Brief regering : Trefzekerheid raming belasting- en premieontvangsten

Nr. 80
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 december 2018

In deze brief ga ik in op het verschil tussen de geraamde en gerealiseerde opbrengst
van de belasting- en premieontvangsten, de trefzekerheid van de ramingen. Dat doe
ik naar aanleiding van de toezegging van de Staatssecretaris van Financiën aan uw
Kamer bij het AO Belastingdienst van 6 december jongstleden om u nader te informeren
over de trefzekerheid van de raming van de belasting- en premieontvangsten. Daarmee
vormt deze brief mede namens de Staatssecretaris van Financiën een aanvulling op de
jaarlijkse verantwoording van de ramingen in het Financieel Jaarverslag van het Rijk
waarin als sluitstuk van de begrotingscyclus de verschillen tussen ramingen en realisaties
worden verantwoord.

Op mijn verzoek heeft eerder dit jaar een onafhankelijke commissie toetsing verricht
voor de systematiek van de raming van de belasting- en premieontvangsten. Trefzekerheid
vormde een belangrijk onderdeel van dit onderzoek. Voorzitter van de commissie was
Honorair hoogleraar aan de Rijksuniversiteit Groningen (RuG) Mr. C.A. (Flip) de Kam.

In zijn algemeenheid is de commissie positief over hoe het Ministerie van Financiën
de belasting- en premieontvangsten raamt. De commissie concludeert dat het lastig
is om de huidige ramingsmethoden op korte termijn te verbeteren. Afwijkingen tussen
de raming en de uiteindelijke realisatie van de belasting- en premieontvangsten zullen
altijd onvermijdelijk zijn. Dat blijkt ook uit de verschillen tussen ramingen en realisaties
die in sommige jaren substantieel zijn. Gemeten over de periode 2003–2017 betekent
een gemiddelde absolute voorspelfout van 3,4 procent voor het jaar 2017 een verschil
van 9 miljard euro – 7 miljard euro wanneer het crisisjaar 2009 buiten beschouwing
blijft. De commissie heeft aanbevelingen geformuleerd om onderdelen van het ramingsmodel
en de bij de raming gevolgde procedures te verbeteren. In grote lijnen kan ik deze
aanbevelingen volgen. In bijlage 5 van de Miljoenennota 2019 is reeds kort ingegaan
op de specifieke aanbevelingen en dat is werk in uitvoering. De aanbeveling om ramingsbijstellingen
inzichtelijk te maken is in de afgelopen Miljoenennota 2019 reeds opgepakt.

In het vervolg van deze brief komen de systematiek van de ramingen van de belasting-
en premieontvangsten, de trefzekerheid gedurende de begrotingscyclus en de voorspelfout
per belastingsoort aan bod. Ik ga specifiek in op de voorspelfout bij de schenk- en
erfbelasting.

Systematiek ramingen belasting- en premieontvangsten

Een raming van de belasting- en premieontvangsten is nodig voor de raming van het
begrotingssaldo (EMU-saldo). Het Ministerie van Financiën maakt immers de rijksbegroting
op. De belasting- en premieontvangsten zijn in tegenstelling tot de totale overheidsuitgaven
sterk afhankelijk van de economische ontwikkelingen. Zo leiden ceteris paribus hogere
lonen en een grotere werkgelegenheid tot hogere loonheffingsontvangsten en hogere
consumptieve bestedingen van huishoudens tot hogere btw-ontvangsten.

Overigens vormt de gevoeligheid van de belasting- en premieontvangsten voor macro-economische
ontwikkelingen een onderbouwing om niet op het EMU-saldo te sturen bij de opstelling
van de begroting. Volgens de begrotingsregels van het kabinet («trendmatig begrotingsbeleid»)
mogen de overheidsinkomsten meebewegen met de economische ontwikkelingen. Dat werkt
stabiliserend op de economie. Binnen dit begrotingsbeleid leidt een opwaartse bijstelling
van de inkomsten en daarmee van het EMU-saldo niet tot intensivering van de overheidsuitgaven
of lastenverlichting. Fiscale beleidsmaatregelen zijn daarbij wel begrensd. Met het
inkomstenkader heeft het kabinet als doelstelling vast te houden aan een pad van beleidsmatige
lastenverlichting of lastenverzwaring over een kabinetsperiode. Dat pad spreekt het
kabinet bij de start van de kabinetsperiode af in de Startnota.

Een zo trefzeker mogelijke raming kan er – abstraherend van de economische ontwikkelingen
die totaal anders kunnen uitvallen en beleidsbeslissingen – voor zorgen dat het uiteindelijk
gerealiseerde EMU-saldo (relatief) in de buurt ligt van de raming in de begroting.
Tegelijkertijd is het goed om te beseffen dat het gaat om een raming gebaseerd op
een macro-economisch model. De uitkomsten van het belasting- en premiemodel blijven
macro-inschattingen en zijn daarmee vooral sterk afhankelijk van de raming van macro-economische
variabelen, die als basis in het model gebruikt worden.

Voor de raming van de belasting- en premieontvangsten gebruikt het Ministerie van
Financiën een econometrisch geschat ramingsmodel. Input voor dat model vormen de gerealiseerde
belasting- en premieontvangsten van het meest recente volledige jaar zoals aangeleverd
door de Belastingdienst en de ramingen van macro-economische variabelen van het Centraal
Planbureau (CPB) voor de toekomstige jaren. Het CPB maakt periodiek een onafhankelijke
raming van de macro-economische ontwikkeling van de Nederlandse economie. Het kabinet
baseert de opstelling van de begroting zowel aan de uitgaven- als de inkomstenkant
op de economische ramingen van het CPB. Daarmee is gegarandeerd dat er niet politiek
gestuurd kan worden op de cijfers over de economie. Naast de geraamde economische
ontwikkeling beïnvloeden beleidsmaatregelen de belasting- en premieontvangsten. Beleidseffecten
worden ingeboekt in een database, waarna het effect per belastingsoort wordt meegenomen
bij de raming. Vervolgens speelt de zogenoemde «expert opinion» een rol bij de totstandkoming
van de ramingen. De uitkomsten van het model – de geraamde ontwikkeling op basis van
macro-economische variabelen en beleidswijzigingen – worden gewogen in samenhang met
onder andere de gerealiseerde belastingontvangsten in het lopende jaar (als daar al
sprake van is), informatie over de uitvoering van de Belastingdienst (waaronder opgelegde
aanslagen) en meer sectorspecifieke (beleids)informatie. Ook de trefzekerheid van
het model in de meest recente jaren wordt daarbij bezien.

Trefzekerheid ramingen gedurende de begrotingscyclus

De raming voor een begrotingsjaar die onderdeel uitmaakt van de Miljoenennota wordt
in de zomer voorafgaand aan het begrotingsjaar opgesteld. Deze raming is gebaseerd
op de Macro-economische Verkenning van het CPB en kasgegevens tot en met de maand
juli van het lopende jaar. Dat betekent dat het meest recente gerealiseerde jaar voor
de kasontvangsten bij een Miljoenennota jaar t-2 is. Voor de Miljoenennota 2019 van
afgelopen september was dat dus het jaar 2017 en werden de belasting- en premieontvangsten
voor 2018 en 2019 geraamd.

Gedurende de begrotingscyclus worden de ramingen geüpdatet in de Voorjaarsnota, de
Miljoenennota van het jaar erop en de Najaarsnota. Uiteindelijk volgt elk jaar de
verantwoording in het Financieel Jaarverslag. Onderstaande tabel laat op basis van
cijfers uit de begrotingsstukken zien dat de gemiddelde absolute voorspelfout voor
de totale belasting- en premieontvangsten ten opzichte van de Miljoenennota 3,4% bedraagt.
De gemiddelde afwijking is 0,5%. Gedurende de begrotingscyclus neemt de absolute voorspelfout
af naar 2,0% (Voorjaarsnota), 1% (Miljoenennota t+1) en 0,7% in de Najaarsnota.

Tabel 1: Voorspelfout in % begrotingsraming 2003–2017 gedurende de begrotingscyclus

Voorspelsfout in %

 
 
 

 

Miljoenennota begrotingsjaar (t+1)

Voorjaarsnota

Miljoenennota t

Najaarsnota

2003

5,1%

3,6%

0,6%

1,2%

2004

0,3%

– 0,1%

– 0,7%

– 0,7%

2005

– 3,8%

– 0,9%

– 0,5%

1,3%

2006

– 4,0%

– 2,9%

– 0,6%

0,4%

2007

– 1,9%

– 1,3%

– 0,7%

– 0,8%

2008

0,2%

1,6%

1,4%

0,5%

2009

11,5%

3,8%

1,1%

0,4%

2010

– 2,0%

– 2,6%

– 1,0%

– 1,0%

2011

2,9%

3,3%

1,2%

0,5%

2012

4,9%

1,6%

1,1%

0,6%

2013

3,6%

0,9%

– 0,5%

– 0,5%

2014

0,7%

0,8%

– 0,4%

– 0,4%

2015

– 1,9%

– 1,3%

– 1,0%

– 1,0%

2016

– 4,4%

– 4,0%

– 3,0%

– 1,3%

2017

– 4,1%

– 1,1%

– 0,4%

– 0,4%

Gemiddelde voorspelfout

0,5%

0,1%

– 0,2%

– 0,1%

Gemiddelde voorspelfout excl. 2009

– 0,3%

– 0,2%

– 0,3%

– 0,1%

Gemiddelde absolute voorspelfout

3,4%

2,0%

1,0%

0,7%

Gemiddelde absolute voorspelfout excl. 2009

2,8%

1,9%

0,9%

0,7%

De voorspelfout kan door een aantal factoren verklaard worden:

– De macro-economische ontwikkeling pakt anders uit dan voorspeld door het CPB;

– Er vinden na het indienen van de begroting beleidswijzigingen of wijzigingen in de
uitvoering plaats;

– Beleidseffecten kunnen in werkelijkheid anders uitpakken dan geraamd;

– Het ramingsmodel is bijgesteld op basis van «expert opinion» en dat pakt niet goed
uit;

– De raming van het lopende jaar wijkt af van de realisatie, en beïnvloedt zo ook de
ramingsfout van het begrotingsjaar (doorwerking).

Hieronder wordt kort ingegaan op de verschillende factoren.

1. Macro-economische ontwikkeling

De belangrijkste verklaring voor de voorspelfout vormt over het algemeen de macro-economische
ontwikkeling die anders uitpakt dan voorspeld door het CPB. De voorspelling van het
BBP kende in de periode tot 2007 een absolute voorspelfout van 1,2%.1 Voor de meeste ramingen wordt gebruik gemaakt van meer specifieke macro-economische
indicatoren zoals bijvoorbeeld de particuliere consumptie of winstontwikkeling waarvoor
de absolute voorspelfout vaak nog wat hoger uitkomt. Daarnaast kende juist de periode
rond de financiële crisis grote ramingsbijstellingen. Deze periode maakt geen onderdeel
uit van het CPB-onderzoek.

Voorts kan een ramingsfout optreden in de vertaling van de macro-economische ontwikkeling
naar de relevante belasting- en premieontvangst. Dat verband is geschat op historische
tijdsreeksen. Het is echter altijd de vraag in hoeverre de gebruikte macro-economische
indicator de desbetreffende belastingsoort ook in de toekomst goed benaderd en of
deze relatie stabiel is over de tijd. Het is immers mogelijk dat de grootte van de
coëfficiënt afhankelijk is van de stand van de conjunctuur.

2. Beleidswijzigingen of wijzigingen in de uitvoering na het indienen van de begroting

Beleidswijzigingen na het indienen van de begroting kunnen voor omvangrijke afwijkingen
van de oorspronkelijke raming zorgen. Een voorbeeld is het amendement voor het verdubbelen
van de bankenbelasting in 2012. Dat dit zorgde voor een ramingsfout van 79% van de
bankenbelasting, is weinig verrassend (zie tabel 2 in de bijlage)2. Een ander voorbeeld is het verlagen van het tarief van de overdrachtsbelasting naar
2% in zowel 2011 als 2012 (voor 2012 was een incidentele verlaging in 2011 begroot).

Een voorbeeld van wijzigingen in de uitvoering, die de trefzekerheid van de raming
raakt, is het door de Belastingdienst actiever opleggen van voorlopige aanslagen in
de vpb in 2016. Dat zorgde voor een verschuiving van kasontvangsten van 2017 naar
2016, met (extra) meevallers ten opzichte van de raming voor 2016 als gevolg. Een
ander voorbeeld is de vertraagde oplevering van de ICT-systemen voor de schenk- en
erfbelasting in het najaar van 2017, met als gevolg een verschuiving van kasontvangsten
naar achteren die niet in de begrotingsraming was voorzien.

3. Beleidseffecten kunnen in werkelijkheid ook anders uitpakken dan geraamd

Naast nieuwe beleidsmaatregelen kunnen ook maatregelen die wel in de begroting verwerkt
zijn de trefzekerheid van de raming van de totale inkomsten beïnvloeden. Het gaat
immers om ex-ante ramingen van beleidsmaatregelen, die in werkelijkheid anders kunnen
uitpakken. Over het algemeen is hier geen informatie over beschikbaar omdat voor de
gerealiseerde belastingontvangst geen eenduidige uitsplitsing gemaakt kan worden tussen
het effect van de beleidsmaatregel en het effect van macro economische ontwikkelingen.
Een voorbeeld waarin dit wel kan vormt het effect van de afschaffing van het Pensioen
in Eigen Beheer, omdat in dit geval de macro economische ontwikkeling nauwelijks van
invloed is. Op basis van de ingediende informatieformulieren van de directeur-grootaandeelhouders
(dga’s) die gebruik willen maken van de afkoop- of de omzettingsfaciliteit, is berekend
dat met de afkoop van Pensioen in Eigen Beheer 3,3 miljard euro gemoeid was in 2017.
In de raming was het ex ante ingeboekte bedrag van 2,1 miljard euro verwerkt. Dit
verschil van 1,2 miljard euro maakt onderdeel uit van de voorspelfout van de loon-
en inkomensheffing.

4. Ramingsbijstellingen op basis van «expert opinion»

Een handmatige bijstelling van het model op basis van «expert opinion» kan de trefzekerheid
zowel in negatieve als in positieve zin beïnvloeden. Mijn beeld is dat dit over het
algemeen positief uitpakt, maar er is geen integraal beeld beschikbaar van het effect
van deze bijstellingen op de raming. De door de commissie Visitatie raming van de
belasting- en premieontvangsten uitgelichte voorbeelden (bijlage 5 van het rapport)
laten zien dat «expert opinion» de trefzekerheid van de ramingen substantieel kan
verbeteren. Dat geldt sterker voor ramingen later in de begrotingscyclus dan voor
de begrotingsraming in de Miljoenennota.

5. Doorwerking

Doordat bij de Miljoenennota een raming wordt opgesteld voor het komende jaar (2019
voor de Miljoenennotaraming van afgelopen september), wordt op dat moment voortgebouwd
op de raming van het dan nog lopende jaar (2018) in plaats van een gerealiseerd belastingjaar.
Als dat lopende jaar anders uitvalt dan geraamd dan zorgt dat ook voor een verschil
in het komende ramingsjaar. Uiteindelijk volgt ook de doorwerking uit de vier hierboven
beschreven factoren, maar dan voor de nog niet volledige gerealiseerde jaren voorafgaand
aan het ramingsjaar. Deze systematiek waarbij de mutatie ten opzichte van een realisatie
wordt geraamd, heeft overigens als voordeel dat zodra een kasrealisatie van een heel
jaar beschikbaar is, dat ook direct het uitgangspunt vormt en voorspelfouten uit het
verleden niet meer kunnen doorwerken naar de toekomst.

Voorspelfout per belastingsoort

Tabel 2 in de bijlage toont het verschil tussen de raming in de Miljoenennota en de
uiteindelijke realisatie in het Financieel Jaarverslag. Ten opzichte van dezelfde
vergelijking in het jaarlijkse Financieel Jaarverslag is er een verschil in opzet:
tabel 2 is in tegenstelling tot de tabellen in het Financieel Jaarverslag niet gecorrigeerd
voor beleid waartoe besloten is na het indienen van de Miljoenennota. Deze keuze is
gemaakt om de uitkomsten aan te laten sluiten op de commissie Visitatie raming belasting-
en premieontvangsten. Verschillen in tabel 2 zijn lang niet altijd te relateren aan
het ramingsmodel. Alle vijf in de brief beschreven factoren spelen een rol. Om de
uitkomsten te duiden is een aparte analyse per belastingsoort vereist. In deze brief
beperk ik mij zoals verzocht tot de raming en realisaties van de schenk- en erfbelasting
voor de periode 2003–2017

De raming van de schenk- en erfbelasting gebeurt zoals bij alle belastingsoorten op
basis van de ontvangst van de schenk- en erfbelasting in het voorafgaande jaar en
de relevante macro-economische ontwikkelingen zoals voorspeld door het CPB. Voor de
schenk- en erfbelasting is de relevante macro-economische ontwikkeling de ontwikkeling
van de huizenprijs. Als sprake is geweest van fiscale maatregelen met een budgettair
effect in het ramingsjaar, worden deze ook meegenomen in de raming. In tabel 2 worden
deze ramingen vergeleken met de gerealiseerde waarden.

De afwijking tussen raming bij de Miljoenennota en de realisatie in het Financieel
Jaarverslag zijn relatief groot in de beschreven periode. De verschillende redenen,
die hierboven genoemd zijn, spelen mogelijk een rol. Zo kan de geraamde ontwikkeling
van de huizenprijs afwijken van de gerealiseerde ontwikkeling. Daarnaast geldt dat
de huizenprijsontwikkeling slechts een indicator is voor mutaties van het totale nagelaten
vermogen – de grondslag van de schenk- en erfbelasting – maar daar niet exact mee
overeenkomt.

Ook beleidseffecten kunnen achteraf gezien anders uitpakken dan vooraf ingeschat.
Zo is rond 2010 de wetgeving rond de schenk- en erfbelasting (herziening Successiewet)
veranderd en zijn in de afgelopen jaren de schenkingsvrijstellingen veranderd. De
budgettaire effecten van deze beleidswijzigingen zijn vooraf ingeschat, maar kunnen
achteraf afwijken. Problematisch om dit precies te kwantificeren is dat de inschatting
van deze beleidseffecten ook afhankelijk is van macro-economische ontwikkelingen.

Daarnaast speelt bij de schenk- en erfbelasting een belangrijke rol dat in sommige
jaren sprake is van hogere of juist lagere werkvoorraden bij de Belastingdienst aan
het einde van het jaar. Dat zorgt voor een mee- of tegenvaller in dat jaar, en tegelijkertijd
via de hierboven beschreven doorwerking voor een hogere voorspelfout in het jaar daarop.
Dit bemoeilijkt de raming.

Tot slot wijs ik erop dat bovenstaande ingaat op de periode t/m 2017. Voor de raming
van de schenk- en erfbelasting in de Miljoenennota 2019 en Najaarsnota 2018 is een
afwijkende ramingsmethode toegepast. Over die afwijkende ramingsmethode heb ik uw
Kamer eerder geïnformeerd.3

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra