Brief regering : Beleidsreactie op evaluatieonderzoek inzake de Wet voorwaardelijke sancties en de Wet rechterlijke vrijheidsbeperkende maatregelen

Nr. 2
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 maart 2019

Met deze brief bied ik uw Kamer mijn beleidsreactie aan op het evaluatieonderzoek
inzake de Wet voorwaardelijke sancties en de Wet rechterlijke vrijheidsbeperkende
maatregelen.1 Het evaluatierapport heb ik uw Kamer per brief d.d. 28 juni 2018 doen toekomen (Kamerstuk
34 981, nr. 1). De Wet voorwaardelijke sancties en de Wet rechterlijke vrijheidsbeperkende maatregelen
zijn in 2012 in werking getreden. Conform de door de toenmalige Staatssecretaris van
Veiligheid en Justitie gedane toezegging in het wetgevingsoverleg d.d. 28 maart 2011
(Kamerstukken 32 177, 32 468 en 32 319, nr. 12), is aan het WODC opdracht gegeven beide wetten te (laten) evalueren. De evaluatie
richtte zich op de beleidslogica van beide wetten, op de implementatie en uitvoeringspraktijk
en op de doeltreffendheid. De evaluatie van de Wet voorwaardelijke sancties heeft
betrekking op de oplegging van (deels) voorwaardelijke sancties met bijzondere voorwaarden
op grond van artikel 14c van het Wetboek van Strafrecht (Sr). De evaluatie van de
Wet rechterlijke vrijheidsbeperkende maatregelen heeft betrekking op de oplegging
van vrijheidsbeperkende maatregelen op grond van artikel 38v Sr.

Deze beleidsreactie is samen met de betrokken ketenpartners, waaronder de Raad voor
de rechtspraak, opgesteld. Daarmee doe ik tevens de gedane toezegging gestand om in
gesprek te gaan met rechters over het opleggen van justitiële voorwaarden. Deze toezegging
is gedaan in het debat inzake het rapport van de RSJ over de re-integratie van gedetineerden
d.d. 14 februari 2018 (Handelingen II 2017/18, nr. 52, item 3).

De Wet voorwaardelijke sancties

De Wet voorwaardelijke sancties is bedoeld als een belangrijk instrument om criminaliteit
en recidive terug te dringen met behulp van een persoonsgerichte aanpak, veelal gericht
op gedragsverandering. Het doel van de wet is onder meer het vergroten van de effectiviteit
van enerzijds straffen met bijzondere voorwaarden en anderzijds het reclasseringstoezicht.
Het doet mij deugd te constateren dat de bevindingen van de onderzoekers in het kader
van de evaluatie overwegend positief zijn. Uit de evaluatie komt naar voren dat de
Wet voorwaardelijke sancties in een behoefte voorziet en dat de beoogde voorwaarden
voor gedragsverandering en recidivevermindering in de praktijk worden toegepast. Uit
het evaluatierapport blijkt dat – op hoofdlijnen – de kwantitatieve indicatoren over
voorwaardelijke sancties met bijzondere voorwaarden zich in de door de wetgever beoogde
richting ontwikkelen: relatief vaker voorwaardelijke sancties, relatief vaker specificatie
van voorwaarden, met een passende proeftijd, zoveel mogelijk op de persoon van de
justitiabele toegesneden, met een grotere duidelijkheid over de inhoud van het reclasseringstoezicht
en zonder toename van het aantal mislukte toezichten. Doordat de ontwikkeling naar
een ruimere toepassing van voorwaardelijke sancties met bijzondere voorwaarden al
gaande was, heeft de Wet voorwaardelijke sancties volgens de onderzoekers vooral een
bestaande trend bevestigd. In de Wet voorwaardelijke sancties zijn de bijzondere voorwaarden
uitgebreid en wettelijk verankerd. De wettelijke verankering van de bijzondere voorwaarden
heeft geleid tot een verbetering van de uitvoeringspraktijk, doordat bijzondere voorwaarden
concreter en uniformer worden geformuleerd. Dit komt volgens het rapport ten goede
aan het reclasseringstoezicht. De Wet voorwaardelijke sancties voorziet verder in
een behoefte aan maatwerk.

De onderzoekers zien echter ook ruimte voor verbetering ten aanzien van de dadelijke
tenuitvoerlegging van de bijzondere voorwaarden en de snelle en daadkrachtige reactie
op overtredingen.

De Wet rechterlijke vrijheidsbeperkende maatregelen

De Wet rechterlijke vrijheidsbeperkende maatregelen heeft de sanctiemogelijkheden
van de rechter verruimd en introduceerde de mogelijkheid voor de rechter om een meldplicht,
gebiedsverbod of contactverbod als maatregel (art. 38v Sr) op te leggen. Per 1 juli
2015 is daaraan ook het locatiegebod toegevoegd. Doel van de wet is een aanvullend
instrumentarium te bieden voor situaties waarin de rechter van oordeel is dat een
gebiedsverbod, contactverbod, meldplicht of locatiegebod aangewezen is als reactie
op een strafbaar feit, maar deze vrijheidsbeperking niet effectief als bijzondere
voorwaarde kan worden opgelegd. Zo kan bijvoorbeeld bij relatief lichte delicten bij
voorbaat al duidelijk zijn dat de bijzondere voorwaarde niet het gewenste effect zal
hebben, omdat de strafbedreiging die resteert bij overtreding van de voorwaarde te
klein is om als «stok achter de deur» te dienen ten behoeve van naleving. De maatregel
kan worden opgelegd in alle gevallen waarin de rechter oordeelt dat deze passend is
vanuit het oogpunt van de bescherming van de leefomgeving van burgers of de bescherming
van slachtoffers of getuigen. De Wet rechterlijke vrijheidsbeperkende maatregelen
wordt – conform de verwachting van de wetgever – weinig toegepast, maar voorziet volgens
het onderzoek wel in een behoefte. Vanwege het subsidiaire karakter van de vrijheidsbeperkende
maatregel ten opzichte van de voorwaarden die kunnen worden gesteld bij voorwaardelijke
veroordeling, was de verwachting van de wetgever dat de maatregel in de praktijk waarschijnlijk
aan een beperkt aantal personen zou worden opgelegd. Met name voor officieren van
justitie en rechters die ervaring hebben met het vorderen en opleggen van vrijheidsbeperkende
maatregelen is de meerwaarde ervan evident.

Ook hier zien de onderzoekers evenwel ruimte voor verbetering. De rechterlijke vrijheidsbeperkende
maatregel zou een relatief onbekende sanctiemodaliteit zijn. De toepassing ervan kan
volgens de onderzoekers mogelijk worden bevorderd door de meerwaarde ervan onder de
aandacht te brengen van de betrokken ketenpartners. Bovendien zouden deze maatregelen
volgens de onderzoekers aan meerwaarde kunnen winnen indien zij tussentijds gewijzigd
zouden kunnen worden.

Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten zijn door de onderzoekers voorstellen
geformuleerd ter verbetering van de toepassing van de Wet voorwaardelijke sancties
en de Wet rechterlijke vrijheidsbeperkende maatregelen. De voorstellen hebben betrekking
op de uitvoeringspraktijk en de wetgeving. Deze door de onderzoekers voorgestelde
verbeterpunten geef ik hieronder in cursief weer, gerangschikt naar de wet waarop
ze betrekking hebben, steeds gevolgd door een reactie.

Verbeterpunten met betrekking tot de Wet voorwaardelijke sancties

«In uitzonderingsgevallen is het onvermijdelijk dat de rechter bijzondere voorwaarden
oplegt zonder voorafgaand advies van de reclassering. In deze gevallen is het nodig
dat de rechter expliciet motiveert waarom hij tot oplegging van reclasseringstoezicht
en bijzondere voorwaarden overgaat. Door expliciete motivering krijgt de reclassering
aanknopingspunten voor het toezicht.»

De Raad voor de rechtspraak heeft in reactie op het evaluatierapport aangegeven dat
de motivering van de strafoplegging de aandacht heeft van de Rechtspraak. De Stichting
Studiecentrum Rechtspleging (SSR), het opleidingsinstituut van de Rechtspraak en het
openbaar ministerie (OM), is in 2018 gestart met de eerste module van een nieuwe leergang
strafmotivering voor rechters en juridisch medewerkers.

Daarnaast is het Landelijk Overleg Vakinhoud Strafrecht (LOVS) van de Rechtspraak
een project gestart, gericht op de tijdige aanlevering van verwerkbare vonnissen ten
behoeve van de tenuitvoerlegging van de daarin opgenomen rechterlijke beslissingen.
In het project wordt onder meer gekeken naar de formulering van op te leggen voorwaarden:
is die formulering zodanig dat de voorwaarde ook ten uitvoer kan worden gelegd? En
zo nee, welke verbeteringen zijn mogelijk? Door te werken met landelijke bouwstenen
voor de zogeheten dictumteksten wordt geprobeerd tot een zo uniform mogelijke en voor
tenuitvoerlegging vatbare formulering van voorwaarden te komen. Op deze manier wordt
gewerkt aan het door de onderzoekers geconstateerde verbeterpunt.

«De formele verantwoordelijkheid voor het toezicht ligt bij het OM; in de praktijk
is dat soms minder duidelijk. Het zou beter zijn als de formulering over de duur van
het toezicht «zo lang als de reclassering dat nodig acht» wordt veranderd in «zolang
het OM dat nodig acht».»

Uit het rapport blijkt dat de reclassering, het OM en de Rechtspraak het wenselijk
vinden dat de reclassering flexibiliteit behoudt bij de uitoefening van het reclasseringstoezicht.
De onderzoekers stellen dat dit in de praktijk door de Rechtspraak wordt gerealiseerd
door bijvoorbeeld de toevoeging «toezicht zo lang de reclassering dat nodig acht»
in het vonnis op te nemen. In het rapport wordt aangegeven dat deze zinsnede de reclassering
de vrijheid geeft om gedurende het toezicht, al dan niet na overleg met het OM, in
te spelen op de ontwikkeling van het gedrag van de justitiabele door bijvoorbeeld
het toezicht vroegtijdig positief te beëindigen. Daarnaast is het zo dat, na inwerkingtreding
van de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (Stb. 2017, nr. 82), ook de Minister in bepaalde gevallen tijdens de tenuitvoerlegging van een opgelegde
straf of maatregel een wijziging in het reclasseringstoezicht kan bevelen. Ik heb
ketenpartners gevraagd met elkaar in gesprek te gaan om waar nodig te voorzien in
een verdere verduidelijking van verantwoordelijkheden bij de vroegtijdige positieve
beëindiging van het toezicht.

«De rechter-commissaris toetst de voorlopige tenuitvoerlegging van de voorwaardelijke
sanctie (VTUL) in de praktijk dikwijls aan een gevaarscriterium en niet (alleen) aan
het recidiverisico. Toetsing in overeenstemming met het doel van de wet zou vaker
moeten gebeuren.»

Deze aanbeveling richt zich exclusief op de Rechtspraak. Het evaluatierapport, inclusief
deze aanbeveling, is door de Raad voor de rechtspraak onder de aandacht gebracht van
de rechters-commissarissen.

«De algemene voorwaarde van «verplicht reclasseringstoezicht» schept verwarring, omdat
deze niet altijd van toepassing is (alleen in geval gedragsbeïnvloedende voorwaarden
zijn opgelegd of gedragsbeperkende voorwaarden in combinatie met elektronisch toezicht).
Daarnaast is door de wetgever niet geëxpliciteerd wat «meewerken aan reclasseringstoezicht»
inhoudt. Deze algemene voorwaarde kan daarom beter worden geschrapt. Maar mogelijk
wordt met de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen al in
voldoende mate tegemoetgekomen aan het knelpunt.»

Verplicht reclasseringstoezicht is slechts aan de orde wanneer bijzondere voorwaarden
zijn opgelegd én de rechter een reclasseringsinstelling opdracht heeft gegeven toezicht
te houden op de naleving van de voorwaarden (artikel 14c, derde lid, onder b, jo.
artikel 14d Sr). Met de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen
wordt het de Minister die een reclasseringsinstelling opdracht geeft toezicht te houden
indien de rechter reclasseringstoezicht heeft bevolen. Het OM of de Minister kan dan
ook ambtshalve een opdracht tot reclasseringstoezicht geven. Het evaluatierapport
en de verbeterpunten zijn, zoals reeds aangegeven, door de Raad voor de rechtspraak
onder de aandacht gebracht van de gerechten.

Zoals de onderzoekers zelf aangeven in het rapport, wordt met de Wet herziening tenuitvoerlegging
strafrechtelijke beslissingen verduidelijkt wat moet worden verstaan onder «meewerken
aan reclasseringstoezicht». Artikel 14c, derde lid, onder b, Sr wordt zodanig gewijzigd
dat de veroordeelde aan wie een bijzondere voorwaarde is opgelegd, naast het verlenen
van medewerking aan huisbezoeken, ook verplicht wordt zich bij de reclassering te
melden zo vaak en zo lang als de reclassering dat noodzakelijk acht. Deze zinsnede
is toegevoegd op advies van de reclasseringsinstellingen, ter verduidelijking van
de verplichting tot medewerking.

«Voor VTUL is de zittingstermijn bepaald op maximaal 30 dagen. Het zou goed zijn als
ook een zittingstermijn wordt bepaald voor de TUL-zitting. Nu hebben deze in de regel
minder prioriteit bij het inplannen.»

Een voortvarende en zorgvuldige reactie op overtreding van bijzondere voorwaarden
draagt bij aan de effectiviteit van de interventies die worden opgelegd. De onderzoekers
signaleren dat de termijn voor de TUL-zitting in de praktijk een knelpunt is voor
de reclassering. De TUL-zitting is de zitting waarop de vordering tot tenuitvoerlegging
wordt behandeld. De reclassering geeft in principe invulling aan het reclasseringstoezicht,
totdat de rechter de tenuitvoerlegging van het voorwaardelijk deel van de sanctie
heeft bevolen. De onderzoekers constateren dat het na de indiening van de TUL-vordering
lang duurt voordat een zaak weer op zitting komt. De verkorting van deze termijn is
inmiddels opgepakt door de Rechtspraak door wijziging van het Landelijk strafprocesreglement.
In het nieuwe Landelijk strafprocesreglement, dat 1 januari 2019 in werking is getreden,
is opgenomen dat een TUL-vordering binnen dertig dagen na indiening van de vordering
op zitting dient te worden behandeld. De genoemde wijziging is in lijn met de aanbeveling
van de onderzoekers.

«Over de aanpassing van de criteria voor dadelijke tenuitvoerlegging (DUT) zijn de
meningen van OM en ZM verdeeld. Een bredere toepassing van de DUT wordt in sommige
situaties gewenst geacht, maar wringt met de proportionaliteit vanwege de inbreuk
op de rechten van justitiabelen. De respondenten vinden het belangrijk dat de wetgever
zich uitspreekt over de mogelijkheid van VTUL bij DUT, zoals de wetgever wel heeft
gedaan bij de toepassing van vervangende hechtenis bij vrijheidsbeperkende maatregelen
die dadelijk uitvoerbaar zijn bevolen.»

Dadelijke tenuitvoerlegging van bijzondere voorwaarden die door de rechter zijn opgelegd
bij een voorwaardelijke straf (DUT) is mogelijk «indien er ernstig rekening mee moet
worden gehouden dat de veroordeelde wederom een misdrijf zal begaan dat gericht is
tegen of gevaar veroorzaakt voor de onaantastbaarheid van het lichaam van een of meer
personen» (artikel 14e Sr). Dit is het gevaarscriterium. Het uitgangspunt van het
Nederlands strafproces is dat een straf niet ten uitvoer kan worden gelegd zolang
zij nog niet onherroepelijk is geworden. De achterliggende gedachte is dat zoveel
mogelijk moet worden voorkomen dat ten aanzien van verdachten onherstelbare maatregelen
worden genomen. De tenuitvoerlegging van een straf kan immers niet altijd ongedaan
worden gemaakt als deze later onterecht blijkt te zijn opgelegd. De dadelijke tenuitvoerlegging
van de bijzondere voorwaarden bij een voorwaardelijke straf is een uitzondering op
deze regel. Uit het rapport komt naar voren dat er voorstanders zijn om het gevaarscriterium
voor de voorwaardelijke veroordeling gelijk te trekken met de bepaling die ziet op
de dadelijke uitvoerbaarheid van artikel 38v Sr (de Wet rechterlijke vrijheidsbeperkende
maatregelen). Hier is het criterium «indien er ernstig rekening mee moet worden gehouden
dat de verdachte opnieuw een strafbaar feit pleegt of zich belastend gedraagt jegens
een bepaalde persoon of bepaalde personen», wat minder strikt. Van belang is dat een
opgelegde straf en de (ordehandhavende) strafrechtelijke maatregel van doel verschillen.
De rechterlijke vrijheidsbeperkende maatregel beoogt in principe overlastgevende situaties
te beëindigen, die zijn ontstaan doordat de verdachte strafbare feiten pleegt. Bij
de strafrechtelijke maatregel hoeft de ernst van het strafbare feit niet bepalend
te zijn voor de duur en de inhoud van de maatregel. Bepalend is het maatschappelijk
belang om de geschonden rechtsorde te herstellen. Straf is niet het doel van de strafrechtelijke
maatregel. Een bredere toepassing van de DUT door aanpassing van het gevaarscriterium
in het kader van de voorwaardelijke straf zou op gespannen voet staan met de rechten
van de justitiabele. Het kan immers zijn dat de justitiabele in hoger beroep een andere
straf krijgt of wordt vrijgesproken. Om die reden acht ik een wetswijziging in het
kader van de DUT bij een voorwaardelijke sanctie niet wenselijk.

Daarnaast wordt in het rapport aangegeven dat de respondenten het belangrijk vinden
dat de wetgever zich uitspreekt over de mogelijkheid van VTUL bij DUT. In het arrest
van de Hoge Raad in kwestie (ECLI:NL:HR:2017:3186) is vastgesteld dat in geval van
overtreding van dadelijk uitvoerbare voorwaarden toepassing van de artikelen 14fa
en 77cca Sr (voorlopige tenuitvoerlegging) niet toegelaten is, totdat de uitspraak
waarbij de voorwaardelijke vrijheidsstraf is opgelegd onherroepelijk is geworden.
Het is op grond van de jurisprudentie dus niet mogelijk om de tenuitvoerlegging van
de vrijheidsstraf te vorderen bij overtreding van de opgelegde bijzondere voorwaarden
wanneer de uitspraak waarbij de voorwaardelijke vrijheidsstraf is opgelegd nog niet
onherroepelijk is. De achterliggende gedachte is dat de verdachte in hoger beroep
zou kunnen worden vrijgesproken.

Het is op grond van de wet dus wel mogelijk – ondanks een hangend hoger beroep – te
starten met het toezicht en de bijzondere voorwaarden (bijvoorbeeld gericht op zorg
of gedragsinterventies), hetgeen een verbetering is waar het gaat om adequaat optreden.
Gelet op het feit dat de tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke vrijheidsstraf
achteraf niet ongedaan kan worden gemaakt als deze later onterecht blijkt te zijn
opgelegd, acht ik VTUL bij DUT onwenselijk. Indien een in eerste aanleg veroordeelde
hoger beroep aantekent en in afwachting van het hoger beroep een bijzondere voorwaarde
overtreedt, zal het hof in hoger beroep waarschijnlijk niet geneigd zijn alsnog een
voorwaardelijke straf op te leggen. Er is voor de justitiabele dus wel degelijk een
stok achter de deur om zich aan de (dadelijk uitvoerbare) bijzondere voorwaarden te
houden.

Project Vonnisvoorstel en versnelde berechting

In het licht van deze evaluatie hecht ik eraan te benadrukken dat er wordt geëxperimenteerd
met alternatieve benaderingen voor het vinden van snelle en op de positie van de verdachte
toegespitste strafmodaliteiten in de voorwaardelijke sfeer. Zo is het OM in het kader
van het traject Koers en kansen voor de sanctie-uitvoering van start gegaan met het
project «vonnisvoorstel en versnelde berechting». Dit draagt bij aan een op maat gesneden
interventie en aan het voorkomen van recidive. Het streven is om in korte tijd te
komen tot voorwaardelijke veroordeling en snelle tenuitvoerlegging bij overtreding
van de voorwaarden. In dit kader wordt gestreefd naar dadelijk beschikbare zorg voor
wie daar ontvankelijk voor is en snelle tenuitvoerlegging voor degene die de aangeboden
zorg mijdt. Binnen de huidige formele en wettelijke kaders wordt verder gezocht naar
een vereenvoudigde en snelle procedure voor bekennende verdachten.

Verbeterpunten met betrekking tot de Wet rechterlijke vrijheidsbeperkende maatregelen

»De wijziging van opgelegde vrijheidsbeperkende maatregelen is niet mogelijk. De meerwaarde
van vrijheidsbeperkende maatregelen zou volgens respondenten in het onderzoek toenemen
als deze, net als bijzondere voorwaarden in het kader van een voorwaardelijke sanctie,
gedurende de looptijd kunnen worden gewijzigd.»

De onderzoekers bepleiten om meer maatwerk te kunnen leveren gedurende de uitvoering
van de rechterlijke vrijheidsbeperkende maatregelen, bijvoorbeeld door een gebiedsverbod
te kunnen aanpassen na verhuizing van het slachtoffer indien een slachtoffer dat wenst.
Op dit moment wordt er onderzoek verricht in opdracht van het WODC onder slachtoffers
en professionals over de effectiviteit van de Nederlandse strafrechtelijke beschermingsbevelen.
Oplevering van dit onderzoek wordt begin april 2019 verwacht. Ik zal deze aanbeveling
betrekken bij deze bredere analyse van de effectiviteit van beschermingsbevelen.

«Over de meerwaarde van de vrijheidsbeperkende maatregel zijn de meningen verdeeld
in de arrondissementen. Dit is mogelijk gerelateerd aan het feit dat de vrijheidsbeperkende
maatregel een relatief onbekende sanctiemodaliteit is. De toepassing van de maatregel
kan mogelijk worden bevorderd door de meerwaarde van de vrijheidsbeperkende maatregel
onder de aandacht te brengen van de betrokken ketenpartners (de vervangende hechtenis
als stok achter de deur, de herhaaldelijke toepassing van de vervangende hechtenis,
het toezicht door de politie, het minder strikte gevaarscriterium van de DUM (dadelijk
uitvoerbare maatregel).»

Uit het onderzoek blijkt – zoals hierboven aangehaald – dat voor officieren van justitie
en rechters die de vrijheidsbeperkende maatregel in de praktijk hebben toegepast de
meerwaarde evident is. Omdat is gebleken dat de maatregel in een behoefte voorziet,
is het rapport onder de aandacht gebracht van de Rechtspraak en het openbaar ministerie.
Het openbaar ministerie zal een kort memorandum met de belangrijkste conclusies van
dit onderzoek ten aanzien van de vrijheidsbeperkende maatregel en de meerwaarde ervan
verspreiden onder officieren van justitie en medewerkers die hen inhoudelijk ondersteunen.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker