Brief regering : Fiche: Mededeling versterking rechtsstatelijkheid in de EU

Nr. 2807 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 mei 2019

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij drie fiches, die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling versterking rechtsstatelijkheid in de EU

Fiche: Wijziging btw-richtlijn en accijnsrichtlijn op het gebied van defensie-inspanningen
(Kamerstuk 22 112, nr. 2808)

Fiche: Mededeling Stand van zaken en toekomst EU Betere Regelgevingsbeleid (Kamerstuk
22 112, nr. 2809)

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok

Fiche: Mededeling versterking rechtsstatelijkheid in de EU

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Europese Raad en de Raad
-Verdere versterking van de rechtsstaat in de Unie: Stand van zaken en mogelijke volgende
stappen

b) Datum ontvangst Commissiedocument

3 april 2019

c) Nr. Commissiedocument

COM(2019) 163

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?qid=1555582708539&uri=C…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet opgesteld.

f) Behandelingstraject Raad

Nog niet bekend.

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken in nauwe samenwerking met het Ministerie van
Justitie en Veiligheid en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

2. Essentie voorstel

Ter gedachtevorming voor de informele bijeenkomst van de Europese Raad in Sibiu van
9 mei 2019 en de volgende strategische agenda van de Europese Raad wordt in deze mededeling
de balans opgemaakt van de ervaringen met het EU-rechtsstaatbeleid van de afgelopen
jaren. Daarbij wordt stilgestaan bij de instrumenten die de EU reeds heeft ontwikkeld
om de rechtsstaat te waarborgen, waarbij o.a. wordt gewezen op de zogenoemde artikel 7-procedure
1. De mededeling is gebaseerd op het bestaande publieke debat over de rechtsstaat in
de Europese Unie. Zij behelst tevens een verzoek aan de instellingen van de Unie (Europees
Parlement, Europese Raad en Raad) en de lidstaten, evenals andere belanghebbenden,
om mee te denken over de manier waarop het EU-beleid inzake rechtsstatelijkheid in
de toekomst verder kan worden ontwikkeld.

De mededeling richt zich op drie interventiegebieden: bevordering, voorkoming en handhaving.
De Commissie stelt ten eerste dat een robuuste politieke en juridische cultuur die
de rechtsstaat in elke lidstaat ondersteunt, de beste garantie is voor de rechtsstaat.
Bewustwording van het grote publiek, transparant en verantwoordelijk beleid en wetgeving,
voldoende kennis van rechtsstatelijke jurisprudentie en de rol van het maatschappelijk
middenveld waaronder onafhankelijke media zijn volgens de Commissie belangrijk als
het gaat om het bevorderen van die politieke en juridische cultuur.

Ten aanzien van het voorkomen van rechtsstatelijke problemen benadrukt de Commissie allereerst de verantwoordelijkheid
van de lidstaten om rechtsstatelijkheid op nationaal niveau te waarborgen. Wat betreft
het voorkomen van problemen met de rechtsstaat kan de Unie echter belangrijke steun
verlenen aan de lidstaten om een langetermijnaanpak tot stand te brengen die ertoe
bijdraagt dat nationale controlemechanismen de uitdaging aankunnen – en dat de EU
zich uiteindelijk niet in een situatie hoeft te bevinden waarin zij een rechtsstaatcrisis
in een lidstaat moet adresseren. De Commissie suggereert onder meer een verdere ontwikkeling
van het EU-Justitie Scorebord (EJS)2 om problemen op het gebied van de rechtsstaat beter aan te pakken. Tevens wijst de
Commissie op de mogelijkheid van steunprogramma’s voor structurele hervormingen waarmee
technische bijstand aan de lidstaten kan worden verleend.

Inzake de handhaving op EU-niveau als nationale mechanismen falen benadrukt de Commissie dat zij, indien
nodig, ervoor zal blijven zorgen dat het recht van de Unie correct wordt toegepast
en gehandhaafd door middel van inbreukprocedures. De Commissie suggereert verder dat
onderzocht zou kunnen worden of het EU-kader voor de rechtsstaat op basis van de Commissie-mededeling
uit 2014 verder verfijnd kan worden. Ook maakt de Commissie melding van haar MFK-voorstel
om de financiële belangen van de EU te beschermen in geval van fundamentele tekortkomingen
op het gebied van de rechtsstaat.

3. Nederlandse positie ten aanzien van de mededeling/aanbeveling

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

De grondwettelijke verantwoordelijkheid van het kabinet voor bevordering van de ontwikkeling
van de internationale rechtsorde, zowel binnen als buiten de EU, vraagt om een actieve
houding en inzet op rechtsstatelijkheid, als onderdeel van de fundamentele waarden
van de EU. De EU is een waardengemeenschap: een rechtsgemeenschap, die volgens artikel 2
van het VEU zijn grondslag vindt in gezamenlijke waarden, zoals die van de rechtsstaat,
democratie en grondrechten. Als waardengemeenschap zijn de EU en haar lidstaten verplicht
om erop toe te zien dat de democratische rechtsstaat binnen de Unie wordt gerespecteerd
en versterkt. Als dat niet gebeurt, kan de EU bovendien ook in haar externe beleid
niet langer geloofwaardig als waardengemeenschap optreden.

Respect voor de rechtsstaat in de lidstaten is daarnaast ook essentieel voor een goed
functionerende Unie. Effectiviteit van gemaakte afspraken is afhankelijk van de eenvormige
en daadwerkelijke toepassing en handhaving ervan door onafhankelijk functionerende
rechters in de lidstaten. Voor EU-samenwerking op het terrein van justitiële en politiële
samenwerking alsmede op het gebied van de interne markt is het wederzijdse vertrouwen
tussen de lidstaten en hun respectieve rechtsstelsels cruciaal. Als dit vertrouwen
wegvalt, komt die samenwerking op losse schroeven te staan.

Respect voor de democratische rechtsstaat is tevens van belang vanuit het oogpunt
van het vertrouwen van de burgers in de Unie en de uitvoering van haar beleid. Democratisch,
eerlijk en effectief bestuur schept maatschappelijk vertrouwen in publieke instellingen.
Dit is essentieel voor het goed functioneren van de Unie en de maatschappij als geheel.
Zo wordt door de naleving van rechtsstatelijkheid immers gewaarborgd dat lidstaten,
burgers en bedrijven kunnen rekenen op een kader van voorspelbare en billijke regels
en een stelsel van doeltreffende rechtsmiddelen. Doeltreffende rechtsstelsels zijn
bovendien een belangrijk element voor een goed functionerend ondernemingsklimaat,
gezonde overheidsfinanciën en daarmee voor de economie.

Het kabinet zet daarom, in gezamenlijkheid met andere EU-lidstaten, in op naleving
van rechtsstatelijke principes en bevordering van rechtsstatelijke praktijken en daarmee
eerbiediging van de waarden van de EU.

Bij de definitie van «rechtsstaat» in de zin van artikel 2 VEU gaat het kabinet (in
navolging van de Commissie) uit van de volgende kernelementen: de beginselen van legaliteit
(dat een transparant, controleerbaar, democratisch en pluralistisch proces voor de
vaststelling van wetgeving omvat), rechtszekerheid, verbod van willekeur van de uitvoerende
macht, doeltreffende rechterlijke bescherming door onafhankelijke rechters (ook van
de grondrechten), scheiding der machten en gelijkheid voor de wet.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

In het licht van de rechtsstatelijke problemen die in een aantal lidstaten in de afgelopen
periode aan het licht zijn gekomen, is het kabinet er voorstander van om het EU-instrumentarium
terzake te versterken. In dat licht verwelkomt het kabinet de mededeling en de gedane
aanzet voor verdere discussie over mogelijke opties voor de toekomst, door middel
van een aantal debatvragen en daarbij ook enkele concrete suggesties. De discussie
inzake de versterking van het EU-instrumentarium richt zich op drie onderdelen: bevordering,
voorkoming en handhaving. Volgens het kabinet zouden de instrumenten op het gebied
van de rechtsstaat ten aanzien van die drie aspecten in de toekomst zoals hieronder
geschetst verder kunnen worden ontwikkeld. In lijn met deze inzet zal het kabinet
de door de Commissie gestelde debatvragen beantwoorden.

Bevordering

Ten aanzien van de bevordering van een rechtsstatelijke cultuur en de kennisopbouw binnen de Unie is het volgens
het kabinet belangrijk dat de geldende wettelijke vereisten, standaarden en rechtsstatelijke
jurisprudentie bekendheid genieten binnen alle lidstaten. Het toekomstige informatiesysteem
van het EU-Grondrechtenagentschap (FRA, Fundamental Rights Agency) met de aanduiding EFRIS (European Fundamental Rights Information System), maar ook het hoofdstuk «rechtsstatelijkheid» op de Commissiewebsite kunnen hieraan
concreet bijdragen. Daarnaast zou de kennisopbouw op nationaal niveau wellicht kunnen
worden bevorderd door middel van het uitbrengen van praktische richtsnoeren door de
Commissie, waarin zij een overzicht zou kunnen geven van de belangrijkste in de jurisprudentie
van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof van Justitie) ontwikkelde
eisen en normen die de EU en haar lidstaten moeten naleven om de rechtsstaat te waarborgen.
Ook moeten netwerken zoals het Europees Netwerk van Raden voor de Rechtspraak (ENCJ,
European Network of Councils of the Judiciary) en relevante maatschappelijke organisaties in staat worden gesteld hun rol te vervullen,
onder meer door adequate steun vanuit de Justitie- en de Rechten en Waarden-programma’s
onder het nieuwe MFK.

Het is tevens belangrijk dat het grote publiek bewust gemaakt wordt van de rechtsstaat
zodat een cultuur van rechtsstatelijkheid maatschappelijk breed gedragen wordt. De
Commissie maakt bij haar optreden op het terrein van de rechtsstaat gebruik van de
expertise van de Raad van Europa (bijvoorbeeld de Venetië Commissie en de anti-corruptie-instantie
GRECO, Group of States against Corruption), de OVSE of andere relevante internationale organisaties die een belangrijke rol
hebben gespeeld bij o.a. de ontwikkeling van aanbevelingen, definities en normen die
van belang zijn voor de rechtsstaat. Het is van belang dat de bekendheid met deze
normen wordt vergroot, onnodige verwarring wordt voorkomen waar het gaat om definities
en de coördinatie en de betrekkingen met (de werkzaamheden van) de Raad van Europa
worden versterkt. Met het oog hierop zou het aangewezen kunnen zijn om de definities
van de relevante organen van de Raad van Europa zoveel mogelijk te verankeren en integreren
in de relevante EU-instrumenten, zoals bijvoorbeeld de Mededeling van de Commissie
over een nieuw EU-kader voor het versterken van de Rechtsstaat uit 2014.

De Commissie benadrukt terecht dat de recente jurisprudentie van het Hof van Justitie
onmiskenbaar heeft bijgedragen aan de versterking en bevordering van de rechtsstaat,
met name op het terrein van de onafhankelijkheid van de rechter, een vereiste dat
inherent is aan het vereiste van daadwerkelijke rechtsbescherming (artikel 47 van
het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest) en artikel 19 Verdrag
betreffende de Europese Unie (VEU)). Het gaat hier om zaken waarin de Commissie een
inbreukprocedure is begonnen vanwege de situatie met betrekking tot de waarden van
de Unie in een lidstaat (zie verder onder handhaving), maar ook om zaken waarin prejudiciële vragen zijn gesteld over de uitleg van bepalingen
van het Unierecht die essentieel zijn voor de rechtsstaat.

Het Hof van Justitie is met zijn uitspraken in deze zaken een belangrijke motor voor
de (rechts)ontwikkelingen op het thema van de rechtsstaat in de Unie. Het is van belang
dat dit door de lidstaten (op nationaal niveau) wordt onderkend en ondersteund. Een
actievere houding van lidstaten als het gaat om deelname aan Hofzaken kan een manier
zijn om het belang van de uitspraken te onderschrijven.

Voorkoming

Als het gaat om voorkoming van erosie van de rechtsstaat verwelkomt het kabinet om te beginnen het idee van
de Commissie te onderzoeken of het (gebruik van het) EJS verder kan worden ontwikkeld
om problemen op het gebied van de rechtsstaat beter aan te pakken. Zo zou het belang
van het EJS als kader voor de ontwikkeling van de landenkennis op het gebied van de
rechtsstaat vergroot kunnen worden als het zou worden uitgebreid van het terrein van
civielrecht naar het terrein van het strafrecht en het bestuursrecht. Thans heeft
het scorebord hoofdzakelijk betrekking op het civiele en handelsrecht. Bovendien zou
kunnen worden gekeken naar de doelmatigheid van de gebruikte indicatoren, de omvang
van de indicatoren en meer kwalitatieve aspecten. Ook zou het EJS kunnen worden uitgebreid
met de landenspecifieke analyses die de Commissie jaarlijks maakt in de landenrapporten
in het kader van het Europees Semester3. Deze landenspecifieke analyses zien ook op rechtsstatelijke aspecten, bijv. op het
functioneren van het justitiële systeem, en kunnen in voorkomend geval ook leiden
tot aanbevelingen aan de betrokken landen. Door de analyses en aanbevelingen toe te
voegen aan het Scorebord zouden ze aan zichtbaarheid winnen. Ze zouden vervolgens
in de JBZ-Raad en/of de Raad Algemene Zaken besproken kunnen worden.

Ook zou de verantwoordelijke Commissaris gedurende de zittingstermijn van de Commissie
speciale rechtsstatelijkheidsbezoeken kunnen brengen aan iedere lidstaat. Hiervan
kan structureel verslag worden gedaan aan de Raad Algemene Zaken tijdens de jaarlijkse
rechtsstatelijkheidsdialoog over de algemene rechtsstatelijke trends binnen de Unie
op basis van de afgelegde bezoeken, het verslag kan besproken worden in JBZ-verband
met de betreffende Ministers vanuit hun verantwoordelijkheid voor de rechtsstaat,
de rechterlijke macht en rechtsbescherming.

Vanuit deze zelfde verantwoordelijkheid kan de JBZ-Raad ook algemene ontwikkelingen
en concrete onderwerpen op justitieel-rechtsstatelijk terrein die volgen uit de rechtspraak
van het EU-Hof en het EJS in de Raad bespreken.4

De Commissie zou kunnen overwegen om in het geval van specifieke landensituaties op
een systematischer wijze te (laten) monitoren hoe de lidstaat in kwestie omgaat met
de aandachtspunten op het terrein van de rechtsstaat en nader te bepalen thematische
onderwerpen. Daarna zou het vervolgens aan de Commissie zijn om te beslissen om de
dialoog met de lidstaat in kwestie aan te gaan als bedoeld in de mededeling van de
Commissie over een nieuw EU-kader voor het versterken van de Rechtsstaat uit 20145. Mits er draagvlak voor bestaat, kunnen de (juridische) modaliteiten van deze systematischer
wijze van (laten) monitoren in een later stadium uitgewerkt worden, binnen de kaders
van de Verdragen. Daarbij ligt het dan voor de hand dat die worden ingebed in de genoemde
mededeling uit 2014. Daarnaast is van belang te benadrukken dat de wenselijkheid van
nieuwe initiatieven in samenhang met andere reeds lopende initiatieven dienen te worden
bezien.

Om de dialoog op het gebied van rechtsstatelijkheid efficiënter te laten verlopen,
zou – zoals de Commissie zelf ook voorstelt – in een verfijning van de inhoud van
de mededeling uit 2014 opgenomen kunnen worden dat aanbevelingen aan lidstaten vergezeld
moeten gaan van specifieke actieplannen en technische ondersteuningsprogramma’s en
gekoppeld moeten worden aan specifieke tijdspaden. Voldoet een lidstaat niet binnen
de gestelde tijd aan deze aanbevelingen, dan zou het een mogelijkheid kunnen zijn
een expliciete uitspraak van de Raad te vragen over al dan niet verlenging van de
termijn van dialoog. Om het mogelijk te maken dat de Commissie het instrument van
de dialoog ook kan inzetten in geval van zorgen in specifieke lidstaten over het respecteren
van mensenrechten en democratische beginselen, zou overwogen kunnen worden de reikwijdte
van de mededeling van de Commissie over een nieuw EU-kader voor het versterken van
de rechtsstaat te verbreden naar grondrechten en democratie.

Het kabinet steunt verder het Belgisch-Duitse initiatief om te komen tot een peerreviewmechanisme
en marge van de Raad Algemene Zaken, teneinde een structurele dialoog tussen lidstaten
onderling over rechtsstatelijkheid tot stand te brengen conform de voorwaarden als
gesteld in de Kamerbrief van 12 maart jl.6

Handhaving

Ten aanzien van handhaving is het voor het kabinet van belang dat de Raad tijdig en adequaat zijn verantwoordelijkheid
neemt zodra een artikel 7-procedure7 in werking is getreden.

Het kabinet zet zich daar met gelijkgezinde lidstaten reeds voor in, maar tot nu toe
blijkt dat er niet altijd een meerderheid is om te komen tot daadwerkelijke agendering/behandeling
in de Raad Algemene Zaken. Daarnaast hecht het kabinet eraan om het belang van handhaving
via inbreukprocedures te benadrukken. De afgelopen jaren is dit een effectief instrument
gebleken om tekortkomingen met betrekking tot de rechtsstaat in de lidstaten te adresseren,
in het bijzonder waar het gaat om de onafhankelijkheid van de rechter, als essentieel
onderdeel van de rechtsstaat. Het kabinet steunt de Commissie dan ook in haar voornemen
om, indien nodig, ervoor te blijven zorgen dat het recht van de Unie correct wordt
toegepast en gehandhaafd door middel van inbreukprocedures op het gebied van de rechtsstaat.

Het kabinet is tevens voorstander van het beschermen van de EU-begroting tegen algemene
tekortkomingen inzake de rechtsstaat die een risico vormen voor de financiële belangen
van de Unie, zoals in het kader van het nieuwe MFK is voorgesteld door de Commissie8
9.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Nederland en een aantal andere gelijkgezinde lidstaten zijn voor verdere versterking
van het EU-instrumentarium ten aanzien van de rechtsstaat. Er is echter ook een groep
lidstaten die van mening is dat het bestaande instrumentarium toereikend is.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten

a) Bevoegdheid

De grondhouding ten aanzien van de bevoegdheid voor de mededeling is positief. De
mededeling heeft betrekking op het EU-instrumentarium op het terrein van de rechtsstaat,
een van de waarden waarop de Unie berust die zijn neergelegd in artikel 2 VEU. De
rechtsstaat wordt ook vermeld in de preambules bij respectievelijk het VEU en het
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. De waarden van de Unie van artikel 2
VEU moet de EU (en haar lidstaten) eerbiedigen wanneer zij optreedt binnen de grenzen
van de bevoegdheden die in de Verdragen aan de Unie zijn toegedeeld. De Commissie
kan deze mededeling uitvaardigen uit hoofde van haar rol als hoedster van de Verdragen
(artikel 17 VEU).

Het betreft hier overigens geen aankondiging van concrete regelgeving, maar de Commissie
wil met deze mededeling een overzicht geven van het (functioneren van het) bestaande
instrumentarium en een debat initiëren over de mogelijkheden tot versterking en uitbreiding
hiervan.

b) Subsidiariteit

Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit van
de mededeling. Het bevorderen en waarborgen van rechtsstatelijkheid is weliswaar allereerst
een verantwoordelijkheid voor de lidstaten die ook voortvloeit uit de door hen aangegane
verdragsverplichtingen, maar raakt het functioneren van de Unie in den brede en het
wederzijds vertrouwen dat tussen lidstaten dient te bestaan. De interne markt valt
of staat bij een gelijk speelveld en de naleving van de eisen van rechtsstaat door
alle lidstaten mede vanwege het middel van wederzijdse erkenning, net zoals deze vereist
is voor justitiële en politiële samenwerking. Optreden op het niveau van de EU op
rechtsstatelijk terrein, aanvullend op dat op lidstaatniveau, is volgens het kabinet
daarom noodzakelijk om de gestelde doelstellingen te bereiken.

De Commissie stelt terecht dat een probleem met de rechtsstaat in één lidstaat gevolgen
heeft voor de Unie als geheel. Daarom heeft de Unie, hoewel er steeds in de eerste
plaats een beroep moet worden gedaan op nationale controlemechanismen, een gedeeld
belang met de lidstaten bij het oplossen van problemen op het gebied van de rechtsstaat,
waar zij ook voorkomen. Erosie van de democratische rechtsstaat, zoals we die in een
aantal lidstaten waarnemen, geeft aanleiding tot bezorgdheid m.b.t. het functioneren
van de Unie als zodanig, en rechtvaardigt daarmee een versterking van het EU-instrumentarium
om deze erosie tegen te gaan en waar mogelijk te voorkomen.

c) Proportionaliteit

Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit
van de mededeling. De mededeling kondigt geen concrete voorstellen aan maar maakt
de balans op van de ervaringen van de afgelopen jaren en reikt enkele passende mogelijkheden
aan om na te denken over toekomstige maatregelen. Hiermee gaat de Commissie niet verder
dan noodzakelijk om de gestelde doelen van de mededeling te bereiken. Het behelst
tevens een verzoek aan de instellingen van de Unie en de lidstaten, evenals andere
belanghebbenden, om mee te denken over de manier waarop de instrumenten op het gebied
van de rechtsstaat in de toekomst verder kunnen worden ontwikkeld. Voor zover de Commissie
in dit verband al enkele concrete suggesties oppert, zoals bijv. de mogelijkheid van
een uitbouw van het EJS en een verdere versterking van de Mededeling van de Commissie
over een nieuw EU-kader voor het versterken van de rechtsstaat uit 2014, is het kabinet
van mening dat hiermee op evenredige en passende wijze kan worden bijgedragen aan
een versterking van het rechtsstaat-instrumentarium, waarbij de focus ligt op de uitbouw
van bestaande instrumenten en mechanismen (zie ook onder 3b).

d) Financiële gevolgen

De Commissie doet in deze mededeling nog geen concrete voorstellen. Er is dan ook
geen sprake van financiële consequenties. Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast
op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van
de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht

De Commissie doet in deze mededeling nog geen concrete voorstellen. Er is dan ook
nog geen sprake van gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht.