Brief regering : Fiche: Connectiviteit luchtvervoer en luchtvaartveiligheid bij Brexit

Nr. 2766
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 februari 2019

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij vier fiches, die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Voorstellen voor een verordening en richtlijn betreffende BTW relevante betaalgegevens
(Kamerstuk 22 112, nr. 2764)

Fiche: Mededeling Tweede actieplan bestrijding illegale tabakshandel 2018–2022 (Kamerstuk
22 112, nr. 2765)

Fiche: Connectiviteit luchtvervoer en luchtvaartveiligheid bij Brexit 2018- 2022

Fiche: Waarborgen connectiviteit in het wegvervoer bij Brexit 2018–2022 (Kamerstuk
22 112, nr. 2767)

Voor de volledigheid merk ik op dat de Minister van I&W over fiche 3 2018–2022 (Kamerstuk
22 112, nr. 2766) de Kamer binnenkort nader schriftelijk zal informeren.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Fiche: Connectiviteit luchtvervoer en luchtvaartveiligheid bij Brexit:

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

– Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke
regels ter waarborging van basisconnectiviteit in het luchtvervoer in verband met
de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot- Brittannië en Noord-Ierland
uit de Unie;

– Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende bepaalde
aspecten van de luchtvaartveiligheid in verband met de terugtrekking van het Verenigd
Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie

b) Datum ontvangst Commissiedocument

december 2018.

c) NR. Commissiedocument

COM (2018) 893

COM (2018) 894

d) EUR-Lex.

https://eur-lex.Europa.eu/legal-content/NL/TXT/?qid=1547542891278&uri=C…

https://eur-lex.Europa.eu/legal-content/NL/TXT/?qid=1547543246353&uri=C…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

N.v.t.

f) Behandelingstraject Raad

Transportraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

h) Rechtsbasis

Artikel 100, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de EU.

i) Besluitvormingsprocedure Raad.

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing.

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

De voorstellen maken onderdeel uit van het tweede pakket aan maatregelen dat door
de Commissie is gepresenteerd ter voorbereiding van de Unie op de terugtrekking van
het Verenigd Koninkrijk uit de EU – in principe op 30 maart 2019. Het eerste pakket
zag op maatregelen- zoals voorstel inzake de visumregels die na de terugtrekking van
het Verenigd Koninkrijk uit de Unie op de onderdanen van het Verenigd Koninkrijk van
toepassing zal zijn- die sowieso worden getroffen. Het tweede pakket gaat om maatregelen
die specifiek zien op een no deal situatie en alleen van toepassing zijn als er geen
terugtrekkingsakkoord komt.

Het voorstel over basisconnectiviteit luchtvervoer introduceert tijdelijke noodmaatregelen die het luchtvervoer tussen de Unie en het
Verenigd Koninkrijk (VK) regelen nadat het VK zich uit de Unie heeft teruggetrokken.
Deze maatregelen dienen bij het niet inwerking treden van een terugtrekkingsovereenkomst
tussen de EU en het VK (»no deal») basisconnectiviteit op luchtvaartgebied tussen
de Unie en het VK te handhaven voor een korte overgangsperiode tot 30 maart 2020 of
eerder indien een EU-VK luchtvaartovereenkomst tot stand is gekomen die eerder in
werking treedt of voorlopig wordt toegepast.

Het voorstel voorziet in de eenzijdige toekenning van verkeersrechten van de eerste,
tweede, derde en vierde vrijheid aan luchtvaartmaatschappijen uit het VK zodat deze
het grondgebied van de Unie kunnen overvliegen en er voor technische doeleinden kunnen
landen, alsmede directe routes tussen de respectieve grondgebieden kunnen bedienen.
Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen passagiers- en vrachtactiviteiten, of tussen
geregelde en niet-geregelde diensten. In lijn met de doelstelling van het voorstel
om basisconnectiviteit te garanderen, wordt de capaciteit die luchtvaartmaatschappijen
uit het VK krijgen, bevroren op de niveaus van vóór de Brexit, uitgedrukt in aantal
vluchten («frequenties»).

Aangezien het principe van wederkerigheid geldt voor de rechten die luchtvaartmaatschappijen
worden toegekend, wordt in het voorstel een mechanisme voorgesteld (uitvoeringshandelingen)
dat moet garanderen dat de rechten die luchtvaartmaatschappijen uit de Unie in het
Verenigd Koninkrijk genieten, gelijkwaardig blijven aan die welke op grond van dit
voorstel aan luchtvaartmaatschappijen uit het VK worden toegekend. In het voorstel
wordt verder een mechanisme voorgesteld (uitvoeringshandelingen) dat ervoor zorgt
dat luchtvaartmaatschappijen uit de Unie eerlijke en gelijke kansen krijgen om te
concurreren met luchtvaartmaatschappijen uit het VK wanneer het VK niet langer door
het Unierecht gebonden zal zijn.

Volgens het voorstel mogen lidstaten geen bilaterale overeenkomsten voor luchtvervoerdiensten
met het VK onderhandelen of dit soort overeenkomsten afsluiten voor kwesties die onder
het toepassingsgebied van deze verordening vallen en mogen zij luchtvaartmaatschappijen
uit het VK, met betrekking tot het luchtvervoer, evenmin andere rechten toekennen
dan die welke met deze verordening worden toegekend.

Het voorstel over luchtvaartveiligheid is opgesteld naar aanleiding van het gegeven dat de terugtrekking van het VK uit
de Unie zonder een overeenkomst gevolgen heeft voor de geldigheid van luchtvaartveiligheidscertificaten
en vergunningen, afkomstig uit het VK, die zijn afgegeven op grond van o.m. Verordening
(EU) 2018/1139 (basisverordening veiligheid luchtvaart). Het voorstel moet ervoor
zorgen dat de geldigheid van de certificaten voor bepaalde luchtvaartproducten, -onderdelen,
-uitrustingsstukken en -bedrijven wordt verlengd

De verlenging van de geldigheid van die certificaten mag slechts worden verlengd (gedelegeerde
handeling) voor de duur die strikt noodzakelijk is om rekening te houden met het vertrek
van het Verenigd Koninkrijk uit het luchtvaartveiligheidssysteem van de Unie.

b) Impact assessment Commissie

Er is geen impact assessment opgesteld. De Commissie vindt een impact assessment niet
van toepassing vanwege het uitzonderlijke, tijdelijke en eenmalige karakter van de
gebeurtenis die de voorstellen noodzakelijk maken.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Voorstel basisconnectiviteit luchtvervoer:

NL is voorstander van EU-maatregelen op gebied van basisconnectiviteit luchtvervoer.
Uitgangspositie voor NL is dat het voorstel zich moet richten op de bijzondere situatie
die ontstaat bij een «no deal» Brexit en zich daarmee dus ook moet beperken tot tijdelijke
maatregelen op het gebied van basisconnectiviteit gericht op het VK waarbij de huidige
bevoegdheidsverdeling op het gebied van verkeersrechten moet worden gerespecteerd.
Vanaf het moment dat het VK de EU heeft verlaten, kunnen er geen vluchten meer plaatsvinden
tussen de EU-lidstaten en het VK op basis van EU wet- en regelgeving.

Voorstel luchtvaartveiligheid:

NL is voorstander van EU-maatregelen op gebied van luchtvaartveiligheid. De voorgestelde
tijdelijke verlenging van de geldigheid van bepaalde luchtvaartveiligheidscertificaten
is een noodzakelijke maatregel en kan worden gesteund.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Voorstel basisconnectiviteit luchtvervoer:

Deze bijzonder ingrijpende situatie legitimeert bijzondere EU-maatregelen, waarbij
een basisniveau van luchtvervoer tussen de EU-lidstaten en het VK kan blijven plaatsvinden.
Het basisniveau van luchtvervoer kan tot stand komen zonder (gedeelde) bevoegdheden
structureel te laten uitoefenen door de EU op het terrein van luchtverkeersrechten
en Nederland wil dit dan ook nadrukkelijke voorkomen. Gedurende de tijdelijke uitoefening
van deze (gedeelde) bevoegdheden door de Unie kan er geen rekening meer worden gehouden
met de specifieke Nederlandse belangen en wensen. Gezien de uitzonderlijke situatie
als gevolg van het vertrek van het VK uit de EU is dit als tijdelijke en eenmalige
maatregel aanvaardbaar. Het is echter van groot belang dat NL in de toekomst zelf
kan bepalen welk derde land hoe vaak op Nederland mag vliegen en vice versa. Nederland
heeft immers wereldwijde connectiviteit te danken aan bilaterale luchtvaartovereenkomsten
en EU-luchtvaartovereenkomsten met derde landen en Nederlandse luchtvaartmaatschappijen
die daar invulling aan hebben gegeven.

NL staat derhalve negatief tegenover de in het voorstel opgenomen structurele uitoefening
van (gedeelde) bevoegdheden door de Unie op het gebied van luchtverkeersrechten. De
NL inzet is erop gericht om wijzigingen aan te brengen in het voorstel om een structurele
uitoefening van bevoegdheid door de Unie op het gebied van verkeersrechten te voorkomen.
Het is daarbij voor Nederland van cruciaal belang dat duidelijk wordt dat een dergelijk
voorstel een eenmalige en tijdelijke oplossing is voor een uitzonderlijke situatie,
en die op geen enkele manier voorsorteert op toekomstige afspraken. Nederland is tevreden
met deze verduidelijking.

Naar aanleiding van vragen van lidstaten over de uitoefening van bevoegdheden heeft
de Commissie inmiddels aangegeven te willen werken aan een tekst waarin wordt duidelijk
gemaakt dat dit een eenmalige en tijdelijke oplossing is die op geen enkele manier
voorsorteert op toekomstige afspraken.

Daarnaast geldt dat het VK vanaf het moment dat het de EU heeft verlaten een derde
land is geworden waar desgewenst naast een basisniveau van luchtvervoer, en in overeenstemming
met de huidige EU wet- en regelgeving, aanvullende maatregelen kunnen worden getroffen.
Nederland staat dus ook kritisch tegenover het in het voorstel opgenomen verbod om
dergelijke aanvullende maatregelen te kunnen treffen. Een aanvullende maatregel die
Nederland bijvoorbeeld in het voorstel opgenomen wilt zien worden is de mogelijkheid
om «code sharing» toe te staan. Daarnaast, staat Nederland kritisch tegenover de eenzijdige
beperking van het aantal vluchten vanuit het VK aangezien dit ook een beperking betekent
het basisniveau luchtvervoer.

Voorstel luchtvaartveiligheid:

NL staat positief tegenover het voorstel en kan het voorstel steunen. De voorgestelde
EU-brede maatregel voor tijdelijke verlenging van bepaalde veiligheidscertificaten
is noodzakelijk om ernstige verstoringen in het vliegverkeer bij een no-deal Brexit
te voorkomen.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Voorstel basisconnectiviteit luchtvervoer: De meeste Lidstaten steunen een EU-brede
oplossing voor het behoud van basisconnectiviteit tussen het VK en de EU maar vrijwel
alle lidstaten hebben echter ernstige zorgen over een mogelijke overheveling van bevoegdheden
door de Unie op het terrein van verkeersrechten.

Het voorstel over luchtvaartveiligheid kan op brede steun rekenen van de lidstaten.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

De Commissie baseert de bevoegdheid voor beide voorstellen op artikel 100, lid 2,
van het Verdrag betreffende de werking van de EU. Op grond van artikel 100, lid 2,
VWEU kunnen het Europees Parlement en de Raad, in het kader van het gemeenschappelijk
vervoerbeleid, volgens de gewone wetgevingsprocedure, passende bepalingen vaststellen
voor de luchtvaart.

Nederland kan zich vinden in deze rechtsgrondslag.

b) Subsidiariteit

Voor wat betreft het voorstel over basisconnectiviteit luchtvervoer beoordeelt Nederland
de subsidiariteit als positief met inachtneming van het feit dat het gaat om een eenmalige,
tijdelijke oplossing. Bij gebreke van een terugtrekkingsakkoord tussen de EU en het
VK is de voorgestelde aanpak op EU-niveau noodzakelijk om de basisconnectiviteit te
behouden, op een manier die verstoringen in de interne markt voorkomt. Het kabinet
acht het van belang dat er voldoende waarborgen in de verordening worden opgenomen
dat de uitoefening van de gedeelde bevoegdheid door de Unie op het terrein van luchtverkeersrechten
enkel betrekking heeft op het VK, in ieder geval niet verder rijkt dan de bevoegdheden
die thans in het EU acquis zijn geregeld en beperkt blijft tot de periode waarin de
verordening van toepassing zal zijn (zie art. 12, lid 4). Dat betekent dat de uitoefening
van deze bevoegdheid door de Unie eindigt na de in art. 12, lid 4 van het voorstel
opgenomen periode en dat lidstaten deze bevoegdheid weer kunnen uitoefenen in overeenstemming
met artikel 2, lid 2, VWEU.

Voor het voorstel over luchtvaartveiligheid beoordeelt Nederland de subsidiariteit
als positief omdat optreden op EU-niveau op het gebied van luchtvaartveiligheid hier
aangewezen is gegeven de impact op de interne markt en het waarborgen van het gelijke
speelveld.

c) Proportionaliteit

Voor wat betreft het onderdeel verkeersrechten van het voorstel over basisconnectiviteit
luchtvervoer beoordeelt Nederland de proportionaliteit van het voorstel als positief
met een kanttekening.

Het proportionaliteitsoordeel is positief omdat het voorstel, ter voorkoming van disruptie, voorziet in geschikte materiele maatregelen. Zo voorziet het
voorstel, onder voorbehoud van wederkerige toepassing door het VK, in de eenzijdige
toekenning van verkeersrechten van de eerste, tweede, derde en vierde vrijheid aan
luchtvaartmaatschappijen uit het VK zodat deze het grondgebied van de Unie kunnen
overvliegen en er voor technische doeleinden kunnen landen, alsmede directe routes
tussen de respectieve grondgebieden kunnen bedienen

Het kabinet wil er echter voor waken dat de materiële reikwijdte van het voorstel
op het terrein van de verkeersrechten, verder gaat dan de reikwijdte van Verordening
(EG) nr. 1008/2008. Een dergelijke uitbreiding zou volgens het kabinet verder gaan
dan noodzakelijk om het gestelde doel (het behouden van de basisconnectiviteit op
het gebied van luchtvervoer) te behouden.

Voor het voorstel over luchtvaartveiligheid beoordeelt Nederland de proportionaliteit
als positief omdat optreden op EU-niveau op gebied luchtvaartveiligheid hier aangewezen
is. Daarnaast gaat het voorstel niet verder dan noodzakelijk aangezien de verlenging
van de geldigheid van certificaten slechts verlengd mag worden voor de duur die strikt
noodzakelijk is om rekening te houden met het vertrek van het Verenigd Koninkrijk
uit het luchtvaartveiligheidssysteem van de Unie.

5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten

a) Consequenties EU-begroting

De voorstellen hebben geen gevolgen voor de EU-begroting. Nederland is van mening
dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken
financiële kaders van de EU-begroting 2014–2020 en dat deze moeten passen bij een
prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. De kabinetsinzet voor het volgende MFK
is leidend voor een integrale afweging van middelen voor de periode na 2020; Nederland
wil niet vooruitlopen op de besluitvorming over het volgende MFK.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of decentrale
overheden

De voorstellen hebben geen budgettaire gevolgen voor nationale en/of decentrale overheden.
Eventuele budgettaire gevolgen (bijvoorbeeld uitvoeringskosten) worden ingepast op
de begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels van
de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger

Ervan uitgaande dat het hier gaat om een eenmalige en tijdelijke oplossing zijn de
financiële consequenties beperkt. In het geval van een structurele overdracht van
de bevoegdheden op het terrein van verkeersrechten in het voorstel over basisconnectiviteit
luchtvervoer kan er geen rekening meer worden gehouden met de specifieke Nederlandse
luchtvaartbelangen en wensen. NL heeft wereldwijde connectiviteit te danken aan bilaterale
luchtvaartovereenkomsten met derde landen en de Nederlandse luchtvaartmaatschappijen
die daar invulling aan hebben gegeven. Het voorstel zou in dat geval dan ook consequenties
hebben voor de Nederlandse luchtvaartsector.

d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden,
bedrijfsleven en burger

De gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten zijn beperkt, de administratieve
lasten voor vervoer van en naar het VK veranderen door deze verordeningen niet.

e) Gevolgen voor concurrentiekracht

De voorstellen moeten zorgen voor een gelijk speelveld voor de wederzijdse toegang
tot elkaars markten als ook voor een gelijk speelveld. De gevolgen voor de concurrentiekracht
zijn derhalve positief t.o.v. een situatie zonder deze overgangsmaatregelen.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Aangezien de verordeningen rechtstreeks werken, hoeven zij niet geïmplementeerd te
worden in nationale regelgeving.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Voorstel basisconnectiviteit luchtvaart:

Er worden uitvoeringshandelingen voorgesteld in art. 4 (reciprociteit verkeersrechten)
en art. 5 (eerlijke concurrentie). De voorgestelde uitvoeringshandelingen zijn bedoeld
om maatregelen te treffen voor de instandhouding van respectievelijk de reciprociteit
in de verkeersrechten (art. 4) en de eerlijke concurrentie (art. 5) ter waarborging
van eenvormige voorwaarden tussen de lidstaten bij de uitvoering van de verordening.
Ten aanzien van de voorgestelde uitvoeringshandeling op gebied van verkeersrechten
is ook de NL positie t.a.v. verkeersrechten onder punt 3 van toepassing. De voorgestelde
uitvoeringshandeling op het onderdeel eerlijke concurrentie lijkt een juiste keus
voor een mechanisme om maatregelen te treffen om oneerlijke concurrentie tegen te
gaan.

Voorstel luchtvaartveiligheid:

Het voorstel bevat een voorstel voor gedelegeerde handeling in art. 3. Deze gedelegeerde
handeling is bedoeld om extra tijdelijke verlenging van de geldigheidsduur van certificaten
mogelijk te maken. De keuze voor gedelegeerde handelingen ligt hier juridisch gezien
voor de hand omdat de Uniewetgever de Commissie alleen via delegatie de bevoegdheid
kan verlenen tot wijziging van het basisinstrument.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De gewijzigde verordening zal van toepassing zijn vanaf de dag volgend op die waarop
de Unieverdragen niet langer op het Verenigd Koninkrijk van toepassing zijn kracht
artikel 50, lid 3 VEU. Deze verordening is echter niet van toepassing indien uiterlijk
op die datum een in overeenstemming met artikel 50, lid 2 VEU met het Verenigd Koninkrijk
gesloten terugtrekkingsakkoord in werking is getreden.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Nederland kan zich vinden in de in het voorstel t.a.v. luchtvaartconnectiviteit opgenomen
einddatum van 30 maart 2020 of eerder indien een EU-VK luchtvaartovereenkomst tot
stand is gekomen die eerder in werking treedt.

e) Consitutionele toets

Er zijn geen constitutionele aspecten aan het voorstel.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

De implicaties voor de uitvoering en handhaving zijn beperkt.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Geen implicaties voor ontwikkelingslanden.