Brief regering : Fiche: Voorstellen voor een verordening en richtlijn betreffende BTW relevante betaalgegevens

Nr. 2764
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 februari 2019

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij vier fiches, die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Voorstellen voor een verordening en richtlijn betreffende BTW relevante betaalgegevens

Fiche: Mededeling Tweede actieplan bestrijding illegale tabakshandel 2018–2022 (Kamerstuk
22 112, nr. 2765)

Fiche: Connectiviteit luchtvervoer en luchtvaartveiligheid bij Brexit 2018- 2022 (Kamerstuk
22 112, nr. 2766)

Fiche: Waarborgen connectiviteit in het wegvervoer bij Brexit 2018–2022 (Kamerstuk
22 112, nr. 2767)

Voor de volledigheid merk ik op dat de Minister van I&W over fiche 3 2018–2022 (Kamerstuk
22 112, nr. 2766) de Kamer binnenkort nader schriftelijk zal informeren.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Fiche: Voorstellen voor een verordening en richtlijn betreffende BTW relevante betaalgegevens

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel:

– Voorstel voor een verordening van de Raad tot wijziging van verordening (EU) nr. 904/2010
wat betreft maatregelen ter versterking van de administratieve samenwerking om btw-fraude
te bestrijden.

– Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van richtlijn (EU) nr. 2006/112
wat betreft de invoering van bepaalde voorschriften voor betalingsdienstaanbieders

b) Datum ontvangst Commissiedocument:

december 2018

c) Nr. Commissiedocument:

COM (2018) 812

COM (2018) 813

d) EUR-Lex:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52018PC0…

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52018PC0…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board:

SEC (2018) 495

SWD (2018) 488

f) Behandelingstraject Raad:

Economische en Financiële Raad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie:

Ministerie van Financiën

h) Rechtsbasis:

VWEU

i) Besluitvormingsprocedure Raad:

Unanimiteit

j) Rol Europees parlement:

Raadplegend

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Deze voorstellen bevatten maatregelen ter versterking van de administratieve samenwerking
op het gebied van de btw. Het doel is de btw-fraude in de e-commerce te bestrijden.
Hierin wordt voorzien door een door de lidstaten te handhaven registerverplichting
voor de betalingsdienstaanbieders en een verplichte verzameling en uitwisseling door
de lidstaten van de voor de btw relevante betaalinformatie via een daartoe door de
Europese Commissie te opereren centraal elektronisch inlichtingensysteem. Met deze
informatie kunnen lidstaten leveranciers opsporen die goederen en diensten in een
ander land verkopen zonder hun btw-verplichtingen aldaar te voldoen.

In december 2017 heeft de Ecofin Raad een akkoord bereikt over het btw e-commerce
pakket. Met dit pakket zijn maatregelen genomen op het gebied van modernisering en
vereenvoudiging van de btw voor grensoverschrijdende e-commerce en de aanpak van een
concurrentienadeel voor EU-leveranciers. Nu stelt de Europese Commissie (hierna: Commissie)
nieuwe maatregelen voor. Enerzijds gaat het om nadere bepalingen inzake de btw-heffing
bij e-commerce1 en anderzijds, en daar zijn de voorstellen die in dit BNC-fiche worden behandeld
op gericht, gaat het om het vergroten van de doeltreffendheid van de fraudebestrijdingsmaatregelen
op het gebied van grensoverschrijdende e-commerce (Business2Consumer handel).

Dit voorstel voor aanpassing van de Btw-richtlijn beoogt de btw-fraude in e-commerce
op te sporen en te bestrijden door de samenwerking tussen belastingdiensten en betalingsdienstaanbieders
te verbeteren en te automatiseren. Betalingsdienstaanbieders zijn in ruim 90% van
de onlineaankopen betrokken bij de transactie. Zij beschikken daardoor over informatie
die ter ondersteuning kan dienen bij de controle en handhaving door de nationale belastingdiensten.
De Commissie stelt nu voor op geharmoniseerde wijze de bij betalingsdienstaanbieders
beschikbare informatie door middel van nieuwe registers langs elektronische weg te
delen met belastingdiensten. Het moet dan gaan om een grensoverschrijdende overdracht
van middelen aan de begunstigden door een betaler die zich in een lidstaat bevindt.
Bovendien moet het aantal betalingen dat een bepaalde begunstigde heeft ontvangen
meer zijn dan 25 per kalenderkwartaal. Volgens het voorstel worden alleen gegevens
verwerkt die betrekking hebben op de ontvangers van betalingen en op de betalingsverrichting
zelf. Ten aanzien van de betaler wordt slechts informatie gedeeld over de lidstaat
waar de betaler een rekening heeft, omdat die lidstaat geacht wordt de locatie van
de betaler en daarmee de plaats van verbruik te zijn. De betalingsdienstaanbieders
bewaren de in de registers bijgehouden gegevens tot twee jaar na het jaar van de transactie.

Op grond van het voorstel voor een aanpassing van de verordening administratieve samenwerking
moeten lidstaten de door de op hun grondgebied gevestigde betalingsdienstaanbieders
bewaarde informatie op kwartaalbasis verzamelen via een elektronisch standaardformulier
en uitwisselen. Hiervoor wordt met het voorstel op Europees niveau een nieuw centraal
elektronisch systeem ontwikkeld voor de opslag van de door de afzonderlijke lidstaten
verkregen betaalinformatie en de verdere verwerking van deze informatie door fraudebestrijdingsambtenaren
in de lidstaten binnen het kader van Eurofisc. Eurofisc is het netwerk voor de uitwisseling
van vroegtijdige waarschuwingssignalen om btw-fraude te bestrijden. De Commissie zal
het centrale systeem genaamd CESOP2 ontwikkelen en alle lidstaten ontwikkelen zelf hun nationale elektronisch systeem
voor de opslag van de betaalinformatie uit de registers van hun binnenlandse betalingsdienstaanbieders.
De Commissie zorgt ook voor de koppeling tussen deze systemen. De Commissie heeft
zelf geen (inhoudelijke) toegang tot de informatie. Lidstaten kunnen de betaalinformatie
alleen gebruiken voor onderzoeken naar vermoedelijke btw-fraude of om btw-fraude op
te sporen. Lidstaten krijgen de verplichting om in het Eurofisc-jaarverslag het aantal
controles, naheffingsaanslagen en inningen te vermelden die zijn uitgevoerd als gevolg
van de via het systeem verkregen informatie.

Met dit centrale systeem kunnen lidstaten betaalinformatie die zij op nationaal niveau
opslaan doorgeven, wat kan helpen om btw-fraude in e-commerce daadwerkelijk te bestrijden.
In dit systeem kan per begunstigde alle voor de btw relevante betaalinformatie die
de lidstaten doorgeven worden gebundeld, waardoor een volledig overzicht kan worden
gecreëerd van betalingen die de begunstigden hebben ontvangen van betalers in de EU.
Met de informatie over inkomende betalingen kunnen lidstaten binnenlandse leveranciers
opsporen die goederen en diensten in het buitenland verkopen zonder hun btw-verplichtingen
aldaar te voldoen. Aan de hand van uitgaande betalingen zullen in het buitenland gevestigde
leveranciers (in een andere lidstaat of buiten de Unie) kunnen worden opgespoord,
die in een bepaalde lidstaat btw moeten voldoen.

b) Impact assessment Commissie

In de effectbeoordeling gaat de Commissie in op het basisscenario, namelijk handhaven
huidige situatie (optie 1), en twee beleidsopties met sub opties en de effecten van
deze opties. Optie 2 is de niet-regelgevingsoptie. Hier biedt de Commissie ondersteuning aan belastingdiensten bij het
ontwikkelen van hun administratieve capaciteit om btw-fraude in de e-commerce te bestrijden,
en worden er richtsnoeren gepubliceerd om de samenwerking tussen belastingdiensten
en betalingsdienstaanbieders te intensiveren. De regelgevingsoptie (optie 3) houdt
een wijziging in van het rechtskader van de EU waarbij betalingsdienstaanbieders voor
de btw relevante gegevens aan de belastingautoriteiten doorgeven, en belastingautoriteiten
1) de betalingsgegevens verzamelen en een risicoanalyse uitvoeren om leveranciers
op afstand op te sporen die niet aan de btw-verplichtingen voldoen, en 2) deze gegevens
uitwisselen of delen met belastingautoriteiten van andere lidstaten. In het kader
van de regelgevingsoptie zijn er diverse technische alternatieve oplossingen mogelijk
om de belastingautoriteiten de relevante betalingsgegevens te laten uitwisselen of
delen. In één oplossing wordt een geautomatiseerde toegang tot de databanken van de
andere lidstaten voorgesteld, en in drie andere oplossingen een centraal register
voor betalingsgegevens op EU-niveau dat toegankelijk is voor fraudebestrijdingsambtenaren
van de lidstaten. De voorkeursoptie van de Commissie is de regelgevingsoplossing voor
een centraal EU-register omdat op deze manier de btw-fraude het best kan worden aangepakt
en omdat dit centrale register de uniformiteit van gegevens en gegevensanalyses beter
kan garanderen.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

De strijd tegen btw-fraude is een belangrijk aandachtsgebied van het kabinet. Hierdoor
ontstaat een gelijker speelveld en wordt de interne markt versterkt. In Nederland
is de nationale aanpak met name gericht op de preventie van btw-fraude en het zo snel
mogelijk opsporen en beëindigen ervan. Nederland is voorstander van verbeteringen
in de samenwerking en uitwisseling van informatie binnen lidstaten (tussen bijvoorbeeld
douane en belastingdienst) en tussen lidstaten onderling. Aandachtspunt hierbij is
dat de bestaande Nederlandse aanpak en bevoegdheden niet beperkt moeten worden.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet is voorstander van een effectieve fraudebestrijding en staat dan ook positief
tegenover de uitgangspunten van dit voorstel om de administratieve samenwerking tussen
de belastingdiensten en tussen de belastingdiensten en betaaldienstaanbieders te verbeteren
door middel van het uitwisselen van voor de bestrijding van btw-fraude bij e-commerce
relevante betaalinformatie. Dit heeft naar verwachting positieve gevolgen voor het
bonafide Nederlandse bedrijfsleven, omdat hiermee het aanbieden van producten en diensten
zonder Nederlandse btw wordt bemoeilijkt.

Daarnaast wil het kabinet meer duidelijkheid over de gevolgen voor de administratieve-
en uitvoeringlasten voor het bedrijfsleven en de rijksoverheid (in het bijzonder de
Belastingdienst) alvorens een definitieve positieve beoordeling te kunnen maken. Het
is op basis van de voorstellen niet duidelijk welke impact dit heeft voor de betaaldienstaanbieders
en de Belastingdienst. Nederland zal proberen deze impact te beperken tot wat noodzakelijk
is om het doel van deze voorstellen te bereiken. Daarnaast is het voor Nederland niet
helder wie verantwoordelijk is voor handhaving van de registerverplichting, welke
middelen hiervoor openstaan en welke rol de nationale belastingdiensten (moeten) spelen
bij het verzamelen van de verkregen betaalgegevens voordat deze worden doorgestuurd
naar de centrale database CESOP. Nederland zal om verduidelijking over deze punten
vragen. Verder is niet duidelijk hoe gericht CESOP de informatie zal opleveren en
wat belastingdiensten moeten doen met de signalen die worden gekregen na analyse in
de centrale database. Ook met deze nieuwe maatregelen blijft het de vraag of er effectief
kan worden opgetreden. Tenslotte is het nog niet duidelijk hoe deze voorstellen zich
verhouden tot de Revised Payment Services Directive (PSD2).3

Nederland is het met de Commissie eens dat de Algemene Verordening Gegevensbescherming
van toepassing is en dat de voorgestelde maatregelen vallen onder het grondrecht op
bescherming van persoonsgegevens. De verwerking van persoonsgegevens die mogelijkerwijs
voortvloeit uit deze richtlijn en verordening dienen tevens plaats te vinden binnen
de kaders van de richtlijn gegevensbescherming politiële en justitiële gegevens.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Lidstaten staan over het algemeen net als Nederland positief tegenover de uitgangspunten
van dit voorstel om de administratieve samenwerking tussen de belastingdiensten en
tussen belastingdiensten en betalingsdienstaanbieders te verbeteren en daarmee de
btw-fraude in e-commerce beter te kunnen bestrijden. Er zijn al landen die, samen
met de betaaldienstaanbieders, een vergelijkbaar goed functionerend systeem toepassen.
De lidstaten hebben uiteraard nog vragen bij de gevolgen voor de administratieve-
en uitvoeringlasten voor het bedrijfsleven en de Belastingdienst.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid:

De rechtsgrondslag van de voorstellen is artikel 113 VWEU (harmonisatie van de wetgeving
inzake de omzetbelasting, voor zover noodzakelijk voor de werking van de interne markt).
Nederland acht dit de juiste rechtsbasis. Waar het de werking van de interne markt
betreft heeft de Europese Unie een gedeelde bevoegdheid met de lidstaten op grond
van artikel 4, lid 2, onder a VWEU.

b) Subsidiariteit:

De maatregelen in de verordening worden door Nederland positief beoordeeld op subsidiariteit.
Administratieve samenwerking op het gebied van btw ondersteunt de lidstaten bij de
inning van op grensoverschrijdende transacties verschuldigde btw en is nodig voor
het effectief tegen gaan van grensoverschrijdende btw-fraude. Dit kan niet uitsluitend
op het niveau van de lidstaten worden gerealiseerd. Versterking van de bestaande maatregelen
voor administratieve samenwerking, waar dit voorstel op ziet, kan voorts alleen worden
verwezenlijkt door aanpassing van de bestaande richtlijn en verordening en dat kan
alleen op EU-niveau plaatsvinden. Hierbij zij erop gewezen dat de lidstaten primair
verantwoordelijk zijn voor het beheer, de inning en de controle van de btw.

c) Proportionaliteit:

De voorstellen worden door het kabinet positief met kanttekeningen beoordeeld op proportionaliteit.
Afhankelijk van wat de precieze invulling van de voorstellen is kunnen deze in de
juiste verhouding staan tot het te bereiken doel en kunnen ze geschikt zijn om dit
doel te bereiken. Waar het gaat om de respectieve bevoegdheden en verplichtingen van
de lidstaten en de Commissie en een effectieve inzet van de voorgestelde maatregelen,
bestudeert Nederland de exacte gevolgen nog. Ook zijn voor een definitieve beoordeling
van de proportionaliteit de uitkomsten van de uitvoeringstoets essentieel.

5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten

a) Consequenties EU-begroting

De Europese Commissie zal te maken krijgen met eenmalige kosten van 11,8 miljoen euro
en jaarlijks terugkerende kosten van 4,5 miljoen euro. Nederland is van mening dat
de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken
financiële kaders van de EU-begroting 2014–2020 en dat deze moeten passen bij een
prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. De kabinetsinzet voor het volgende MFK
is leidend voor een integrale afweging van middelen voor de periode na 2020; Nederland
wil niet vooruitlopen op de besluitvorming over het volgende MFK.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of decentrale
overheden

Volgens de Commissie zorgen de voorstellen voor een stijging van de btw-opbrengsten
voor de lidstaten. Het overgrote deel van deze opbrengst volgt volgens de Commissie
uit een betere naleving van de btw-wetgeving en verminderde fraude. Dit type opbrengsten
– als gevolg van betere handhaving – is voor Nederland niet relevant voor het inkomstenkader
en is dus (gedurende een kabinetsperiode) niet beschikbaar voor lastenverlichting
of hogere uitgaven. Wat betreft uitvoeringskosten gaat het volgens de Commissie om
eenmalige kosten van 7,5 miljoen euro en jaarlijks terugkerende kosten van 2,9 miljoen
euro voor de nationale belastingdiensten. Eventuele budgettaire gevolgen (bijvoorbeeld
uitvoeringskosten) worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke
departementen, conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger

Voor betalingsdienstaanbieders ontstaan nieuwe registerverplichtingen en het vereiste
van een verplichte doorgifte van deze informatie. De betalingsdienstaanbieders moeten
rekening houden met administratieve lasten en kosten als gevolg van het melden van
betalingsgegevens aan belastingdiensten.

d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden,
bedrijfsleven en burger

De voorstellen zijn gericht op de onderlinge samenwerking binnen en tussen lidstaten,
en tussen lidstaten en betalingsdienstverleners. Een relevante inschatting van de
uitvoeringskosten voor Nederland is pas mogelijk als meer inzicht wordt verkregen
in de verplichtingen van lidstaten bij het verzamelen en uitwisselen van de betaalinformatie
en de eventuele vervolgacties na verwerking van de informatie door de centrale database
CESOP. Ook de uitkomsten van de uitvoeringstoets zijn in deze essentieel. Zoals hierboven
ook aangegeven zullen de administratieve lasten voor betalingsdienstaanbieders naar
alle waarschijnlijkheid toenemen. Anderzijds is de harmonisatie van rapportageverplichtingen
volgens de Commissie gunstig voor kleine en middelgrote bedrijven die betalingsdiensten
verrichten. Zij hebben dan niet te maken met uiteenlopende rapportagevoorschriften
en -procedures van belastingautoriteiten in de verschillende lidstaten.

e) Gevolgen voor concurrentiekracht

De concurrentiekracht van de EU blijft ongewijzigd. Wel kunnen bonafide bedrijven
profiteren van een gelijker speelveld en een beter functionerende interne markt.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid

De verordening heeft rechtstreekse werking richting lidstaten, maar kan op onderdelen
nadere uitwerking in nationale regelgeving behoeven. Dit moet nader onderzocht worden.

De nieuwe maatregelen in de btw-richtlijn zullen moeten worden geïmplementeerd in
de Nederlandse Wet op de omzetbelasting 1968.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Voorgesteld wordt om de bevoegdheid aan de Commissie te verlenen om door middel van
uitvoeringshandelingen de technische details vast te stellen om onder meer het systeem
op te zetten en te onderhouden. Het kabinet kan instemmen met de keuze voor uitvoeringshandelingen,
omdat de vast te stellen uitvoeringshandelingen erop gericht zijn om de verordening
volgens eenvormige voorwaarden uit te voeren. De onderzoeksprocedure is volgens het
kabinet geschikt, omdat het hier gaat om een uitvoeringshandeling van algemene strekking
die ziet op het terrein van de belastingheffing (zie art. 2 sub a en sub b onder v)
van Verordening 182/2011 (de Comitologieverordening).

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De voorgestelde verordening treedt in werking op de twintigste dag na die van de bekendmaking
ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie. De maatregelen worden van toepassing
met ingang van 1 januari 2022. De voorgestelde implementatietermijn van de maatregelen
in de btw-richtlijn is 31 december 2021.

Deze data lijken Nederland erg krap, aangezien een geheel nieuw systeem moet worden
opgezet. Om dit definitief vast te stellen is het nodig om de gevolgen voor de IT-systemen
verder te onderzoeken.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling:

In de bestaande richtlijn en verordening zijn al regels vastgelegd voor periodieke
evaluaties en verslaglegging. Deze nieuwe maatregelen worden daar in mee genomen.

e) Constitutionele toets:

Niet van toepassing

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Het volledig in kaart brengen van de uitvoeringsgevolgen is op een zo korte termijn
niet mogelijk maar uit een eerste analyse blijkt dat de voorstellen van de Commissie
impact zullen hebben op de uitvoering en handhaving door de Belastingdienst. De Belastingdienst
zal de komende tijd de uitvoeringsgevolgen onderzoeken en daarbij komen o.a. de impact
op de handhaafbaarheid, personele gevolgen en de impact op de automatisering aan de
orde.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Er zijn geen implicaties voor ontwikkelingslanden.