Brief regering : Beleidsdoorlichting artikel 22 Omgevingsveiligheid en Milieurisico's

Nr. 42 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 december 2018

Inleiding

Bij brief van 19 september 2017 (Kamerstuk 32 861, nr. 26) heeft mijn voorganger een beleidsdoorlichting aangekondigd van artikel 22 van de
begroting van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) betreffende Omgevingsveiligheid
en Milieurisico’s. Met deze brief stuur ik u het eindrapport van deze beleidsdoorlichting,
die door het onderzoeks- en adviesbureau Ecorys is uitgevoerd in de periode januari–november
20181. Prof. dr. J.A. Knottnerus is als de onafhankelijk deskundige om een reflectie op
de doorlichting gevraagd. Deze reflectie is bijgevoegd2.

Doel beleidsdoorlichting

De beleidsdoorlichting betreft het beleid dat valt onder het huidige begrotingsartikel 22:
Omgevingsveiligheid en Milieurisico’s. Dit beleid heeft tot doel om mens en milieu
te beschermen tegen maatschappelijk onaanvaardbaar geachte veiligheid-, milieu- en
gezondheidsrisico’s.

Op een beleidsdoorlichting zijn de kaders van de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek
(RPE) van toepassing. Dat betekent onder andere dat een beleidsdoorlichting het karakter
heeft van een syntheseonderzoek: gebaseerd op beschikbare evaluaties. Doel van de
beleidsdoorlichting is een goed beeld te krijgen van de doeltreffendheid en doelmatigheid
van dit beleid in de afgelopen jaren, van wat de succesfactoren waren en op welke
onderdelen er verbeteringen mogelijk zijn. Deze inzichten en aanbevelingen kunnen
er aan bijdragen de komende jaren het beleid verder te optimaliseren.

Scope van deze beleidsdoorlichting

Het huidige begrotingsartikel 22 Omgevingsveiligheid en Milieurisico’s is een breed
begrotingsartikel, met veel onderwerpen die zich in verschillende fases van de beleidscyclus
bevinden en waar verschillende beleidsinstrumenten ingezet worden. Vanwege de gekozen
periode (2011–2017) is met name teruggekeken naar deze onderwerpen op de begrotingen
van het toenmalige Ministerie van Infrastructuur en Milieu.

Het begrotingsartikel 22 is opgebouwd uit drie artikelonderdelen:

22.01 Veiligheid chemische stoffen;

22.02 Veiligheid biotechnologie;

22.03 Veiligheid bedrijven en transport.

Tien onderwerpen zijn in het onderzoek nader uitgewerkt3. Voor deze onderwerpen is op basis van de voor dat specifieke onderwerp beschikbare
informatie de doeltreffendheid en doelmatigheid beoordeeld op basis van de bijbehorende
beleidstheorie per onderwerp. Doeltreffendheid gaat om de mate waarin het beleid bijdraagt
aan het behalen van de beoogde maatschappelijke doelstellingen. Doelmatigheid betreft
de relatie tussen de effecten van het beleid en de kosten van het beleid.

Op de begroting van IenW van 2017, het uitgangsjaar voor de doorlichting, is voor
Omgevingsveiligheid en Milieurisico’s een totaalbedrag van € 57,2 miljoen opgenomen:
€ 33,8 miljoen op artikel 22, € 18,8 op artikel 19 voor bijdragen aan agentschappen
en vanuit het infrastructuurfond op artikel 18 een bedrag van € 4,6 miljoen.

De doorlichting omvat een bedrag van € 55,8 miljoen. Dat verschil van € 1,4 miljoen
is te verklaren omdat gewasbescherming (buiten de landbouw) in deze beleidsdoorlichting
niet wordt meegenomen. Dit onderwerp is pas sinds 2016 aan artikel 22 verbonden. Bovendien
vindt in 2019 de tussenevaluatie plaats van de beleidsnota Gezonde Groei, Duurzame
Oogst (2013–2023).

Per artikelonderdeel zijn er verschillende evaluaties van diverse onderzoeksbureaus
beschikbaar4. Aanvullend op de bevindingen uit de synthese van de documenten zijn interviews gehouden
met experts uit het veld die bij het beleidsveld betrokken zijn.

De opzet van de beleidsdoorlichting en de conceptrapportages zijn besproken met een
begeleidingscommissie met daarin vertegenwoordigers van de Inspectie Leefomgeving
en Transport, de Vereniging Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg, de
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en
Milieu en het Ministerie van Financiën.

Conclusies doeltreffendheid en doelmatigheid

Het bureau stelt dat het beleid in zijn algemeenheid doeltreffend is en bijdraagt
aan de doelstelling van het begrotingsartikel5. Deze overkoepelende conclusie is getrokken op basis van deelresultaten van de tien
uitgewerkte onderwerpen. Vrijwel alle onderwerpen scoren voldoende tot goed op zowel
doeltreffendheid als doelmatigheid.

De beleidsdoorlichting laat verder zien dat er op veel afzonderlijke onderdelen resultaten
zijn geboekt die op een doeltreffende en doelmatige manier bijdragen aan de beleidsdoelen.
Op basis van de beleidsdoorlichting kan het bureau geen conclusies trekken over welk
instrument voor het beleid voor omgevingsveiligheid en milieurisico’s altijd het beste
werkt. Het is per onderwerp en uitvoeringsfase van het beleid verschillend welke inzet
van instrument(en) doeltreffend en doelmatig is.

Reductie Regeldruk

Ik heb het onderzoeksbureau gevraagd te onderzoeken wat gedaan is rond vermindering
van de regeldruk en wat daarvan de resultaten zijn. Voor een aantal onderwerpen is
hier specifiek onderzoek naar gedaan. Op basis hiervan geeft het bureau onder meer
aan dat de regeldruk is verminderd omdat bij de sanering van asbestdaken voor een
lichte administratieve procedure voor de subsidieregeling is gekozen. Verder is bij
biotechnologie in een aantal gevallen voor het instrument van de melding in plaats
van een vergunning gekozen. Nog niet overal is de lastenverlichting al zichtbaar.
Dit is volgens het bureau bijvoorbeeld nog niet het geval bij vervoer van gevaarlijke
stoffen waarbij gekozen is voor het basisnet om de veiligheid te versterken. Samenvattend
concludeert het bureau dat een duidelijke inspanning is geleverd om de regeldruk te
verminderen.

Reactie op verbeterpunten en aanbevelingen

Het beeld dat de doorlichting van het beleid geeft, ondersteunt het gevoerde beleid.
De in het rapport genoemde suggesties en aanbevelingen geven mij input voor verdere
verbetering van het beleid. In de beleidsdoorlichting zijn zeven suggesties voor verbetering
opgenomen: vier algemene suggesties en drie suggesties die gericht zijn op een inhoudelijk
beleidsonderwerp. Ik noem die hieronder kort en geef daar per aanbeveling mijn reactie
op.

Algemene suggesties en aanbevelingen

1. Doelstelling breder verwoorden, ook beleving meenemen

De onderzoekers constateren dat de doelstelling van het beleid voor omgevingsveiligheid
en milieurisico’s in de begrotingsteksten beperkter is geformuleerd dan in praktijk
wordt toegepast. In de begroting van 2017 staat als doel: «Mens en milieu beschermen
tegen maatschappelijk onaanvaardbaar geachte veiligheid-, milieu- en gezondheidsrisico’s».
Sinds het programma Bewust Omgaan met Veiligheid6 is daar meer expliciet aan toegevoegd dat ook de beleving van die veiligheid en gezondheid
belangrijk is. De onderzoekers bevelen aan om de doelstelling aan te passen en wel
door deze als volgt te formuleren: «Het realiseren van een schone, gezonde en veilige
leefomgeving, die door de inwoners van Nederland ook als zodanig wordt ervaren.»

Deze eerste aanbeveling ondersteunt mij in de door mij ingezette beleidslijn om van
saneren en beheersen te komen tot het meer voorkómen van milieurisico’s en gevaren,
zoals ik dat in mijn brief van 5 juni 2018 aan de Tweede Kamer heb gedeeld7. Daarbij staat voorop dat de samenleving wordt betrokken, in de overtuiging dat dat
niet alleen voor betere oplossingen en meer draagvlak kan zorgen, maar ook dat dat
mede de beleving van veiligheid en gezondheid bepaalt. De onafhankelijk deskundige
ziet hierin een belangrijke beleidsuitdaging. «Aansluiten bij de beleving, veiligheidsbehoeften
en opvattingen van burgers is niet alleen van belang uit oogpunt van draagvlak, maar
ook omdat beleving en behoeften in de samenleving essentiële drivers zijn van steeds
voortgaande verbetering van de maatschappelijke veiligheid.»

Ik zal onder de doelstelling van beleidsartikel 22 een uitwerking toevoegen in lijn
met de aanbeveling. Dit betekent dat we werken aan het realiseren van een schone,
gezonde en veilige leefomgeving die ook door de inwoners van Nederland als zodanig
wordt ervaren.

2. Overkoepelende beleidstheorie voor gehele beleidsartikel opstellen

In de beleidsdoorlichting zijn door het onderzoeksbureau op basis van evaluaties en
interviews reconstructies van de algemene en thematische beleidstheorieën gemaakt.
Door het ontbreken van een beleidstheorie voor het gehele artikel bleek het lastig
om tot overall conclusies te komen. De aanbeveling is om deze beleidstheorie en de
daarbij te verwachten effecten op het bereiken van de algemene beleidsdoelstelling
nader in te vullen.

Deze aanbeveling geeft handvatten voor de verdere ontwikkeling van integrale afwegingen
zoals dat uit het programma Bewust Omgaan met Veiligheid is voortgekomen. Zoals ik
in reactie op de eerste aanbeveling al aangaf, staat mij een aanpak voor ogen die
scherp gericht is op het voorkómen van risico’s voor mens en milieu. In eerder genoemde
Kamerbrief van 5 juni 2018 heb ik daarbij het principe van «safe by design» centraal
gesteld. Deze tweede aanbeveling is voor mij aanleiding dit principe in een integrale
milieuvisie nog meer te verbinden met verschillende facetten van het milieubeleid.
Ik zal uw Kamer daar in het komend jaar nader over berichten.

3. Beleids- en uitvoeringscycli nog beter met elkaar verbinden

Een derde algemene aanbeveling betreft het versterken van de verbindingen door de
beleids- en de uitvoeringcycli heen. In de aanbeveling wordt ingegaan op het belang
van de samenwerking tussen de beleidsmedewerkers op het departement en medewerkers
bij adviesbureaus, kennisinstellingen en uitvoerende diensten.

Vanuit de beleidsonderwerpen die onderdeel uitmaken van artikel 22 en overigens ook
breder in de beleidspraktijk onderschrijf ik het belang om continue aandacht te hebben
en te houden voor deze verbindingen. Op het veiligheidsterrein van artikel 22 is bijvoorbeeld
de kennisfunctie van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) van
cruciaal belang voor het beleid t.a.v. chemische stoffen. Dat blijkt ook uit de inzet
van het RIVM op dat terrein vanuit het budget op artikel 19 van de begroting. In het
kader van de aanpak van zeer zorgwekkende stoffen zorg ik ervoor dat die kennis ook
beschikbaar is voor decentrale overheden, zodat die ook in de fase van vergunningverlening
en naleving wordt benut. Een ander voorbeeld is het concept «Safety Delta Nederland»
dat binnen het programma Duurzame Veiligheid 2030 wordt ontwikkeld met het oog op
de veiligheid in de (petro)chemische industrie8. Als onderdeel hiervan maak ik samen met bedrijfsleven, wetenschap en andere overheden
één gezamenlijke Kennisagenda Veiligheid en Innovatie. De voorbereiding hiervan is
in gang gezet.

4. Meer kwantitatief evaluatiemateriaal beschikbaar maken

Het onderzoeksbureau geeft aan dat op veel deelonderwerpen voldoende evaluatiemateriaal
beschikbaar was voor deze beleidsdoorlichting. Met het oog op een volgende beleidsdoorlichting
wordt evenwel aangeraden om te zorgen voor meer kwantitatief evaluatiemateriaal om
zo de doelmatigheid beter te kunnen beoordelen. Ook de onafhankelijk deskundige onderstreept
in zijn brief deze aanbeveling.

Voor het beleidsveld omgevingsveiligheid en milieurisico’s is het doel incidenten
en onveilige situaties te voorkomen door het risico daarop zoveel mogelijk te beperken.
Het streven is om het bereikte basisbeschermingsniveau vast te houden, toe te werken
naar een situatie waarbij de kans op een incident verwaarloosbaar klein wordt en waarbij
de gevolgen van een incident, zo dat zich voordoet, zo gering mogelijk zijn.

In de Staat van de Veiligheid majeure risicobedrijven* die jaarlijks wordt uitgebracht, worden reeds kwantitatieve resultaten gepresenteerd.
Zo wordt in kaart gebracht wat het effect is van preventieve maatregelen door jaarlijks
te meten hoeveel incidenten een relatie hebben met het niet implementeren van die
aanvullende noodmaatregelen. Te lezen valt bijvoorbeeld dat bij zes incidenten het
uitblijven van herstel leidde tot dat incident.10 Ondanks de beschikbaarheid van dit soort kwantitatieve gegevens bij een aantal onderwerpen
blijkt het in de praktijk niet eenvoudig om de beleidsinspanning een op een te relateren
aan het achterwege blijven van incidenten. Desalniettemin ben ik gelet op de gegeven
aanbeveling voornemens om bij de beleidsontwikkeling en bij toekomstige evaluaties
te streven naar meer kwantitatieve meetbaarheid van de beleidsinspanningen.

Verbetersuggesties voor inhoudelijke thema’s

5. Verbeteren beleid rond de risico’s van blootstelling aan asbest

Elk jaar overlijden in Nederland ongeveer 1.000 mensen aan de gevolgen van asbest.
Om het risico voor de gezondheid te beperken, is het de bedoeling om het houden van
asbestdaken vanaf 2024 te verbieden. Asbest mag sinds 1993 niet meer worden toegepast
in Nederland en asbestdaken zijn de grootste resterende bron van vezels in de leefomgeving.
Het gevoerde beleid is volgens de onderzoekers doeltreffend en er wordt versneld gesaneerd.

Het rapport geeft een gemengd beeld ten aanzien het verbod op asbestdaken. Aan de
ene kant is de uitkomst niet doelmatig (outcome) maar daar tegenover staat dat het
beleid om dit verbod invulling te geven (output) wel als doelmatig wordt beoordeeld.
De onderzoekers stellen daarbij de vraag wat de gevolgen zijn van het beëindigen van
de subsidieregeling, gelet op de hefboomwerking en het aanjagend effect van de subsidie
voor sanering die bijdragen aan een doelmatige uitvoering van dit beleid. De aanbeveling
wordt daarom gedaan om te onderzoeken hoe groot de financiële problematiek is en op
welke wijze die kan worden verlicht.

Zoals de onafhankelijk deskundige in zijn reflectie onderstreept, zijn beleidskeuzes
gerechtvaardigd door meer dan alleen de afweging tussen bij de MKBA bij aanvang in
beeld gebrachte kosten en baten. Het bronbeleid is gericht op het voorkómen van nieuwe
asbestslachtoffers. Na eerdere grote veroorzakers van asbestvezels in de leefomgeving
te hebben aangepakt (met name asbesthoudende remvoeringen en asbestwegen) resteren
asbestdaken als laatst overgebleven grote bron. Met het tijdig saneren van asbestdaken
wordt de situatie vermeden dat asbestdaken zo ernstig gaan verweren dat het aantal
slachtoffers in komende decennia weer toe gaat nemen. Daarbij speelt ook de maatschappelijke
aandacht en veiligheidsbeleving rond asbest een rol. Rond incidenten als asbestbranden
wordt duidelijk dat van de overheid wordt verwacht om voor maximale veiligheid te
zorgen. Kosten die asbestbranden met zich meebrengen kunnen mede om die reden zeer
hoog uitpakken. Met het asbestdakenverbod wordt bovendien duidelijkheid geschapen
voor dakeigenaren en het bevoegd gezag over de datum waarop asbestdaken gesaneerd
moeten zijn. Zonder die duidelijkheid zou per dak, aan de hand van de mate van verwering,
moeten worden bepaald wanneer sanering vereist zou zijn. De lasten en handhavingsproblemen
die daarmee samenhangen worden met het verbod vermeden.

De subsidieregeling voor de sanering van asbestdaken is een stimuleringsregeling die
als doel heeft de sanering te versnellen, ruim voordat het verbod op asbestdaken in
werking treedt, en dient niet als financieringsinstrument. Er is hiervoor over de
jaren heen € 75 miljoen beschikbaar gesteld. Zoals het rapport onderstreept is die
versnelling ook bereikt, die fase van het beleid was doelmatig en doeltreffend. Met
uw Kamer is uitgebreid gesproken over de overgang van subsidie naar financiering voor
het vervolg van de asbestdakensanering. In dat kader verzoekt de Kamerbreed aangenomen
motie Von Martels/Ziengs11 de regering om in overleg met decentrale overheden en de SVn12 te komen tot een asbestfonds voor eigenaren van asbestdaken die de sanering niet
kunnen financieren. Dit overleg heb ik in gang gezet en zoals uw Kamer toegezegd zal
ik begin 2019 rapporteren over de vorderingen van de vorming van zo’n fonds. De bedoeling
is dat juist ook dakeigenaren met een beperkte investeringscapaciteit hier een beroep
op kunnen gaan doen. Deze aanpak past bij de gegeven aanbeveling in het rapport om
te onderzoeken op welke wijze de financiële problematiek kan worden verlicht.

6. Verbeteren doelmatigheid van de Atlas Leefomgeving

In het rapport wordt de verbetersuggestie gedaan om de aanbevelingen van Verdonck,
Kloosters & Associates13 op te pakken om zo de doelmatigheid van de Atlas Leefomgeving te kunnen verbeteren.
Genoemd worden o.a. een agile-werkwijze, het verhogen van beslissnelheid en het verkorten
van doorlooptijden.

De Atlas Leefomgeving is sinds de evaluatie in 2013 doorontwikkeld tot het Atlas Portaal
dat nu vier sub-sites omvat: de Atlas Leefomgeving, de Atlas Natuurlijk Kapitaal,
de Nationale Energie Atlas en de Gids Gezonde Leefomgeving. Vast onderdeel bij de
doorontwikkeling is het steeds opnieuw beoordelen van de samenwerking met de andere
overheidspartners, als ook via het middel van de benchmark beoordelen of voldaan wordt
aan de ICT-standaarden binnen de rijksvoorwaarden.

In de doorontwikkeling 2018–2019 staat centraal het moderniseren en verder toekomstbestendig
maken van de standaardcomponenten in het Atlas Portaal, het platform waarop de Atlassen
draaien. De Atlassen worden daarmee geschikt gemaakt om aan te sluiten op de knooppunten
van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (het DSO) met het oog op het toegankelijk maken
van de relevante milieudata. Bij de doorontwikkeling worden de aanbevelingen rond
de verbetering van de doelmatigheid van de Atlas meegenomen: agile werken, kortere
doorlooptijden, hogere beslissnelheid.

7. Voortzetten project aanpak zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) met overheden en bedrijfsleven.

De aanbeveling om door te gaan met de aanpak van ZZS (waaronder potentiële ZZS) samen
met bedrijfsleven, IPO, gemeenten, waterschappen, omgevingsdiensten en RIVM, zie ik
als ondersteuning van de door mij ingezette lijn.

Door de informatie-uitvraag door de bevoegd gezagen aan de bedrijven over de daadwerkelijke
emissies van (potentiële) ZZS wordt de kennis over de emissies van deze stoffen geleidelijk
vergroot. RIVM zal de gegevens van de opgevraagde emissie-gegevens in een centrale
database opnemen. Hiermee wordt meer inzicht verkregen in de ZZS-emissies voor beleidsdoeleinden
en tegelijkertijd biedt dit handvatten aan vergunningverleners.

Besparings- en intensiveringsvarianten

Een van de onderdelen van een beleidsdoorlichting is de vraag welke beleidsopties
mogelijk zijn met significant (20%) minder of meer middelen. De beleidsdoorlichting
van Omgevingsveiligheid en Milieurisico’s omvat een totaalbudget van € 55,8 mln. Het
gaat bij 20% derhalve om € 11,2 mln.

Het bureau geeft drie opties voor het geval met 20% minder middelen het beleid voor
omgevingsveiligheid en milieurisico’s zou moeten worden gevoerd: stoppen met subsidie
voor sanering van asbestdaken, verdeling van de korting over zes verschillende onderwerpen
(«kaasschaaf») en als derde, de rol van de rijksoverheid afbouwen en de verantwoordelijkheden
te leggen bij andere partijen in de keten. Voor al deze opties benadrukt het rapport
dat ze effecten hebben op het huidige of toekomstige beleid en de uitvoering ervan
en dat een inventarisatie van deze effecten en een integrale afweging gewenst is.
Ook prof. dr. J.A. Knottnerus noemt in zijn brief een aantal effecten. Ook pleit hij
voor behoud van «vrije ruimte» op de begroting als bron voor de op lange termijn noodzakelijke
vernieuwing. Zijn conclusie is dat de meeste opties weinig reëel zijn dan wel dat
zij het beleid (en de doelbereiking daarvan) serieus kunnen schaden.

Ik sluit mij bij die constateringen aan wat de tweede en derde optie betreft. De eerste
optie ligt in lijn met de afspraken die ik daarover met uw Kamer heb gemaakt. De subsidieregeling
asbestdaken wordt niet voortgezet; er zal naar andere vormen van financiering worden
gekeken. Dit betekent niet dat ik het asbestbeleid kan uitvoeren zonder passend budget.
De andere instrumenten die in het leven worden geroepen om asbest uit de leefomgeving
te verwijderen zullen immers ook gefinancierd moeten worden.

Het Rapport doet ook enkele suggesties voor geval er substantieel meer geld beschikbaar
zou zijn. Zo wordt een vergroting van de capaciteit bij onderzoeksinstellingen voor
verschillende thema’s en participatie van het publiek genoemd. Ik onderschrijf het
belang van onderzoek en kennisontwikkeling, ook in relatie met de eerder genoemde
versterking van de beleidscyclus.

Beoordeling/conclusies onafhankelijk deskundige

De onafhankelijk deskundige, prof. dr. J.A. Knottnerus, heeft een oordeel gegeven
over het evaluatieproces en op bevindingen en aanbevelingen van het externe onderzoeksbureau.
Naast de inhoudelijke opmerkingen waarvan hierboven een aantal is aangehaald, heeft
hij ook het proces beschreven en een enkele procesmatige verbetersuggestie opgenomen.
Hij heeft in het proces speciaal gelet op de waarborgen voor de onafhankelijkheid
van de evaluatie. Op basis van de afspraken over de rol van de begeleidingscommissie,
die gezien de onafhankelijkheid van het onderzoek bijvoorbeeld geen bevoegdheid tot
amendering van rapportteksten had en zich in haar suggesties richting onderzoekers
moest beperken tot feitelijke aspecten, was, aldus de heer Knottnerus, sprake van
een zinvolle interactie tussen de onderzoekers en de begeleidingscommissie. Zijn advies
is echter om bij een volgende evaluatie een klankbordgroep te vormen bestaande uit
deskundigen wier eigen werk en belang mede wordt geëvalueerd. Daarnaast zou dan een
begeleidingscommissie ingesteld kunnen worden bestaande uit onafhankelijke externe
deskundigen met expertise vanuit de meest relevante disciplines. Hij sluit af met
de constatering dat «er een over het geheel genomen gedegen beleidsdoorlichting ter
tafel ligt».

Ik ben de onafhankelijk deskundige erkentelijk voor zijn rol bij de beleidsdoorlichting
en voor de door hem gegeven reflectie.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, S. van Veldhoven-van der Meer