Brief regering : Drie onderzoeken over alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv’s)

Nr. 107 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 december 2018

Inleiding

In de afgelopen periode zijn drie onderzoeken over alleenstaande minderjarige vreemdelingen
(amv’s) uitgevoerd. Het WODC heeft onderzocht wat de redenen zijn waarom amv’s ervoor
kiezen om in Nederland asiel te vragen. Het nieuwe amv opvangmodel is geëvalueerd
door ABDTOPConsult. De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en de Inspectie Justitie
en Veiligheid (hierna: de inspecties) hebben gezamenlijk gekeken naar de kwaliteit
van de opvang en begeleiding van amv’s. Hierbij bied ik u de rapporten van deze drie
onderzoeken aan1. Ik zal in deze brief mijn reactie geven op de belangrijkste conclusies en aanbevelingen.
Daarbij deel ik graag met u de ervaringen die ik zelf heb opgedaan tijdens verschillende
werkbezoeken aan amv-opvanglocaties in de afgelopen maanden.

WODC onderzoek: Unaccompanied minor asylum seekers in the Netherlands: choice or chance?

Op 9 oktober 2018 heeft het WODC het rapport gepubliceerd van haar onderzoek naar
de push en pull factoren die een rol speelden in de migratie van amv’s die in 2015
naar Nederland zijn gekomen. Aanleiding voor het onderzoek was het feit dat het aantal
amv’s dat naar Nederland kwam in 2015 was verviervoudigd ten opzichte van het jaar
daarvoor. Het onderzoek geeft een beeld van de beweegredenen van deze groep amv’s
en bevat geen aanbevelingen. Voor het onderzoek zijn interviews gehouden met 45 amv’s
van Syrische, Eritrese en Afghaanse afkomst, die 14 jaar of ouder waren toen zij Nederland
binnenkwamen. Een belangrijke constatering van het WODC-onderzoek is dat het aantal
amv’s dat in 2015 naar Europa kwam ook verviervoudigde. Uit het onderzoek blijkt dat
slechts een minderheid van de amv’s, voornamelijk Syriërs, Nederland al bij het vertrek
als bestemming zag. Geen van de Afghaanse amv’s, en slechts een minderheid van de
Eritrese amv’s, had bij aanvang de intentie om naar Nederland te komen. Minderjarigen
die Nederland al als bestemming zagen bij hun vertrek, waren meestal goed geïnformeerd.
De voornaamste redenen voor de respondenten om voor Nederland te kiezen – genoemd
door bijna de helft van hen – was de inrichting van de procedures in Nederland (vooral
snellere en makkelijkere asiel- en gezinsherenigingsprocedures), gevolgd door toekomstmogelijkheden
voor studie en werk. Naast de positieve reputatie van Nederland was een belangrijke
reden om voor Nederland te kiezen het bestaan van een netwerk.

ABDTOPConsult: Evaluatie nieuw opvangmodel amv’s

Op 1 januari 2016 is het nieuwe opvangmodel voor amv’s in werking getreden. In de
brief waarin de Kamer over het nieuwe opvangmodel is geïnformeerd2, is aangegeven dat het nieuwe opvangmodel binnen een jaar zal worden geëvalueerd.
Door (de nasleep van) de verhoogde instroom, waardoor het nieuwe opvangmodel pas volledig
kon worden geïmplementeerd in juli 2016, was een evaluatie een jaar na de inwerkingtreding
van het model niet mogelijk en niet wenselijk. De periode waarover geëvalueerd zou
kunnen worden was immers te kort.

In maart 2018 heb ik ABDTOPConsult verzocht om het nieuwe amv-opvangmodel te evalueren.
De evaluatie is in november 2018 afgerond en het evaluatierapport bied ik u hierbij
aan. Doel van de evaluatie was om te onderzoeken of het opvangmodel is uitgevoerd
zoals het was beoogd en heeft geleid tot de gewenste resultaten. Om dit te evalueren
heeft ABDTOPConsult in het onderzoek enerzijds bekeken of de doelen van het nieuwe
opvangmodel zijn behaald en of er een kwalitatieve verbetering van de opvang heeft
plaatsgevonden. Anderzijds is met de betrokken ketenpartners bekeken hoe het model
verder verbeterd zou kunnen worden.

Met het nieuwe opvangmodel is beoogd een drietal doelen te behalen. Ten eerste moeten
alle amv’s opvang krijgen in een kleinschalige opvanglocatie. ABDTOPConsult concludeert
dat op dit moment alle amv’s inderdaad verblijven in een kleinschalige opvanglocatie
(voor amv’s zonder verblijfsvergunning is dat aantal maximaal 20 amv’s per woonunit
en voor amv’s met een verblijfsvergunning zijn dat er maximaal twaalf per woonunit).
Amv’s jonger dan vijftien jaar worden in het nieuwe opvangmodel zoveel mogelijk opgevangen
in opvanggezinnen. Ook dit komt naar voren in de evaluatie. Opvang in gezinnen is
de opvangvorm waarin thans de meeste amv’s verblijven. Het tweede doel betreft het
bieden van opvang conform het toekomstperspectief van de amv. Volgens ABDTOPConsult
voorziet het nieuwe opvangmodel ook hierin. Amv’s met een verblijfsvergunning verblijven
op andere locaties dan amv’s die geen verblijfsvergunning hebben. Tot slot moeten
amv’s in het nieuwe opvangmodel zoveel mogelijk in dezelfde omgeving of regio blijven,
wanneer zij verhuizen voor hun achttiende verjaardag, zodat zij zoveel mogelijk hun
netwerk kunnen behouden. ABDTOPConsult concludeert dat het niet duidelijk is of dit
doel is behaald, omdat het aantal regio- of gemeentegrens overschrijdende verhuisbewegingen
van amv’s niet wordt bijgehouden.

Daarnaast hebben de onderzoekers van ABDTOPConsult gekeken of het nieuwe opvangmodel
heeft geleid tot een kwalitatieve verbetering voor amv’s op het gebied van onderwijs,
begeleiding en veiligheid. ABDTOPConsult constateert dat het nieuwe opvangmodel meer
mogelijkheden biedt voor maatwerk en heeft geleid tot verbeterde expertise van mentoren
en begeleiders. Op basis van de door ABDTOPConsult voor de evaluatie afgenomen interviews
blijkt dat het nieuwe opvangmodel in sterkere mate voor amv’s met een verblijfsvergunning
heeft geleid tot verbeteringen op deze terreinen. Dit met als belangrijkste reden
dat in de kleine woonvoorzieningen waar amv’s verblijven zonder verblijfsvergunning
een negatieve sfeer kan ontstaan.

In het rapport benoemt ABDTOPConsult ook een paar zorgpunten. Hoewel onderwijsdeelname
van amv’s met het nieuwe opvangmodel is verbeterd, blijft schoolverzuim onder amv’s
relatief hoog. Daarnaast wijst ABDTOPConsult erop dat verschillende geïnterviewden
hebben geopperd dat nog kleinschaliger opvang voor de groep zonder vergunning zou
kunnen bijdragen aan een betere begeleiding naar terugkeer. Een ander punt van aandacht
is dat de amv’s met een verblijfsvergunning bij het bereiken van de achttienjarige
leeftijd op zichzelf komen te staan en dat velen niet zelfstandig genoeg zijn om zaken
als opleiding, werk, sociaal netwerk en financiën op orde te houden. Volgens ABDTOPConsult
verdient het nader onderzoek wat de amv’s zelf vinden van gescheiden opvang naar perspectief
(integratie of terugkeer), omdat dit niet bekend is.

Inspecties IGJ en IJenV: Zelfstandig verder? De opvang en begeleiding van amv’s

De inspecties hebben in 2018 een onderzoek afgerond over de opvang en begeleiding
van amv’s. Het rapport is vandaag, 20 december 2018, door de inspecties gepubliceerd
en bied ik u hierbij aan. De Inspecties hebben onderzocht of het COA en Nidos goede
en passende opvang en begeleiding bieden aan amv’s. Het onderzoek heeft mede plaatsgevonden
aan de hand van zelfevaluaties uitgevoerd door het COA en Nidos. De inspecties constateren
dat de medewerkers betrokken en bevlogen zijn met een positieve aandacht voor en interesse
in de jongeren. Daarnaast constateren zij dat de kwaliteit van de opvang en begeleiding
op meerdere onderdelen niet voldoet aan de verwachtingen en dat een verbeterslag nodig
is om ervoor te zorgen dat amv’s zich optimaal kunnen ontwikkelen en na hun achttiende
jaar zelfstandig verder kunnen. De inspecties zien mogelijkheden voor verbetering
op de thema’s passende opvang en begeleiding, bestuurlijke organisatie, veiligheid
en leefklimaat.

Bij het thema passende opvang en begeleiding komen de inspecties met zes verbeterpunten,
die gelden voor amv’s met en zonder verblijfsvergunning. Zij constateren dat 1) de
informatieoverdracht bij de verhuizing van een amv of als een amv een nieuwe voogd
krijgt beter zou kunnen, 2) voor een amv ten onrechte niet altijd een begeleidingsplan
wordt opgesteld, 3) in de begeleidingsplannen onvoldoende aandacht is voor sociaal-emotionele
ontwikkelingsbehoeften van de amv, 4) amv-mentoren en voogden de inhoud van de begeleiding
onvoldoende op elkaar afstemmen, 5) de begeleiding van de amv’s nog onvoldoende toekomstgericht
is, en 6) de begeleiding zich te weinig richt op het in kaart brengen van een netwerk
dat de amv’s kan helpen na hun achttiende verjaardag.

In het kader van bestuurlijke organisatie geven de inspecties aan dat amv-medewerkers
hebben aangegeven behoefte te hebben aan nadere scholing in de amv-methodiek.

Met betrekking tot het thema veiligheid geven de inspecties aan dat onvoldoende in
kaart wordt gebracht welke risico’s voor de amv’s spelen wanneer een amv op een locatie
aankomt. Volgens de inspecties ontbreekt een goed instrument om de veiligheidsrisico’s
voor amv’s in de opvang te bepalen. Hier speelt ook mee dat niet duidelijk is gedefinieerd
bij welke veiligheidsrisico door medewerkers dient te worden geëscaleerd.

Over het leefklimaat op de opvanglocaties geven de inspecties aan dat verbeteringen
mogelijk zijn bij het bieden van een schone, passende en veilige fysieke leefomgeving
voor de amv’s. Zo zijn locaties vaak sober ingericht en hebben de locaties beperkte
financiële middelen voor het organiseren van een zinvolle vrijetijdsbesteding. Hierbij
merken de inspecties wel op dat mentoren zich inzetten om de inrichting passend te
maken bij de culturele en religieuze achtergrond van de jongeren en dat zij de jongeren
stimuleren in het hebben van hobby’s en vrijetijdsbesteding.

COA en Nidos hebben bij het uitvoeren van de zelfevaluaties grotendeels dezelfde verbeterpunten
geconstateerd en hebben reeds verbetermaatregelen in gang gezet. De inspecties zien
naast deze maatregelen nog verdere mogelijkheden voor verbetering en zij verzoeken
Nidos en het COA om in de komende twee maanden te laten zien hoe hun verbetertraject
eruit ziet. Hierbij verzoeken zij specifiek om aandacht voor twee COA-locaties waar
veiligheidsrisico’s bestaan voor amv’s. De inspecties zullen beoordelen of deze verbeterslag
goede opvang en begeleiding aan alle amv’s waarborgt. Belangrijk is volgens de inspecties
verder dat de verbeteracties nauwgezet worden gemonitord.

Reactie op de evaluatie door ABDTOPConsult en het rapport van de Inspecties

Allereerst valt mij in positieve zin op dat uit zowel de evaluatie van ABDTOPConsult
als het onderzoek van de inspecties het beeld naar voren komt dat de amv-medewerkers
van COA en Nidos zich kenmerken door hun betrokkenheid en bevlogenheid, dat zij positieve
aandacht besteden aan de jongeren, geïnteresseerd zijn in hoe het met de amv’s gaat
en zich inspannen om ervoor te zorgen dat de jongeren na hun achttiende verjaardag
zelfstandig kunnen functioneren. Een punt van zorg is wel het arbeidsverloop onder
mentoren en voogden van amv’s, die de uitwisseling van informatie kan bemoeilijken.
Daarnaast ben ik verheugd dat uit de evaluatie van ABDTOPConsult blijkt dat in ieder
geval twee van de drie doelen van het nieuwe amv-opvangmodel zijn behaald. Wat betreft
het derde doel zal ik met Nidos en het COA bezien hoe de registratie van regio- of
gemeentegrens overschrijdende verhuisbewegingen kan worden verbeterd. Alles bij elkaar
genomen blijkt uit de evaluatie van ABDTOPConsult dat de opvang duidelijk is verbeterd
ten opzichte van voor 1 januari 2016. Het rapport van de Inspecties brengt in kaart
hoe de opvang van amv’s nog beter vorm kan worden gegeven.

Tijdens het AO opvang, terugkeer en vreemdelingenbewaring van 28 maart 2018 heb ik
toegezegdop werkbezoek te gaan naar een amv-opvanglocatie, waarover bij verschillende
partijen het beeld bestaat dat deze niet zou voldoen aan het vereiste van kleinschaligheid
en de Kamer over mijn bevindingen te informeren.3 De te bezoeken locaties heb ik in overleg Defence for Children bepaald. De afgelopen
maanden heb ik werkbezoeken gebracht aan kleinschalige amv-opvanglocaties in Almelo,
Dronten, Kampen en Tilburg en de procesopvanglocatie voor amv’s in Oisterwijk. Deze
bezoeken hebben op mij een positieve indruk achtergelaten over de wijze waarop amv’s
in Nederland worden opgevangen. Op alle locaties trof ik, net als ABDTOPConsult en
de inspecties, enthousiaste en betrokken medewerkers van het COA en Nidos aan, die
zich elke dag inzetten om de amv’s goed te begeleiden. Op alle kleinschalige locaties
werden de amv’s, in overeenstemming met het nieuwe amv-opvangmodel, kleinschalig en naar toekomstperspectief opgevangen, met niet meer dan twintig
amv’s per woonunit. Op de locatie in Almelo zijn enkele woonunits voor amv’s naast
elkaar geplaatst, waardoor de indruk kan ontstaan dat hier geen sprake is van kleinschaligheid.
Echter, de inrichting van de woonunits, met aparte voordeuren, woonkamers en keukens,
waar begeleiding plaatsvindt door aparte teams van COA-mentoren, is naar zijn aard
duidelijk kleinschalig. De woonunits voor amv’s bevinden zich bovendien, afgezien
van de woonunits die bedoeld zijn voor amv’s die bij instroom 17,5 jaar of ouder zijn
(en dus binnen korte tijd naar reguliere opvang zullen doorstromen), allemaal buiten
het terrein van het reguliere azc. In een procesopvanglocatie (POL), zoals in Oisterwijk,
verblijven amv’s niet op een apart terrein, omdat deze locaties bedoeld zijn voor
verblijf tijdens het doorlopen van de AA-procedure in afwachting van doorstroom naar
een azc. Maar ook hier worden amv’s opgevangen op een afgescheiden gedeelte van het
terrein, in kleinschalige woonunits (met maximaal acht amv’s per unit), met 24-uurs
begeleiding. Ik herken dan ook uit persoonlijke ervaring de bevindingen van ABDTOPConsult
dat de opvang van amv’s, in overeenstemming met het nieuwe opvangmodel, kleinschalig
en met onderscheid naar perspectief is ingericht.

De aandachtspunten die door ABDTOPConsult en de inspecties worden genoemd komen in
grote mate overeen en herken ik. In beide onderzoeken worden met name belangrijke
verbetermogelijkheden gesignaleerd voor de begeleiding van amv’s. Het is van belang
dat amv’s op hun achttiende verjaardag goed voorbereid op hun toekomst de amv-opvang
uitstromen, ongeacht of deze toekomst in het land van herkomst of Nederland ligt.
In beide onderzoeken komt aan bod dat amv’s ook na hun achttiende verjaardag nog begeleiding
nodig hebben die helpt bij hetzij integratie in Nederland, hetzij terugkeer naar het
land van herkomst.

Het COA en Nidos zullen de komende twee maanden een plan van aanpak opstellen voor
de aanbevelingen van de inspecties. Hierbij zal in het bijzonder aandacht zijn voor
de aanbevelingen die de inspecties maken op het thema veiligheid. Een paar aanbevelingen
zijn al opgepakt. Zo heeft het COA de amv-methodiek, waarin ook werkafspraken op het
gebied van veiligheid zijn opgenomen, geëvalueerd en aangepast. Ook het door ABDTOPConsult
gesignaleerde schoolverzuim onder amv’s heeft aandacht. Er lopen reeds verschillende
projecten die tot doel hebben om onderwijs aan te bieden aan amv’s dat beter aansluit
bij hun behoeften. Uw Kamer wordt in het voorjaar van 2019 over de ingezette verbetermaatregelen
geïnformeerd.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, M.G.J. Harbers