Brief regering : Reactie op het verzoek van het lid Smeulders, gedaan tijdens de Regeling van werkzaamheden van 18 oktober 2018, over het bericht ‘Bouwsector neemt veiligheid al jaren niet serieus’

Nr. 178
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 oktober 2018

Op verzoek van Uw Kamer (Handelingen II 2018/19, nr. 15, Regeling van Werkzaamheden)
zend ik u hierbij mijn reactie op het rapport Bouwen aan constructieve veiligheid – lessen uit de instorting parkeergebouw Eindhoven
Airport – oktober 2018 van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (hierna de Raad).

Ik wil de Raad hartelijk danken voor het uitvoerige onderzoek. De Raad vindt het van
groot belang dat de veiligheidsrisico’s van bouwprojecten goed worden beheerst. Dit
uitgangspunt deel ik volledig. Het is van het groot maatschappelijk belang dat de
bouwkwaliteit en de veiligheid goed zijn gewaarborgd en dat hier voldoende toezicht
op is.

De gedeeltelijke instorting van de parkeergarage van Eindhoven Airport op 27 mei 2017
heeft nogmaals aangetoond dat verbetering noodzakelijk is. De Raad doet drie aanbevelingen,
die moeten zorgen voor betere afspraken over veiligheid in de bouw. Samengevat zijn
deze aanbevelingen: (1) de kerngroep Governance Code Veiligheid in de Bouw wordt aanbevolen
de code uit te breiden en minder vrijblijvend te maken; (2) de leden van het Opdrachtgeversforum
in de bouw en Bouwend Nederland wordt aanbevolen om afspraken maken over een heldere
verantwoordelijkheidsverdeling en coördinatie, en (3) de Vereniging Nederlandse Constructeurs
wordt aanbevolen om met haar achterban professionele tegenspraak te organiseren. Conform
de Rijkswet Onderzoeksraad voor Veiligheid moeten de genoemde partijen binnen een
jaar aan mij meedelen op welke wijze zij gevolg zullen geven aan de aanbevelingen.

Het Rijksvastgoedbedrijf is ambtelijk betrokken bij de genoemde kerngroep Governance
Code Veiligheid in de Bouw, het Opdrachtgeversforum in de bouw en de Vereniging Nederlandse
constructeurs. De directeur-generaal Rijksvastgoedbedrijf zal aan deze fora verzoeken
om de bevindingen en aanbevelingen van de Raad mee te nemen in hun verkenningen en
voorstellen voor versterking van de veiligheid in de bouw.

De Raad heeft geen aanbevelingen aan mij gericht. Wel hebben de conclusies van het
onderzoeksrapport een inhoudelijke relatie met mijn beleid om de veiligheid in de
bouw te verbeteren. Graag informeer ik uw Kamer daarom in deze brief over dit beleid
in relatie tot de conclusies van de Raad. Het betreft de volgende onderwerpen:

– Wet Kwaliteitsborging voor het bouwen;

– Omgevingsveiligheid bouwplaatsen;

– Landelijk onderzoek naar de breedplaatvloeren.

Wet Kwaliteitsborging voor het bouwen

De conclusies van de Onderzoeksraad voor Veiligheid over de oorzaken van de instorting
van het parkeergebouw Eindhoven Airport ondersteunen de analyse van het kabinet die
ten grondslag ligt aan het wetsvoorstel Kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb). Belangrijke
gedeelde elementen in de analyses zijn:1

– een tekort aan lerend vermogen in de bouwsector;

– versnippering van het bouwproces die gepaard gaat met afstemmings- en coördinatieproblementussen
partijen en een diffuse verantwoordelijkheidsverdeling;

– gebrek aan intern kwaliteitsmanagement bij bouwende partijen;

– druk op de bouwkwaliteit door sterke focus op de laagste prijs, en

– in algemene zin onvoldoende aandacht voor (constructieve) veiligheid in het bouwproces.

In zijn aanbevelingen richt de Raad zich tot de bouwende partijen. Ik onderschrijf
deze aanbevelingen. Deze richten zich in belangrijke mate tot de bouwende partijen
zelf. De afgelopen decennia laten zien dat de veranderingen die nodig zijn om de kwaliteit
en het kwaliteitsmanagement in de bouwsector op een hoger niveau te brengen niet vanzelf gaan. Ik deel de
opvatting van de Raad dat de bouwsector nog niet toe is aan meer eigen verantwoordelijkheid.
Daarom is privatisering van het bouwtoezicht ook niet aan de orde. Publiek toezicht
is onmisbaar. Het wetsvoorstel kwaliteitsborging voor het bouwen gaat hiervan uit.
In het wetsvoorstel verandert de rol van het bevoegd gezag bij de vergunningverlening,
maar blijft het toezicht door het bevoegd gezag op de naleving van de bouwtechnische
voorschriften bestaan. Het wetsvoorstel introduceert, in aanvulling op de rol van
het bevoegd gezag bij de vergunningverlening een onafhankelijke en professionele kwaliteitsborger,
die erop toeziet dat de bouwwerkzaamheden zo worden uitgevoerd dat het gerechtvaardigd
vertrouwen ontstaat dat het eindresultaat van de bouwwerkzaamheden voldoet aan de
bouwtechnische voorschriften. Deze aanvulling is noodzakelijk om de bouwkwaliteit
te verbeteren en omdat het toezicht in complexiteit toeneemt. Bouwwerken worden steeds
complexer onder andere door de toepassing van meer installaties. Ook worden de eisen
in de bouwregelgeving steeds verder uitgewerkt en aangescherpt, vooral met betrekking
energiebesparing en duurzaamheid.

De gemeente blijft dus, ook in het beoogde nieuwe stelsel, bevoegd gezag en belast
met het toezicht op de naleving van de bouwtechnische voorschriften. In dat verband
kan zij waar nodig haar handhavende bevoegdheid inzetten op een wijze waarop dat in
het specifieke geval naar haar oordeel geëigend is. Hierbij moet de gemeente kunnen
acteren op basis van signalen van bijvoorbeeld de kwaliteitsborger of derden, maar
ook zelf kunnen waarnemen, beoordelen en interveniëren. Om die rol goed te kunnen
vervullen wordt in het beoogde stelsel de informatiepositie van de gemeente op twee
manieren versterkt. Het wetsvoorstel bevat verplichtingen om bij de aanvraag om een
omgevingsvergunning voor het bouwen een risicobeoordeling te voegen en om bij de gereedmelding
een dossier met informatie over een aantal onderdelen van het bouwwerk over te leggen.

Ik deel de opvatting van de Onderzoeksraad voor Veiligheid dat alleen papieren bewijslast
onvoldoende is. Om die reden komt de nadruk in het beoogde stelsel veel meer te liggen
op de bouwkwaliteit zoals gerealiseerd op de bouwplaats. Onafhankelijke kwaliteitsborgers
voeren hiervoor, anders dan in het bestaande stelsel, gedurende het hele ontwerp-
en uitvoeringstraject controles uit om uiteindelijk hun verklaring af te kunnen geven
dat het gereed gekomen bouwwerk voldoet aan de bouwtechnische voorschriften. Deze
controles gaan niet alleen in op de constructieve en brandveiligheidsaspecten, maar
op alle wettelijke voorschriften zoals gezondheidseisen en duurzaamheidseisen.

Hiermee krijgen de door de Onderzoeksraad voor Veiligheid gevraagde principes van
systematische risicobeheersing een plaats in het beoogde stelsel. Tevens wordt hiermee
gestimuleerd dat bouwende partijen zelf meer aan interne kwaliteitsborging gaan doen
omdat voorkomen van gebreken goedkoper is dan herstellen. Ook wordt hiermee aan de
door de Onderzoeksraad voor Veiligheid bepleitte organisatie van professionele tegenspraak
door een onafhankelijke partij gedurende het bouwproces effectief invulling gegeven.
Een publiekrechtelijke toelatingsorganisatie wordt opgericht om hier toezicht op dit
stelsel van kwaliteitsborging te houden.

Separaat scherpt het wetsvoorstel Kwaliteitsborging voor het bouwen de aansprakelijkheid
voor de aannemer aan, waardoor deze na de oplevering niet langer alleen aansprakelijk
is voor verborgen gebreken, maar voor alle gebreken die hem zijn toe te rekenen. Hierdoor
wordt de zowel particuliere als de zakelijke consument beter beschermd dan in het
huidige stelsel bij tekortkomingen die bij de oplevering niet zijn opgemerkt en pas
later aan het licht komen. Hiermee wordt de eigen verantwoordelijkheid bij bouwende
partijen voor de bouwkwaliteit versterkt. De verwachting is dat hier een positieve
en ook preventieve werking vanuit gaat voor de veiligheid, en dat deze aanscherping
bijdraagt aan betere risicobeheersing en lagere faalkosten in de bouw.

De Raad constateert tenslotte dat er een vacuüm is ontstaan in de toezichthoudende
rol van gemeenten, mede doordat zij geen duidelijkheid hebben over de voortgang van
dit wetsvoorstel. Ik vind het dan ook zeer wenselijk dat er snel duidelijkheid komt
over de toekomst van het stelsel. Daarom acht ik het, in het verlengde van het verzoek
in mijn brief van 28 juni 2018 aan de Eerste Kamer, van belang dat de parlementaire
behandeling van het wetsvoorstel spoedig wordt hervat.2 Tegelijkertijd is voor mij van belang dat invoering van het beoogde stelsel op zorgvuldige
wijze plaats zal vinden. Zowel particuliere als zakelijke consumenten moeten erop
kunnen vertrouwen dat de invoering van het nieuwe stelsel tot verbetering gaat leiden.
Tot aan de inwerkingtreding wil ik daarom samen met marktpartijen lopende en nieuwe
proefprojecten benutten om voldoende zekerheid te verkrijgen dat het stelsel leidt
tot een betere bouwkwaliteit tegen aanvaardbare kosten. Dat is voor mij een belangrijke
voorwaarde voor invoering.

Een goed functionerend bouw- en woningtoezicht is en blijft van groot belang, en verdient
ook in deze fase vooruitlopend naar het boogde nieuwe stelsel extra aandacht. Ik ben
hierover in gesprek met de gemeenten en de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland.
Ik verwacht hierover binnenkort afspraken te kunnen maken als onderdeel van een breder
Bestuursakkoord met de VNG.

Omgevingsveiligheid bouwplaatsen

Naar aanleiding van eerdere adviezen van de Raad in de rapporten «Hijsongeval Alphen
aan den Rijn» d.d. 29 juni 2016 en «Hijsen in het hart van de stad: ongeval bouwplaats
Rijnstraat» d.d. 26 april 2017 heb ik besloten om maatregelen te nemen en daarbij
aan te sluiten op de huidige arbeidsomstandighedenregelgeving op bouwplaatsen. Daarnaast
heeft het Instituut voor Bouwrecht (IBR) in opdracht van mij onderzocht hoe de algemene
voorwaarden kunnen worden aangepast. De voorstellen van IBR zijn gedaan vanuit de
nauwe relatie tussen omgevingsveiligheid en arbeidsveiligheid. Ik heb u hier bij brief
van 3 september 2018 (Kamerstuk 28 325, nr. 177) over geïnformeerd.

De Raad roept in zijn nieuwe rapport het Opdrachtgeversforum en Bouwend Nederland
op mij te steunen bij het helder en coherent regelen van risico-verantwoordelijkheid
en samenwerkingsverplichtingen in de algemene voorwaarden. Ik ben verheugd dat de
Raad hiermee de noodzaak van het aanpassen van de algemene voorwaarden zoals de UAV
2012 benadrukt. Bouwend Nederland en de Aannemersfederatie Nederland hebben mij recent
per brief gemeld mijn besluit om te komen tot één centrale partij voor omgevings-veiligheid
te steunen, maar het niet noodzakelijk te vinden de UAV 2012 aan te passen. Indachtig
de adviezen van de Raad ga ik door op de route om een eis in de bouwregelgeving op
te nemen en deze verplichting vervolgens in de UAV tot uitdrukking te laten komen.
Daardoor is het voor de contractspartijen duidelijk wat van hen wordt verwacht. De
UAV 2012 wordt in breed overleg tussen diverse partijen -bestaande uit opdrachtgevers
en uitvoerders- in de bouw vastgesteld. Ik zal met genoemde partijen in gesprek gaan
over aanpassing van de UAV zodat deze in overeenstemming is met de nieuwe wettelijke
verplichtingen.

Landelijk onderzoek naar de breedplaatvloeren

Op 25 september 2017 zijn de onderzoeksrapporten over de instorting van de parkeergarage
gepubliceerd door Airport Eindhoven en de aannemer BAM. Uit de onderzoeken van TNO
respectievelijk adviesbureau Hageman bleek dat de hechting tussen deze twee lagen
waaruit de betonvloer was samengesteld, niet goed was. Ook speelde het ontwerp van
de vloer (legpatroon) een rol. Omdat vergelijkbare veiligheidsrisico’s zich mogelijk
ook voor konden doen bij andere gebouwen met soortgelijke materialen en constructies,
is door mijn ambtsvoorganger direct actie genomen. Hij heeft prof. S. Wijte (TU Eindhoven/Adviesbureau
Hageman) een informatiedocument voor de beoordeling van bestaande gebouwen laten opstellen
dat op 9 oktober 2017 is gepubliceerd. Uw Kamer is hierover geïnformeerd op 10 oktober
2017 (Aanhangsel Handelingen II 2017/18, nr. 163). Het informatiedocument is opgesteld in samenspraak met een klankbordgroep waarin
deskundigen en vertegenwoordigers van bij deze problematiek betrokken partijen zitting
hebben. Dit zijn TNO, Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland, Bouwend Nederland,
VN-constructeurs, Bond Federatie van Betonfabrikanten, Vereniging Institutionele Beleggers
Vastgoed Nederland, TU-Delft, Aedes, het Rijksvastgoedbedrijf en Adviesbureau Hageman.
Over de landelijk aanpak heb ik uw Kamer meest recent geïnformeerd in mijn brief van
31 mei 2018 (Kamerstuk 28 325, nr. 173).

De Raad gaat in zijn rapport niet inhoudelijk in op het informatiedocument en het
daarin opgenomen stappenplan. Wel wordt in de «samenvatting en beschouwing» van het
rapport door de Raad gemeld dat de gebrekkige hechting niet de oorzaak, maar het gevolg
was van het voor dit gebouw gekozen vloerontwerp. De Raad is daarom van oordeel dat
de focus in het stappenplan en bij de vervolgcontroles verlegd dient te worden naar
het ontwerp van de vloer en de detaillering van de plaatnaden, voor zover bij de eerdere
controles niet al naar deze elementen is gekeken. Naar aanleiding van deze constateringen
van de Raad wordt thans bezien wat de precieze consequenties zijn voor het informatiedocument
en de toelichting op het informatiedocument, en of er gevolgen zijn voor de op basis
van het informatiedocument uitgevoerde onderzoeken. Ik heb prof. Wijte gevraagd om
dit te onderzoeken en hiervoor in overleg te treden met de Raad en met alle andere
deskundigen die hij van belang acht. Ook de genoemde klankbordgroep wordt hierbij
betrokken. Gelet op de mogelijke implicaties is het van het grootste belang dat dit
onderzoek op een zorgvuldige wijze plaatsvindt. Zodra dit onderzoek is afgerond, zal
ik Uw Kamer informeren over de uitkomsten en vervolgacties. Ik verwacht dit eind november
te kunnen doen.

Tot slot

Met deze brief heb ik een reactie gegeven op het onderzoeksrapport van de Raad. In
het nog te plannen debat ga ik hierover graag met u verder in gesprek.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren