Brief regering : Verloop van de onderhandelingen herziening Verordening Brussel II-bis

Nr. 38
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 november 2018

1. Inleiding

Met deze brief informeer ik u nader over de inhoud en het verloop van de onderhandelingen
over de herziening van de Verordening Brussel II-bis,1 mede in het licht van de verwachte aanstaande besluitvorming over deze herziening.

Verordening Brussel II-bis betreft de onderwerpen echtscheiding en «ouderlijke verantwoordelijkheid»
(verder ook: gezagsbeslissingen) en kinderontvoering. Overeenstemming over de herziening
is mede belang omdat het concrete stappen inhoudt om kinderontvoering effectiever
tegen te gaan. Het voorstel sluit in die zin aan op onze gedeelde ambitie om het aantal
internationale kinderontvoeringen terug te dringen en om – als er sprake is van een
kinderontvoering – de schade bij kinderen als gevolg van deze ontvoering te beperken.2

De verordening betreft een unanimiteitsdossier; alle lidstaten moeten instemmen om
tot besluitvorming te komen. Het merendeel van de lidstaten lijkt op dit moment actief
te streven naar afronding van dit dossier. Beide Kamers hebben op grond van de Goedkeuringswet
Verdrag van Lissabon3 een instemmingsrecht op het uiteindelijke onderhandelingsresultaat. Vooruitlopend
op de vaststelling van de verordening zal naar het zich laat aanzien in december aanstaande
het herzieningsvoorstel voor een politiek akkoord voorliggen in de JBZ-raad. Op basis
van die tekst zal naar verwachting te zijner tijd ook de uiteindelijke besluitvorming
plaatsvinden. Met deze brief informeer ik u nader over het te verwachten eindresultaat.

2. Verloop onderhandelingen

De Commissie publiceerde haar herzieningsvoorstel op 20 juni 2016. U bent in het verleden
geïnformeerd over de Nederlandse inzet4 en het verloop van de onderhandelingen. Verschillende onderdelen zijn besproken binnen
de JBZ-raad. Het betrof kortgezegd de volgende onderwerpen:

– het recht van het kind tot de gelegenheid om te worden gehoord (JBZ-raad juni 2017);5

– de (modaliteiten voor de) verdere afschaffing van het exequatur, het verlof tot tenuitvoerlegging
van buitenlandse rechterlijke beslissingen (JBZ-raad december 2017);6

– het wederzijds vertrouwen tussen lidstaten (Informele JBZ-raad januari 2018);7

– de bekostiging van Centrale Autoriteiten (JBZ-raad maart 2018);8

– de afschaffing van de exequatur (JBZ-raad juni 2018);9

– de plaatsing van kinderen in pleegzorg in andere lidstaten (JBZ-raad juni 2018),10 en

– het treffen van voorlopige maatregelen door de Kinderontvoeringsrechter voor de terugkeer
van een kind na kinderontvoering (JBZ-raad juni 2018).11

3. Contouren herziene verordening

De huidige stand van zaken van het voorstel is voor de beide Kamers toegankelijk via
het delegates portal.12 Hieronder volgt een kort overzicht van de contouren van het voorstel.

3.1 Internationale kinderontvoering

Het belangrijkste internationale instrument tegen kinderontvoering is het Haags Kinderontvoeringsverdrag
1980.13 Het huidige Brussel II-bis vult het verdrag aan, met het doel om de terugkeer van
kinderen in zo veel mogelijk gevallen mogelijk te maken en internationale kinderontvoering
verder te ontmoedigen. In de herziening zijn de volgende uitbreidingen en preciseringen
opgenomen:

– als de rechter oordeelt dat het kind terug moet naar het land van herkomst na kinderontvoering,
geldt die beslissing in alle lidstaten. Hiermee wordt het opnieuw ontvoeren van een
kind waarvan de terugkeer is bevolen naar een volgende lidstaat ontmoedigd.

– de rechter die oordeelt over de terugkeer van een kind, kan voorlopige, beschermende
maatregelen nemen voor het kind, die ook gelden in het land van terugkeer. Het gaat
dan bijvoorbeeld om het vastleggen van een voorlopige omgangsregeling of het vaststellen
van de voorlopige hoofdverblijfplaats van het kind;

– het gebruik van mediation wordt bevorderd;

– omgang tussen het kind en de achtergebleven ouder gedurende de terugkeerprocedure
wordt bevorderd, en

– de beperkte duur van de procedure wordt duidelijker vastgelegd; voor ieder stadium
in de terugkeerprocedure is 6 weken beschikbaar.

3.2 De bevoegde rechter

De rechter van het land van de gewone verblijfplaats van het kind is en blijft bij
gezagsbeslissingen de primair bevoegde rechter op grond van de verordening. Deze rechter
is immers in de meeste gevallen het beste in staat te oordelen over het belang van
het kind in zaken van ouderlijke verantwoordelijkheid. Wel wordt de regeling aangepast.
De belangrijkste wijzigingen betreffen:

– de mogelijkheid voor een keuze voor een andere rechter dan de rechter van de gewone
verblijfplaats wordt verduidelijkt;

– hiermee staat vast dat de rechter in kinderontvoeringszaken de uitkomsten van een
mediationtraject kan opnemen in haar beslissing, ook als dat afspraken zijn over bijvoorbeeld
de hoofdverblijfplaats van het kind, de omgang en de nadere invulling van het gezag,
en

– verduidelijkt wordt in welk geval de rechter het initiatief kan nemen om de rechter
van een andere lidstaat te laten oordelen over een zaak van ouderlijke verantwoordelijkheid.

3.3 Horen van het kind

Gedurende de onderhandelingen is veel aandacht geweest voor het recht van het kind
om te kunnen worden gehoord. In het Nederlands familieprocesrecht worden kinderen
vanaf 12 jaar actief uitgenodigd om te worden gehoord. Jongere kinderen kunnen aan
de rechter laten weten dat zij gehoord willen worden, waarna de rechter beslist of
dit wenselijk is in het belang van het kind en van de procedure.14 In andere lidstaten, zoals Duitsland, worden kinderen al vanaf veel jongere leeftijd
gehoord. Onder de huidige verordening leidden die verschillen ertoe dat beslissingen
soms in een andere lidstaat niet erkend worden en ook niet ten uitvoer gelegd worden
omdat het kind niet is gehoord in de procedure. De herziening probeert dit op de volgende
manier tegen te gaan:

– De mogelijkheid van het kind om te worden gehoord is als verplichting opgenomen, in
lijn met artikel 12 van het Kinderrechtenverdrag15 en artikel 24 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.16

– Het aan een kind in een procedure onvoldoende gelegenheid geven om te worden gehoord,
is vervolgens een facultatieve weigeringsgrond. De rechter mag de erkenning en tenuitvoerlegging weigeren als het kind onvoldoende gelegenheid is
geboden om te worden gehoord, maar de rechter hoeft dit niet te doen. Een kind kan
immers, ondanks dat het niet is gehoord, wel degelijk belang hebben bij de erkenning
of tenuitvoerlegging van de beslissing.

– De verordening noemt ook specifieke omstandigheden waaronder een kind niet hoeft te
worden gehoord. In die gevallen is weigering uitgesloten. Het gaat dan om zaken betreffende
het vermogen van kinderen en gevallen waarin zwaarwegende gronden bestaan voor het
niet horen van het kind, zoals het spoedeisend karakter van de procedure.

3.4 Erkenning en tenuitvoerlegging

Verordening Brussel II-bis was in 2003 de eerste verordening waarbinnen voor bepaalde
beslissingen het verlof tot tenuitvoerlegging, het «exequatur», werd afgeschaft; het
betrof hier omgangsbeslissingen en sommige beslissingen over de hoofdverblijfplaats
van een kind na kinderontvoering. Hierdoor was voor dit soort beslissingen niet langer
eerst een rechterlijke verlofprocedure nodig voordat deze beslissingen ten uitvoer
konden worden gelegd in een andere lidstaat. Een dergelijke procedure leidt in de
praktijk tot een stempelvonnis, maar kost de burger wel geld en tijd (enkele dagen
tot enkele maanden). In het voorstel wordt het exequatur afgeschaft voor alle overige
beslissingen. Er worden daarbij verschillende waarborgen geïntroduceerd:

– voor de beslissingen waarvoor het exequatur nu wordt afgeschaft blijft het mogelijk
om de tenuitvoerlegging van een beslissing tegen te gaan met een beroep op de volgende
weigeringsgronden: openbare orde, het onvoldoende bieden van een gelegenheid tot het
gehoord worden voor het kind, het niet voldoende betrekken van de wederpartij in de
procedure en het bestaan van een latere beslissing die onverenigbaar is met de beslissing
die erkend of ten uitvoer gelegd zou moeten worden;

– specifiek voor pleegzorgplaatsingen van de ene lidstaat in de andere lidstaat blijft
ook het niet volgen van de voorgeschreven toestemmingsprocedure als weigeringsgrond
bestaan;

– voor de tenuitvoerlegging van beslissingen waarvoor het exequatur in de huidige verordening
al is afgeschaft, wordt nu reeds gebruik gemaakt van een certificaat waaruit blijkt
dat de rechtbank van herkomst heeft gecontroleerd dat geen van de weigeringsgronden
aan de orde zijn. Nieuw is dat de verordening een geharmoniseerde mogelijkheid biedt
voor een verzoek om dat certificaat te verbeteren of in te trekken als deze ten onrechte
is afgegeven;

– ook wordt er een nieuw certificaat geïntroduceerd waarmee kan worden aangetoond dat
een geprivilegieerde beslissing met certificaat niet langer ten uitvoer gelegd kan
worden, bijvoorbeeld als er een nieuwe beslissing is genomen, of de uitvoerbaarheid
van de beslissing in het land van herkomst is geschorst, en

– de voorwaarden voor het aanhouden en niet tenuitvoerleggen van beslissingen worden
deels geharmoniseerd. Het aanhouden van de tenuitvoerlegging kan bijvoorbeeld als
er nog een hoger beroep loopt tegen de beslissing of als de tenuitvoerlegging van
de beslissing het fysieke of geestelijke welzijn van het kind in ernstige mate in
gevaar zou brengen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een kind dat ernstig ziek is geworden,
en daarom pas veilig kan reizen naar de lidstaat waar het zijn hoofdverblijfplaats
zou moeten hebben als de medische zorg ook in dat land is gewaarborgd.

3.5 Samenwerking Centrale Autoriteiten

De herziene verordening stroomlijnt de samenwerkingsregeling voor nationale contactpunten,
de «centrale autoriteiten», en verduidelijkt de regeling op de volgende punten:

– explicieter wordt gemaakt welke termijnen gelden, welke informatie kan worden gevraagd
door gerechten, instanties en ouders en, ook belangrijk, welke informatie juist niet
kan worden gevraagd;

– de regeling voor de plaatsing van kinderen in pleeggezinnen en instituten in het buitenland
wordt in die zin aangepast dat zowel voor het begrip «plaatsing» als voor het begrip
«pleeggezin» een duidelijkere afbakening is geformuleerd, en

– er is een mogelijkheid voorzien waarbij lidstaten met een nauwe band met een kind
informatie kunnen aanleveren over pleegzorgmogelijkheden in die lidstaat.

3.6 Overeenkomsten en authentieke akten

Naast de herziening van de verordening op het punt van de ouderlijke verantwoordelijkheid
en kinderontvoering wordt één belangrijk ander onderdeel toegevoegd. De erkenning
van buiten de rechter om tot stand gekomen echtscheidingen wordt vereenvoudigd door
een uitbreiding van de regeling voor de erkenning en tenuitvoerlegging van authentieke
instrumenten en overeenkomsten. Dit is van belang omdat zo’n echtscheiding in een
aantal landen, zoals Frankrijk en Slovenië, mogelijk is. Met een uitbreiding van de
regeling op dit punt wordt voorkomen dat hinkende rechtsverhoudingen ontstaan, waarbij
een echtscheiding in de ene lidstaat tot stand komt, maar in andere lidstaten niet
wordt erkend.

4. Vervolgtraject

Afhankelijk van het verdere verloop van de onderhandelingen zal de uiteindelijke tekst
van het herzieningsvoorstel eind 2018 voor politieke besluitvorming worden geagendeerd
in de JBZ-raad.

Conform de werkafspraken zoals die gemaakt zijn met zowel de Eerste als de Tweede
Kamer17 zal ik, zodra de finale tekst van het voorstel openbaar is gemaakt, het voorstel
zo spoedig mogelijk ter goedkeuring aan u voorleggen en verzoeken om schriftelijke
instemming. De onderhavige brief is er niet op gericht deze instemming nu reeds te
verkrijgen. Deze brief dient er enkel toe u te attenderen op het naderende moment
van besluitvorming over de herziene verordening en u alvast in hoofdlijnen te informeren
over de inhoud daarvan.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker