15 verschillende aanbevelingen rondom het thema keuzevrijheid. Zo beveelt de WRR aan
om een keuzearchitectuur te hanteren die uitgaat van een realistisch beeld van de
burger, de keuzedruk voor burgers te reduceren, verleidingen die een groot beroep
doen op de zelfcontrole van burgers te verminderen en terughoudend te zijn met het
bieden van grote keuzevrijheden op het terrein van essentiële financiële voorzieningen,
zoals pensioenvoorzieningen.

Het rapport van de WRR onderschrijft het belang om de keuzemogelijkheid met voldoende
waarborgen te omkleden. Zo kan met het stellen van voorwaarden zoveel mogelijk worden
gewaarborgd dat – welke keuze de deelnemer ook maakt – eventuele negatieve gevolgen
voor de deelnemer beperkt zijn. Met de sector en toezichthouders is verkend welke
voorwaarden verbonden zouden kunnen worden aan het opnemen van een bedrag ineens bij
pensionering. In die verkenning zijn een aantal voorwaarden naar voren gekomen. In
de gesprekken is naar voren gekomen dat als die voorwaarden in acht worden genomen,
het toevoegen van de keuzemogelijkheid een duidelijke meerwaarde zou hebben. In de
volgende paragraaf worden die voorwaarden verder toegelicht. Een tweede waarborg zou
kunnen zijn dat als een deelnemer geen keuze maakt, er geen bedrag ineens tot uitkering
komt en er dus geen gevolgen zijn voor de levenslange pensioenuitkering. Een laatste
randvoorwaarde die meegenomen moet worden bij de uitwerking van de keuzemogelijkheid
is hoe deelnemers zo goed mogelijk kunnen worden ondersteund bij het maken van een
weloverwogen beslissing over het al dan niet gebruikmaken van de keuzemogelijkheid.

Onderzoek naar juridische en fiscale kaders

Tot slot hebben we bekeken of er binnen het huidige pensioenstelsel juridische bezwaren
zijn tegen het wettelijk faciliteren van de mogelijkheid om bij pensionering een bedrag
ineens op te nemen. Dit is niet het geval. Het is mogelijk om de opname van een bedrag
ineens voortaan als toegestane vorm van afkoop in de Pensioenwet en Wet verplichte
beroepspensioenregeling op te nemen. Ook fiscaal kan worden gerealiseerd dat dit een
toegestane vorm van afkoop is, dat alleen het afgekochte deel van de pensioenaanspraak
in de heffing wordt betrokken en er geen revisierente verschuldigd is.

Conclusie: bedrag ineens is mogelijk en levert voordelen op

In deze paragraaf is beschreven dat het faciliteren van de mogelijkheid tot het opnemen
van een bedrag ineens wenselijk is en mogelijk zou kunnen zijn. Onderzoeken en enquêtes
wijzen uit dat opname van een bedrag ineens tegemoet komt aan de wensen en behoeften
van deelnemers en pensioengerechtigden. Zoals in deze paragraaf beschreven biedt deze
keuzemogelijkheid deelnemers in de uitkeringsfase (meer) flexibiliteit in de aanwending
van hun pensioenvermogen. Deze flexibiliteit kan de welvaart van deelnemers vergroten,
doordat de aanwending van het pensioenvermogen beter aansluit op de persoonlijke situatie.16 Naast deze voordelen zijn in de afgelopen periode ook de risico’s van deze keuzemogelijkheid
in kaart gebracht waarmee in de uitwerking van de keuzemogelijkheid rekening gehouden
zou moeten worden. In de volgende paragrafen wordt ingegaan op de voorwaarden die
aan de keuzemogelijkheid kunnen worden verbonden, waarmee de risico’s kunnen worden
gemitigeerd. Tevens wordt in het vervolg van de brief ingegaan op de informatievoorziening
aan deelnemers over de keuzemogelijkheid.

Onderzoek naar vormgeving bedrag ineens

Om de voornoemde risico’s te ondervangen is nagedacht – en met de eerder genoemde
betrokken partijen gesproken – over voorwaarden die kunnen worden verbonden aan de
keuzemogelijkheid om bij pensionering een bedrag ineens op te nemen. Hieronder worden
drie voorwaarden geschetst die vanuit beschermingsperspectief in het bijzonder interessant
lijken:

1. Maximumpercentage 10%

Allereerst is het voorstel om de opname van het bedrag ineens aan een maximumgrens
te koppelen. Het lijkt passend om als voorwaarde te stellen dat een deelnemer maximaal
10% van de waarde van de opgebouwde aanspraken op ouderdomspensioen mag opnemen. Met
dit maximumpercentage is geprobeerd een balans te vinden tussen (1) het zoveel mogelijk
waarborgen dat na opname van het bedrag ineens de hoogte van de resterende maandelijkse
pensioenuitkering voldoende is om de levensstandaard vast te houden en (2) tegemoet
te komen aan de wens tot keuzevrijheid met betrekking tot het pensioen. Uit onderzoek17 volgt bovendien dat bij het hanteren van een maximumpercentage van 10% het risico
op een te grote inkomensachteruitgang beperkt is. Een maximumpercentage van 10% is
in overeenstemming met het advies van de SER.

2. Datum afkoop

Daarnaast wordt het van belang geacht om duidelijk vast te leggen wanneer een deelnemer
gebruik kan maken van deze keuzemogelijkheid. Voorstel is om als voorwaarde te stellen
dat het bedrag ineens alleen op de pensioeningangsdatum opgenomen kan worden. Dit
betekent dat het opnemen van een bedrag ineens tijdens de opbouwfase niet is toegestaan.
Hiermee wordt gewaarborgd dat de solidariteit binnen een pensioenfonds zo min mogelijk
onder druk komt te staan. Immers, door de keuzemogelijkheid alleen bij de pensioeningangsdatum
aan te bieden, worden selectie-effecten beperkt. Dit is belangrijk, aangezien het
aannemelijk is dat de mogelijkheid om een bedrag ineens op te nemen met name interessant
is voor mensen die gezien hun gezondheidssituatie een korte levensduur verwachten.
Deze voorwaarde is tevens ingegeven vanuit de gedachte dat deelnemers vaak pas bij
de pensioeningangsdatum de gehele financiële situatie na pensionering kunnen overzien.

3. Afkoopgrens

Tot slot lijkt het wenselijk om als voorwaarde te stellen dat de resterende levenslange
pensioenuitkering na opname van het bedrag ineens boven de afkoopgrens uit de Pensioenwet
dan wel de Wet verplichte beroepspensioenregeling moet liggen. Hiermee kan worden
voorkomen dat alle opgebouwde aanspraken op ouderdomspensioen de pensioenbestemming
kunnen verliezen als door de mogelijkheid om een bedrag ineens op te nemen een pensioenaanspraak
resteert die vanwege de beperkte omvang kan worden afgekocht. Ondanks dat het in dergelijke
situaties om relatief kleine bedragen zal gaan, kan het voor deelnemers met een beperkt
pensioenvermogen van grote betekenis zijn om alle opgebouwde aanspraken op ouderdomspensioen
te behouden.

De gedachte is om deze voorwaarden – nadat ze op uitvoerbaarheid getoetst zijn – vast
te leggen in wet- en regelgeving.

Bij het in kaart brengen van mogelijke voorwaarden is nagedacht over een verplicht
bestedingsdoel voor het bedrag ineens dat wordt opgenomen. Een dergelijke voorwaarde
is echter complex voor de uitvoeringspraktijk en leidt tot veel regeldruk. Door het
niet te koppelen aan een bestedingsdoel kan ieder voor zich afwegen waaraan het bedrag
besteed wordt. Ervaringen uit andere landen leren dat de meeste mensen die bij pensionering
een bedrag ineens opnemen dat gebruiken om schulden af te lossen, een huis te kopen
of te verbouwen, een auto te kopen of op vakantie te gaan.18 Daarnaast blijkt uit onderzoek19 naar internationale ervaringen met de keuzemogelijkheid van bedrag ineens, dat deelnemers
verstandig omgaan met de vrijheid om een bedrag ineens op te nemen. Een verplicht
bestedingsdoel lijkt daarom niet noodzakelijk dan wel wenselijk.

Informatieverstrekking over de gevolgen voor deelnemers

Op grond van de huidige wet- en regelgeving hebben pensioenuitvoerders al de verplichting
om correct, duidelijk en evenwichtig te informeren over de keuzemogelijkheden waarover
een deelnemer beschikt.20 Er is in de wet- en regelgeving bewust gekozen voor open normen, omdat die pensioenuitvoerders
de ruimte geven om in de informatieverstrekking maatwerk te bieden aan deelnemers.
Hierdoor kan worden aangesloten bij de persoonlijke voorkeuren en behoeften van de
deelnemer.

Als de keuzemogelijkheid om een bedrag ineens op te nemen in wet- en regelgeving wordt
vastgelegd, gaan deze informatieverplichtingen onverkort gelden voor deze keuzemogelijkheid.
Pensioenuitvoerders zijn bij het informeren van deelnemers over de keuzemogelijkheid
om een bedrag ineens op te nemen dan gebonden aan deze open normen. Uitgangspunt daarbij
is dat de informatie in ieder geval inzicht moet bieden in de hoogte van de afkoopwaarde
(«het bedrag ineens»), de resterende hoogte van de periodieke levenslange pensioenuitkering
na gebruik van deze keuzemogelijkheid en de hoogte van de periodieke levenslange pensioenuitkering
indien geen gebruik wordt gemaakt van de keuzemogelijkheid. De AFM houdt toezicht
op de wettelijke informatieverplichtingen en zal derhalve ook toezicht houden op de
informatieverstrekking door pensioenuitvoerders over de keuzemogelijkheid om een bedrag
ineens op te nemen.

Voor het maken van een weloverwegen beslissing is het tevens van belang dat een deelnemer
zich ervan bewust is dat het gebruikmaken van de keuzemogelijkheid om een bedrag ineens
op te nemen van invloed kan zijn op de betalingen die hij of zij ontvangt in het kader
van de inkomensafhankelijke regelingen en toeslagen. Het verzamelinkomen komt in het
jaar van opname van het bedrag ineens immers hoger – en in de daaropvolgende jaren,
lager – te liggen. Ook hier moet bij de verdere uitwerking van de keuzemogelijkheid
aandacht voor bestaan. Het lijkt in het bijzonder van belang dat pensioenuitvoerders
in de informatie over de keuzemogelijkheid wijzen op de mogelijkheid dat het opnemen
van een bedrag ineens invloed kan hebben op de inkomensafhankelijke regelingen en
toeslagen. Voorts kan hieraan op de websites van de Sociale Verzekeringsbank en de
Belastingdienst aandacht worden besteed.

Gevolgen voor de financiële positie van pensioenuitvoerders

De wijze waarop de hoogte van het bedrag ineens moet worden vastgesteld is bepalend
voor de invloed die het aanbieden van deze keuzemogelijkheid kan hebben op de financiële
positie van een pensioenuitvoerder. In overleg met DNB en de pensioensector wordt
bezien welke wijze van vaststelling de voorkeur heeft.

Een aandachtspunt voor pensioenfondsen bij het vaststellen van de waarde van de hoogte
van het bedrag ineens is de situatie dat de dekkingsgraad onder de 100% ligt. In dat
geval kan de keuze voor een nominale afkoopwaarde (het opnemen van een bedrag ineens
tegen 100% van de waarde van de opgebouwde aanspraken voor ouderdomspensioen) een
(beperkte) negatieve impact op de financiële positie van het pensioenfonds hebben.
In overleg met de pensioensector en DNB wordt berekend hoe groot deze mogelijke invloed
op de financiële positie van een pensioenfonds is. Mede op basis hiervan wordt bezien
of het noodzakelijk is om ter bescherming van pensioenfondsen wettelijke regels te
stellen om deze gevolgen te ondervangen.

Bij de wijze van vaststelling van de hoogte van het bedrag ineens en de gevolgen voor
pensioenfondsen wordt ook gekeken naar de situatie dat de dekkingsgraad boven de 100%
ligt. Bij het maken van een uiteindelijke keuze wordt rekening gehouden met de uitlegbaarheid,
ook richting de deelnemers.

Bedrag ineens in derde pijler

De afgelopen periode is ook bekeken of opname van een bedrag ineens toepasbaar is
ten aanzien van oudedagsvoorzieningen opgebouwd in de derde pijler.21 Achtergrond hiervan is de ambitie van het kabinet om voor oudedagsvoorzieningen opgebouwd
in de derde pijler dezelfde flexibiliteit in de uitkeringsfase te bieden als in de
tweede pijler, zodat er geen onderscheid ontstaat tussen de mogelijkheid een bedrag
ineens op te nemen tussen een pensioen opgebouwd in de tweede pijler en een oudedagsvoorziening
opgebouwd in de derde pijler. Ook ten aanzien van de derde pijler is geconcludeerd
dat er geen juridische bezwaren zijn om de mogelijkheid om een bedrag ineens op te
nemen wettelijk te faciliteren. Voor wat betreft de voorwaarden van de keuzemogelijkheid
in de derde pijler kan zoveel mogelijk worden aangesloten bij de voorwaarden die worden
gesteld aan deze keuzemogelijkheid in de tweede pijler.

Vervolg

De mogelijkheid om bij pensionering een bedrag ineens op te nemen biedt mensen (meer)
flexibiliteit in de aanwending van hun pensioenvermogen, waarmee tegemoet wordt gekomen
aan de wens om meer aan te sluiten bij persoonlijke voorkeuren en omstandigheden van
mensen. Het huidige stelsel kent geen juridische bezwaren tegen de mogelijkheid om
de opname van een bedrag ineens op pensioeningangsdatum wettelijk te faciliteren.
Wel is het wenselijk om aan deze keuzemogelijkheid voorwaarden te verbinden om bijkomende
risico’s zo veel mogelijk te mitigeren. In deze brief zijn drie voorwaarden geschetst
die vanuit beschermingsperspectief in het bijzonder interessant lijken. Daarnaast
zijn enkele andere aandachtspunten aangestipt die bij de uitwerking van de mogelijkheid
om een bedrag ineens op te nemen relevant zijn.

De sociale partners en het kabinet hebben afgesproken het voorstel verder uit te werken.
De komende periode wil ik dan ook graag aan de slag met het voorbereiden van de wetgeving.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, W. Koolmees