Brief regering : Onderzoeksraad voor Veiligheid ‘Vliegen over conflictgebieden’ opvolging aanbevelingen onderzoek MH17 Crash

Nr. 98 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 maart 2019

Op 21 februari 2019 presenteerde de Onderzoeksraad voor Veiligheid het rapport «Vliegen
over conflictgebieden» over het onderzoek naar de opvolging van de aanbevelingen uit
het eindrapport van de Onderzoeksraad uit 2015 over de crash van vlucht MH17. Hierbij
ontvangt u de reactie van het kabinet op dit opvolgingsonderzoek.

Inleiding

Op 13 oktober 2015 heeft de Onderzoeksraad voor Veiligheid het rapport MH17 Crash
gepubliceerd naar aanleiding van het neerstorten van Malaysia Airlines vlucht MH17
op 17 juli 2014. Dit rapport bevatte elf aanbevelingen gericht op het beter beheersen
van de risico?s die gepaard gaan met het vliegen over en nabij conflictgebieden. Deze
aanbevelingen zijn geadresseerd aan de internationale burgerluchtvaartorganisatie
ICAO, de internationale belangenorganisatie voor luchtvaartmaatschappijen IATA, staten
en luchtvaartmaatschappijen.

Het kabinet heeft op 8 december 2015 zijn reactie aan de Onderzoeksraad gezonden (Kamerstuk
33 997, nr. 56), waarin de aanbevelingen worden onderschreven. De aanbevelingen hebben logischerwijs
een sterke internationale component. Daardoor is de opvolging van de aanbevelingen
afhankelijk van de samenwerking tussen en de gezamenlijke aanpak van alle betrokken
internationale partners. Nederland zet zich daar actief voor in. Over de voortgang
van de opvolging van de aanbevelingen is de Tweede Kamer via debatten, AO?s, de beantwoording
van Kamervragen en brieven geïnformeerd.

Opvolgingsonderzoek

De Onderzoeksraad is in 2018 een opvolgingsonderzoek gestart om inzicht te verwerven
of de beheersing van risico?s voor het vliegen over conflictgebieden sinds de crash van vlucht MH17 is verbeterd en om inzicht te verwerven in
de mate waarin de internationale organisaties, staten en luchtvaartmaatschappijen
de aanbevelingen hebben opgevolgd en de onderliggende veiligheidstekorten hebben aangepakt.

In het opvolgingsonderzoek constateert de Onderzoeksraad dat sinds de crash van vlucht
MH17 door verschillende partijen belangrijke stappen zijn gezet om de risico?s die
gepaard gaan met het vliegen over en nabij conflictgebieden beter te beheersen. Ook
hebben de ingevoerde veranderingen geleid tot een impuls voor een betere beheersing
van de risico?s voor het vliegen over conflictgebieden en heeft de gerelateerde risicobeheersing
een concrete plek gekregen in het veiligheidsdenken van de luchtvaartsector. De Raad
merkt op dat nog niet alle beoogde veranderingen zijn gerealiseerd en concludeert
dat permanente aandacht noodzakelijk is om de ingeslagen weg vast te houden en ziet
daarbij de volgende drie aandachtspunten:

1. De praktijk laat zien dat staten waar een gewapend conflict gaande is niet uit zichzelf
beperkingen voor hun luchtruim zullen instellen. Staten die zijn verwikkeld in een
gewapend conflict kunnen moeite hebben de veiligheid van hun luchtruim te bewaken.
Hoewel ICAO als intergouvernementele organisatie wel in die positie is, neemt ICAO
geen actieve rol op zich om staten aan te sporen de veiligheid van hun luchtruim te
bewaken en hen daarbij te ondersteunen.

2. Informatiedeling over snel escalerende conflictsituaties vindt ad hoc en via informele
netwerken plaats. Staten en luchtvaartmaatschappijen stellen hiermee niet zeker dat
de dreigingsinformatie tijdig wordt gedeeld en luchtvaartmaatschappijen maatregelen
kunnen treffen. Voor toegang tot relevante informatie is een goede relatie en wederzijdse
communicatie tussen een luchtvaartmaatschappij en de inlichtingendienst(en) van een
staat waar die maatschappij gevestigd is essentieel.

3. Het openbaar verantwoording afleggen over gekozen vliegroutes is het sluitstuk om
luchtvaartmaatschappijen scherp te houden ten aanzien van hun verantwoordelijkheid
voor het uitvoeren van een gedegen risicobeoordeling voor het vliegen over conflictgebieden.
Luchtvaartmaatschappijen leggen echter niet of nauwelijks verantwoording af over gekozen
vliegroutes. Dit wordt ook door IATA niet gestimuleerd.

Reactie op het opvolgingsonderzoek

Het kabinet kan zich vinden in de constateringen van de Onderzoeksraad dat niet alle
beoogde veranderingen zijn gerealiseerd, dat het van belang is de reeds geïmplementeerde
veranderingen te bestendigden en dat partijen de aangekondigde vervolgstappen zetten.
Essentieel hierbij is dat de opvolging van de aanbevelingen afhankelijk is van de
samenwerking tussen en de gezamenlijke aanpak van alle betrokken internationale partners.
Daarnaast is van belang de bereidheid van partijen om elkaar actief te informeren
over (mogelijke) dreigingen ter bescherming van burgers en passagiers wereldwijd.

Van de 11 aanbevelingen van de Onderzoeksraad, gericht aan ICAO (6), IATA (4), staten
(2) en luchtvaartmaatschappijen (1), is 1 aanbeveling als «afdoende», 6 als «gedeeltelijk
afdoende» en 4 als «niet afdoende» beoordeeld (zie bijlage D van het opvolgingsonderzoek).
De oorzaak van het aantal gedeeltelijk/niet afdoende geapprecieerde aanbevelingen
(10 van de 11) is te verklaren doordat de voorstellen als zodanig reeds zijn voorbereid
en in ver gevorderd stadium zijn, doch nog niet voor de volle 100 procent afgerond.
Het ontwikkelen van voorstellen door internationale organisaties vergt veel tijd,
omdat deze organisaties, ICAO in het bijzonder, voorstellen om regelgevende acties
op te pakken allereerst met de lidstaten moeten worden voorbereid, besproken en vervolgens
door een grote meerderheid moeten worden gesteund. Dat vindt via gestructureerd overleg
plaats, waarbij de implementatie van wijzigingsvoorstellen op vaste momenten in het
jaar wordt ingepland om de administratieve lasten voor de lidstaten te beperken. Het
zal daardoor volgens de Onderzoeksraad zeker nog tot 2020 duren voordat alle nu voorziene
wijzigingen zijn doorgevoerd.

De 4 aanbevelingen met «niet afdoende» beoordeling zijn divers van aard en de voortgang
hangt voornamelijk af van de inzet van de internationale wereldgemeenschap van staten,
van IATA en van de grote verscheidenheid van luchtvaartmaatschappijen wereldwijd.
Dit proces leidt veelal tot globaal geformuleerde voorstellen, waardoor het niet te
verwachten is dat alle aanbevelingen in de toekomst naar de wensen van de Onderzoeksraad
geheel als afdoende zullen kunnen worden beoordeeld. Daar komt bij dat de Onderzoeksraad
aangeeft dat maar een (zeer) beperkt deel van de doelgroep is bevraagd en op basis
daarvan zijn conclusies trekt (12 nationale burgerluchtvaartautoriteiten en 36 luchtvaartmaatschappijen
uit 18 verschillende landen, van binnen en buiten Europa; Bijlage A, p. 75 onder Vragenlijsten).
ICAO telt 192 lidstaten en IATA heeft ongeveer 290 leden uit 120 landen.

Ten aanzien van de door de Onderzoeksraad vermelde drie aandachtspunten merk ik het
volgende op:

Staten die zijn verwikkeld in een gewapend conflict kunnen moeite hebben de veiligheid
in hun luchtruim te bewaken. Aangezien in deze landen het gezag van de nationale overheid
veelal zwak of feitelijk afwezig is, heeft Nederland bij ICAO en IATA bevorderd dat
(andere) landen en luchtvaartmaatschappijen op regionale schaal samenwerking zoeken
om informatie te delen. Hiervan wordt meer praktisch effect verwacht dan te vertrouwen
op de informatie uit genoemde staten. Het nieuwe ICAO handboek Doc 10084 beschrijft
voorbeelden van good practices over samenwerking op regionale schaal.

Op het gebied van informatiedeling en risicobeoordeling blijft Nederland zich actief
inzetten voor de afronding van de internationaal lopende acties die noodzakelijk zijn
om aan de aanbevelingen te voldoen. Op nationaal niveau heeft Nederland voor het delen
van dreigingsinformatie voor de burgerluchtvaart een convenant met overheidsdiensten
en de luchtvaartmaatschappijen afgesloten dat naar tevredenheid functioneert (zie
de evaluaties, Kamerstuk 24 804, nr. 95 en Kamerstuk 24 804, nr. 97). Binnenkort vindt de derde evaluatie plaats, waarover u, zoals gebruikelijk, in
de zomer wordt geïnformeerd. Wij zullen ambtelijk de werking van het convenant ? dat
als een good practice in het eerder vermelde ICAO handboek Doc 10084 is opgenomen
? in diverse workshops op Europese en internationale schaal blijven toelichten.

Voor het afleggen van openbare verantwoording voor de gekozen vliegroute als sluitstuk
voor de luchtvaartmaatschappijen constateert de Onderzoeksraad dat, in tegenstelling
tot de meeste luchtvaartmaatschappijen wereldwijd, de grote Nederlandse luchtvaartmaatschappijen
hun vliegroutes op hun websites plaatsen. Hierin staat ook vermeld dat de passagier
informatie over de vliegroute bij de luchtvaartmaatschappij kan opvragen. Wij zullen
richting IATA blijven pleiten om dit op bredere schaal te adresseren.

Het kabinet zal zich nationaal, Europees en internationaal met de betrokken partijen
blijven inspannen voor het beter beheersen van de risico?s die gepaard gaan met het
vliegen over en nabij conflictgebieden. De aandachtspunten van de Onderzoeksraad zijn
onderdeel van deze inzet.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga