Brief regering : Reactie op het verzoek van het lid Bosman om wettelijk te verankeren dat het onderzoeksdossier van een intern voorvalonderzoek door Defensie, niet kan worden gebruikt in een strafrechtelijk onderzoek door het Openbaar Ministerie (OM) naar hetzelfde voorval

Nr. 78 BRIEF VAN DE MINISTER VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 december 2018

Tijdens het afgelopen WGO-P (Kamerstuk 35 000 X, nr. 40) en tijdens de behandeling van de begroting van Defensie (Handelingen II 2018/19,
nr. 26, debat over de begroting Defensie 2019) heeft het Kamerlid Bosman (VVD) zich
op het standpunt gesteld dat de positie van defensiepersoneel dat meewerkt aan intern
onderzoek naar een voorval op het terrein van bedrijfsveiligheid beter zou moeten
worden beschermd. Aanvullend stelt het Kamerlid Bosman dat onderzoek met als doel
«het trekken van lering uit gebeurtenissen om herhaling te voorkomen», strikt moet
worden gescheiden van onderzoek naar de schuldvraag. In dat verband heeft het Kamerlid
Bosman mij gevraagd om wettelijk te verankeren dat het onderzoeksdossier van een intern
voorvalonderzoek door Defensie, niet kan worden gebruikt in een strafrechtelijk onderzoek
door het Openbaar Ministerie (OM) naar hetzelfde voorval. Graag doe ik met deze brief,
mede namens de Staatssecretaris en mijn ambtgenoot van Justitie en Veiligheid, mijn
toezegging gestand om mijn standpunt hierover nader toe te lichten.

De oproep van het Kamerlid Bosman geeft signalen weer van defensiepersoneel, over
een gevoelde spanning tussen het willen meewerken aan een veiligere werkomgeving en
de idee dat vrijwillige verklaringen afgelegd tijdens een onderzoek mogelijk tegen
hen zouden kunnen worden gebruikt in een strafrechtelijk onderzoek. Ik weet dat hierover
zorgen bij het defensiepersoneel leven en ik neem die gevoelens van onbehagen serieus.
Met deze brief beoog ik mede deze zorgen te adresseren.

Elke werkgever, ook Defensie, wil lering trekken uit voorvallen om herhaling te voorkomen
en de (bedrijfs)veiligheid te bevorderen. Onderzoek naar ernstige voorvallen op het
gebied van bedrijfsveiligheid wordt, sinds kort, door de Inspectie Veiligheid Defensie
(IVD) uitgevoerd. Commandanten en leidinggevenden kunnen een intern onderzoek instellen
naar minder ernstige voorvallen. Onderzoek naar bedrijfsveiligheid gaat expliciet
niet over de vraag of personen iets kan worden verweten. Defensie onderzoekt voorts
ook voorvallen die verband houden met vermoedelijke schendingen van de integriteit
of van beveiligingsmaatregelen. Defensie acht het daarbij van belang om lering te
trekken uit dergelijk onderzoek, en maatregelen te treffen om herhaling te voorkomen
en – in voorkomend geval – personen met verwijtbaar gedrag verantwoordelijk te houden.

Als sprake is van mogelijk strafbare gedragingen komt het OM in beeld. Bij een strafrechtelijk
onderzoek door het OM is waarheidsvinding het doel. Uit het Wetboek van Strafvordering
volgt de bevoegdheid van het OM om bij een verdenking van een misdrijf, in het belang
van het onderzoek, gegevens te vorderen van degene die toegang tot bepaalde opgeslagen
of vastgelegde gegevens heeft (artikel 126nd Wetboek van Strafvordering). Het OM kan
zich derhalve in het belang van een strafrechtelijk onderzoek ook tot Defensie richten.

Notitie Stichting Maatschappij en Veiligheid

Het punt dat het Kamerlid Bosman aan de orde stelt, heeft ook de aandacht van de Stichting
Maatschappij en Veiligheid (SMV). In een recent verschenen notitie van de SMV hierover
wordt tot uitgangspunt genomen dat de bereidheid van personen om een verklaring af
te leggen mede afhankelijk is van de gevolgen die potentieel aan de verklaring verbonden
kunnen worden. Verondersteld wordt dat de wetenschap dat aan een verklaring geen nadelige
gevolgen verbonden kunnen worden, maakt dat een persoon vrij uit zal spreken hetgeen
het achterhalen van de toedracht volgens de SMV zou bevorderen.

De SMV signaleert dat zowel publieke als private onderzoekscommissies met deze spanning
geconfronteerd kunnen worden. Tegen deze achtergrond pleit de SMV voor een Kaderwet
Onafhankelijk Onderzoek. De komst van deze kaderwet zou de wettelijke basis worden
voor het instellen van vaste onderzoeksorganisaties en moet tevens een regeling bevatten
op basis waarvan vorderingen ter inzage of inbeslagname van het OM van een onderzoeksdossier
geweigerd kunnen worden. In de notitie van de SMV wordt veelvuldig verwezen naar de
Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV). De OVV is specifiek opgericht met het doel om
onderzoek te doen naar voorvallen waarbij dood of letsel van een persoon dan wel schade
aan een zaak of milieu is veroorzaakt of waarbij dit potentieel had kunnen gebeuren.
Net als de IVD doet de OVV geen uitspraak over de vraag of betrokkenen iets kan worden
verweten. Voor de OVV geldt dat wettelijk is voorzien in de mogelijkheid om vorderingen
van het OM te weigeren. Dit vormt in de kern een beperking van de hierboven genoemde
bevoegdheid van het OM op grond van het Wetboek van Strafvordering. Andere onderzoeksinstanties,
bijvoorbeeld inspecties, hebben deze uitzonderlijke positie niet. Defensie evenmin.

Werkwijze Defensie

Ik ben het met het Kamerlid Bosman eens dat bij een onderzoek het onderzoeksdoel voor
de betrokkene duidelijk moet zijn. Ook zijn uitgangspunt dat onderzoeken die strekken
tot lering strikt moeten worden gescheiden van onderzoeken naar eventuele individuele
verwijtbaarheid onderschrijf ik. Dat is op dit moment bij Defensie ook het geval.
In interne regelgeving van Defensie is vastgelegd hoe een intern voorvalonderzoek
binnen Defensie moet worden uitgevoerd. In deze regelgeving zijn ook een aantal waarborgen
voor betrokkenen vastgelegd. De huidige werkwijze stelt Defensie voldoende in staat
om gedegen onderzoek naar voorvallen te verrichten. In de werkwijze is beoogd een
balans te vinden tussen de positie van betrokkenen en de onderzoeksdoelen.

Mede door de opgebrachte zorgen van Kamerlid Bosman wordt de desbetreffende regelgeving
op dit moment herzien. In de nieuwe regelgeving wordt een heldere scheiding naar het
soort voorvalonderzoeken gemaakt waarbij per soort voorvalonderzoek verschillende
procedures, rechten, plichten en waarborgen worden voorgeschreven. Transparantie over
het doel van het onderzoek en goede communicatie met een betrokkene over diens positie
staan centraal. Beoogd wordt dat betrokkenen voortaan duidelijk en tijdig worden geïnformeerd
over hun rechten en plichten. Zo wordt een medewerker voorafgaand aan een gesprek
met de leden van een Commissie van Onderzoek geïnformeerd over de doelstellingen van
het onderzoek.

In de herziene Aanwijzing is ook de samenloop met strafrechtelijk onderzoek geregeld.
Uitgangspunt is dat, indien sprake is van een mogelijk strafbaar feit, het strafrechtelijk
onderzoek in beginsel prevaleert boven het interne onderzoek. Bijgevolg doet in die
situatie eerst het OM eigen onderzoek. Hierdoor kan het OM als eerste een verklaring
van een betrokkene opnemen, vanzelfsprekend met inachtneming van de waarborgen die
in het strafrecht gelden. In de regel stelt het OM snel vast of er aanleiding is voor
strafrechtelijk onderzoek. Defensie hervat of start een intern onderzoek nadat daarvoor
toestemming is verkregen van het OM.

Ten slotte merk ik nog op dat het onderzoeksrapport naar voorvallen met betrekking
op de (bedrijfs)veiligheid kort en bondig, maar zo volledig mogelijk behoort te zijn.
In het rapport moet worden beschreven welk voorval heeft plaatsgevonden, wat dit heeft
veroorzaakt en welke lessen hieruit getrokken kunnen worden. Defensie is bezig met
het verder verbeteren van de vormgeving van dergelijke rapporten, waarbij tevens aandacht
uitgaat naar de positie waarin betrokkenen zich bevinden. Daarnaast is Defensie een
aanvullende opleiding aan het ontwikkelen om personeel te scholen om deel te nemen
aan onderzoekscommissies.

Relatie strafrechtelijke onderzoeken

De ervaring bij Defensie is dat het OM zich slechts incidenteel met een vordering
tot Defensie richt en dat daarbij de vordering zich vrijwel altijd beperkt tot het
onderzoeksrapport en zich niet uitstrekt tot de onderliggende verklaringen. De IVD
maakt haar onderzoeksrapporten zelf openbaar. Opgemerkt moet worden dat onderzoeksrapporten
voor het OM uit het oogpunt van waarheidsvinding belangrijke bronnen kunnen zijn om
technische en feitelijke informatie te achterhalen die relevant zijn in het kader
van een strafrechtelijk onderzoek. Dit is bij rapporten van de OVV niet anders.

Aanvullend moet vermeld worden dat er jurisprudentie van het Europese Hof voor de
Rechten van de Mens is over het gebruik en de toelaatbaarheid in een (later) strafproces
van verklaringen die een betrokkene in een ander soort procedure heeft afgelegd. Deze
verklaringen kunnen gelet op deze jurisprudentie niet zonder meer als bewijs tegen
betrokkene in een eventuele strafprocedure gebruikt worden. Voor de toelaatbaarheid
van deze verklaringen in een strafprocedure acht het EHRM met name van belang dat
de positie van een betrokkene in beide procedures met dezelfde waarborgen, rechten
en plichten is omkleed. De omstandigheden waaronder een persoon een verklaring in
een intern voorvalonderzoek aflegt zijn echter anders dan wanneer een verdachte een
verklaring aflegt ten overstaan van opsporingsambtenaren. Daarbij geldt in het algemeen
dat bij onderzoek naar een verdenking van een strafbaar feit aan waarborgen moet zijn
voldaan om de verdachte in vrijheid zijn proceshouding te kunnen laten bepalen. Dit
maakt dat naast de vraag naar de toelaatbaarheid van de verklaring tot bewijs ook
de vraag aan de orde is hoeveel bewijswaarde een rechter aan een dergelijke verklaring
zal hechten. Het beeld, zo dat mocht bestaan, dat een in het kader van een intern
onderzoek afgelegde verklaring zonder meer tot bewijs tegen betrokkene in een eventuele
strafprocedure zou kunnen worden gebruikt, is niet juist.

Afsluitend

Ik ben van mening dat Defensie langs andere wegen dan met wetgeving, te weten het
zorgvuldig informeren van betrokkenen over aard en doel van het onderzoek, de met
waarborgen omklede positie van betrokkene en de verbeterde vormgeving van onderzoeksrapporten,
de gesignaleerde spanning voldoende adresseert en waarheidsvinding binnen de organisatie
borgt.

Het voorstel van het Kamerlid Bosman zou in de kern betekenen dat voor Defensie een
uitzonderingspositie wordt gecreëerd ten aanzien van de strafvorderlijke bevoegdheden
van het OM. Dit vereist een wettelijke basis en raakt niet alleen Defensie maar ook
andere ministeries. Alles afwegende zie ik onvoldoende reden om op dit moment wetgeving
te entameren die voor Defensie een uitzonderingspositie zou creëren. Wel ben ik voornemens
de ervaringen met betrekking tot de door het Kamerlid Bosman gesignaleerde spanning
te doen monitoren en mij daarover aan het eind van 2019 te laten informeren.

De Minister van Defensie,
A.Th.B. Bijleveld-Schouten