Brief regering : Reactie op AIV advies “Coalitievorming na de Brexit: allianties voor een Europese Unie die moderniseert en beschermt”

Nr. 1413 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 december 2018

Het kabinet heeft met belangstelling kennisgenomen van het AIV-advies «Coalitievorming
na de Brexit: allianties voor een Europese Unie die moderniseert en beschermt», dat
op verzoek van uw Kamer tot stand is gekomen (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1229, motie van de Kamerleden Mulder, Omtzigt en Voordewind). De onderstaande kabinetsreactie
op het advies staat niet op zichzelf, maar dient in samenhang te worden gelezen met
andere brieven met betrekking tot dit thema die uw Kamer eerder zijn toegekomen of
nog zullen toekomen. In het bijzonder verwijs ik naar de brieven over uitbreiding
en versterking van het postennet (Kamerstukken 32 734, nrs. 31 en 32), de beantwoording op schriftelijke vragen over de Nederlandse belangenbehartiging
in de EU (Kamerstuk 35 000 V, nr. 4 d.d. 24 september 2018), naar de kabinetsreactie op het WRR-advies Europese Variaties
en in het bijzonder naar de Staat van de Unie, die in de loop van januari 2019 zal
worden uitgebracht.

In lijn met het AIV-advies is het kabinet zich er van bewust dat het vertrek van het
VK uit de EU veel bekende patronen en zekerheden binnen de Unie zal veranderen. Brexit
heeft niet alleen ingrijpende en complicerende economische, financiële, juridische
en politieke consequenties, maar beïnvloedt ook de interne krachtsverhoudingen binnen
de EU. Met het wegvallen van het Verenigd Koninkrijk verliest Nederland niet alleen
een overwegend gelijkgezinde partner binnen de Unie, maar verandert de machtspolitieke
balans ook in het voordeel van de overgebleven grote lidstaten. Als middelgrote lidstaat
zal Nederland bijvoorbeeld in stemgewicht met een bijna halve procent groeien van
3,37% naar 3,86%. Het stemgewicht is gebaseerd op de bevolkingsomvang van de lidstaten.
Dat betekent dat het stemgewicht van de grootste lidstaat, Duitsland, bijna vijf keer
meer zal toenemen dan het Nederlandse, en met 2,33% punt zal groeien van 15,93% naar
18,26%. Het Franse stemgewicht zal met 1,90% oplopen tot 14,94%.

Door dit soort verschuivingen zullen kleine en middelgrote lidstaten die, net als
Nederland, op veel dossiers een vergelijkbare stellingname hebben als het Verenigd
Koninkrijk, nog nadrukkelijker met elkaar moeten samenwerken voor richtinggevende
initiatieven. Zoals ook aangegeven in de beantwoording op schriftelijke vragen over
de Nederlandse belangenbehartiging in de EU, investeert het kabinet daarom de inspanningen
ten behoeve van de totstandkoming van meer gestructureerde coalitievorming met andere
lidstaten. Er is een toenemend belang dat Nederland investeert in bilaterale betrekkingen
in een multilateraal Europees kader. Meer nog dan voorheen zijn goede betrekkingen
met, en kennis over andere lidstaten essentieel voor de beïnvloeding van het Europese
besluitvormingsproces en het behalen van resultaten voor Nederland.

Tegen eenzelfde achtergrond is het vorige kabinet niet lang na het Britse referendum
begonnen de Nederlandse relaties met alle EU-lidstaten opnieuw tegen het licht te
houden. Sinds het najaar van 2016 zijn op politiek en ambtelijk niveau veelvuldig
gesprekken gevoerd met lidstaten die voor Nederland van belang zijn, ofwel omdat zij
gelijkgezinde standpunten innemen, ofwel omdat zij een sleutelrol spelen in dossiers
die voor Nederland belangrijk zijn. Het investeren in contacten met andere lidstaten
vereist maatwerk en coalities kunnen zelfs van onderwerp tot onderwerp verschillen.
Een zichtbaar moment van intensiveringen van contacten met andere lidstaten was de
Benelux-bijeenkomst met de Noordse en Baltische landen in juni 2017 in Den Haag alsmede
de drie Benelux-bijeenkomsten met de Visegrad-landen die in 2016 en 2017 hebben plaatsgevonden.
De betrekkingen met Duitsland zijn tot op het hoogste niveau goed gebleven, en de
relaties met Frankrijk zijn sinds het Britse referendum geïntensiveerd.

