Brief regering : Voortgangsrapportage veiligheid Schiphol

Nr. 351 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 december 2018

In het luchtvaartbeleid staat veiligheid op één. Het ministerie is met urgentie aan
de slag met de implementatie van de aanbevelingen die de Onderzoeksraad voor Veiligheid
(OVV) aan het ministerie (beleid en toezicht) heeft gericht in haar rapport Veiligheid vliegverkeer Schiphol1. Bijgevoegd treft uw Kamer de toegezegde voortgangsrapportage aan, waarin ik inga
op de stand van zaken van de implementatie van de aanbevelingen van de OVV.

Het ministerie werkt aan de nadere invulling van haar verantwoordelijkheid. Onder
meer is de capaciteit bij het ministerie versterkt, is in opdracht van het ministerie
een Integrale Veiligheidsanalyse Schiphol2 uitgevoerd en is het convenant veiligheidsverbetering Schiphol met de sector gesloten3. De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) heeft bovenop de bestaande bezetting
extra medewerkers aangetrokken en werkt aan de verbetering van het Analysebureau Luchtvaartvoorvallen
(ABL). Daarnaast is in reactie op de aanbevelingen van de OVV toegezegd een monitor
integrale veiligheid Schiphol uit te werken. Doel is om inzicht te geven in het functioneren
van het systeem (sector, beleid en toezicht). In dat kader is door externe bureaus
uitgewerkt welke informatie kan worden gebruikt om dit inzichtelijk te maken. Daarbij
zijn ook voorstellen gedaan voor het beheer van de monitor. De rapportage van de externe
bureaus is bijgevoegd4. In 2019 werk ik de monitor nader uit.

Door de sector wordt gewerkt aan de implementatie van de aanbevelingen van de OVV
die aan haar gericht zijn. Belangrijke stappen in dat kader zijn de introductie van
het integraal veiligheidsmanagementsysteem (ISMS) en het nemen van concrete veiligheidsmaatregelen,
waarvan de eerste operationeel in gebruik zijn genomen. De maatregelen van de sector
zijn op transparante wijze inzichtelijk gemaakt in de Roadmap safety improvement Schiphol5.

De ILT heeft een eerste waardering van de roadmap gegeven, zoals deze op 30 oktober
2018 op internet is gepubliceerd. Deze waardering is opgenomen in de bijgevoegde voortgangsrapportage.
De ILT geeft aan dat de roadmap bijdraagt aan de transparantie, maar dat zij een verdiepingsslag
nodig heeft om de effecten van de beoogde maatregelen en de prioritering van de maatregelen
inclusief de daaraan ten grondslag liggende analyses verder te beoordelen. Een aantal
maatregelen uit de roadmap verkeert nog in de onderzoeksfase, waardoor het voor de
ILT nog te vroeg is om te kunnen concluderen dat daarmee de aanbevelingen uit het
onderzoek van de OVV afdoende geïmplementeerd zullen zijn. Ik vertrouw erop dat de
ILT en de sector het proces van informatie-uitwisseling open en effectief zullen inrichten,
zodat de ILT in de toekomst tot een goede inhoudelijke beoordeling van de roadmap
zal kunnen komen. De ILT zal halfjaarlijks rapporteren over de uitvoering en voortgang
van de roadmap. In de jaarlijkse Staat van Schiphol van de ILT zal te zien zijn tot
welke ontwikkeling dit leidt in de operationele veiligheid. De eerste Staat van Schiphol
treft u hierbij aan. De komende jaren zal deze verder ontwikkeld worden. Ook zalin
de eerste helft van volgend jaar een eerste externe evaluatie plaatsvinden van het
ISMS en het ABL.

Verbetering van de veiligheid is een continu proces. Zoals ik heb toegezegd blijf
ik uw Kamer halfjaarlijks informeren. Medio 2019 bied ik een volgende voortgangsrapportage
aan, waarin ik uw Kamer onder andere informeer over de uitkomsten van de eerste externe
evaluaties van het ISMS en ABL, de voortgang van de uitvoering van de roadmap en de
verdere uitwerking van de monitor.

De Omgevingsraad Schiphol (ORS) adviseert mij binnenkort over de ontwikkeling van
Schiphol na 2020. Veiligheid is daarbij randvoorwaardelijk; Schiphol kan zich alleen
ontwikkelen als dit aantoonbaar veilig kan. Ik zie toe op de implementatie van de
aanbevelingen van de OVV die aan de sector zijn gericht en zal de implementatie van
alle aanbevelingen laten evalueren.

Tot slot informeer ik uw Kamer over het verzoek dat ik in het kader van de Wet openbaarheid
van bestuur heb ontvangen dat betrekking heeft op de veiligheid van het vliegverkeer
op Schiphol. Gezien de omvang van het verzoek worden de stukken in drie tranches openbaar
gemaakt. Inmiddels zijn de eerste twee tranches gepubliceerd op rijksoverheid.nl6. Ik zal u ook informeren over de publicatie van de derde tranche.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, C. van Nieuwenhuizen Wijbenga

Voortgangsrapportage OVV-aanbevelingen veiligheid Schiphol

In deze voortgangsrapportage is de stand van zaken weergegeven van de implementatie
van de aanbevelingen van de Onderzoeksraad voor Veiligheid in het rapport Veiligheid vliegverkeer Schiphol. In dat kader is er tevens aandacht voor de uitgevoerde Integrale veiligheidsanalyse Schiphol en het rapport Effectiviteit externe veiligheidsbeleid luchthaven Schiphol7. Achtereenvolgens wordt ingegaan op:

1. Reductie van veiligheidsrisico’s door de sector (aanbeveling 1 t/m 3);

2. Samenwerking aan veiligheid binnen de sector (aanbeveling 4 t/m 6);

3. Eindverantwoordelijkheid Ministerie I&W (aanbeveling 7 en 8).

1. Reductie veiligheidsrisico’s door de sector

De OVV heeft in zijn rapport een aantal aanbevelingen aan Schiphol en Luchtverkeersleiding
Nederland (LVNL) gedaan die zich richten op de reductie van veiligheidsrisico’s in
de operatie op Schiphol. De sectorpartijen hebben gezamenlijk in het kader van het
ISMS de roadmap safety improvement Schiphol gepresenteerd, waarover ik u op 30 oktober 2018 heb geïnformeerd. In de roadmap staan
maatregelen per aanbeveling van de OVV en naar de 9 ongevalscategorieën waarvan het
NLR in de Integrale veiligheidsanalyse Schiphol aangeeft dat zich bij groei een negatief effect kan voordoen.

De OVV beveelt aan om een nieuw toekomstbestendig operationeel concept te ontwikkelen,
waarbij onder andere gedacht moet worden aan een vermindering van het aantal wisselingen
van baancombinatie en reductie van de complexiteit van de infrastructuur van de luchthaven
(aanbeveling 1). Om de risico’s van baancombinatiewisselingen beter in kaart te brengen,
heeft de sector recent in het kader van het ISMS een analyse uitgevoerd. Een taskforce
binnen het ISMS is inmiddels gestart om maatregelen voor te stellen die de gesignaleerde
risico’s verminderen. Deze taskforce levert de maatregelen in het eerste kwartaal
van 2019 op. Om de complexiteit van de infrastructuur te verminderen zal onder meer
de taxibaan over de A4 worden verdubbeld. Het is een complexe opgave om stapsgewijs
tot een toekomstbestendig operationeel concept te komen. Dit vraagt daarom tijd en
vereist betrokkenheid van veel partijen. Ook is er een nauwe samenhang met de herindeling
van het luchtruim en de luchtvaartnota. Mede in dat kader ben ik hierover in gesprek
met de betrokken partijen.

De OVV doet de aanbeveling om huidige en toekomstige veiligheidsrisico’s te verminderen
door onder andere het aantal baankruisingen te verminderen en het aantal runway incursions
omlaag te brengen (aanbeveling 2a en d). Ook het NLR stelt maatregelen voor die zich
richten op het beheersen van risico’s als gevolg van baankruisingen en runway incursions.
Sinds het verschijnen van het OVV-rapport is de infrastructuur bij het zogenoemde
K-platform vereenvoudigd, waarmee runway incursions op de Schiphol-Oostbaan worden
voorkomen. Ook is de baanbezetstrip verplicht gesteld om runway incursions met bijvoorbeeld
de vogelwacht te voorkomen. Verder is LVNL een campagne gestart om de vliegers bewust
te maken na de landing snel de landingsbaan te verlaten en daarmee runway incursions
te voorkomen. De sector geeft aan dat dit in 2018 heeft geleid tot een significante
daling van het aantal runway incursions met deze oorzaak. In de roadmap is onder meer
benoemd dat het Runway Safety Team van de sector een aanpak uitwerkt om de risico's
van runway incursions structureel te beperken. Dat plan omvat ook doelstellingen en
maatregelen om het aantal runway incursions verder te verminderen. In dit kader wordt
in de eerste helft van 2019 ook een onderzoek naar de invoering van runway status
lights afgerond. Dit is een serie rode lampen in het wegdek die automatisch aangaan
om piloten en bestuurders te waarschuwen voor andere vliegtuigen of voertuigen op
de start- en landingsbanen. Hiermee wordt invulling gegeven aan de motie Paternotte/Graus8.

In het kader van de vermindering van baankruisingen is een risicoanalyse uitgevoerd
van het kruisen van de Kaagbaan en werkt de sector aan oplossingen om het risico van
oversteken van deze baan te verminderen. Naar verwachting is deze analyse in het eerste
kwartaal van 2019 afgerond. Ook is het Uniform platform recent uitgebreid en wordt
dit platform tussen nu en 1 januari 2021 gefaseerd verder uitgebreid, waardoor vliegtuigen
minder vaak de Aalsmeerbaan over hoeven te steken. Het NLR doet daarnaast een aantal
suggesties voor oplossingen op het gebied van grondafhandeling om drukte op de platforms
te verminderen. Uit de risicoanalyse die de sector heeft gedaan, kwam naar voren dat
de invoering van «pooling» (gemeenschappelijk gebruik van voertuigen en ander materieel
door grondafhandelaren) een veelbelovende oplossing is. Er is een taskforce opgericht
om deze maatregel in te voeren.

Daarnaast vraagt de OVV de sector om de afwijkingen van procedures en standaarden
door verkeersleiders te monitoren en te evalueren (aanbeveling 2b). LVNL monitort
structureel diverse procedures. Op deze wijze kunnen trends worden gesignaleerd en
zo nodig maatregelen worden getroffen. LVNL heeft dit jaar vijf aanvullende prestatie-indicatoren
in haar veiligheidsdashboard opgenomen. Ook beveelt de OVV aan om de risico’s van
een stapeling van veiligheidsrisico’s en bijbehorende mitigerende maatregelen te beoordelen
(aanbeveling 2c). De sectorpartijen beschouwen in het kader van het ISMS structureel
en in samenhang maatregelen die elkaar in potentie beïnvloeden. Daarnaast zijn eenmalig
de veiligheidsrisico's en bijbehorende mitigerende maatregelen geanalyseerd behorend
bij veranderingen die de afgelopen drie jaar zijn ingevoerd. De sector geeft aan dat
in de verschillende gevallen waar stapeling in potentie mogelijk was, dit destijds
al is erkend en opgelost.

Eerste waardering ILT van de roadmap

Per 30 oktober 2018 is de roadmap door de sector gepubliceerd in de vorm van een internetsite.
De ILT is zich er van bewust dat de gepubliceerde roadmap niet volledig is en door
de sector nog verder ontwikkeld zal worden. Gezien de beperkt beschikbare tijd is
de ILT nog onvoldoende in gelegenheid geweest om tot een uitgebreid inhoudelijk oordeel
te komen. Met deze nuance in het achterhoofd heeft de ILT de eerste waardering gegeven
over de gepubliceerde opzet, uitvoering en voortgang van de roadmap en komt daarbij
tot de volgende beschouwing.

De publicatie is toegankelijk voor iedereen: overheden, bedrijven en burgers. De internetsite
is overzichtelijk en gebruiksvriendelijk. Het draagt naar het oordeel van de ILT bij
aan de transparantie rondom het dossier Schiphol.

Een aantal van de voorgestelde maatregelen is al bekend bij de ILT vanuit de reguliere
vergunningverlening en het reguliere toezicht. Deze maatregelen zijn indertijd echter
alleen beoordeeld op individueel niveau op basis van de reguliere wettelijke kaders.
De ILT heeft ze toen niet bezien vanuit het kader van de roadmap in relatie tot de
rapporten van de OVV en het NLR. De ILT zal in de toekomst hier wel aandacht aan besteden.

Een belangrijke aanbeveling van de OVV aan de sector was om vooraf en integraal de
effecten van groei van het vliegverkeer op de veiligheid te onderzoeken en maatregelen
te nemen om die effecten structureel te beheersen. Voor een oordeel hierover heeft
de ILT nog onvoldoende inzicht in de samenhang en de onderliggende afwegingen of gemaakte
keuzes van die maatregelen. Hiervoor is een verdiepingsslag op basis van extra informatie
nodig, welke in gang is gezet. In de gepubliceerde roadmap is een koppeling gemaakt
van de maatregelen met de negen ongevalscategorieën waarvan het NLR heeft geïdentificeerd
dat verkeersgroei van invloed kan zijn op de ongevalskans per vliegbeweging, en met
de aanbevelingen door de OVV. De ILT heeft op basis van de publicatie op internet
nog niet kunnen vaststellen of de voorgestelde maatregelen afdoende zijn. Ook is voor
de ILT nog niet geheel duidelijk hoe de prioritering van maatregelen is, welke eventueel
tussentijdse beheersmaatregelen behoeven en hoe die tot stand is gekomen.

De ILT constateert dat in 2019 veel onderzoeken staan gepland en dat de helft van
de vastgestelde implementatiedata na 2019 ligt. Het is nog te vroeg om te kunnen concluderen
dat daarmee de aanbevelingen uit het onderzoek van de OVV voldoende opgevolgd zullen
zijn.

Met het oog hierop zal de ILT halfjaarlijks rapporteren over de opzet, uitvoering
en voortgang van de roadmap als onderdeel van het ILT-programma Veilig en Duurzaam
Schiphol. Om dit zorgvuldig te kunnen doen, heeft de ILT extra informatie nodig van
de sector. Hiertoe maakt de ILT nadere afspraken met de sector.

2. Samenwerking aan veiligheid binnen de sector

De OVV doet aanbevelingen aan Schiphol, LVNL en de luchtvaartmaatschappijen om binnen
het toenmalige Veiligheidsplatform Schiphol de samenwerking te verbeteren. De sectorpartijen
hebben na de aanbeveling van de OVV een ISMS geïntroduceerd (aanbeveling 5). Dit is
in de voorziene opzet binnen de internationale luchtvaartsector vooruitstrevend. Doel
van het ISMS is om door de verbeterde samenwerking de veiligheid te verhogen. Dit
door in het ISMS de veiligheidsrisico’s die meerdere sectorpartijen raken (interfaces)
te identificeren en aan te pakken (aanbeveling 5a). De sectorpartijen hebben binnen
het ISMS gezamenlijke risicoanalyses uitgevoerd, naar baanwisselingen, het kruisen
van de Kaagbaan en grondafhandeling. Naar aanleiding van de uitgevoerde risicoanalyses
ontwikkelen de sectorpartijen veiligheidsmaatregelen om de vastgestelde risico’s te
verminderen. Ook zijn zij gestart met drie gezamenlijke incidentonderzoeken (aanbeveling
5b), waarvan er twee zijn afgerond, onder meer naar het incident met een doorstart
van een vliegtuig in combinatie met vertrekkend verkeer op een convergerende baan
dat in maart 2018 plaatsvond. Naar aanleiding hiervan onderzoekt LVNL met betrokken
partijen hoe de veiligheid van dit soort procedures kan worden vergroot. Dit onderzoek
zal in juli 2019 gereed zijn. Het uitvoeren van gezamenlijke incidentonderzoeken wordt
in 2019 geformaliseerd in de werkprocessen van de sectorpartijen. In het convenant
veiligheidsverbetering Schiphol dat ik met de sector heb gesloten is als streefplanning
opgenomen dat de sector op 1 januari 2019 het handboek ISMS gereed heeft. Dit handboek
heeft de sector inmiddels vastgesteld.

De OVV heeft ook aanbevolen dat de sectorpartijen met elkaar een visie op de veiligheid
van Schiphol maken met veiligheidsdoelen en termijnen (aanbeveling 4). De sector heeft
een gezamenlijk veiligheidsbeleid vastgesteld. Dit bevat nog geen doelen en termijnen,
zoals door de OVV aanbevolen. De sector en het ministerie zijn hierover nog met elkaar
in gesprek.

In het convenant is opgenomen dat het streven is dat de sector op 1 januari 2019 de
top vijf van gezamenlijke risico’s in de grondoperatie en de top vijf in de vliegoperatie
vaststelt. De top vijf voor grondoperatie is inmiddels vastgesteld, de top vijf voor
de vliegoperatie is gepland in het eerste kwartaal van 2019. Deze inzichten worden
gebruikt om te komen tot een dashboard en doelen, waaronder voor een reductie van
runway incursions, en het prioriteren van maatregelen.

Als laatste heeft de OVV aan de sector de aanbeveling gedaan dat het ISMS een formele
status krijgt met doorzettingsmacht waarbinnen operationele en strategische beslissingen
over veiligheid op Schiphol kunnen worden genomen (aanbeveling 6). Binnen het ISMS
is er geen sprake van doorzettingsmacht, omdat het bij besluiten op grond van internationale
regelgeving niet altijd mogelijk is om de verantwoordelijkheid hiervoor geheel of
gedeeltelijk over te dragen. Daar waar die regelgeving een bepaalde taak of bevoegdheid
al dan niet expliciet bij een instantie of persoon neerlegt, is overdracht niet mogelijk.
Wel nemen de sectorpartijen binnen het ISMS op basis van consensus besluiten. Om dit
vorm te geven hebben zij een gezamenlijke risicomatrix ontwikkeld waardoor een beeld
ontstaat van de zwaarte en de urgentie van een risico en het belang om hiertegen iets
te doen en is in het ISMS de besluitvorming op bestuursniveau georganiseerd. In het
convenant is opgenomen dat de sector een effectieve en efficiënte besluitvormingsstructuur
heeft en de benodigde maatregelen ter verbetering van de veiligheid ook tijdig worden
uitgevoerd. Tevens heb ik afgesproken dat de sector in eerste aanleg jaarlijks een
evaluatie door externe deskundigen laat uitvoeren naar het functioneren en het doelbereik
van het ISMS. De eerste zal voor medio 2019 plaatsvinden.

3. Eindverantwoordelijkheid Ministerie I&W

Naar aanleiding van de aanbeveling van de OVV aan het ministerie om de eindverantwoordelijkheid
voor de veiligheid op en rond Schiphol nader in te vullen, zijn diverse acties uitgevoerd
of in gang gezet.

Interne organisatie

Vorig jaar is door diverse ontwikkelingen geconstateerd dat de opgaven op het gebied
van luchtvaart om een meer proactieve opstelling van het ministerie vragen. Daarbij
gaat het om de samenhang tussen de ontwikkeling van Lelystad, Schiphol en de herindeling
van het luchtruim waarbij het borgen van de veiligheid essentieel is. Daartoe zijn
de aansturing en de organisatie van het luchtvaartdomein binnen het ministerie versterkt.
Er is een DG Luchtvaart en Maritieme Zaken waarbinnen de capaciteit van de directie
Luchtvaart is uitgebreid, ook voor het onderwerp veiligheid. Ook is het project Schiphol
ingericht waarin de opvolging van de aanbevelingen van de OVV onder rechtstreekse
verantwoordelijkheid van de projectdirecteur is ingebed om ook op deze wijze de samenhang
in de te maken afwegingen te borgen en expliciet aandacht aan veiligheid te besteden.

Het Actieplan dat hoort bij het SSP wordt mede naar aanleiding van de opvolging van
de aanbevelingen van de OVV geactualiseerd9. In het Actieplan zijn de prioriteiten in de acties voor de komende drie jaar bepaald
om invulling te geven aan de veiligheidsdoelen en -ambities in het SSP. De actualisatie
van het SSP zelf staat gepland in 2019 en bied ik na afronding aan uw Kamer aan. Ik
werk ook meer algemeen de rolinvulling van het ministerie ten aanzien van veiligheid
uit in het kader van de Luchtvaartnota 2020–2050 en het volgende SSP.

Bewaken implementatie en evaluatie

De sector is verantwoordelijk voor de implementatie van alle aanbevelingen die de
OVV aan haar heeft gericht. Het ministerie ziet daarop toe, onder meer door een onder
leiding van het ministerie ingesteld periodiek overleg over de integrale veiligheid
op Schiphol (met veiligheidsmanagers en op directieniveau). Ik evalueer voorafgaand
aan een besluit over de ontwikkeling van Schiphol de implementatie van alle aanbevelingen
van de OVV, de inzichten uit de Integrale veiligheidsanalyse Schiphol en de aanbevelingen uit het rapport Effectiviteit externe veiligheidsbeleid luchthaven Schiphol.

De OVV doet het ministerie de aanbeveling de organisatie en het functioneren van het
ISMS (voorheen Veiligheidsplatform Schiphol) te bewaken en zo nodig bij te sturen
(aanbeveling 7h). Ik heb daartoe over de ontwikkeling van het ISMS op 2 juli 2018
een convenant veiligheidsverbetering Schiphol met de sector gesloten. Daarin is onder
meer afgesproken dat tijdens de ontwikkeling van het ISMS de sectorpartijen in eerste
aanleg jaarlijks een evaluatie naar de ontwikkeling en het functioneren van het ISMS
laten uitvoeren door (internationale) externe veiligheidsdeskundigen. Hierin wordt
beoordeeld of het ISMS functioneert en het doel van veiligheidsverbetering wordt bereikt.
De eerste externe evaluatie wordt in de eerste helft van 2019 uitgevoerd. De voortgang
van het ISMS, de uitkomsten van de evaluatie en de wijze waarop de sector daarmee
omgaat worden in het periodieke overleg tussen het ministerie en de sector besproken.

Ook is de aanbeveling gedaan de strategische veiligheidsvisie van de sector te bewaken
en zo nodig bij te sturen (aanbeveling 7g). In het convenant heb ik afgesproken dat
ik de visie toets aan het beleidskader van het ministerie, te weten het SSP. De sector
en het ministerie zijn hierover in gesprek. Bij een herziening van het SSP, evalueert
de sector of de strategische visie moet worden bijgesteld.

Monitor integrale veiligheid Schiphol

Naar aanleiding van de aanbevelingen van de OVV is toegezegd dat het ministerie een
monitor opstelt met informatie en data die de integrale veiligheid van Schiphol goed
in beeld brengen (aanbevelingen 7a en d). Deze monitor ziet niet alleen op de sectorpartijen
en de samenwerking daartussen, maar ook op het functioneren van het ministerie (beleid
en toezicht). Na een vorig jaar uitgevoerde eerste verkenning door het NLR is door
externe bureaus (AEF en To70 Aviation Consultants) uitgewerkt welke informatie nodig
is om inzicht te geven in de werking van het systeem dat de veiligheid op Schiphol
moet borgen. Ook zijn voorstellen gedaan voor het beheer van de monitor, gegeven de
verantwoordelijkheidsverdeling voor veiligheid en de instrumenten die de partijen
daarbinnen zelf ontwikkelen. De voorstellen van de bureaus geven richting aan de verdere
uitwerking, maar zijn naar mijn oordeel op onderdelen niet afdoende, bijvoorbeeld
in de onderbouwing van de indicatoren. Begin volgend jaar zal ik daarom met de ILT
en de sector verder zoeken naar een gedragen invulling en werkwijze, waarna de verdere
uitwerking van de monitor volgt (verdere vormgeving en implementatie).

Gevolgen voor veiligheid expliciet

Voor de komende besluitvorming over de ontwikkeling van Schiphol na 2020 is in opdracht
van het ministerie een onafhankelijke analyse uitgevoerd naar de veiligheidseffecten
van een beperkte groei van het aantal vliegtuigbewegingen. Dit als onderdeel van de
invulling van de aanbeveling van de OVV om bij cruciale besluiten over (de groei van)
Schiphol de gevolgen voor de veiligheid in de volle breedte te beoordelen (aanbeveling
7c). De Integrale veiligheidsanalyse Schiphol van het NLR is in februari 2018 afgerond en ik heb uw Kamer mijn appreciatie van
de studie gezonden.10

Zoals gemeld zal een evaluatie plaatsvinden van de implementatie van alle aanbevelingen
van de OVV. Schiphol kan alleen groeien als dit aantoonbaar veilig kan. De uitwerking
van de aanpak van deze evaluatie is gestart. De evaluatie zal ook aan de Kamer worden
gezonden. Los daarvan is een principiële discussie over de toekomst van de luchtvaart
in Nederland nodig. Deze discussie ga ik voeren in het kader van de Luchtvaartnota
2020–2050, die naar verwachting in het derde kwartaal van 2019 gereed zal zijn. De
veiligheid van de luchtvaart zal ook daarin een centrale plek krijgen. Bij cruciale
besluiten over Schiphol moet er expliciet aandacht zijn voor de gevolgen voor veiligheid.

Veiligheid omwonenden

In de reactie op het rapport van de OVV van 11 oktober 2017 bent u al geïnformeerd
over het voornemen om een traject met de betrokken gemeenten en provincies te starten,
onder meer om met betrekking tot het groepsrisico de motiveringsplicht in het gewijzigde
LIB Schiphol effectief in te vullen. Dit traject is inmiddels in volle gang. Er is
een bureau ingehuurd om praktijkcasuïstiek in kaart te brengen en te analyseren en
deze samen met alle betrokken partijen om te zetten in een praktische handreiking
voor gemeenten. In deze handreiking wordt, mede in reactie op de conclusie van de
OVV hierover, ook het toezicht op de regels ten aanzien van het maximum aantal werknemers
voor bedrijven meegenomen. Het opstellen van een dergelijke handreiking vraagt om
een zorgvuldige behandeling, waarbij gestreefd wordt naar draagvlak onder de partijen.
Dit kost iets meer tijd dan eerder was voorzien. De verwachting is dat de handreiking
in het eerste kwartaal van 2019 zal worden afgerond. De wijze waarop de motiveringplicht
daadwerkelijk door gemeenten wordt geconcretiseerd laat ik vervolgens monitoren en
evalueren. Afhankelijk van de uitkomsten bezie ik of aanpassing van het beleid nodig
is.

Op 21 juni 2018 heb ik u geïnformeerd over het onderzoek dat To70 in opdracht van
het ministerie heeft verricht. To70 heeft bezien wat de betekenis is van het externe
veiligheidsbeleid voor omwonenden van Schiphol en heeft een analyse gemaakt van mogelijkheden
voor versterking van het beleid. To70 doet een viertal aanbevelingen, waarmee ik aan
de slag ben gegaan. Hieronder beschrijf ik per aanbeveling welke acties hierop zijn
ondernomen. Hierbij is onderscheid te maken tussen aanbevelingen die gericht zijn
op het plaatsgebonden risico en het groepsrisico.

a. Plaatsgebonden risico

To70 beveelt aan om periodiek de ontwikkelingen over de jaren van de plaatsgebonden
risicocontouren te monitoren en eventueel de beperkingengebieden te actualiseren.
In het definitieve MER Schiphol worden de risicocontouren opnieuw in kaart gebracht.
Op basis van de resultaten uit het definitieve MER kijkt het ministerie expliciet
naar de effecten van groei op de externe veiligheidszones en toetst aan het criterium
voor gelijkwaardigheid externe veiligheid. Dit gelijkwaardigheidscriterium houdt in
dat het aantal woningen binnen de 10-6 plaatsgebonden risicocontour als gevolg van de ontwikkeling van de luchthaven niet
mag toenemen boven het criterium van 3300 woningen. Het gelijkwaardigheidscriterium
blijft in het nieuwe stelsel van kracht. De borging hiervan vindt plaats door jaarlijks
(vooraf) de dienstregeling en (achteraf) het daadwerkelijke gebruik aan deze eis te
toetsen. Vervolgens zal ik periodiek de risicocontouren en het aantal woningen daarbinnen
in kaart blijven brengen, om zo grip te houden op de ontwikkeling hiervan.

Ook beveelt To70 aan om in samenspraak met de sector na te gaan of het operationeel
haalbaar is om in de situatie dat een minder geluidpreferente baan wordt ingezet als
hoofd start- of landingsbaan (vanwege veel dwars- en/of staartwind op de geluidpreferente
banen), eerder de piloot de optie te geven om een tweede baan te gebruiken als de
situatie dit toelaat. To70 verwijst daarbij vooral naar de situatie waarbij de Buitenveldertbaan
als hoofdbaan wordt ingezet, omdat het gebruik van de Buitenveldertbaan aan de oostzijde,
gelet op de hoge woondichtheid, in belangrijke mate bijdraagt aan het groepsrisico.
In overleg met LVNL wordt hier een nadere analyse op gemaakt.

Gebruikelijk is om de Buitenveldertbaan in te zetten op het moment dat op de meest
geluidpreferente banen (Polderbaan en Kaagbaan) de limieten voor dwars- of staartwind
(dreigen te) worden overschreden. Deze limieten vloeien voort uit het advies van de
Commissie Rinnooy Kan uit 2000 en zijn bepaald om de vliegveiligheid te borgen. De
situatie waarin de Buitenveldertbaan als hoofd landingsbaan wordt ingezet komt echter
relatief weinig voor. In het gebruiksjaar 2018 is in minder dan 5% van de gevallen
de Buitenveldertbaan ingezet als enige (hoofd) landingsbaan. In de huidige praktijk
komt het soms voor dat LVNL in deze situatie, afhankelijk van het verkeersaanbod,
de Polderbaan als secundaire landingsbaan in gebruik neemt en de piloot de optie geeft
om daar te landen. Om van deze mogelijkheid gebruik te kunnen maken zijn procedures
vastgelegd in de zogenoemde «Aeronautical Information Publication», waarbij de keuze
voor het accepteren van de tweede (secundaire) baan al voor aanvang van de vlucht
expliciet door de piloot wordt gemaakt. Dit is alleen mogelijk als de vliegmaatschappij
hiervoor een Service Level Agreement heeft met LVNL. Zodoende wordt voorkomen dat
er gedurende de vluchtuitvoering zelf onnodige communicatie tussen piloot en de luchtverkeersleiding
ontstaat. Het eerste beeld is dat goed onderzocht zal moeten worden wat de gevolgen
voor de vliegveiligheid zijn als deze mogelijkheid vaker zou worden geboden. De veiligste
landing is immers een landing waarbij de dwars- en/of staartwind zo laag mogelijk
is. Ook zal onderzocht moeten worden hoe dit van invloed is op de werklast van de
verkeersleider. Hierover vindt nog nader overleg plaats met betrokkenen en deskundigen.

b. Groepsrisico

To70 beveelt aan dat het ministerie oplegt dat de effecten op het groepsrisico bij
wijzigingen in het operationeel concept, inclusief de ligging van de routes, inzichtelijk
worden gemaakt en de toename van het risico af wordt gewogen en gemotiveerd. Deze
aanbeveling zal ik betrekken bij de gesprekken die ik hierover mede in het kader van
de Luchtvaartnota en de herziening van het luchtruim voer met betrokken partijen.
Daarnaast zou het ministerie in kaart moeten brengen wat de actuele en feitelijke
ontwikkelingen zijn in het groepsrisico bij vlootontwikkeling, operationele wijzigingen,
ruimtelijke ontwikkelingen en groei. Hier ben ik mee aan de slag. Op dit moment inventariseer
ik welke informatie reeds beschikbaar is. Ik zal uw Kamer hier in de volgende voortgangsrapportage
nader over informeren.

Staat van Schiphol

In reactie op de aanbevelingen van de OVV om de veiligheid van het vliegverkeer op
en rond Schiphol in zijn geheel in kaart te brengen (7b) en om de veiligheidsaspecten
van het vliegverkeer actief te monitoren en regelmatig trendanalyses uit te voeren
(7e) heeft de ILT de Staat van Schiphol (hierna: de Staat) ontwikkeld. De eerste editie
van de Staat bied ik u langs deze weg aan. Tegelijk met toezending van de Staat aan
uw Kamer zal de ILT deze ook publiceren op haar website.

Met de Staat wordt in de eerste plaats een bijdrage aan de maatschappelijke discussie
over Schiphol beoogd door het verzamelen en presenteren van feiten. Om die reden bevat
de eerste Staat slechts in beperkte mate nadere analyses en uitspraken over de waardering
van die feiten. Trends en ontwikkelingen worden zichtbaar doordat data over een bepaalde
tijdspanne worden gepresenteerd. Inhoudelijk heeft de Staat niet alleen een focus
op veiligheid, maar ook op duurzaamheid en leefomgeving. De Staat geeft daarin feitelijke
informatie rond de thema’s «veilig vliegen», «veilig en gezond leven» en «veilig en
gezond werken». Naast «traditionele» indicatoren over bijv. aantallen incidenten zijn
een aantal «vernieuwende» indicatoren toegevoegd. Zo is bijvoorbeeld aan de hand van
nieuwe analysetechnieken inzicht in de exacte locaties van waar zich voorvallen op
Schiphol opdoen.

Als het gaat om de veiligheid van het vliegverkeer, legt het internationale systeem
van regelgeving, certificatie en toezicht de basis. Vliegtuigen worden veiliger, stiller
en schoner. Tegelijkertijd is Schiphol gegroeid. De totale uitstoot van schadelijke
stoffen en de geluidshinder voor omwonenden zijn toegenomen. Voor de totale uitstoot
is er geen norm. Tot en met 2017 is een toename van het externe veiligheidsrisico,
gemeten als het Totaal Risicogewicht, zichtbaar maar die blijft binnen de norm. Voor
2018 zijn nog te weinig gegevens bekend om aan te geven of deze trend zich doorzet.

Ik zie de Staat nadrukkelijk als een groeimodel. Deze zal in de komende jaren verder
ontwikkeld en uitgebouwd worden. In volgende edities zullen de indicatoren en de beschikbare
data verder worden doorontwikkeld. De ILT zal met het oog op de verdere doorontwikkeling
de komende tijd ook nadrukkelijk het gesprek met belanghebbenden verder aangaan en
hen betrekken bij de verdere ontwikkeling van het instrument.

Kennis en capaciteit toezicht

Ten aanzien van de aanbeveling (7f) om de effectiviteit van het toezicht op het vliegverkeer
op en rond Schiphol te vergroten door meer menskracht en middelen in te zetten, door
te investeren in de inhoudelijke kennis van toezichthouders door meer inhoudelijke
inspecties te laten plaatsvinden en door het functioneren van het Analysebureau Luchtvaartvoorvallen
(ABL) te verbeteren, zijn de volgende resultaten te melden. Ik geef hiermee tevens
uitvoering aan de motie van de heer Laçin11 om uw Kamer te informeren hoe de extra inzet van personeel bij de ILT heeft bijgedragen
aan meer vakinhoudelijke kennis bij de inspectie en hoe deze kennis geborgd is.

Allereerst erken ik de stelling van de OVV dat voor een goed toezicht op veilig vliegverkeer
ook vakinhoudelijke kennis nodig is. In dat licht heeft de ILT in de loop van 2018
4 extra FTE aangetrokken, waarvan twee worden ingezet ter versterking van het toezicht
en twee ten behoeve van de versterking van het ABL. De extra aangetrokken capaciteit
is vooralsnog voor twee jaar. Daarna zal geëvalueerd worden of en zo welke extra inzet
verder wenselijk is. Bij de keuze voor de nieuw aangetrokken medewerkers heeft ruime
kennis en ervaring in het vakgebied een belangrijke rol gespeeld. Naast luchtvaartkennis
is ook specifieke kennis op het gebied van «Performance and risk based»-toezicht toegevoegd
aan het toezichtprogramma Schiphol van de ILT. Dit sluit aan bij de Europese trend
in de regelgeving waarbij vooral wordt uitgegaan van de effecten op de veiligheid
van onderling samenhangende factoren in plaats van de focus op het naleven van afzonderlijke
normen sec. Ten aanzien van het kennisniveau bij de ILT merk ik overigens op dat de
EASA tijdens haar recente audits altijd naar de competenties van de ILT-inspecteurs
kijkt en daarbij geen bevindingen heeft gedaan ten aanzien van de aanwezige luchtvaartkennis
bij de ILT.

De ILT zal bij de verdere ontwikkeling van haar inspecteurs aansluiten bij de vereisten
die EASA ontwikkelt ten aanzien van de uitvoering van «Performance and risk based»
toezicht. Om de kennis te borgen werkt de ILT daarnaast met een ISO-gecertificeerd
kwaliteitsmanagementsysteem waarin o.a. de kennisvereisten zijn vastgelegd alsmede
de momenten waarop updates van die kennis noodzakelijk worden geacht. Dat systeem
wordt door de inspecteurs en teamleiders bijgehouden.

De ILT heeft in 2018 het Toezichtsprogramma Schiphol opgesteld en in uitvoering genomen.
Als eerste resultaat van het programma is de Staat van Schiphol ontwikkeld. De projecten
en activiteiten die in het kader van het programma zullen worden uitgevoerd, bevinden
zich nog in de opstartfase. De eerste resultaten worden in de loop van 2019 verwacht.
Het programma is risicogestuurd, dat wil zeggen richt zich primair op onderwerpen
waarvan de risico’s het grootst zijn. Deze bevinden zich voornamelijk op de schakels
in de keten waarbij meerdere organisaties betrokken zijn, zoals het grondafhandelingsproces
en runway incursions. Dit vergt ook een andere aanpak van de methode van toezicht
waarin vanuit het programma de vernieuwing wordt ingezet. Daarnaast richt het programma
zich op het opbouwen van een brede informatiepositie als basis voor toezichtkeuzes.

Verbetering Analysebureau Luchtvaartvoorvallen

De versterking van het ABL is onderdeel van het eerdergenoemde convenant met de sectorpartijen.
Twee extra analisten voor het ABL zijn inmiddels aangetrokken. De ILT zal conform
de afspraken in het convenant veiligheidsverbetering Schiphol in 2018 een plan van
aanpak opgesteld dat met verschillende sectorpartijen is besproken. Doel is te komen
tot realistische maatregelen die gericht zijn op verbetering van enerzijds de invoer
en datakwaliteit en anderzijds de output van het ABL, vergroting van de bruikbaarheid
van de analyses door bijvoorbeeld het beter kunnen leggen van verbanden tussen voorvallen
en mogelijke risicofactoren en oorzaken. De in het convenant afgesproken verbeterde
aansluiting met de analysebehoefte van de sectorpartijen per 1 januari 2019 maakt
ook onderdeel uit van het plan van aanpak. Ook wordt gekeken naar de mogelijkheden
om het meldproces verder te vergemakkelijken (een goed voorbeeld is het convenant
dat met de KNVvL is afgesloten over geautomatiseerde meldingen vanuit de General Aviation).
In bovengenoemd convenant is afgesproken dat de resultaten in 2019 door een externe
partij geaudit zullen worden.

Verantwoording

Naar aanleiding van de aanbeveling van de OVV om periodiek verantwoording af te leggen
(aanbeveling 8) is toegezegd de Kamer te informeren over de invulling van de rol van
het ministerie. Ik zie de halfjaarlijkse voortgangsrapportage als deze verantwoording.