Brief regering : Wmo 2015, kwaliteit, klachten, geschillen en Wkkgz

Nr. 279 BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 november 2018

Tijdens de behandeling van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz) in
de Eerste Kamer is een motie ingediend met de strekking deze wet van toepassing te
verklaren op de Wmo 2015.1 De motie is aangehouden (en inmiddels vervallen2) maar hetzelfde onderwerp is nadien op verschillende momenten zowel in de Eerste
als Tweede Kamer aan de orde gesteld.

Zo verzocht de Eerste Kamer in april jl. de Minister voor Medische Zorg en Sport om
«de werking van naast elkaar bestaande klachtregimes van de Wkkgz en de Wmo 2015 te
betrekken bij de evaluatie van de Wkkgz.» Op dit verzoek hebben de Minister voor Medische
Zorg en Sport en ik positief gereageerd3.

In mijn brief aan de Eerste Kamer naar aanleiding van dit verzoek heb ik ook gewezen
op de toezegging van het vorige kabinet om «voor wat betreft de relatie tussen de
Wkkgz en de Wmo (...) de uitkomsten van een aantal relevante onderzoeken af te wachten
(...).»4 Met deze brief doe ik deze toezegging gestand.

Voor een inhoudelijke beschouwing van de verzoeken van het parlement ga ik, mede namens
de Minister voor Medische Zorg en Sport, in deze brief in op de volgende thema’s:
waarborgen voor kwaliteit, de afdoening van klachten en toezicht in het Wmo-domein.
Ik zal ook ingaan op raakvlakken met overige wetgeving.

De conclusie luidt, dat de wijze waarop gemeenten sinds 2015 invulling geven aan de
uitvoering van de Wmo 2015 geen aanleiding geeft om over te gaan tot ingrepen in regelgeving
die de decentrale verantwoordelijkheidsverdeling doorkruisen. Per thema neem ik u
mee in mijn overwegingen.

Voorafgaand daaraan grijp ik kort terug op de gemaakte keuzes bij de totstandkoming
van de Wmo 2015 en de waarborgen die de wet bevat voor een goede kwaliteit van de
ondersteuning, de afdoening van klachten en toezicht. Tevens zal ik ingaan op de hiervoor
bedoelde relevante onderzoeken: het recent afgeronde evaluatieonderzoek van de hervorming
langdurige zorg van het SCP, het advies van emeritus professor Scheltema aan de Minister
van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) over integrale beslechting van
geschillen en het advies van de Raad voor de Volksgezondheid en Samenleving uit 2017
(«Heft in eigen hand»). Op dit laatste advies zal ik begin januari 2019 in een separate
brief nader ingaan aangezien dat verder reikt dan alleen de verhouding tussen de Wmo
2015 en de Wkkgz.

Met deze brief doe ik eveneens de toezegging gestand die ik deed tijdens het Algemeen
Overleg over de Wmo 2015 op 26 september jl. naar aanleiding van een vraag van het
lid Ellemeet (GL) over inbedding van de gemeentelijke ombudsmanfunctie5.

I. Hervorming langdurige zorg, totstandkoming van de Wmo 2015 en kwaliteit van de
maatschappelijke ondersteuning

In de aanloop naar de decentralisatie van verantwoordelijkheden naar gemeenten, is
in de Wmo 2015 niet gekozen voor uniformering van kwaliteitsnormen. Dat verdraagt
zich immers niet met het wezenskenmerk van decentraliseren en, belangrijker nog, dat
zou de beoogde vernieuwing van het aanbod van voorzieningen, gericht op het vergroten
van de passendheid van voorzieningen op de leefwereld van mensen. kunnen belemmeren.

Dat wil niet zeggen dat in het decentrale domein geen normen gelden: zo komen de elementen
van het begrip «goede kwaliteit» in de Wmo 2015 overeen met die in het begrip «goede
zorg» uit de Wkkgz6. Het gemeentebestuur draagt zorg voor de kwaliteit en de continuïteit van de voorzieningen
en de aanbieder is verantwoordelijk voor de feitelijke invulling ervan. De gemeente
moet in de verordening regels opnemen over een laagdrempelige klachtenregeling, de
kwaliteit van de voorzieningen, medezeggenschap en een meldingsregeling in geval van
calamiteiten of geweld. Gemeenten kunnen van aanbieders van ondersteuning verlangen
dat zij een klachtenregeling hebben maar zij kunnen niet bepalen welke klachtenregeling
geldt7.

Bovendien werken gemeenten al jaren aan een kwalitatief goede ondersteuning voor hun
burgers. In het licht van de Wmo (2007) zijn ook kwaliteitsinstrumenten ontwikkeld
die de gemeentelijke praktijk inzake klantgericht werken, doelmatigheid en doeltreffendheid
van de ondersteuning mede hebben gekleurd.8

Is dit allemaal voldoende en hoeven we verder niet stil te staan bij de wijze waarop
gemeenten invulling geven aan de verantwoordelijkheden? Nee, het is niet voldoende
en we moeten, samen met gemeenten, verder werken aan verbetering van kwaliteit. Dit
laatste staat ook centraal in de brief die ik u 27 juni jl. zond naar aanleiding van
de HLZ-evaluatie door het SCP.9 Uit de evaluatie blijkt o.a. dat de implementatie van de hervorming van de langdurige
zorg nog volop gaande is: «partijen zijn druk bezig de praktijk te verbeteren en dit
kost tijd. (...)»

De evaluatie leidt tot een opgave om de uitvoeringspraktijk op enkele thema’s te verbeteren,
zoals toegang tot zorg en ondersteuning, onafhankelijke cliëntondersteuning en informele
hulp.

Ik ben blij met de start van de programma’s in het kader van het Pact voor de Ouderenzorg:
«Eén tegen eenzaamheid», «Thuis in het verpleeghuis» en «Langer thuis». Kabinet, gemeenten
en maatschappelijke partijen hebben de handen ineen geslagen om de zorg en woonsituatie
voor ouderen merkbaar te verbeteren.

Conclusie

Het werken aan verbetering van kwaliteit van ondersteuning loopt langs de lijnen die
ik heb geschetst in mijn brief van 27 juni jl. en via de diverse programma’s (Kamerstuk
34 104, nr. 231). Daarmee kies ik níet voor toepasselijkheid van centrale regels zoals opgenomen
in de Wkkgz. Het verplicht stellen van landelijke kwaliteitseisen veronderstelt immers
dat op landelijk niveau resultaten worden geformuleerd van vastomlijnde diensten;
het is moeilijk voorstelbaar dat zo’n systeem voldoende waarborgen biedt voor het
in stand houden van gemeentelijke beleidsruimte en lokale diversiteit in voorzieningen
gericht op (levensbreed) maatwerk in individuele gevallen en de beoogde vernieuwing
in het aanbod.

Tot slot merk ik op dat toepasselijkheid van de Wkkgz op de Wmo 2015 in de volle breedte
in feite een stelselwijziging zou betekenen, met grote consequenties voor de uitvoering.
Ik wil memoreren aan hetgeen de Afdeling advisering van de Raad van State in 2016
benadrukte in het advies aan de Minister van BZK over bestuurlijke verhoudingen na
de decentralisaties: «De stelselverantwoordelijkheid van de rijksoverheid mag geen
alibi zijn voor het Rijk om eenzijdig en in strijd met het uitgangspunt van decentralisatie
in te grijpen in de uitoefening van gedecentraliseerde bevoegdheden. (...) De Afdeling
advisering beveelt om deze reden aan zeer terughoudend te zijn met het initiëren van
nieuwe regelgeving. De praktijk moet de komende jaren ruimte krijgen om de doelstellingen
van de decentralisaties te verwezenlijken».10 De Minister van BZK heeft in reactie op het advies een procedureel Nader rapport
uitgebracht11.

II. De afdoening van klachten

De Wmo 2015 maakt gemeenten integraal verantwoordelijk voor maatschappelijke ondersteuning
aan ingezetenen. Dit betekent dat een ingezetene zich altijd tot de gemeente kan wenden
in geval deze een klacht heeft over een besluit, de wijze waarop het onderzoek is
gedaan, een gedraging van personeel in dienst van de gemeente of van door de gemeente
gecontracteerde aanbieders. Vanzelfsprekend zal de gemeente de cliënt in het laatste
geval eerst verzoeken om met de aanbieder in contact te treden.

De theorie is overzichtelijk – de praktijk niet altijd: uit verschillende bronnen
komen signalen dat het decentrale systeem van klachtenbehandeling tot onduidelijkheid
leidt over de vraag bij welk loket een cliënt zijn beklag moet doen (gemeente, wijkteam
of aanbieder).

Uit de SCP-evaluatie blijkt dat een kwart van de «Wmo-melders» ontevreden is over
de oplossing uit het gemeentelijk onderzoek, maar toch is het aantal klachten en bezwaarschriften
relatief klein. Een groot deel van de personen wist niet waar

hij/zij terecht kon met een klacht.12

De Nationale ombudsman signaleerde in twee rapporten13 dat «de toegang tot de klacht- en bezwaarprocedure in het sociaal domein onder druk
staat, onder andere omdat gemeenten niet altijd officiële beschikkingen afgeven en
veel mensen niet weten waar of hoe ze een eventuele klacht kunnen indienen». Cliënten
kunnen niet eenvoudig achterhalen wie precies waarvoor verantwoordelijk is, vooral
wanneer zij zorg én ondersteuning ontvangen uit verschillende domeinen.

Steeds meer gemeenten zetten tegenwoordig in op het zoveel mogelijk voorkómen dat
burgers een beroep moeten doen op procedures, o.a. door verbetering van de kwaliteit
van (keukentafel)gesprekken, laagdrempelig contact en mediation.

Wat is de oplossing voor het Wmo-domein ten aanzien van het klachtrecht?

Het oorspronkelijk voorstel van wet (Wmo) bepaalde dat de gemeente bij verordening
eisen moest stellen aan de afhandeling van klachten van cliënten en aan medezeggenschap.
Dit uitgangspunt is in de Tweede Kamer bij amendement gewijzigd omdat dat «voor gemeentebesturen
en zorgaanbieders veel administratieve lasten met zich (zou) meebrengen».14 Bovendien zou voor aanbieders een ongelijk speelveld kunnen ontstaan als gemeenten
onderling verschillende of tegenstrijdige eisen stellen. De wet bepaalt derhalve dat
het gemeentebestuur zelf bepaalt voor welke voorzieningen een regeling voor de afhandeling
van klachten van cliënten vereist is (sowieso voor aanbieders van maatwerkvoorzieningen).
Het is wel mogelijk om het Wkkgz-kader te hanteren, maar het is niet verplicht.

Kent uniformering van het klachtrecht ook voordelen? Ja, natuurlijk. Een cliënt die
van verschillende aanbieders ondersteuning en zorg ontvangt kan dan volstaan met een
beroep op die ene regeling voor de afhandeling van zijn klacht. Maar is het nodig
om dat te formaliseren? Het antwoord, voor nu, luidt «nee, dat is niet nodig».

Conclusie

Mede gelet op de in 2014 bij de decentralisatie gemaakte keuzes, wil ik op dit moment
dan ook niet overgaan tot toepasselijkheid van de Wkkgz-klachtenprocedure op het Wmo-domein.

Ik voel mij in deze conclusie gesteund door de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving
(RvS). In het advies neemt de RvS afstand van de suggestie de klachtenregeling van
de Wkkgz van toepassing te verklaren op Wmo-aanbieders.

De RvS adviseert tot terughoudendheid met nieuwe stelselwijzigingen en neemt afstand
van het voorstel van «verschillende fracties van de Eerste Kamer»die daartoe opriepen.
Volgens de RvS is het «nog maar de vraag of cliënten hiermee echt geholpen zijn; daarvoor
is nog te weinig ervaring opgedaan met de verschillende klachtenregimes en de voor-
en nadelen daarvan. (...)».15

Uniformering van klachtafhandeling zou het probleem van de burger die niet altijd
weet tot welk loket zich te wenden, ook niet oplossen; voor een cliënt is zijn probleem
niet altijd «met een schaartje te knippen». Juist met het oog hierop ga ik in op het
advies van de regeringscommissaris voor de algemene regels van het bestuursrecht,
emeritus professor Scheltema.

Integrale geschilbeslechting in het sociaal domein

Op 3 oktober 2017 heeft de toenmalige Minister van BZK uw Kamer het aan hem uitgebrachte
advies van de heer Scheltema over de geschilbeslechting in het sociaal domein toegezonden.16 Over het advies heeft inmiddels een internet-consultatie plaatsgevonden. U kunt binnenkort
een consultatieverslag en een kabinetsreactie daarop tegemoet zien.

Het advies schetst onder andere de problematiek van de burger die ontevreden is over
een op basis van de Wmo 2015 verstrekte voorziening die niet «in juridische stukjes»
kan worden gehakt en waarbij de burger niet weet tot welk loket hij zich met die onvrede
moet wenden. Daarom worden mogelijkheden verkend om geschillen binnen het sociaal
domein tussen burgers en gemeenten en/of tussen burgers en private aanbieders van
maatschappelijke ondersteuning in één procedure aan de orde te stellen.

Dit kan nu niet binnen de bestaande kaders van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
op grond waarvan immers alleen beroep openstaat tegen «besluiten» in juridische zin.
De burger in het sociaal domein wordt juist ook door feitelijke handelingen voorafgaand
aan en ter uitvoering van het formele besluit rechtstreeks in zijn belang getroffen.
Bijvoorbeeld de wijze waarop een gemeenteambtenaar het onderzoek op voet van de Wmo
2015 verricht of de handelingen van de hulpverlener in dienst van de aanbieder van
ondersteuning.

De regeringscommissaris concludeert in zijn advies dat de huidige vormgeving van de
rechtsbescherming niet voldoende aansluit op het in het sociaal domein beoogde maatwerk
en integraal bestuur. In een integrale beslechting van geschillen zou het besluit
van de gemeente en het optreden van de aanbieder integraal aan de orde kunnen worden
gesteld.

De Minister voor Rechtsbescherming wil, samen met de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties, onderzoeken of het mogelijk is om met enkele gemeenten en
aanbieders te experimenteren met die integrale afhandeling van klachten en geschillen.
Om dat mogelijk te maken, moet een experimenteerwet worden opgesteld: een wet die
ten behoeve van het experiment een tijdelijke afwijking van wettelijke voorschriften
(in het bijzonder de Awb) mogelijk maakt.

Vanzelfsprekend mag en zal de rechtspositie van burgers daarbij niet aangetast worden.

Mij is gevraagd te willen meewerken aan zo’n experiment; ik heb die medewerking toegezegd.
Enkele gemeenten hebben te kennen gegeven geïnteresseerd te zijn in deelname. Wij
zullen de komende periode gezamenlijk bezien hoe een experiment mogelijk kan worden
gemaakt.

Met de keuze voor deze verkenning kies ik op dit moment dus niet voor de weg van geschilbeslechting
op grond van de Wkkgz. Na afloop van de experimenteer-periode kan natuurlijk een andere
keuze gemaakt worden.

Nationale en lokale ombudsman

Binnen de huidige kaders wordt gemeenten gevraagd om de «gouden regels» van de Nationale
ombudsman ter harte te nemen17; die behoeven immers geen wijziging van wettelijke kaders en worden breed onderschreven.
Principes zoals «geen contract zonder goede klachtregeling» en «de burger treft altijd
een luisterend oor», maken ook al onderdeel uit van het programma «Passend contact
met de overheid» van de Minister van BZK18. Dit programma werkt o.a. aan het bevorderen van een informele aanpak en mediation-vaardigheden
in het contact tussen bestuursorganen en burgers.

Tijdens het Algemeen Overleg over de Wmo 2015 op 26 september jl. heb ik uw Kamer
toegezegd om bij de Minister van BZK na te gaan hoeveel gemeenten werken met een lokale-
of regionale ombudsman (Kamerstuk 29 538, nr. 275). De Minister van BZK heeft mij het volgende laten weten.

Gemeenten maken zelf de keuze of zij willen aansluiten bij de Nationale ombudsman
of dat zij een eigen, lokale ombudsman aanstellen. Driekwart van de gemeenten heeft
gekozen voor aansluiting bij de Nationale ombudsman. Het belangrijkste argument hiervoor
is de door deze instantie geboden expertise en onafhankelijkheid. Met de functie «instantie
check» op de website van de Nationale ombudsman kunnen burgers nagaan op welke wijze
de ombudsmanfunctie binnen hun gemeente georganiseerd is.

Conclusie

In de evaluatie van de Wkkgz zal aandacht worden besteed aan gecombineerde klachtbehandeling
van klachten die zowel betrekking hebben op zorg als op ondersteuning alsook aan de
doorverwijzing van klachten van de ene naar de andere aanbieder en de eventuele knelpunten
daarbij. De evaluatie is naar verwachting in 2021 gereed.

Ik zal samenwerken met de Ministers van BZK en voor Rechtsbescherming in de verkenning
van de mogelijkheid van een experiment met integrale geschil-beslechting in het sociaal
domein.

III. Toezicht

Toezicht is binnen het Wmo-domein belegd bij de gemeenten. Bij de decentralisatie
van bevoegdheden is er nadrukkelijk voor gekozen die verantwoordelijkheid bij gemeenten
zelf te leggen en niet op rijksniveau bij de Inspectie. Hierbij is ook overwogen dat
deze keuze bijdraagt aan de ontwikkeling van een toezichtfunctie die ziet op de kwaliteit
van uitvoering van levensbrede zorg en ondersteuning aan mensen.

De invulling van het gemeentelijk toezicht is op stoom gekomen: alle gemeenten hebben
toezichthouders aangewezen en werken aan professionalisering ervan.

In eerdergenoemd advies van de Raad van State is over gedecentraliseerd toezicht het
volgende overwogen:

«In (...) de Wmo 2015 worden gemeenten uitdrukkelijk belast met het toezicht op de
naleving van de wet. Zou dat anders zijn, dan zouden de visie en regels van de rijksinspecties
betreffende een juiste beleidsinvulling, geleidelijk aan de eigen beleidsruimte van
gemeenten – in strijd met de bedoeling van de wetgever – beperken.(...) Dat van rijkswege
wordt toegezien op de naleving van die wettelijke taak ligt daarbij voor de hand.
De opbouw van een eigen toezichtapparaat is in de afgelopen jaren vermoedelijk niet
de eerste prioriteit geweest van gemeenten die vooral bedacht zijn geweest op het
«opstarten» van de invulling van de nieuwe taken. Maar ook indien gemeenten niet of
onvoldoende aan die plicht hebben voldaan, schept dit geen taak voor de rijksinspecties.
(...)».

De samenwerkende inspecties in het sociaal- en jeugddomein zijn verantwoordelijk voor
het toezicht op de kwaliteit van de uitvoering. Onderzoek vindt plaats onder de vlag
van Toezicht Sociaal Domein (TSD). Welke inspecties (wanneer) met elkaar samenwerken, is afhankelijk van het
onderwerp. Twintig gemeenten maken bijvoorbeeld in vier proeftuinen gebruik van de
expertise door samen met TSD te werken aan de ontwikkeling en professionalisering
van het integraal toezicht. De inzichten die in de proeftuinen worden opgedaan, zullen
worden verbreed naar andere gemeenten.

Ook al heeft de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) geen toezichthoudende rol
binnen het Wmo-domein, zij heeft wel een andere rol. De Wmo 2015 legt de IGJ een jaarlijkse
rapportageplicht op over de «uitvoering van het toezicht op de naleving door de toezichthoudende
gemeenteambtenaren en de effecten daarvan op het niveau van de maatschappelijke ondersteuning».
Ik zond u op 23 mei jl. de jaarrapportage «Gezond vertrouwen» over 201719 en in oktober jl. mijn reactie hierop.20 Op basis van deze rapportage blijkt dat het Wmo-toezicht volop in ontwikkeling is
en dat gemeenten hard werken aan het vormgeven ervan. Wel behoeft dit toezicht in
gemeenten nog doorontwikkeling. Niettemin is de IGJ positief over de inspanningen
om dat ook daadwerkelijk te realiseren. IGJ, VNG en gemeenten hebben afspraken gemaakt
over het verwezenlijken van de aanbevelingen die zijn gedaan.

Conclusie

Ik constateer dat gemeenten zich inspannen om de uit de wet voortvloeiende opdracht
om toezicht te houden, vorm te geven. De rapportage van de IGJ geeft geen aanleiding
om te overwegen hier een fundamentele wijziging in aan te brengen.

IV. Overige wetgeving

a. Jeugdwet

Recent heeft u de eerste voortgangsrapportage bij het Actieprogramma Zorg voor de
Jeugd ontvangen (Kamerstuk 34 880, nr. 12). Deze gaat ook in op de aansluiting van de Jeugdwet bij de Wkkgz. Het is de bedoeling
dat beide wetten op elkaar aansluiten. Zo wordt voorkomen dat aanbieders die actief
zijn in het jeugddomein én in het domein voor volwassenen, met verschillende kwaliteitseisen
moeten werken. Zoals in deze rapportage geschetst, worden de verschillen tussen de
Jeugdwet en de Wkkgz thans geïnventariseerd en worden keuzes en consequenties in beeld
gebracht. Een eerste concept van een wetsontwerp zal in het voorjaar van 2019 met
veldpartijen kunnen worden besproken.

b. Wet toetreding zorgaanbieders (Wtza)21

Het wetsvoorstel Wtza voorziet in een meldplicht voor alle nieuwe aanbieders van zorg
als bedoeld in de Wkkgz, voor aanvang van de zorgverlening. Doel is het risicotoezicht
van de IGJ effectiever vorm te geven en te waarborgen dat deze aanbieders vooraf kennis
nemen van de eisen aan zorgverlening en hun verantwoordelijkheid daarvoor.

Aangezien de IGJ geen rol heeft bij aanbieders die ondersteuning op basis van de Wmo
2015 bieden en ik u in deze brief heb geschetst waarom ik daar geen wijziging in wil
aanbrengen, zal ook deze Wtza niet van toepassing worden op nieuwe aanbieders van
maatschappelijke ondersteuning.

c. Wet medezeggenschap zorg 2018 (Wmcz)

Zowel in het schriftelijk verslag22 als tijdens de behandeling in eerste termijn van het wetsvoorstel Wmcz 2018 in september
jl. (Handelingen II 2017/18, nr. 108, item 3) is de vraag naar toepasselijkheid op de Wmo 2015 aan de orde geweest.

Het wetsvoorstel regelt de medezeggenschap van cliëntenraden in zorginstellingen.
Wat betreft de reikwijdte sluit het wetsvoorstel Wmcz 2018 aan bij de Wkkgz. De memorie
van toelichting op het wetsvoorstel verwijst naar de recente datum van de wijze waarop
medezeggenschap in het kader van de Wmo 2015 is verankerd.23

De aard van een deel van de Wmo-voorzieningen, bijvoorbeeld algemene voorzieningen,
leent zich ook minder voor medezeggenschap via een cliëntenraad. Daarom bepaalt de
Wmo 2015 dat de gemeente in de verordening bepaalt voor welke voorzieningen een regeling
van medezeggenschap vereist is. Dat kan dus ook een bestaande regeling in de zorg
zijn.

De Afdeling advisering van de Raad van State noemde de keuze om deze wet niet van
toepassing te verklaren op de Wmo 2015 in het advies «op zichzelf begrijpelijk» gelet
op het «eigen stelsel van medezeggenschap».

In deze brief heb ik uitvoerig geschetst welke overwegingen ten grondslag liggen aan
de keuzes die ik op het moment wil maken in het Wmo domein waar het de relatie met
andere regelgeving betreft.

Ik zend deze brief eveneens aan de voorzitter van de Eerste Kamer.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, H.M. de Jonge