De machtspolitieke balans mag dan op grond van het relatieve stemgewicht verschuiven
in het voordeel van de grote lidstaten, maar dit veranderende krachtenveld kan tegelijkertijd
niet worden gezien als een mechanisch proces, waarbij het toegenomen stemgewicht van
lidstaten zich automatisch en evenredig vertaalt in meer invloed. Uit onafhankelijk
onderzoek blijkt bijvoorbeeld dat Nederland het met zijn relatief beperkt stemgewicht
bovengemiddeld goed doet. Volgens onderzoek van de European Council on Foreign Relations
(https://www.ecfr.eu/article/commentary_the_more_europe_core_four) is Nederland, na Duitsland en Frankrijk, het meest invloedrijke land in de Unie.
Dit terwijl het in stemgewicht Italië, Spanje, Polen en Roemenië moet laten voorgaan.
Ook in veel gelezen media wordt Nederland eind 2017 tot de meest invloedrijke spelers,
na Duitsland en Frankrijk, gerekend op de essentiële terreinen van Brexit en Euro.

Naar het inzicht van het kabinet berust deze positieve appreciatie van de onderhandelingspositie
van Nederland op meerdere factoren. Ten eerste bereidt Nederland zich steeds zorgvuldig
voor op standpunten in de Brusselse onderhandelingen door middel van het interdepartementale
BNC- en CoCo-proces, de beraadslagingen met uw Kamer, alsmede door het meer strategische
overleg op kabinetsniveau in de Raad Europese Aangelegenheden (REA). Hierdoor weet
ons land over het algemeen goed welke resultaten het wil bereiken en welke argumentatie
daaraan ten grondslag ligt. Ook wordt in deze fase al een krachtenveldanalyse gemaakt
en worden medestanders geïdentificeerd. Nederland bespreekt zijn ideeën al in een
vroeg stadium met de Commissie en met coalities van lidstaten hetgeen effectieve beleidsbeïnvloeding
bevordert. Onder andere via de BNC-fiches en gedachtewisselingen met uw Kamer kunnen
de andere lidstaten kennisnemen van de afwegingen met betrekking tot Europees beleid
die in Nederland worden gemaakt. De onderhandelingslogica gebiedt echter ook dat het
kabinet zijn ideeën in voorkomende gevallen kan presenteren in een vertrouwelijke
omgeving. Indien Nederlandse rode lijnen in een vroeg stadium tot in detail publiek
bekend zijn, wordt ons land immers een minder flexibele en daardoor minder aantrekkelijke
onderhandelingspartner, die ook minder effectief in de zoektocht kan gaan naar een
oplossing die zo nauw mogelijk aansluit bij het Nederlandse belang. Waar het gaat
om de optimale behartiging van de Nederlandse belangen balanceert het kabinet als
het ware tussen enerzijds openheid voor wat betreft de ratio en het draagvlak achter
de nationale stellingname, en anderzijds discretie van het internationale onderhandelingsproces
daar waar het gaat om de rode lijnen. In een meer gecompliceerd post-Brexit speelveld
zullen dergelijke afwegingen waarschijnlijk aan urgentie winnen. Tegelijkertijd staat
voor het kabinet vast dat dit op geen enkele wijze ten koste mag gaan van de informatievoorziening
aan uw Kamer.

Ten tweede is coalitievorming al sinds de Vrede van Münster in 1648 onderdeel geworden
van de Nederlandse diplomatieke methode. Voor ons land is het altijd noodzakelijk
geweest vanwege de beperkte eigen militaire middelen of beperkt stemgewicht naar coalities
te zoeken om de eigen belangen zeker te stellen. Een op regels gebaseerd multilateraal
stelsel is hierbij een onmisbaar instrument geworden, en het proces van Europese eenwording
is vanuit dit perspectief van historisch belang voor ons land. Na de verwelkomde toetreding
van het Verenigd Koninkrijk tot de EEG in 1973 ontstond het gebruik om eerst binnen
de driehoek Verenigd Koninkrijk – Duitsland – Frankrijk te kijken naar aansluiting
bij één van de grootste lidstaten, en pas vervolgens naar bredere coalities. Het Verenigd
Koninkrijk was daarbij niet op alle punten een gelijkgezinde partner, zoals ook de
AIV terecht constateert, maar fungeerde ook in afwijkende gevallen vaak als belangrijk
tegenwicht in onderhandelingen waarin Nederland een minder nadrukkelijk positie innam.
Te denken valt aan het belang van marktoriëntatie, open handelsrelaties en trans-Atlantisch
veiligheidsbeleid, waar het Verenigd Koninkrijk vaak een veel minder terughoudend
standpunt innam dan Frankrijk of Duitsland, en Nederland regelmatig in een middenpositie
tussen deze drie belandde. In andere gevallen, zoals de kritiekloze uitbreiding van
de Unie, verschilden Nederland en het Verenigd Koninkrijk wel vaak serieus van mening.

Een effectieve coalitiepolitiek in de Europese Unie moet tegenwoordig worden gezien
tegen de achtergrond van de wijze waarop Europese besluitvorming tot stand komt. Weliswaar
worden in veruit de meeste gevallen besluiten genomen met gekwalificeerde meerderheid,
maar in de praktijk overheerst toch steeds het verlangen om besluiten zoveel mogelijk
met consensus te nemen om het draagvlak onder de lidstaten te maximaliseren. Daadwerkelijke
stemming is eerder uitzondering dan regel, maar het enkele bestaan van de mogelijkheid
van stemming bij gekwalificeerde meerderheid heeft veelal en sterk disciplinerende
werking bij het bereiken van een onderhandelingsresultaat waarin alle lidstaten zich
in voldoende mate herkennen. Het bereiken van een blokkerende minderheid heeft in
deze context daarom vaak een belangrijke symbolische waarde, maar zij is geen panacée.
Zo kan het gebeuren dat met een Noordelijke «Hanze coalitie» geen blokkerende minderheid
te behalen is vanwege de relatief kleine bevolkingsaantallen in de betroffen lidstaten,
maar de andere lidstaten wel degelijk rekening moeten houden met zo’n coalitie omdat
het een relatief groot aantal lidstaten betreft met een dito bereidheid tot interventies
om de gestelde doelen te bereiken op zowel ambtelijk als politiek niveau. Het is vervolgens
aan de leden van een coalitie om zo scherp te onderhandelen dat er uiteindelijk een
consensus wordt bereikt waarin voldoende tegemoet gekomen wordt aan hun belangen of
bezwaren.

Het kabinet is het voorts eens met de AIV dat de Nederlandse invloed in de post-Brexit
EU-besluitvorming niet alleen kan worden afgelezen aan het vermogen om effectieve
coalities te smeden. Ook het Europees parlement en de Europese Commissie moeten vaker
in een vroegtijdig stadium worden meegenomen in de overwegingen. Het kabinet onderkent
het belang op alle niveaus voldoende Nederlanders in dienst bij alle Europese instellingen
te hebben en zet zich in voor de maatregelen die nodig zijn om de geografische balans
overeind te houden. Dit vergt een nauwe betrokkenheid van alle departementen, een
goede implementatie van rijksbreed strategisch personeelsbeleid met aandacht voor
belangrijke functies, een goede doorstroom van Nederlanders naar hogere functies en
beter zicht op potentiële Nederlandse kandidaten voor belangrijke vacatures.

Het Europees parlement (EP) speelt sinds het Verdrag van Lissabon als medewetgever
evenals de Raad een belangrijke rol bij de totstandkoming van Europese wet- en regelgeving.
Tegen deze achtergrond zal Nederland in een post-Brexit situatie nog meer moeten investeren
in de contacten met de Nederlandse en overige leden van het Europees parlement, die
verantwoordelijk zijn voor de voor Nederland belangrijke wetgevingsdossiers. Naast
het kabinet kan ook uw Kamer hierbij een rol spelen via het onderhouden van contacten
met counterparts in het Europees parlement, zoals de Nederlandse Europarlementariërs.
In dit verband is het essentieel voor de Nederlandse belangenbehartiging dat de Nederlandse
leden van het Europees parlement optimaal geïnformeerd zijn over de inzet van het
kabinet ten aanzien van de EU-wetgevingsdossiers die in onderhandeling zijn en waarvoor
het EP medewetgever is. Momenteel wordt dit geborgd via het delen van de BNC-fiches
met de Nederlandse Europarlementariërs. Daarnaast zijn er uiteraard via de partijpolitieke
lijnen contacten, maar ook de Permanente Vertegenwoordiging bij de EU (PVEU) kan hierin
een belangrijke ondersteunende rol spelen.

De AIV suggereert in zijn advies dat Nederland ter wille van zijn invloed meer positieve
EU-doelstellingen moet formuleren en niet gezien mag worden als aanvoerder van een
groep «nee-zeggers». Het kabinet herkent zich niet in het beeld van een lidstaat die
er alleen op uit is besluitvorming tegen te houden. Zoals premier Rutte benadrukte
in zijn rede voor het Europees parlement, gaat het kabinet niet automatisch om «meer
Europa» als zich een gemeenschappelijk probleem voordoet. In de ogen van het kabinet
wint de Unie juist aan waarde en aan geloofwaardigheid als zij haar besluitvorming
en toezicht verbetert en zich richt op de belangrijkste uitdagingen die de lidstaten
aangaan: een eerlijke, diepe en duurzame interne markt, internationaal handelsbeleid,
EMU, een gemeenschappelijk migratie- en asielbeleid, gemeenschappelijke bewaking van
de buitengrenzen, interne en externe veiligheid en klimaat. Op al deze terreinen hebben
de EU-lidstaten al een bewuste keuze gemaakt samen te werken en gemeenschappelijk
beleid te ontwikkelen. Nederland heeft daarbij een constructieve rol gespeeld, maar
wel met de kanttekening dat gemeenschappelijke oplossingen niet alleen uitgesproken
moeten worden, maar ook nageleefd. Voor een geloofwaardige Unie is het essentieel
dat gemaakte afspraken, overeenkomsten en regels serieus worden geïmplementeerd en
dat het toezicht daarop effectief is. Dat vergt sterke lidstaten die ook in de praktijk
in staat zijn praktische uitvoering te geven aan de in EU-kader aangegane verplichtingen.
Een EU met focus en nageleefde afspraken heeft naar mening van het kabinet meer betekenis
dan een Unie – die zich kenmerkt door initiatieven die door de lidstaten onvoldoende
verbindend worden geacht en waar onvoldoende resultaten worden geboekt.

Het kabinet juicht het toe dat de AIV het belang onderkent van een goed gecoördineerde
en ondersteunende diplomatie in de Europese hoofdsteden, en dat daarvoor ook middelen
vrijgemaakt moeten worden. Als vooruitgeschoven posten signaleren onze ambassades
kansen en bedreigingen voor de Nederlandse inzet in Brussel, verrichten zij lobbywerk
en verschaffen ze de noodzakelijke achtergrondinformatie die nodig is om tot een effectieve
coalitievorming te komen. Op 2 juli en 8 oktober jongstleden heeft het kabinet uw
Kamer brieven verstuurd (Kamerstukken 32 734, nrs. 31 en 32) met de mededeling dat voor een belangrijk deel op grond van dergelijke overwegingen
is besloten het postennet in Europa te versterken. Voor de Europese samenwerking zullen
de komende jaren niet alleen extra medewerkers worden geplaatst op de Permanente Vertegenwoordiging
in Brussel, maar ook op ambassades in Boedapest, Boekarest, Berlijn, Brussel, Dublin,
Londen, Madrid, Parijs, Tallinn, Vilnius en Zagreb, alsmede in de directe omgeving
van de Europese Unie: Pristina, Sarajevo, Skopje, Tirana en Belgrado.

Het kabinet kan zich in brede zin vinden in de mogelijke coalitiepartners die de AIV
noemt voor de beleidsdomeinen van de interne markt, het sociale domein, het klimaatbeleid
en innovatie & onderzoek. Over de onderwerpen interne veiligheid en migratie herkent
het kabinet zich in de analyse van de AIV en kan zich in de aanbeveling ten aanzien
van migratie vinden. Wat de EMU betreft, zal Nederland aansluiting blijven zoeken
bij gelijkgezinde landen die waarde hechten aan een solide financieel beleid van de
Unie en van haar lidstaten. In de formaties waar dat mogelijk is, zet het zich zoveel
mogelijk in voor maximale betrokkenheid van de zogeheten «outs», namelijk de lidstaten
die (nog) geen lid zijn van de eurozone, maar wel worden geraakt door de beslissingen
die in dat forum worden genomen.

De AIV wijst tot slot terecht op het belang van een coalitiepolitiek die in grote
mate gericht is op de beïnvloeding van de Frans-Duitse as, alsmede op de mobilisering
van gelijkgezinde landen als België, Luxemburg, de Noordse en Baltische lidstaten,
Oostenrijk en Ierland. Meer dan in het verleden zal een beroep worden gedaan op het
Nederlandse vermogen verbindend en bewegelijk te opereren. Onze uitgangspositie daarvoor
is goed. Nederland wordt door Duitsland en Frankrijk gezien als een serieuze gesprekspartner.
De samenwerking tussen de Benelux en de Nordics/Baltics is een nieuwe impuls gegeven.

Het kabinet zal zich blijven inzetten voor verdieping van dergelijke coalities, maar
is zich er ook van bewust dat de perceptie van exclusiviteit binnen de Unie (Noord
tegen Zuid, of Oost tegen West) voorkomen moet worden. Het kabinet zal daarom warme,
«inclusieve» contacten blijven houden en coalities zoeken met alle lidstaten met vergelijkbare
belangen, of dat nu gaat om principiële kwesties (bijvoorbeeld op het gebied van de
Rule of Law), om specifieke materiële belangen of om initiatieven die de EU beter
doen functioneren.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok