Brief regering : Energielasten in de koopkrachtberekeningen

Nr. 81 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 december 2018

Tijdens de Algemene Financiële Beschouwingen van 4 oktober jongstleden heb ik het
lid Snels (GroenLinks) toegezegd om met het Centraal Planbureau (CPB) in gesprek te
gaan over de manier waarop energielasten in de koopkrachtramingen zijn meegenomen.1 Via deze brief informeer ik u over de uitkomst van dit gesprek. In deze brief zal
ik allereerst ingaan op de manier waarop energielasten in de koopkrachtramingen zijn
meegenomen, waarna ik de motivering voor deze keuze toelicht.

Hoe wordt in de koopkracht rekening gehouden met energielasten?

In de reguliere koopkrachtramingen van het Centraal Planbureau en het Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) loopt de ontwikkeling van energielasten mee
via het algehele inflatiecijfer. Voor ieder huishouden resulteert een gelijke toename
(afname) van de energielasten daarmee in dezelfde relatieve daling (stijging) van
de koopkracht.

Onderzoek van het CPB van eerder dit jaar heeft aangetoond dat veranderingen in de
energielasten in de praktijk niet evenredig neerslaan bij iedere inkomensgroep.2 Uitgaande van beleid uit het Regeerakkoord is het inkomenseffect voor de laagste
inkomensgroep in doorsnee ongeveer 0,2% slechter en het inkomenseffect van de hoogste
inkomenseffect van de hoogste inkomensgroep juist ongeveer 0,2% beter dan het gemiddelde
inkomenseffect in 2019. Deze uitkomst was voor de heer Snels ook aanleiding om mij
te verzoeken met het CPB hierover in gesprek te gaan.

Het CPB maakt onafhankelijk van het kabinet de koopkrachtramingen. Hiervoor worden
verschillende methodologische keuzes gemaakt, zoals dat bepaalde maatregelen, waaronder
de energielasten, doorwerken in de inflatie. Aan deze keuzes ligt een goede motivering
ten grondslag. Tot deze conclusie is een werkgroep over koopkracht, met vertegenwoordigers
van ministeries, het Nibud, het CBS, het CPB en de wetenschap, in 2014 ook gekomen.3 Het kabinet staat, evenals het CPB, achter deze motivering en acht het daarom niet
verstandig om de huidige systematiek aan te passen. Wanneer beleid gevoerd wordt waarvan
de effecten (voor subgroepen) niet volledig zichtbaar worden in de reguliere koopkrachtplaatjes,
is het gebruikelijk om voor de maatregelen specifiek de inkomenseffecten in kaart
te brengen. Dat gebeurt bijvoorbeeld in de memorie van toelichting van wetsvoorstellen
of in de koopkrachtbijlage van de begroting van SZW. Zo is een indicatie gegeven van
het inkomenseffect voor de verlaging van de uitkering voor wajongers met arbeidsvermogen
in 2018.4 Daarom zal het kabinet de inkomenseffecten van het Klimaatakkoord ook apart laten
doorrekenen.

Wat is de reden om energielasten zo in de koopkracht mee te nemen?

Hieronder licht ik toe wat de motivering is om energielasten niet separaat in de koopkrachtberekeningen
maar als onderdeel van de inflatie mee te nemen.

Internationale inflatiedefinitie

Het CPB conformeert zich aan de inflatiedefinitie van het Centraal Bureau voor de
Statistiek (CBS). De inflatiecijfers van het CBS worden gemaakt op basis van internationale
richtlijnen, om zo objectiviteit en vergelijkbaarheid te kunnen waarborgen. Inflatie
is de stijging van het algemene prijspeil, berekend als het gewogen gemiddelde van
verschillende bestedingscategorieën. Op basis van de internationale richtlijnen zijn
energielasten een van de bestedingscategorieën en daarmee onderdeel van het inflatiecijfer
in plaats van het inkomensbegrip.

Geen huishoudspecifieke inflatie

In het geval energielasten uit het inflatiecijfer gehaald worden en op zichzelf meegenomen
worden in de koopkrachtramingen, wordt als het ware een huishoudspecifieke (inkomensafhankelijke)
inflatieraming gecreëerd. Tegelijkertijd worden de energielasten dan impliciet van
het (besteedbaar) inkomen van huishoudens afgetrokken. Dit heeft als voordeel dat
nauwkeuriger kan worden geraamd hoe veranderende energielasten bij verschillende huishoudens
neerslaan. Dit brengt evenwel ook een drietal bezwaren met zich mee. Ten eerste kan
eventuele huishoudspecifieke inflatie niet meer vergeleken worden met de inflatiedefinitie
die het CBS hanteert. De CBS-definitie van inflatie is het algemeen gebruikte en geaccepteerde
begrip, wat ook vaak terugkomt in bijvoorbeeld (internationaal) onderzoek en nieuwsberichten.
Door in de koopkrachberekeningen af te stappen van dit bekende begrip wordt de definitie
van inflatie in de koopkracht minder eenduidig en begrijpelijk.

Ten tweede is het de vraag wat het inflatiecijfer nog zegt wanneer bepaalde bestedingscategorieën
eruit worden gehaald. Inflatie is namelijk de gemiddelde prijsstijging van de goederen
en diensten die consumenten kopen. Energielasten zijn hier onderdeel van. In feite
kan dan niet meer gesproken worden van inflatie als de kosten voor energie(verbruik)
hieruit worden gehaald. De interpretatie van dit begrip wordt daarmee lastiger. Daarnaast
heeft het meenemen van de energielasten in de koopkracht ook invloed op het begrip
(besteedbaar) inkomen. Om de energielasten mee te kunnen nemen in de koopkracht worden
deze namelijk van het inkomen afgetrokken. Het besteedbaar inkomen in de koopkrachtberekeningen
wordt hierdoor dus lager. Terwijl in werkelijkheid het (besteedbaar) inkomen niet
verandert als de energielasten veranderen: alleen de uitgaven veranderen.

Ten derde zou het CPB – in het geval de energielasten uit het inflatiecijfer worden
gehaald – voor verschillende huishoudens in Nederland een raming moeten maken hoe
de bestedingen zich op huishoudniveau ontwikkelen. Het daadwerkelijk geconsumeerde
mandje aan goederen voor de verschillende groepen huishoudens komt niet alleen vanwege
een ander aandeel van de energielasten niet overeen met het mandje waar bij de inflatie
voor de totale bevolking rekening wordt gehouden. Die mandjes verschillen op veel
meer manieren. Verschillen in consumptiepatronen tussen verschillende inkomensgroepen
leiden tot onder- of overschattingen van de koopkrachteffecten. Koopkrachtramingen
maken inzichtelijk hoe het besteedbaar inkomen zich jaar op jaar voor verschillende
huishoudtypes en inkomensgroepen ontwikkelt. Met de koopkrachtramingen wordt dus de
ontwikkeling van de bestedingsmogelijkheden in kaart gebracht, niet wat daadwerkelijk
wordt geconsumeerd.

Het kabinet kan aan de hand van de raming van het koopkrachtbeeld toetsen of zijn
beleid zorgt voor een evenwichtige inkomensverdeling. Koopkrachtramingen geven een
algemeen beeld maar zijn niet geschikt om exact te voorspellen wat er bij ieder huishouden
in Nederland jaarlijks in de portemonnee gebeurt. Dit is van te veel verschillende
factoren afhankelijk.

Beperkingen in het koopkrachtmodel

Tot slot zit er een beperking in het koopkrachtmodel die maakt dat energielasten niet
zondermeer huishoudspecifiek in de koopkrachtramingen meegenomen kunnen worden. De
energielasten zijn namelijk geen standaard onderdeel van het Inkomenspanelonderzoek
(IPO) van het CBS, waarop de koopkrachtramingen van het CPB en het Ministerie van
SZW gebaseerd zijn. Het koopkrachtmodel zou daarom verrijkt moeten worden met informatie
over de verdeling van energielasten over de huishoudens die in het koopkrachtmodel
zitten. Wanneer er wel rekening gehouden zou worden met energielasten zou er bovendien
een dubbeltelling plaatsvinden: de energielasten lopen in de koopkrachtberekeningen
immers nu al mee via de inflatie. Dit bezwaar geldt niet wanneer naar het geïsoleerde
inkomenseffect van energiemaatregelen wordt gekeken, omdat bij die berekeningen inflatie
geen rol speelt. Er wordt dan namelijk alleen gekeken naar het effect van die specifieke
maatregelen, niet naar alle factoren samen die van invloed zijn op de verandering
van het besteedbaar inkomen.

Het kabinet heeft oog voor de inkomenseffecten van klimaatbeleid

Het kabinet is dus niet voornemens om de energielasten huishoudspecifiek mee te nemen
in de koopkrachtberekeningen. Het kabinet vindt het wel belangrijk om goed zicht te
houden op hoe de energielasten neerslaan bij de verschillende huishoudens. Daarom
zal er aandacht zijn voor de geïsoleerde inkomenseffecten van veranderingen in energielasten.
Het CPB heeft eerder dit jaar al een verkenning uitgebracht naar de inkomenseffecten
van het energiebeleid, uitgaande van het beleid uit het Regeerakkoord. Het energiebeleid
voor de komende jaren zal echter sterk afhangen de precieze invulling van het Klimaatakkoord,
waarover de onderhandelingen nog gaande zijn. Het kabinet heeft daarom het CPB verzocht
om de inkomenseffecten van het Klimaatakkoord eenmalig integraal in beeld brengen.
Het kabinet streeft ernaar dat deze effecten evenwichtig worden verdeeld, en zal op
basis van de doorrekening van het CPB bekijken of de inkomenseffecten aanvaardbaar
zijn.

Ik hoop u hiermee voldoende geïnformeerd te hebben.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra