Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het nader verslag

Nr. 22 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET NADER VERSLAG

Ontvangen 12 februari 2026

Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het nader verslag van de vaste commissie
voor Economische Zaken. Ik dank de leden van de fracties voor hun inbreng. Graag ga
ik op deze vragen in.

Deze nota naar aanleiding van het nader verslag volgt de indeling van het nader verslag.
Voor de leesbaarheid en raadpleegbaarheid van de nota zijn de vragen genummerd, aan
de hand van de indeling van het nader verslag. De in het nader verslag opgenomen vragen
en opmerkingen zijn in deze nota integraal opgenomen in cursieve tekst en de beantwoording
daarvan in niet-cursieve tekst.

I. ALGEMEEN

1.

De leden van de D66-fractie vragen op welke wijze de regering een bredere maatschappelijke
visie op de postmarkt wil ontwikkelen, waarbij niet alleen gekeken wordt naar economisch
rendement, maar waar meer nog gekeken wordt naar sociale impact, werkgelegenheid en
innovatie.

De leden van de D66-fractie vragen hoe de regering bij haar visie op de postmarkt
verder kijkt dan alleen economisch rendement, en ook oog heeft voor sociale impact,
werkgelegenheid en innovatie. Ik herken die zorg en deel het belang van een bredere
maatschappelijke benadering. In mijn Kamerbrief van 30 juni jl.1 heb ik mijn visie op hoofdlijnen geschetst; hieronder licht ik deze graag nader toe.

Voor veel consumenten en kleinzakelijke gebruikers is post nog altijd van betekenis
in het dagelijks leven. De universele postdienst (UPD) vormt voor hen een belangrijke
publieke voorziening, die betrouwbaar, betaalbaar en toegankelijk moet blijven. Tegelijkertijd
kan niet worden voorbijgegaan aan de ingrijpende veranderingen die de postmarkt doormaakt.
Door digitalisering krimpen de volumes al jaren, wat directe gevolgen heeft voor werkgelegenheid,
organisatie van het netwerk en de financiële houdbaarheid van de dienstverlening.
Dit vraagt om zorgvuldige keuzes, waarbij maatschappelijke waarden en uitvoerbaarheid
steeds samen worden gewogen.

Tegen deze achtergrond is het van belang dat veranderingen in de postmarkt niet ten
koste gaan van de positie van werknemers. De sociale rechten van postbezorgers blijven
geborgd via de 80%-norm voor vaste contracten, het minimumloon, sociale verzekeringen
en de bescherming van de arbeidswetgeving, waaronder ontslagbescherming en arbeidsomstandigheden.
Voor werknemers met een afstand tot de arbeidsmarkt blijven de Participatiewet en
de banenafspraak van kracht. Daarnaast stimuleert de regering dat werkgevers tijdig
afspraken maken over begeleiding van werk naar werk, zodat inkomens- en werkzekerheid
behouden blijven.

Vanuit deze maatschappelijke en economische context is het primair aan marktpartijen
om te bepalen hoe zij actief zijn op de postmarkt. Ik zie het echter wel als mijn
verantwoordelijkheid om de wettelijke kaders zó vorm te geven dat zij ruimte bieden
voor vernieuwing, samenwerking en nieuwe vormen van dienstverlening. Alleen zo kan
een bredere bezorgmarkt ontstaan waarin niet alleen efficiëntie, maar ook innovatie
en toekomstbestendige werkgelegenheid een plek krijgen, en waarin het ook in de toekomst
vanzelfsprekend blijft dat mensen elkaar een kaartje of brief kunnen sturen.

De transitie naar een bredere bezorgmarkt vraagt om realisme. De UPD is geen exclusief
recht en kan niet worden ingezet als instrument om marktposities te verdelen. De kern
van de voorgenomen beleidsinzet ligt in het beter laten aansluiten van verplichtingen
en kwaliteitsnormen bij wat in de huidige markt financieel en operationeel haalbaar
is. Door het wettelijk kader te moderniseren, ontstaat ruimte voor meer partijen om
op een verantwoorde manier postdiensten aan te bieden. Dat vergroot de kans dat nieuwe
aanbieders – zoals folder en pakketbezorgers – daadwerkelijk toetreden tot relevante
postsegmenten, zoals brievenbuspakketjes, aangetekende post en D+1-diensten, voor
zover daar in de markt blijvend vraag naar bestaat.

Een model waarin regionale postbedrijven structureel afhankelijk blijven van toegang
tot het netwerk van de UPD-verlener, via ruime kortingen, is geen duurzame oplossing.
Dit heeft onvoldoende geleid tot de opbouw van zelfstandige en levensvatbare alternatieven.
Een toekomstbestendige postmarkt vraagt eerder om bedrijven die vanuit hun eigen infrastructuur
en schaal kunnen opereren, eventueel in samenwerking met andere partijen, dan om blijvende
afhankelijkheid van één netwerk.

Tegelijkertijd hecht de regering belang aan het behoud van de toegang voor regionale
postbedrijven tot het landelijke netwerk van de UPD-verlener, waar een deel van de
bezorgers werkzaam is met een afstand tot de arbeidsmarkt. In overleg met de ACM wordt
momenteel bezien op welke wijze de toegangsregulering het beste kan worden vormgegeven
(zie antwoord op vraag 2). Ik verwacht uw Kamer hierover in maart te informeren.

De rol van de overheid is in dit proces het wegnemen van belemmeringen en het bewaken
van een evenwichtig speelveld, zodat deze ontwikkeling kan plaatsvinden zonder dat
de continuïteit van de UPD in gevaar komt. Zo kan de bezorgmarkt zich geleidelijk
verbreden, terwijl de publieke dienstverlening geborgd blijft.

2.

De leden van de PVV-fractie hebben, mede vanwege actuele gebeurtenissen zoals een
rechterlijke uitspraak2 en het onderzoek van de Autoriteit Consument en Markt (ACM), de volgende vragen aan
de regering. De leden van de PVV-fractie wijzen op eerdere moties die vragen om veranderingen
in de Postwet 2009 en op een uitspraak van de rechter in december jl.,3 waarin werd gezegd dat de fusie van postbedrijven zou leiden tot een ongewenst monopolie.
Deze leden vragen ook of de regering van oordeel is dat de voorgestelde wetswijziging
genoeg bescherming biedt voor de toegang tot het postnetwerk, of dat dit beter en
duidelijker in de wet moet worden vastgelegd.

De voorgestelde wijziging van de Postwet 2009 beoogt de toegang tot het postnetwerk
wettelijk te borgen en biedt daarmee aanvullende bescherming aan regionale postvervoerders.
Hiermee wordt beoogd meer zekerheid te bieden aan ondernemingen die in een sterk veranderende
markt dagelijks werken aan betrouwbare postbezorging. De voorgestelde wetswijziging
bevat namelijk een toegangsverplichting voor de verlener van de universele postdienst
(UPD). Op dit moment is een dergelijke toegangsverplichting niet in de wet verankerd.
Wel kan de Autoriteit Consument en Markt (ACM) in het kader van het toezicht op aanmerkelijke
marktmacht (AMM) voorwaarden voor toegang opleggen.

Met de voorgestelde wetswijziging krijgen postvervoerders gegarandeerd toegang tot
het netwerk van de UPD-verlener (nu PostNL) tegen zakelijke tarieven. Postvervoerders
krijgen onder de voorgestelde wetswijziging gedurende vijf jaar een korting ten opzichte
van het zakelijke tarief, omdat de voorgestelde wetswijziging daarin voorziet via
een overgangsregeling. Deze regeling geldt met ingang van het kalenderjaar na inwerkingtreding.

Door de toegang tot het postnetwerk van de UPD-verlener op deze manier wettelijk vast
te leggen, beoogt de regering regionale postvervoerders houvast en voorspelbaarheid
te bieden in een periode waarin de postvolumes structureel afnemen en de postmarkt
geleidelijk verandert naar een brede bezorgmarkt waarin het ook in de toekomst vanzelfsprekend
blijft dat mensen elkaar een kaartje of brief kunnen sturen. Deze toegangsregulering
biedt postvervoerders de mogelijkheid om zich aan te passen aan de veranderende marktomstandigheden
en hun bedrijfsvoering hierop aan te passen en hun positie binnen de brede bezorgmarkt
zorgvuldig vorm te geven.

Aanvankelijk was de regering van oordeel dat de in het wetsvoorstel opgenomen toegangsverplichting,
in combinatie met de tijdelijke tariefkorting, voldoende bescherming zou bieden aan
regionale postvervoerders, omdat zij daarmee voor de komende jaren zekerheid zouden
krijgen over toegang tot het postnetwerk van de UPD-verlener. Tegelijkertijd onderkent
de regering dat de UPD-verlener momenteel als enige beschikt over een landelijk netwerk
en dat regionale postvervoerders in de praktijk in belangrijke mate afhankelijk zijn
van deze toegang, zolang er nog geen brede bezorgmarkt is.

De regering heeft kennisgenomen van het belang dat uw Kamer hecht aan het voorkomen
dat regionale postvervoerders door een gebrek aan toegang oneigenlijk uit de markt
kunnen verdwijnen, mede omdat zij ook in de toekomstige brede bezorgmarkt van waarde
kunnen zijn. Daarom is geconstateerd, mede naar aanleiding van aangenomen moties van
de leden Vermeer en Kisteman4 en van het lid Thijssen5, dat er meer bescherming wenselijk is.

Op dit moment wordt in overleg met de ACM bezien op welke wijze deze aanvullende bescherming
het beste kan worden vormgegeven. De ACM is met marktpartijen in gesprek naar aanleiding
van de recente uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) in
de zaak tussen PostNL en ACM over het weigeren van de vergunning voor de overname
van Sandd.6 De uitkomsten hiervan kunnen van invloed zijn op het toegangsregime en de uitwerking
daarvan in het wetsvoorstel. Ik informeer uw Kamer hierover in maart, inclusief het
vervolgproces rond het wetsvoorstel.

3.

De leden van de PVV-fractie vragen ook hoe de regering de uitspraken van de rechter
in december jl. en september jl.7 uitlegt. De rechter gaf daarin aan dat er geen direct gevaar was voor het voortbestaan
van de postdienst, ook niet als PostNL geen extra subsidie zou krijgen. De leden van
de PVV-fractie vragen hoe deze rechterlijke uitspraken zich verhouden tot het standpunt
van PostNL, waarin wordt gesteld dat het uitvoeren van de postdienst kan leiden tot
verliezen.

Op 5 september jl. heeft de voorzieningenrechter van het CBb uitspraak gedaan over
het verzoek van PostNL om een voorlopige voorziening. PostNL had dit verzoek ingediend
vooruitlopend op de beslissing op bezwaar tegen het besluit van de Minister om de
gevraagde subsidie af te wijzen. Het ging daarbij om een voorschot op de aangevraagde
subsidie van € 15 miljoen per jaar voor 2025 en 2026.

Volgens de voorzieningenrechter is onvoldoende gebleken dat er nu al sprake is van
een verlieslatende situatie, die bovendien zodanig veel impact heeft dat de bedrijfsvoering
van het gehele bedrijf van PostNL in ernstige problemen zou kunnen komen als geen
voorschot op de subsidie wordt verstrekt. Ook oordeelt de voorzieningenrechter dat
voor PostNL de UPD-verplichting die het in 2009 opgelegd heeft gekregen eerst jarenlang
winstgevend was, maar dat dit in de nabije toekomst, of nu al, verlieslatend zal worden.
De voorzieningenrechter oordeelt dat naarmate uitvoering van de wettelijke UPD-verplichtingen
voor PostNL een steeds zwaardere (verlieslatende) last wordt, dat van PostNL op enig
moment redelijkerwijs niet meer kan worden gevergd deze onverminderd uit te voeren.
Het is aan de Minister en de wetgever om structurele maatregelen beleidsmatig vorm
te geven en door te voeren. De Minister is niet verplicht om subsidie te geven en
kan ervoor kiezen om andere maatregelen te treffen.

Op 2 december jl. heeft het CBb beoordeeld of de ACM in 2019 terecht heeft geconcludeerd
dat de vergunning voor de concentratie tussen PostNL en Sandd moest worden geweigerd.
Volgens de ACM zou door de overname namelijk feitelijk een monopolist op het gebied
van postbezorging ontstaan, met significante mededingingsproblemen als gevolg.

Het CBb oordeelt dat de ACM in 2019 op basis van de toen bekende feiten en omstandigheden
terecht had vastgesteld dat PostNL, ook zonder de overname van Sandd, de UPD in de
daaropvolgende drie tot vijf jaar onder economisch aanvaardbare omstandigheden kon
blijven uitvoeren. Volgens het CBb is de ACM op goede gronden tot haar oordeel gekomen.
Artikel 41, derde lid, van de Mededingingswet vormde geen belemmering voor de weigering
van de gevraagde vergunning. Het gaat bij deze beoordeling om de vraag of PostNL naar
verwachting in de periode van drie tot vijf jaar na het besluit voldoende winstgevend
is en of daarmee de UPD in die periode onder economisch aanvaardbare omstandigheden
uitvoerbaar is.

Om deze redenen zijn deze twee rechterlijke uitspraken niet in tegenspraak met het
standpunt van PostNL dat de uitvoering van de UPD-verplichtingen tot verliezen kan
leiden. Beide rechters erkennen dat dit aan de orde kan zijn, maar stellen vast dat
dit niet betekent dat de Minister of de ACM tot een ander besluit had moeten komen.
In de eerste zaak oordeelt de rechter dat PostNL niet heeft aangetoond dat haar financiële
situatie zó slecht is dat de Minister verplicht zou zijn om alvast subsidie te verlenen.
In de tweede zaak bevestigt het CBb dat de ACM in 2019 terecht heeft geconcludeerd
dat PostNL, ook zonder de overname van Sandd, de UPD in de daaropvolgende drie tot
vijf jaar nog onder economisch aanvaardbare omstandigheden kon blijven uitvoeren.

4.

De leden van de PVV-fractie merken voorts op dat de ACM op dit moment niet genoeg
middelen heeft om de financiële administratie van PostNL goed te controleren. Zij
vragen wat de regering doet om dit te verbeteren. Wat is de stand van zaken inzake
de uitvoering van de motie-Van Meetelen?8 Ook vragen zij of de regering bereid is om de rol van de ACM expliciet te versterken
in de wet.

De regering onderschrijft het belang van een sterke en goed toegeruste toezichthouder,
die in staat is om de financiële stromen rond de universele postdienst zorgvuldig
te controleren. De ACM heeft op grond van de Postwet 2009, de Algemene wet bestuursrecht
(Awb) en de Instellingswet ACM voldoende bevoegdheden om informatie op te vragen die
zij nodig heeft voor haar wettelijke taken, inclusief financiële gegevens van PostNL
en de kostentoerekening van de universele postdienst (UPD).

Artikel 22 van de Postwet verplicht PostNL een scheiding aan te brengen tussen kosten
en opbrengsten van de UPD en andere activiteiten, en deze inzichtelijk te maken aan
de ACM. Nadere regels over de inrichting en toerekening van de boekhouding zijn vastgelegd
in de Postregeling 2009 (artikelen 13 en 13a).

De ACM kan in principe op ieder moment een oordeel vormen over het kostentoerekeningsysteem
dat wordt gehanteerd; de specifieke meldingen en informatieverplichtingen in de Postregeling
zijn slechts voorbeelden van logische momenten voor toetsing, en doen niets af aan
haar bevoegdheid om ook tussentijds gegevens op te vragen en handhavend op te treden.9 Naast deze specifieke informatiebepalingen heeft de ACM ook de algemene bevoegdheid
om alle gegevens en inlichtingen op te vragen die zij nodig heeft om het toezicht
op de Postwet 2009 uit te kunnen voeren (artikelen 5:16 en 5:17, eerste lid, Awb en
artikel 6b, eerste lid, van de Instellingswet ACM).

De ACM kan aanwijzingen geven, bestuursdwang toepassen, een last onder dwangsom opleggen
of een bestuurlijke boete opleggen indien blijkt dat verstrekte informatie onjuist
of onvolledig is.

De motie-Van Meetelen wordt in dit kader uitgevoerd. In gesprekken met de ACM wordt
bekeken of zij in de praktijk voldoende toegerust is om toezicht te houden op de kostentoerekening
en de naleving van de regels rond de UPD. Als uit de gesprekken blijkt dat aanvullende
taken of bevoegdheden nodig zijn om het publiek belang beter te borgen, zal de regering
bezien hoe hieraan opvolging kan worden gegeven.

5.

De leden van de PVV-fractie vragen daarnaast naar de laatste ontwikkelingen rondom
PostNL, dat heeft aangegeven zich mogelijk terug te trekken uit de uitvoering van
de universele postdienst (UPD). Zij vragen welke signalen de regering hierover heeft
ontvangen en hoe deze ontwikkelingen worden gevolgd. Ook vragen zij of de regering
in gesprek is met andere postbedrijven die deze taak eventueel zouden kunnen overnemen.

Het ministerie heeft op 5 september jl. een brief ontvangen van PostNL om de aanwijzing
als verlener van UPD in te trekken.

Op 23 september jl. heeft een gesprek plaatsgevonden tussen het ministerie en Business
Post, waarin Business Post aangaf – in een beoogd consortium met Spotta – belangstelling
te hebben om de UPD uit te voeren. Tijdens dit gesprek heeft het beoogde consortium
verzocht om de aanwijzing van PostNL in te trekken en een selectieprocedure te starten
waarin zij konden meedingen.

Op 2 oktober jl. heeft een telefonisch gesprek plaatsgevonden tussen PostNL en het
ministerie, waarin de ontvangst van het verzoek van PostNL om intrekking van haar
aanwijzing als UPD-verlener is bevestigd.

Vervolgens hebben op 1 december jl. en 9 december jl. afzonderlijke hoorzittingen
plaatsgevonden met respectievelijk PostNL en het beoogde consortium, waarin beide
partijen hun standpunten nader hebben toegelicht.

Op 19 december jl. heb ik de verzoeken van PostNL en het beoogde consortium afgewezen.
Het bezwaar van PostNL tegen de afwijzing van haar subsidieverzoek, het verzoek van
PostNL om de UPD-aanwijzing in te trekken en het verzoek van het beoogde consortium
om een selectieprocedure te starten worden daarmee niet gehonoreerd. De redenen hiervoor
heb ik uiteengezet in de Kamerbrief van 19 december10, waaronder dat het beoogde consortium niet in staat is om over heel Nederland UPD-diensten
aan te bieden, waardoor er geen postbezorging mogelijk zou zijn in delen van het land.
Daarmee vormt het geen geschikt alternatief. Ik kies er zodoende voor om door middel
van wijziging van het Postbesluit 2009 alternatieve maatregelen te nemen die de uitvoerbaarheid
van de UPD waarborgen, waardoor subsidie overbodig is. De Kamer is hierover geïnformeerd.

Zoals in het FD-artikel van 19 december jl. staat, en per brief door PostNL aan het
ministerie is bevestigd, vindt PostNL de voorgestelde wijziging van de UPD-voorwaarden
onvoldoende. PostNL heeft in die brief aangekondigd verdere juridische stappen te
nemen.

6.

De leden van de PVV-fractie vragen tenslotte of de regering inmiddels met regionale
postbedrijven spreekt over het behouden van de toegang tot het postnetwerk. Zij willen
weten hoe de regering voorkomt dat deze bedrijven door de aflopende contracten met
PostNL in de knel komen.

Op grond van de Postwet 2009 bestaat geen rechtstreekse wettelijke verplichting voor
de UPD-verlener om toegang te verlenen tot het landelijke postnetwerk. De regering
onderkent dat dit voor regionale postvervoerders onzekerheid met zich kan brengen,
zeker wanneer bestaande contracten aflopen. Op dit moment hebben regionale postvervoerders
en PostNL onderling privaatrechtelijke afspraken gemaakt over tarieven en voorwaarden
voor het gebruik van het netwerk van PostNL, zonder betrokkenheid van de Staat. Wanneer
deze contracten aflopen, staat het PostNL in beginsel vrij om het gebruik van het
landelijke netwerk onder eigen voorwaarden aan te bieden.

Zonder wetswijziging geldt er geen wettelijke verplichting voor de UPD-verlener om
toegang tot zijn netwerk te verlenen. Een dergelijke verplichting kan dan alleen in
het kader van een besluit over aanmerkelijke marktmacht (AMM) door de ACM worden opgelegd.
De ACM is daar onafhankelijk in. Ik begrijp dat deze afhankelijkheid van procedures
en besluiten spanning kan opleveren voor regionale postbedrijven.

In september 2025 heeft uw Kamer meerdere moties aangenomen over de toegang tot het
postnetwerk.11 De regering neemt de daarin geuite zorgen en aandachtspunten serieus en onderkent
het belang van de daarin geadresseerde onderwerpen. Eén van deze moties verzoekt om
met betrokken partijen in gesprek te gaan over de beoogde wijzigingen. Op dit moment
vindt overleg plaats met de ACM, mede om te bezien welke betekenis de uitspraak van
het CBb van 2 december jl. in de zaak tussen PostNL en de ACM over het weigeren van
de vergunning voor de overname van Sandd heeft voor het wettelijk vastleggen van een
toegangsverplichting.

Zodra hierover voldoende duidelijkheid bestaat, ben ik voornemens om met postvervoerders
in gesprek te gaan over de wijze waarop uitvoering kan worden gegeven aan de moties
over toegang tot het postnetwerk, zodat zij duidelijkheid krijgen over hun positie
en perspectief voor de toekomst.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het
voorliggende wetsvoorstel tot wijziging van de Postwet 2009 en de nota van wijziging.
Deze leden hebben in het schriftelijk overleg over het ACM-onderzoek naar de postmarkt
van september jl. al veel vragen gesteld over de postmarkt en de wijziging van de
Postwet 2009 en zij danken de regering voor de beantwoording van deze vragen.12 Deze leden hebben op dit moment geen aanvullende vragen.

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel en de nota van
wijziging en hebben nog enkele vragen.

7.

Met betrekking tot regionale en perifere gebieden hechten de leden van de BBB-fractie
groot belang aan het behoud van een volwaardige postdienst in landelijke gebieden
en vragen hoe wordt voorkomen dat deze gebieden onevenredig worden geraakt.

De regering hecht er groot belang aan dat de postdienst overal in Nederland beschikbaar
blijft. Juist in een krimpende markt is het behoud van één landelijk dekkend netwerk
geen vanzelfsprekendheid. Zonder aanpassing zouden de financiële en operationele spanningen
verder toenemen, met het risico dat de continuïteit van de dienstverlening op termijn
onder druk komt te staan of dat regionale verschillen ontstaan. De voorgestelde keuzes
zijn bedoeld om dit te voorkomen.

De ontwikkeling naar een brede bezorgmarkt op de langere termijn biedt voor kwetsbare
of dunbevolkte regio’s kansen om goede postdiensten te behouden bijvoorbeeld via pakketnetwerken,
centrale afgiftepunten of andere alternatieve vormen van dienstverlening. Op de korte
termijn is dat echter niet aan de orde: de bestaande UPD-eisen, in de Postwet 2009,
blijven van toepassing voor het hele land, inclusief deze regio’s. Door nu gerichte
aanpassingen in de dienstverlening mogelijk te maken, krijgt de UPD-verlener meer
ruimte om een operationeel netwerk in stand te houden dat betrouwbaarder en toekomstbestendiger
is.

Tot slot houdt de ACM toezicht op de naleving van de bezorgzekerheid van de UPD op
nationaal niveau, overeenkomstig de wettelijke norm, en publiceert daarover in haar
jaarlijkse Post- en pakketmonitor. Zij kan handhavend optreden, waaronder door het
opleggen van boetes, indien PostNL de wettelijke norm op landelijk niveau niet haalt.
De ACM houdt nauwlettend toezicht op PostNL. Over eventuele lopende zaken of op te
leggen sancties kan de ACM echter geen publieke mededelingen doen.

8.

De leden van de BBB-fractie vragen hoe de regering de financiële houdbaarheid van
de UPD beoordeelt in het licht van de CBB-uitspraken waarin geen overtuigend bewijs
voor acute financiële nood is vastgesteld.

Gezien deze ontwikkelingen ben ik van mening dat nu politieke keuzes nodig zijn. Ik
ben mij ervan bewust dat post een belangrijke rol speelt voor veel mensen en organisaties,
juist bij persoonlijke en maatschappelijk gevoelige situaties. Vanuit dat besef is
het uitgangspunt dat de postbezorging betrouwbaar moet blijven en dat een basiskwaliteit
geborgd blijft die mensen in de praktijk ook kunnen ervaren.

Tegelijkertijd zie ik mij gesteld voor de realiteit dat de postmarkt al geruime tijd
structureel krimpt. Door digitalisering worden steeds minder brieven verstuurd, terwijl
het landelijk postnetwerk in stand moet blijven en de vaste kosten hoog blijven. In
de afgelopen tien jaar zijn de postvolumes met meer dan 50% afgenomen. Deze ontwikkeling
zet druk op de uitvoerbaarheid van de universele postdienst.

De voorzieningenrechter van het CBb heeft in dat kader op 5 september jl. geoordeeld
dat PostNL niet heeft aangetoond dat haar financiële situatie zó slecht is dat de
Minister verplicht zou zijn om alvast subsidie te verlenen. Ook oordeelt de voorzieningenrechter
dat voor PostNL de UPD-verplichting die het in 2009 opgelegd heeft gekregen eerst
jarenlang winstgevend was, maar dat dit in de nabije toekomst, of nu al, verlieslatend
zal worden. De voorzieningenrechter oordeelt dat naarmate uitvoering van de wettelijke
UPD-verplichtingen voor PostNL een steeds zwaardere (verlieslatende) last wordt, dat
van PostNL op enig moment redelijkerwijs niet meer kan worden gevergd deze onverminderd
uit te voeren. Het is aan de Minister en de wetgever om structurele maatregelen beleidsmatig
vorm te geven en door te voeren. De Minister is niet verplicht om subsidie te geven
en kan ervoor kiezen om andere maatregelen te treffen.

Gegeven deze ontwikkelingen heb ik ervoor gekozen om zo snel mogelijk de benodigde
duidelijkheid te bieden over de ingang van D+3 en het ingroeimodel te laten vervallen.
De voorgestelde aanpassingen zijn gericht om normen vast te stellen die realistischer
en voorspelbaarder zijn, zodat de dienstverlening niet alleen op papier, maar ook
in de dagelijkse praktijk betrouwbaar kan blijven. Daarbij blijft maatschappelijk
urgente post, zoals rouw- en medische post, nadrukkelijk beschermd.

Ik hecht er groot belang aan dat de postdienst overal in Nederland beschikbaar blijft.
Juist in een krimpende markt is het behoud van één landelijk dekkend netwerk geen
vanzelfsprekendheid. Zonder aanpassing zouden de financiële en operationele spanningen
verder toenemen, met het risico dat de continuïteit van de dienstverlening op termijn
onder druk komt te staan of dat regionale verschillen ontstaan. De voorgestelde keuzes
zijn bedoeld om dit te voorkomen.

Tot slot merk ik op dat Nederland niet het enige land is dat zich genoodzaakt ziet
maatregelen te nemen. Sterker nog, in verschillende andere Europese landen zijn al
vergaande aanpassingen doorgevoerd in de kaders voor postbezorging. Ook daar worden
vergelijkbare afwegingen gemaakt en zijn kwaliteitsnormen en bezorgtermijnen aangepast
aan het veranderende gebruik van post. De Nederlandse aanpak sluit aan bij deze internationale
ontwikkelingen en draagt bij aan een houdbare en robuuste postdienst.

Ik ben mij ervan bewust dat deze keuzes ingrijpend zijn, maar acht ze noodzakelijk
om ervoor te zorgen dat Nederland ook in de toekomst kan blijven rekenen op een betrouwbare
postbezorging, voor iedereen en in elke regio.

1. Hoofdlijnen van het voorstel

9.

De leden van de VVD-fractie begrijpen dat een consortium de wettelijke bezorgtaak
van PostNL wil overnemen. Deze leden vragen of dat met het wetsvoorstel dat nu voorligt
mogelijk is.

Onder zowel de huidige wet als het wetsvoorstel is dit mogelijk. Op grond van het
huidige artikel 15, eerste lid, van de Postwet 2009 kan een UPD-verlener door de Minister
worden aangewezen op basis van een transparante selectieprocedure. Met het wetsvoorstel
wordt een extra eis voorgesteld om in artikel 15, eerste lid, van de Postwet 2009
op te nemen, namelijk dat een postbedrijf een in Nederland gevestigde vennootschap
moet zijn. Het beoogde consortium heeft mij laten weten aan deze eis te kunnen voldoen.

Ten overvloede merk ik op dat het beoogde consortium op korte termijn nog niet in
staat is om landelijk alle onder de UPD gedefinieerde diensten te leveren. Zo dekt
het beoogde consortium momenteel niet alle huishoudens en is er vooralsnog geen definitieve
partner voor de pakketbezorging van de UPD. Het beoogde consortium suggereert dat
het opknippen en (regionaal) aanbesteden van de UPD ook een mogelijke vorm is van
marktordening, maar beleidsmatig vind ik het onwenselijk. Een systeem met eenvoud
en efficiëntie in uitvoering en handhaving is beter voor iedereen. Dat pleit ervoor
om de UPD-dienstverlening bij één partij te beleggen. Dit schept tevens duidelijkheid
over wie verantwoordelijk en aansprakelijk is voor het naleven van de wettelijke verplichtingen,
zoals bezorgnormen, landelijke dekking en tariefregulering.

Tot slot acht ik het starten van een selectieprocedure niet realistisch en wenselijk.
Deze fase van de hervormingen verhoudt zich niet tot het nemen van een dergelijk besluit.
Een selectieprocedure en intrekking van de UPD-aanwijzing kunnen pas worden overwogen
wanneer de wetsbehandeling is afgerond, zodat er duidelijkheid is over de te nemen
maatregelen en keuzes zijn gemaakt over de inrichting van de postmarkt.

1.1 Aanleiding wetsvoorstel

De leden van de BBB-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel, de memorie
van toelichting, de nota naar aanleiding van het verslag en de nota van wijziging.
Deze leden erkennen dat de postmarkt structureel verandert en dat de daling van fysieke
postvolumes gevolgen heeft voor de houdbaarheid van de universele postdienst.

1.2 Beschikbaarheid en betaalbaarheid UPD

10.

De leden van de D66-fractie vragen hoe de regering waarborgt dat ook in een krimpende
postmarkt iedereen toegang houdt tot betrouwbare en betaalbare postdiensten, met name
in dunbevolkte of kwetsbare regio’s. Zij vragen wat het standpunt is van de regering
ten aanzien van specifieke doelgroepen zoals slechtzienden en blinden die afhankelijk
zijn van braillepost. Wat is hier de toegestane kwaliteitsnorm en wat is de limiet,
zodat deze mensen actief kunnen blijven deelnemen aan de samenleving?

De regering beseft hoe groot het belang van betrouwbare postbezorging is voor mensen
die afhankelijk zijn van braillepost. Juist voor slechtzienden en blinden vormt deze
post een essentieel middel om zelfstandig te functioneren en volwaardig aan de samenleving
deel te nemen. Daarom past de regering op braillepost, als onderdeel van de universele
postdienst, dezelfde kwaliteitseisen toe als op andere UPD-post.

Met de UPD wil de regering alle burgers, en in het bijzonder kwetsbare groepen, ondersteunen
in hun maatschappelijke participatie. Zij kiest er bewust voor om binnen deze basisvoorziening
geen onderscheid te maken tussen verschillende groepen kwetsbare gebruikers. Zowel
slechtzienden en blinden als bijvoorbeeld kwetsbare ouderen moeten er in heel Nederland
op kunnen vertrouwen dat post voor hen bereikbaar, betrouwbaar en van gelijkwaardige
kwaliteit is.

De regering hecht er groot belang aan dat de postdienst overal in Nederland beschikbaar
blijft. Juist in een krimpende markt is het behoud van één landelijk dekkend netwerk
geen vanzelfsprekendheid. Zonder aanpassing zouden de financiële en operationele spanningen
verder toenemen, met het risico dat de continuïteit van de dienstverlening op termijn
onder druk komt te staan of dat regionale verschillen ontstaan. De voorgestelde keuzes
zijn bedoeld om dit te voorkomen.

De ontwikkeling naar een brede bezorgmarkt op de langere termijn biedt voor kwetsbare
of dunbevolkte regio’s kansen om goede postdiensten te behouden bijvoorbeeld via pakketnetwerken,
centrale afgiftepunten of andere alternatieve vormen van dienstverlening. Op de korte
termijn is dat echter niet aan de orde: de bestaande UPD-eisen blijven van toepassing
voor het hele land, inclusief deze regio’s. Door nu gerichte aanpassingen in de dienstverlening
mogelijk te maken, krijgt de UPD-verlener meer ruimte om een operationeel netwerk
in stand te houden dat betrouwbaarder en toekomstbestendiger is.

Ter verdere borging van de betrouwbaarheid van de UPD bestaat het voornemen een kwaliteitsborgingssysteem
uit te werken, waarmee de naleving van de kwaliteitsnormen van de UPD kan worden gemonitord
en gehandhaafd. Deze uitwerking is afhankelijk van de inhoudelijke invulling van het
systeem. Dat betekent dat de verdere uitwerking kan plaatsvinden nadat hierover duidelijkheid
bestaat, in ieder geval nadat de Kamerbehandeling van het wetsvoorstel is afgerond.

11.

De leden van de D66-fractie vragen voorts in hoeverre de regering verwacht dat de
voorgestelde kwaliteitsnormen (zoals D+2 en mogelijk D+3) aansluiten bij de maatschappelijke
behoefte en bij internationale trends. Hoe wordt voorkomen dat hierdoor essentiële
post, zoals medische en rouwpost, te laat aankomt?

Essentiële post, zoals medische post en rouwpost, blijft onveranderd prioriteit krijgen
en wordt binnen één dag bezorgd met minimaal 95% betrouwbaarheid. Het voorstel van
D+2 en D+3 is gericht op standaardpost, zodat de postmarkt zich duurzaam kan aanpassen,
zonder dat de levering van essentiële post in gevaar komt.

Onderzoek van Centerdata13 de ACM14 en Ipsos/I&O15 laat zien dat betrouwbaarheid en voorspelbaarheid voor gebruikers vaak belangrijker
worden gevonden dan absolute snelheid, en dat bezorging op de volgende dag voor de
meeste gebruikers niet noodzakelijk is.

Daarom is voorgesteld om de overkomstduur te verruimen naar twee tot drie dagen (D+2/D+3)
met daarbij behorende realistisch haalbare betrouwbaarheidsnormen, omdat is gebleken
dat de eerdere 95%-norm niet haalbaar is (PostNL behaalde in 2024 circa 86%). PostNL
wijst, naast de sterk gedaalde postvolumes, ook op aanhoudende tekorten op de arbeidsmarkt,
waardoor de huidige kaders volgens het postbedrijf niet langer realistisch zijn. Het
voorstel daarom gaat uit van een overkomstduur van D+2 met een betrouwbaarheid van
90% per 1 juli 2026, gevolgd door een overkomstduur van maximaal D+3, dat wil zeggen
binnen drie dagen, met een betrouwbaarheid van 92% per 1 juli 2027.

Het doel van de voorgenomen wijziging van het Postbesluit 2009 is om te komen tot
realistische normen voor de UPD, die passen bij een markt met drastisch gedaalde postvolumes,
waarin de volumes jaarlijks met gemiddeld 7% afnemen. Deze wijziging is gebaseerd
op recent onderzoek van de ACM naar de postmarkt, waarin verschillende maatregelen
en scenario’s zijn doorgerekend. Uit dit onderzoek volgt dat de rendabiliteit van
het UPD-netwerk bij invoering van een D+3-bezorgtermijn kan worden geborgd bij een
bezorgzekerheid tussen 90% en 95%.

Tegen deze achtergrond is, in overleg met PostNL, gekozen voor een norm van minimaal
92%. Deze norm ligt binnen de door de ACM geschetste bandbreedte en vormt een evenwichtige
balans tussen betaalbaarheid, uitvoerbaarheid en kwaliteit van dienstverlening. Omdat
op dit moment niet met zekerheid kan worden vastgesteld waar binnen deze bandbreedte
op de langere termijn de optimale balans ligt, is aan deze norm een evaluatiemoment
gekoppeld.

Overigens blijkt uit de meest recente beschikbare gegevens van de ACM dat de feitelijke
bezorgzekerheid momenteel circa 86% bedraagt. Vanuit dat perspectief betekent een
norm van 92% een substantiële verbetering van de bezorgzekerheid in de praktijk.

Met de overstap naar D+2 per 1 juli 2026 is PostNL niet langer verplicht om een 24-uurs
product aan te bieden. Maar het is niet de verwachting dat 24-uurs post gaat verdwijnen.
De praktijk laat nu al zien dat de markt 24-uurs post blijft aanbieden. Zo levert
bijvoorbeeld DHL al 24-uurs post en de keuze is aan PostNL of zij ook een soortgelijk
product aanbieden.

De voorgestelde aanpassing van de kwaliteitseisen sluit ook aan bij internationale
trends. In veel EU-lidstaten worden de kwaliteitsnormen, voor postbezorging versoepeld
als gevolg van structureel dalende postvolumes en stijgende kosten. Steeds vaker wordt
onderscheid gemaakt tussen 24-uurspost en standaardpost waarvoor langere bezorgtermijnen
gelden en soms ook een lagere bezorgfrequentie, zoals in België waar niet-prioritaire
post slechts tweemaal per week wordt bezorgd. Denemarken ging hierin het verst: per
1 januari 2026 schafte het de UPD voor een groot deel af, waarna PostNord stopte met
postbezorging en standaardbrieven nu door een marktpartij (DAO) binnen drie tot vijf
werkdagen worden afgeleverd.

12.

De leden van de VVD-fractie vragen of al bekend is wanneer de Europese Postrichtlijn
wordt gewijzigd. Zij vragen wat hiervan de gevolgen zouden zijn voor het nu voorliggende
wetsvoorstel.

Op dit moment is nog niet bekend wanneer de Europese Postrichtlijn zal worden gewijzigd.
De Europese Commissie heeft aangekondigd in de tweede helft van 2026 met een voorstel
tot herziening te komen. Na publicatie van dat voorstel zullen de onderhandelingen
tussen de Raad en het Europees Parlement starten. De duur en uitkomst van dit proces
zijn op dit moment niet te voorzien.

Tot het moment dat een herziene richtlijn is vastgesteld en in werking treedt, blijft
de huidige Postrichtlijn (Richtlijn 97/67/EG) van kracht.

Verwacht wordt dat de nieuwe Postrichtlijn lidstaten meer flexibiliteit geeft bij
de inrichting van hun universele postdienst, mede om beter aan te sluiten bij de ontwikkelingen
in de sector.

Het voorliggende wetsvoorstel is in overeenstemming met de thans geldende Postrichtlijn.
Een eventuele toekomstige herziening van de Postrichtlijn heeft daarom geen gevolgen
voor het voorliggende wetsvoorstel. Indien nieuwe Europese regelgeving op enig moment
aanpassing van nationale regelgeving zou vergen, zal dat door middel van een afzonderlijk
traject worden vormgegeven.

13.

De leden van de VVD-fractie lezen dat de ACM stelt dat het verlagen van het kwaliteitspercentage
naar 90% bij D+2 en 92% bij D+3 niet het belang van gebruikers en de maatschappij
dient. Deze leden vragen waarom voor dit lage percentage is gekozen, terwijl in landen
als Portugal en Slovenië het percentage veel hoger is.

Het doel van de voorgenomen wijziging van het Postbesluit 2009 is om te komen tot
realistische normen voor de UPD, die passen bij een markt met drastisch gedaalde postvolumes,
waarin de volumes jaarlijks met gemiddeld 7% afnemen. Als gevolg van deze wijzigingen
mogen UPD-poststukken langer – maximaal 2 en 3 bezorgdagen – naar de geadresseerde
onderweg zijn.

Het percentage van 92% is geen laag doel, maar een haalbare ambitie: het biedt de
UPD-verlener de mogelijkheid om de bezorgbetrouwbaarheid te verhogen ten opzichte
van de huidige praktijk. In 2024 bedroeg de gemiddelde bezorgbetrouwbaarheid circa
86%, waardoor deze nieuwe kaders een verbetering en versterking van de dienstkwaliteit
mogelijk maken.

Deze wijziging is gebaseerd op recent onderzoek van de ACM naar de postmarkt, waarin
verschillende maatregelen en scenario’s zijn doorgerekend. Uit dit onderzoek volgt
dat de rendabiliteit van het UPD-netwerk bij invoering van een D+3-bezorgtermijn kan
worden geborgd bij een bezorgzekerheid tussen 90% en 95%.

Tegen deze achtergrond is, in overleg met PostNL, gekozen voor een norm van ten minste
92%. Deze norm ligt binnen de door de ACM geschetste bandbreedte en vormt een evenwichtige
balans tussen betaalbaarheid, uitvoerbaarheid en kwaliteit van dienstverlening. Omdat
op dit moment niet met zekerheid kan worden vastgesteld waar binnen deze bandbreedte
op de langere termijn de optimale balans ligt, is aan deze norm een evaluatiemoment
gekoppeld.

Met de aanpassing van de kwaliteitseisen wordt ruimte gecreëerd voor de UPD-verlener
om de bedrijfsvoering aan te passen aan dalende volumes en een krappe arbeidsmarkt.
Dit onderscheidt Nederland van landen als Portugal en Slovenië, waar de arbeidsmarktkrapte
minder groot is en hogere kwaliteitspercentages beter haalbaar zijn.16

Voor post met een hoge maatschappelijke urgentie, zoals rouwpost en medische post,
blijft een hoger kwaliteitsniveau gelden: D+1 met een bezorgbetrouwbaarheid van ten
minste gemiddeld 95%. Daarmee wordt geborgd dat deze essentiële post binnen een kortere
termijn en met een hogere betrouwbaarheid wordt bezorgd.

14.

De leden van de VVD-fractie vragen tenslotte wat in de afgelopen jaren het bezorgkwaliteitspercentage
van de UPD door PostNL is geweest.

De ontwikkeling van de bezorgbetrouwbaarheid van de universele postdienst (UPD) over
de periode 2020–2024 laat een duidelijke dalende trend zien. In de tabel hieronder
zijn zowel de voorgeschreven norm van ten minste 95% als de daadwerkelijk gerealiseerde
bezorgbetrouwbaarheid per jaar weergegeven:

Tabel: ontwikkeling bezorgbetrouwbaarheid UPD 2020–20241

 

2020

2021

2022

2023

2024

Norm

95%

95%

95%

95%

95%

Realisatie

94,3%

93,9%

91,4%

89%

86%

X Noot

1

Zie (bijlage bij) Kamerstukken II 2024/25, 29 502, nr. 198.

Uit de cijfers blijkt dat de UPD-verlener in de afgelopen jaren niet in staat is geweest
om de wettelijk voorgeschreven norm van 95% te realiseren. De bezorgbetrouwbaarheid
is gedaald van 94,3% in 2020 tot circa 86% in 2024. PostNL geeft aan dat dit vooral
het gevolg is van tekorten op de arbeidsmarkt, waardoor de huidige kaders niet langer
realistisch zijn.

Om de bezorgbetrouwbaarheid te verbeteren en tegelijkertijd de uitvoerbaarheid en
betaalbaarheid van de universele postdienst te waarborgen, is gekozen voor een nieuw
kader. Dit kader stelt een gemiddelde bezorgbetrouwbaarheid van ten minste 90% bij
D+2 en 92% bij D+3.

Het percentage van 92% is bewust gekozen als een ambitieus maar haalbaar doel. Het
biedt de UPD-verlener de mogelijkheid om de kwaliteit van de postbezorging te verhogen
ten opzichte van de huidige praktijk en draagt bij aan een versterking van de dienstverlening
richting gebruikers. Deze keuze is gebaseerd op recent onderzoek van de ACM naar de
postmarkt, waarin verschillende maatregelen en scenario’s zijn doorgerekend. Uit dit
onderzoek volgt dat de rendabiliteit van het UPD-netwerk bij invoering van een D+3-bezorgtermijn
kan worden geborgd bij een bezorgzekerheid tussen 90% en 95%.

Binnen deze door de ACM geschetste bandbreedte is, in overleg met PostNL, gekozen
voor een norm van ten minste 92%, die een evenwichtige balans vormt tussen betaalbaarheid,
uitvoerbaarheid en kwaliteit van dienstverlening. Omdat op dit moment niet met zekerheid
kan worden vastgesteld waar binnen deze bandbreedte op de langere termijn de optimale
balans ligt, is aan deze norm een evaluatiemoment gekoppeld.

Overigens blijkt uit de meest recente beschikbare gegevens van de ACM dat de feitelijke
bezorgzekerheid momenteel circa 86% bedraagt. Vanuit dat perspectief betekent een
norm van 92% een substantiële verbetering van de bezorgzekerheid in de praktijk.

15.

Deze leden vragen daarnaast of er nog sancties openstaan voor het niet behalen van
de doelstellingen in het verleden.

Sancties behoren tot de handhavingsinstrumenten van de ACM. Zij kan, in haar hoedanigheid
van toezichthouder, besluiten om handhavend op te treden wanneer de UPD-verlener niet
voldoet aan de wettelijke kwaliteitsnormen. De ACM houdt nauwlettend toezicht op PostNL.
Over eventuele lopende zaken of op te leggen sancties kan de ACM echter geen publieke
mededelingen doen.

Het CBb heeft op 16 december jl. het boetebesluit van de ACM voor het niet behalen
van de bezorgkwaliteitsnormen in 2019 vernietigd.17 Het CBb oordeelde dat de ACM niet buiten redelijke twijfel heeft vastgesteld dat
PostNL de overtreding heeft begaan en daarmee vervalt de grondslag voor de door ACM
opgelegde boete.

16.

De leden van de BBB-fractie benadrukken met betrekking tot de maatschappelijke functie
van de UPD dat deze een maatschappelijke basisvoorziening is die van belang blijft
voor burgers en bedrijven, met name in landelijke en perifere gebieden. Deze leden
vragen de regering hoe zij waarborgt dat toegankelijkheid en bereikbaarheid van de
UPD behouden blijven voor alle regio’s, ook wanneer verdere flexibilisering wordt
doorgevoerd.

De regering hecht er groot belang aan dat de postdienst overal in Nederland beschikbaar
blijft. Juist in een krimpende markt is het behoud van één landelijk dekkend netwerk
geen vanzelfsprekendheid. Zonder aanpassing zouden de financiële en operationele spanningen
verder toenemen, met het risico dat de continuïteit van de dienstverlening op termijn
onder druk komt te staan of dat regionale verschillen ontstaan. De voorgestelde keuzes
zijn bedoeld om dit te voorkomen.

De ontwikkeling naar een brede bezorgmarkt op de langere termijn biedt voor kwetsbare
of dunbevolkte regio’s kansen brieven en kaarten naar elkaar te sturen via bijvoorbeeld
pakketnetwerken, centrale afgiftepunten of andere alternatieve vormen van dienstverlening.
Op de korte termijn is dat echter niet aan de orde: de bestaande UPD-eisen, inde Postwet
2009, blijven van toepassing voor het hele land, inclusief deze regio’s. Door nu gerichte
aanpassingen in de dienstverlening mogelijk te maken, krijgt de UPD-verlener meer
ruimte om een operationeel netwerk in stand te houden dat betrouwbaarder en toekomstbestendiger
is.

Tot slot houdt de ACM toezicht op de naleving van de bezorgzekerheid van de UPD op
nationaal niveau, overeenkomstig de wettelijke norm, en publiceert daarover in haar
jaarlijkse Post- en pakketmonitor. Zij kan handhavend optreden, waaronder door het
opleggen van boetes, indien PostNL de wettelijke norm op landelijk niveau niet haalt.
De ACM houdt nauwlettend toezicht op PostNL.

17.

De leden van de BBB-fractie constateren dat het wetsvoorstel flexibiliteit beoogt
om de UPD uitvoerbaar te houden. Zij vragen hoe wordt geborgd dat deze flexibiliteit
niet leidt tot sluipende afbouw van wettelijke waarborgen.

De regering begrijpt de zorg van de Kamer dat flexibiliteit niet ten koste mag gaan
van de maatschappelijke functie van de post. De voorgestelde wijziging van de Postwet
2009 is nodig om realistische kaders voor de UPD te creëren en ruimte te bieden om
op een verantwoorde manier in te spelen op toekomstige ontwikkelingen, zonder dat
dit de bestaande wettelijke waarborgen aantast. Gebruikers, bedrijven en maatschappelijke
instellingen kunnen erop vertrouwen dat de kernverplichtingen van de UPD onverminderd
gelden.

Wijzigingen van het Postbesluit 2009 zullen, waar vereist, aan uw Kamer worden voorgehangen,
met een duidelijke toelichting op de maatschappelijke en praktische redenen van deze
wijzigingen, zodat transparantie wordt geborgd.

Wijzigingen van de Postregeling 2009 zijn beperkt tot operationele en technische aanpassingen
en kunnen niet worden gebruikt om de inhoudelijke reikwijdte van de wettelijke verplichtingen
te wijzigen,

2. Marktordening en toegangsregulering

18.

De leden van de D66-fractie vragen wat het standpunt is van de regering met betrekking
tot de ontstane situatie van een ongereguleerd privaat monopolie.

De regering begrijpt de zorgen van de Kamer over het voorkomen van marktdominantie
en het borgen van een eerlijk speelveld voor regionale postvervoerders en gebruikers.
Om deze zorgen te ondervangen is PostNL aangewezen als UPD-verlener en daarmee gebonden
aan de wettelijke verplichtingen uit de Postwet 2009. Deze verplichtingen hebben onder
meer betrekking op bereikbaarheid, betaalbaarheid en kwaliteit van de UPD. Bovendien
is de ACM belast met het toezicht op de naleving van deze verplichtingen, zodat het
publieke belang en de continuïteit van de dienstverlening zijn gewaarborgd.

19.

Zij vragen tevens wat het standpunt is betreffende het Europese regelgevingskader
dat ziet op regelmatige aanbesteding van de UPD, en de Postwet 2009 herziet op het
faciliteren van een efficiënte aanbesteding van de uitvoering van de UPD, teneinde
de economische waarde van die uitvoeringsplicht door middel van concurrentie om de
markt beter vast te kunnen stellen.

Ter voorbereiding op dit wetsvoorstel zijn in opdracht van het ministerie twee onderzoeken
uitgevoerd.18 Ecorys heeft de voor- en nadelen van aanbesteding van de universele postdienst onderzocht.19 Rebel heeft gekeken naar verschillende opties voor de inrichting van de zogenoemde
last mile-bezorging en naar de mogelijke kostenbesparingen en andere effecten daarvan.20 Daarbij stond consolidatie van bezorgactiviteiten centraal, omdat daar het grootste
deel van de kosten ligt. Op basis van beide onderzoeken zijn zes beleidsopties geanalyseerd:
vrijwillige samenwerking, publieke aanbesteding en deprivatisering, elk op provinciaal
en landelijk niveau.

Uit het onderzoek van Ecorys blijkt dat aanbesteding van de UPD aanzienlijke risico’s
kent. De belangrijkste voorwaarde voor een succesvolle aanbesteding is de aanwezigheid
van effectieve concurrentie. Die ontbreekt naar verwachting bij een landelijke aanbesteding,
omdat alleen partijen met een bestaand of snel te realiseren landelijk netwerk daarin
kunnen meedingen. Als het aantal potentiële aanbieders beperkt blijft tot twee, is
de concurrentie te gering om tot een doelmatige en geloofwaardige aanbesteding te
komen. De structureel krimpende postmarkt vergroot dit risico verder doordat het aantal
marktpartijen blijft afnemen.

Daar komt bij dat het Europees recht het verlenen van exclusieve rechten voor de uitvoering
van de UPD verbiedt. De winnaar van een aanbesteding krijgt dus geen alleenrecht.
De verliezende partij kan zich blijven richten op de meest rendabele onderdelen van
de markt, terwijl de winnaar ook de onrendabele UPD-verplichtingen moet uitvoeren.
Dit maakt het voor partijen minder aantrekkelijk om scherp in te schrijven en ondermijnt
daarmee het potentiële efficiencyvoordeel dat met een aanbesteding voor de maatschappij
kan worden gerealiseerd. Ook het loskoppelen van de UPD van het zakelijke netwerk
kan leiden tot verlies aan schaal- en netwerkeffecten. Het merendeel van de deelnemers
aan de Postdialoog, die begin 2018 onder leiding van mevrouw Oudeman met bedrijven,
overheden en belangenverenigingen is gevoerd, deelt deze negatieve beoordeling van
aanbesteding.

De gecombineerde conclusie van de onderzoeken van Ecorys en Rebel is dat de netwerkeffecten
op de postmarkt zodanig zijn dat vergaande samenwerking of consolidatie op landelijk
niveau de grootste efficiëntievoordelen biedt. Zowel aanbesteding als deprivatisering
stuiten op het fundamentele probleem dat eventuele financiële voordelen zijn gebaseerd
op exclusiviteit, terwijl die juridisch niet is toegestaan. Bovendien blijkt uit de
onderzoeken dat de financierbaarheid van de UPD wordt ondermijnd doordat sommige postvervoerders
zich concentreren op rendabele marktsegmenten en onrendabele delen mijden. Ook in
de Postdialoog werd daarom gepleit voor een herziening van de toegangsregulering.

De bevindingen van e-Conomics21 sluiten bij de conclusies van de bovengenoemde onderzoeken aan en versterken dit
beeld. E-Conomics wijst erop dat aanbesteding van de huidige UPD problematisch is
omdat de UPD geen exclusiviteit biedt en in feite slechts een pakket verplichtingen
vormt waarvoor marktpartijen zonder subsidie geen prijs willen bieden. Zelfs mét subsidie
heeft aanbesteding van de huidige UPD met een D+1-verplichting weinig kans van slagen,
omdat de zittende UPD-verlener (PostNL) aanzienlijke biedvoordelen heeft. Zo beschikt
PostNL over een informatievoordeel over kosten en volumes, een personeelsvoordeel
– omdat een nieuwkomer personeel zou moeten overnemen terwijl PostNL de beste medewerkers
kan behouden – en een investeringsvoordeel, omdat een nieuwkomer substantieel meer
moet investeren in infrastructuur. Deze asymmetrie ontmoedigt potentiële toetreders
om überhaupt aan een biedproces deel te nemen. Internationale ervaring bevestigt dit
beeld: voor zover bekend is Estland het enige land waar de UPD wordt aanbesteed, maar
daar heeft naast de zittende aanbieder Eesti Post geen enkele andere partij interesse
getoond.

Ook de ACM onderschrijft dat aanbesteding en veiling in de huidige postmarkt weinig
perspectief bieden.22 In haar reflectie op de marktordeningsopties van e-Conomics wijst de ACM erop dat
er nauwelijks organische toetreding te verwachten is en dat het niet realistisch is
dat een andere partij naast PostNL een tweede landelijk dekkend netwerk opzet. In
het enige door -Conomics doordachte model waarin aanbesteding een rol speelt – «concurrentie
op en om segmenten» – zou toetreding moeten worden aangejaagd met subsidies via veilingen.
Maar e-Conomics zelf schat de kans op daadwerkelijke toetreding in dat model laag
in, omdat er onvoldoende belangstelling van marktpartijen naast PostNL is om mee te
dingen. Een dergelijke veiling zou daardoor alleen tot zeer hoge subsidiebehoeften
leiden.

De ACM concludeert bovendien dat ook in concurrentiemodellen toegangsregulering en
kwaliteitsregulering noodzakelijk blijven, omdat alle aanbieders afhankelijk blijven
van het netwerk van PostNL. Daarmee ontbreekt juist een van de kernvoorwaarden voor
een zinvolle aanbesteding, namelijk dat concurrentie daadwerkelijk disciplineert op
prijs en kwaliteit. Het stimuleren van concurrentie via aanbestedingen of veiling
zou daarentegen de toch al krimpende winstmarges verder onder druk zetten, wat ten
koste kan gaan van de kwaliteit van de dienstverlening. Tegen deze achtergrond acht
de ACM regulering van PostNL op korte termijn het meest aangewezen marktordeningsprincipe
en ziet zij aanbesteding slechts als een theoretische optie met grote uitvoeringsrisico’s
en beperkte kans op succes.

Het Europese regelgevingskader biedt lidstaten de mogelijkheid om de organisatie van
de UPD periodiek te heroverwegen, waaronder via aanbesteding, maar verplicht daartoe
niet. Lidstaten hebben de ruimte om, rekening houdend met nationale marktomstandigheden,
een passende inrichting te kiezen. Gelet op het voorgaande wordt in Nederland niet
gekozen voor aanbesteding: zij biedt in de huidige postmarkt onvoldoende waarborgen
voor een efficiënte, financierbare en toekomstbestendige uitvoering van de universele
postdienst.

20.

Deze leden vragen of de regering erkent dat het ontbreken van wettelijke kwaliteitsnormen
voor de markt voor zakelijke gebruikers leidt tot onwenselijke afhankelijkheid van
een monopolist met beperkte prikkels om het servicekader te handhaven.

De regering begrijpt de zorgen van de Kamer over mogelijke afhankelijkheid van één
dominante aanbieder en het belang van betrouwbare en voorspelbare dienstverlening
voor zakelijke gebruikers. Tegelijkertijd laat de praktijk zien dat deze afhankelijkheid
vooral samenhangt met de markstructuur en niet met het ontbreken van wettelijke kwaliteitsnormen.
Er is momenteel sprake van één dominante aanbieder op de postmarkt, zowel voor zakelijke
als particuliere gebruikers, waaronder het gereguleerde segment van de UPD. Deze marktsituatie
bestaat dus ook in de delen van de markt waar wél wettelijke kwaliteitsnormen gelden.
Het ontbreken van wettelijke kwaliteitsnormen voor zakelijke post verklaart de afhankelijkheid
van één aanbieder daarom niet. Die afhankelijkheid vloeit primair voort uit de onderliggende
markstructuur en netwerkeffecten op de postmarkt, en niet uit het ontbreken van regulering.

Daarnaast werken de kwaliteitsnormen voor de UPD in de praktijk ook door in de dienstverlening
aan de zakelijke gebruikers, aangezien postbezorgers in dezelfde bezorgronde zowel
UPD- als niet-UPD-post bezorgen.

PostNL voldoet al geruime tijd niet aan de huidige norm voor bezorgbetrouwbaarheid
van ten minste gemiddeld 95% bij D+1. PostNL wijst, naast de sterk gedaalde postvolumes,
ook op aanhoudende tekorten op de arbeidsmarkt, waardoor de huidige kaders volgens
het postbedrijf niet langer realistisch zijn. In 2024 lag de bezorgbetrouwbaarheid
rond de 86%. Dit raakt ook de dienstverlening aan zakelijke afnemers. Met de voorgestelde
realistischere kwaliteitsnormen (D+2 met 90% en D+3 met 92%), die passen bij een markt
met drastisch gedaalde postvolumes, streeft de regering ernaar de voorspelbaarheid
en betrouwbaarheid van de dienstverlening te verbeteren, ook voor zakelijke afnemers.

Daarnaast wordt bezien of de prikkels voor kwaliteit verder versterkt kunnen worden
via een kwaliteitsborgingssysteem, waarmee naleving van de UPD-kwaliteitsnormen kan
worden verbeterd. Hierin kan PostNL verplicht worden een kwaliteitsplan op te stellen
waarin zij aangeeft hoe aan de wettelijke normen wordt voldaan. Tot slot voorziet
het wetsvoorstel in de mogelijkheid om een maximumrendement vast te stellen voor alle
postvervoerdiensten van de UPD-verlener, waaronder ook de zakelijke post, wat bijdraagt
aan transparantie en eerlijkheid in de markt.

21.

De leden van de PVV-fractie verzoeken de regering om de ACM een marktanalyse te laten
uitvoeren, op basis waarvan passende verplichtingen opgelegd kunnen worden aan PostNL.
Op welke termijn zal de uitkomst van deze marktanalyse beschikbaar zijn?

Voor zover de leden van de PVV-fractie doelen op een analyse van de postmarkt, merk
ik op dat mijn voorganger in mei 2024 de ACM reeds heeft gevraagd om een onderzoek
te doen naar de gebruikersbehoeften, kosten- en marktontwikkelingen op de postmarkt.
Dit onderzoek is in juni 2025 afgerond en vormt de belangrijke basis voor de voorgestelde
wijzigingen van het Postbesluit 2009 en voor de nota van wijziging bij het wetsvoorstel
tot wijziging van de Postwet 2009.23 Dit onderzoek levert waardevolle bouwstenen op voor beleidskeuzes over de toekomstige
ordening van de postmarkt, waarover ik graag met uw Kamer in gesprek ga. Ik zie op
dit moment geen aanleiding om de ACM te vragen deze analyse te herhalen.

Voor zover de leden van de PVV-fractie doelen op een formele marktanalyse in de zin
van het toezicht op aanmerkelijke marktmacht (AMM) op grond van de huidige Postwet
2009, geldt dat dit een zelfstandige bevoegdheid van de ACM is en niet kan worden
opgedragen. Het is aan de ACM om, indien zij daartoe aanleiding ziet, een marktanalyse
te verrichten en op basis daarvan verplichtingen op te leggen aan marktpartijen. Zo
kan de ACM bijvoorbeeld met een marktanalyse onderzoeken of een postvervoerbedrijf
beschikt over aanmerkelijke marktmacht en daar passende verplichtingen aan verbinden.

De ACM heeft aangegeven dat zij naar aanleiding van de uitspraak van het CBb van 2 december
jl. in gesprek gaat met betrokken partijen over de gevolgen van deze uitspraak. Of
en wanneer dit leidt tot een marktanalyse of tot het opleggen van verplichtingen,
is aan de ACM.

22.

Hoe verwacht de regering de aflopende toegangsovereenkomsten te kunnen opvangen zolang
de marktanalyse nog niet beschikbaar is? Kunnen de toegangsovereenkomsten, tegen de
huidige tarieven, verlengd worden totdat de marktanalyse beschikbaar is?

De regering begrijpt dat het aflopen van toegangsovereenkomsten voor regionale postvervoerders
een periode van onzekerheid kan creëren en dat zij behoefte hebben aan duidelijke
kaders en continuïteit. Op grond van de huidige Postwet 2009 bestaat op dit moment
geen wettelijke verplichting voor de UPD-verlener om toegang tot het landelijke postnetwerk
te verlenen. Dit betekent dat PostNL niet verplicht kan worden bestaande toegangsovereenkomsten
tegen ongewijzigde voorwaarden te verlengen totdat een wettelijke regeling in werking
treedt. De voorwaarden waaronder toegang wordt verleend, worden thans privaatrechtelijk
tussen partijen overeengekomen. Dit heb ik ook verder toegelicht in het antwoord op
vraag 6.

Het voorliggende wetsvoorstel voorziet in een wettelijke toegangsverplichting, waardoor
regionale postvervoerders op termijn zekerheid krijgen over toegang tot het netwerk
van de UPD-verlener. Het zal echter enige tijd vergen voordat een wettelijke regeling
over toegang in werking kan treden, mede in verband met de door uw Kamer aangenomen
moties. Tot die tijd zullen postvervoerders en PostNL in onderhandeling moeten blijven
over de voorwaarden, zodat de continuïteit van de dienstverlening zo goed mogelijk
wordt gewaarborgd.

De ACM kan daarbij, binnen haar wettelijke bevoegdheden, mogelijk een rol spelen.
Zij heeft bijvoorbeeld aangegeven in gesprek te gaan met betrokken partijen naar aanleiding
van de uitspraak van het CBb van 2 december jl. Het is aan de ACM om te bepalen of
deze gesprekken aanleiding geven tot verdere toezichts- of handhavingsmaatregelen.
In overleg met de ACM zal worden bezien welke betekenis de uitkomsten van die gesprekken
hebben voor de verdere vormgeving van de wettelijke toegangsregeling. Ik verwacht
uw Kamer hier in maart over te kunnen informeren.

23.

De leden van de PVV-fractie willen voorts weten of de regering zichzelf verantwoordelijk
acht voor het creëren van een bredere bezorgmarkt, waarin meerdere bedrijven actief
kunnen zijn. Indien dat het geval is, vragen zij de regering uit te leggen hoe men
dat van plan is.

Het is primair aan de marktpartijen om, binnen de geldende wettelijke kaders, te bepalen
of en op welke wijze zij actief zijn op de postmarkt. Wel zie ik het als mijn verantwoordelijkheid
om die kaders zodanig vorm te geven dat toetreding, innovatie en samenwerking mogelijk
worden en een bredere bezorgmarkt kan ontstaan.

De ontwikkeling naar een bredere bezorgmarkt loopt niet via het creëren of verdelen
van exclusieve rechten, omdat de UPD geen exclusief recht is. De kern van de transitie
ligt in het dichter bij elkaar brengen van de UPD-verplichtingen en wat in de markt,
financieel en operationeel haalbaar is. Door eisen aan kwaliteit en dienstverlening
beter aan te laten sluiten bij de huidige marktpraktijk, wordt het voor meer partijen
mogelijk om (delen van) postdiensten op een rendabele manier aan te bieden. Dat vergroot
de kans dat nieuwe aanbieders – zoals logistieke en pakketbezorgers – daadwerkelijk
toetreden tot relevante postsegmenten, zoals brievenbuspakketjes, aangetekende post
en D+1-diensten.

Een model waarin regionale postbedrijven structureel afhankelijk blijven van toegang
tot het netwerk van de UPD-verlener, via ruime kortingen, is niet wenselijk. In de
praktijk heeft dit onvoldoende geleid tot de opbouw van zelfstandige en levensvatbare
alternatieven. Het ligt meer voor de hand dat een bredere bezorgmarkt ontstaat via
toetreding van bedrijven met alternatieve bezorgnetwerken dan het landelijke postnetwerk,
die hun infrastructuur, volumes en logistieke expertise kunnen inzetten voor postdiensten.
In dat kader kunnen zij waar passend samenwerken met andere postbedrijven om gezamenlijk
actief te worden in deze markt.

De rol van de overheid is in dit proces het wegnemen van belemmeringen en het bewaken
van een evenwichtig speelveld, zodat deze ontwikkeling kan plaatsvinden zonder dat
de continuïteit van de UPD in gevaar komt. Zo kan de bezorgmarkt zich geleidelijk
verbreden, terwijl de publieke dienstverlening geborgd blijft.

24.

Waarom was de regering dan eerder van plan om de toegang tot het netwerk van PostNL
te beperken, en wat betekent dit voor de verdere wijziging van de Postwet 2009?

Van het beperken van de toegang tot het netwerk van PostNL is dus geen sprake geweest.
Het voorliggend wetsvoorstel beoogt juist de toegang tot het netwerk van de UPD-verlener
wettelijk te borgen en daarmee regionale postvervoerders meer zekerheid te bieden.
Daarmee wordt een einde gemaakt aan de huidige situatie, waarin het aan partijen is
om afspraken te maken over de voorwaarden voor toegang.

Eén van de elementen van de in het wetvoorstel voorgestelde toegangsregeling betreft
het tarief dat de UPD-verlener mag vragen voor toegang. Voorgesteld is om de voorwaarden
en tariefmethodiek voor toegang in lagere regelgeving uit te werken. Het voornemen
is om, in lijn met de huidige praktijk, in die lagere regelgeving een korting op de
toegangstarieven ten opzichte van de zakelijke tarieven voor te schrijven. Daarbij
is in het wetsvoorstel thans voorzien in een geleidelijke afbouw van deze korting
over een periode van vijf jaar. Na afloop van de afbouwperiode is voorgesteld de toegangsverplichting
te behouden tegen zakelijke tarieven. Deze afbouw was bedoeld om te voorkomen dat
regionale postvervoerders structureel afhankelijk zouden worden van een kunstmatig
voordeel en om de ontwikkeling naar een gezonde, brede bezorgmarkt te ondersteunen,
waarin partijen op basis van eigen efficiëntie en innovatie kunnen opereren.

Tegelijkertijd onderkent de regering dat de UPD-verlener momenteel als enige beschikt
over een landelijk netwerk en dat regionale postvervoerders afhankelijk zijn van toegang
tot dit netwerk zolang een brede bezorgmarkt nog niet is gerealiseerd. De regering
heeft kennisgenomen van het belang dat uw Kamer hecht aan het voorkomen dat regionale
postvervoerders door een gebrek aan toegang oneigenlijk uit de markt kunnen verdwijnen,
mede omdat zij ook in de toekomstige brede bezorgmarkt van waarde kunnen zijn. Daarom
is geconstateerd, mede naar aanleiding van aangenomen moties van de leden Vermeer
en Kisteman24 en van het lid Thijssen25, dat meer bescherming wenselijk is.

In het licht van de recente uitspraak van het CBb van 2 december jl. en de gesprekken
die de ACM in dat kader voert, bekijk ik, in overleg met de ACM, op welke wijze deze
aanvullende bescherming het beste kan worden geborgd. In het antwoord op vraag 2 ga
ik hier nader op in.

25.

De leden van de BBB-fractie constateren dat het voorgestelde toegangskader voor regionale
postvervoerders tijdelijk en versoberd van aard is. Zij vragen hoe wordt voorkomen
dat regionale aanbieders structureel worden verdrongen.

De voorgestelde wijziging van de Postwet 2009 beoogt de toegang tot het postnetwerk
wettelijk te borgen en biedt daarmee aanvullende bescherming aan regionale postvervoerders.
Hiermee wordt beoogd meer zekerheid te bieden aan ondernemingen die in een sterk veranderende
markt dagelijks werken aan betrouwbare postbezorging. De voorgestelde wijziging is
een belangrijke verbetering ten opzichte van de huidige situatie, waarin geen rechtstreekse
wettelijke aanspraak op toegang bestaat en regionale postvervoerders zijn aangewezen
op privaatrechtelijke afspraken met PostNL over tarieven en voorwaarden voor het gebruik
van het netwerk van PostNL.

Eén van de elementen van de in het wetsvoorstel voorgestelde toegangsregeling betreft
het tarief dat de UPD-verlener mag vragen voor toegang. Voorgesteld is om de voorwaarden
en tariefmethodiek voor toegang in lagere regelgeving uit te werken. Het voornemen
is om, in lijn met de huidige praktijk, in die lagere regelgeving een korting op de
toegangstarieven ten opzichte van de zakelijke tarieven voor te schrijven. Daarbij
is in het wetsvoorstel thans voorzien in een geleidelijke afbouw van deze korting
over een periode van vijf jaar. Na afloop van de afbouwperiode is voorgesteld de toegangsverplichting
te behouden tegen zakelijke tarieven.

Deze systematiek was bedoeld om regionale postvervoerders een overgangsperiode te
bieden, zonder hen structureel afhankelijk te maken van gereguleerde prijsvoordelen,
en om de ontwikkeling naar een bredere bezorgmarkt te ondersteunen.

Tegelijkertijd wordt onderkend dat de UPD-verlener momenteel als enige beschikt over
een landelijk netwerk en dat regionale postvervoerders daarvan afhankelijk zijn zolang
een brede bezorgmarkt nog niet tot stand is gekomen. De regering heeft kennisgenomen
van het belang dat uw Kamer hecht aan het voorkomen dat regionale postvervoerders
door een gebrek aan toegang oneigenlijk uit de markt kunnen verdwijnen, mede omdat
zij ook in de toekomstige brede bezorgmarkt van waarde kunnen zijn. Daarom is geconstateerd,
mede naar aanleiding van aangenomen moties van de Vermeer en Kisteman26 en van het lid Thijssen27, dat meer bescherming wenselijk is.

In het licht van de uitspraak van het CBb van 2 december jl. en de gesprekken die
de ACM in dat kader voert, wordt thans in overleg met de ACM bezien op welke wijze
deze aanvullende bescherming het beste kan worden geborgd. Hierop wordt nader ingegaan
in het antwoord op de vraag 2.

Daarbij geldt dat een wettelijke toegangsregeling geen bestaansgarantie kan bieden
in een structureel krimpende markt, waar de volumes jaarlijks met 7% afnemen. Het
doel van het toegangskader is te voorkomen dat regionale vervoerders door gebrek aan
toegang voortijdig of oneigenlijk uit de markt worden gedrukt en hen reële mogelijkheid
te bieden om zich aan te passen aan veranderende marktomstandigheden en daarmee structurele
verdringing te voorkomen.

26.

De leden van de BBB-fractie vragen voorts hoe de afbouw in de voorgestelde wijzigingen
in de toegangsregulering zich verhoudt tot eerder door de Kamer aangenomen moties
over toegang voor regionale postvervoerders.

Op 30 juni 2025 is een nota van wijziging bij het voorstel tot wijziging van de Postwet
2009 aan uw Kamer gezonden, waarin wordt voorgesteld om de kortingen op de toegangstarieven
gedurende een periode van vijf jaar geleidelijk af te bouwen. Recent heeft uw Kamer
de motie van de leden Vermeer en Kisteman28 aangenomen, waarin de regering wordt verzocht om deze afbouw te schrappen.

Aanvankelijk was de regering van oordeel dat de in het wetsvoorstel opgenomen toegangsverplichting,
in combinatie met de tijdelijke tariefkorting, voldoende bescherming zou bieden aan
regionale postvervoerders, aangezien zij daarmee voor de komende jaren zekerheid zouden
krijgen over toegang tot het postnetwerk van de UPD-verlener. Tegelijkertijd onderkent
de regering dat de UPD-verlener momenteel als enige beschikt over een landelijk netwerk
en dat regionale postvervoerders afhankelijk zijn van toegang tot dit netwerk zolang
er nog geen brede bezorgmarkt is. Hierop wordt nader ingegaan in het antwoord op vraag
2. Mede naar aanleiding van aangenomen moties van de leden Vermeer en Kisteman29 en Thijssen30, is geconstateerd dat regionale postvervoerders meer bescherming wenselijk hebben.

Op dit moment wordt in overleg met de ACM bezien op welke wijze deze aanvullende bescherming
het beste kan worden geborgd. De ACM is met marktpartijen in gesprek naar aanleiding
van de recente uitspraak van het CBb in de zaak tussen PostNL en ACM over het weigeren
van de vergunning voor de overname van Sandd.31 De uitkomsten hiervan kunnen van invloed zijn op het toegangsregime en de uitwerking
daarvan in het wetsvoorstel. Ik informeer uw Kamer hierover in maart, inclusief het
vervolgproces rond het wetsvoorstel.

27.

De leden van de BBB-fractie vragen tevens of de regering het risico onderkent dat
verdere concentratie de afhankelijkheid van één marktpartij vergroot.

De regering onderkent dat verdere concentratie op de postmarkt het risico met zich
kan brengen dat de afhankelijkheid van één marktpartij toeneemt. Tegelijkertijd constateert
de regering dat de postmarkt op dit moment reeds in hoge mate geconcentreerd is en
dat er sprake is van een aanzienlijke afhankelijkheid van één dominante aanbieder.
Dit patroon doet zich ook in veel andere landen voor en is logisch gezien de grote
kostenvoordelen van één landelijk netwerk. In die zin leidt verdere concentratie niet
automatisch tot een wezenlijk nieuwe afhankelijkheidssituatie.

De regering ziet juist kansen om deze afhankelijkheid te verminderen wanneer regionale
postbedrijven samenwerking aangaan met andere bezorgnetwerken dan het landelijk postnetwerk.
Dergelijke samenwerking kan bijdragen aan meer diversiteit in de markt en het verminderen
van concentratie. Het benutten van deze kansen vergt echter dat marktpartijen actief
de samenwerking opzoeken; zonder dergelijke initiatieven blijft de huidige marktsituatie
grotendeels ongewijzigd.

2.1 Huidige toegangsregulering

28.

De leden van de VVD-fractie vragen of er gevolgen zijn, en zo ja, wat deze gevolgen
dan zijn, van de recente uitspraak van de rechter dat de overname van Sandd door PostNL
niet had mogen gebeuren. Kan het wetsvoorstel, zoals dat nu voorligt, verder behandeld
worden?

Op 2 december jl. heeft het CBb geoordeeld dat de ACM gezien de toenmalige feiten
en omstandigheden terecht heeft besloten om geen vergunning te verlenen voor de overname
van Sandd door PostNL. De rechter heeft geen uitspraak gedaan wat de gevolgen zijn
van dit oordeel. De ACM heeft aangegeven hierover met betrokken partijen in gesprek
te gaan. Het is aan de ACM om, binnen haar wettelijke bevoegdheden, te beoordelen
of en welke maatregelen daarbij aangewezen zijn. De regering heeft hierbij geen rol.

Eventuele maatregelen van de ACM kunnen van invloed zijn op de toegang tot het netwerk
van PostNL en daarmee relevant zijn voor de vormgeving van de wettelijke toegangsverplichting.
Daarom vindt overleg plaats met de ACM om te bezien welke betekenis deze uitspraak
heeft voor de verdere uitwerking van de voorgestelde wettelijke toegangsverplichting.

Ik vind het belangrijk dat hier snel duidelijkheid over komt omdat de wijziging van
de Postwet 2009 hard nodig is. De voorgestelde wijziging van de Postwet 2009 zorgt
namelijk onder meer voor de nodige flexibiliteit om in lagere regelgeving soepel op
toekomstige ontwikkelingen te kunnen inspelen en biedt ook meer bescherming voor de
zakelijke postmarkt. Het is wenselijk dat hierover politieke besluitvorming plaatsvindt.
Daarom streef ik ernaar uw Kamer in maart te informeren over de betekenis van de uitspraak
van het CBb voor de uitwerking van de toegangsverplichting.

29.

De leden van de BBB-fractie merken op dat de postmarkt inmiddels sterk geconcentreerd
is. Zij wijzen erop dat recente uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven
(CBb) hebben bevestigd dat de ACM terecht heeft geoordeeld dat de fusie tussen PostNL
en Sandd tot significante mededingingsproblemen leidt. De leden van de BBB-fractie
vragen de regering hoe deze juridische realiteit wordt betrokken bij een wetsvoorstel
dat feitelijk uitgaat van een geconsolideerde marktstructuur. De leden van de BBB-fractie
vragen tenslotte hoe het wetsvoorstel zich verhoudt tot het mededingingsrechtelijk
oordeel van de ACM en de bevestiging daarvan door het CBb.

Het mededingingsrechtelijk oordeel van de ACM en de uitspraak van het CBb staan los
van het voorliggende wetsvoorstel. Het CBb heeft op 2 december jl. geoordeeld dat
de ACM op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van het besluit
terecht tot het oordeel is gekomen om geen vergunning te verlenen voor overname van
Sandd. Het is aan de ACM om te bepalen of en welke maatregelen nodig zijn naar aanleiding
van deze uitspraak. Ik heb daarbij geen rol.

Wel kunnen er indirect gevolgen zijn voor het wetsvoorstel. De ACM is met marktpartijen
in gesprek naar aanleiding van de recente uitspraak van het CBb in de zaak tussen
PostNL en ACM over het weigeren van de vergunning voor de overname van Sandd.32 De uitkomsten van dit traject kunnen van betekenis zijn voor de verdere vormgeving
van het toegangsregime. Ik verwacht uw Kamer in maart te informeren wat dit betekent
voor de wettelijke toegangsverplichting.

Verder is het zo dat er in de huidige postmarkt maar één partij is met een landelijk
dekkend postnetwerk. Het is in de huidige krimpende postmarkt niet voorstelbaar dat
een nieuwe partij met een landelijk dekkend postnetwerk de markt gaat betreden. De
ACM trekt in haar recente onderzoek naar de postmarkt diezelfde conclusie.33 Het wetsvoorstel beoogt daarom op andere wijze bescherming te bieden, bijvoorbeeld
door een rendementsplafond op te leggen aan de UPD-verlener. Een rendementsplafond
is een belangrijk instrument om te voorkomen dat de machtspositie van de UPD-verlener
wordt misbruikt richting zakelijke klanten en potentiële toetreders. Dit plafond helpt
overwinsten te beperken en zorgt ervoor dat de tarieven voor zakelijke gebruikers
en regionale postbedrijven niet excessief zijn.

2.2 Nieuwe toegangsregulering

30.

De leden van de VVD-fractie merken op dat de mogelijkheid voor nieuwe toetreders in
de Postwet 2009 wordt beperkt, terwijl de ACM dit wel adviseert. Deze leden vragen
wat de reden hiervoor is.

De voorgestelde wijziging van de Postwet 2009 is erop gericht de toegangsregulering
tot het landelijke postnetwerk anders en steviger vorm te geven. Daarmee wordt regionale
postvervoerders meer bescherming en zekerheid geboden in een periode van structureel
dalende postvolumes en een geleidelijke transitie naar een brede bezorgmarkt. De voorgestelde
wijziging is een belangrijke verbetering ten opzichte van de huidige situatie, waarin
geen rechtstreekse wettelijke aanspraak op toegang bestaat en regionale postvervoerders
zijn aangewezen op privaatrechtelijke afspraken met PostNL over tarieven en voorwaarden
voor het gebruik van het netwerk van PostNL.

Zoals toegelicht in het antwoord op vraag 2, mede naar aanleiding van de aangenomen
moties van de leden Vermeer en Kisteman34 en van het lid Thijssen35, is geconstateerd dat meer bescherming voor regionale postvervoerders gewenst is.

31.

Deze leden vragen tevens hoe er voor nieuwe toetreders met het huidige wetsvoorstel
wel een rendabele toetreding kan worden georganiseerd.

De regering is van oordeel dat het voorliggende wetsvoorstel rendabele toetreding
tot de postmarkt niet belemmert, maar deze onder de huidige marktomstandigheden juist
op een realistische manier mogelijk maakt. Het wetsvoorstel borgt de toegang tot het
landelijke postnetwerk van de UPD-verlener wettelijk, tegen transparante en niet-discriminerende
voorwaarden.

Zoals toegelicht in het antwoord op vraag 2, is toegangsregulering primair bedoeld
om regionale postvervoerders bescherming en stabiliteit te bieden in een krimpende
markt. De regering acht het in de huidige situatie niet realistisch dat rendabele
toetreding plaatsvindt via de opbouw van een tweede landelijk postnetwerk. Rendabele
toetreding ligt eerder in regionale activiteiten, en samenwerking met alternatieve
bezorgnetwerken in de ontwikkeling richting een bredere bezorgmarkt.

Het wetsvoorstel ondersteunt deze ontwikkeling door toegang tot het bestaande landelijke
netwerk van de UPD-verlener te borgen en daarmee ruimte te creëren voor andere postbedrijven
om hun bedrijfsmodel geleidelijk aan te passen aan de veranderende marktomstandigheden.

32.

De leden van de VVD-fractie vragen tenslotte, met alle nieuwe actualiteiten zoals
potentiële nieuwe toetreders of het consortium dat de UPD wil overnemen in gedachten,
hoe er door de regering naar het Deens model van de post wordt gekeken.

De regering volgt internationale ontwikkelingen op de postmarkt, waaronder het zogenoemde
Deense model, met belangstelling. In dat kader heeft ook een ambtelijk werkbezoek
aan Denemarken plaatsgevonden. In Denemarken is gekozen voor het grotendeels afbouwen
van de traditionele postbezorging vanwege zeer lage postvolumes.

De Nederlandse situatie verschilt hier wezenlijk van. Nederland kent nog iets minder
lage postvolumes en een minder ver doorgevoerde digitalisering van overheidsdienstverlening.
Hierdoor is een vergelijkbare afbouw van de traditionele postbezorging op dit moment
niet aan de orde.

Gelet op deze omstandigheden acht het kabinet een geleidelijke transitie van de postmarkt
het meest passend. Het Deense model biedt wel inzichten voor de langere termijn. Toenemende
digitalisering en mogelijke toetreding van alternatieve bezorgnetwerken kunnen ertoe
leiden dat publieke belangen in de toekomst deels via de markt kunnen worden geborgd
en met minder regulering. Op dit moment is die situatie echter nog niet bereikt.

2.3 Eindgebruikersbescherming

33.

De leden van de PVV-fractie wijzen erop dat de ACM kritiek heeft op het voorliggende
wetsvoorstel, omdat dit volgens de ACM onvoldoende bescherming biedt voor de eindgebruikers
en onvoldoende bijdraagt aan de ontwikkeling van de brede bezorgmarkt. Zij vragen
hoe de regering deze kritiek meeneemt in de verdere behandeling en aanpassing van
het wetsvoorstel en welke concrete stappen daarbij worden gezet.

De ACM heeft op verzoek van mijn ambtsvoorganger onderzoek gedaan naar de postmarkt.
De ACM heeft in haar onderzoek geen adviezen of kritiek gegeven maar bouwstenen aangedragen.
Op basis van die bouwstenen heb ik een brede weging van belangen gemaakt om tot maatregelen
te komen om de kaders voor de UPD realistisch te maken zodat tevens de belangen van
gebruikers beter bediend kunnen worden.

Zo is het instellen van een rendementsplafond voor het gehele postnetwerk een belangrijk
instrument om te voorkomen dat de machtspositie van de UPD-verlener wordt misbruikt
richting zakelijke klanten en potentiële toetreders. Dit plafond helpt overwinsten
te beperken en, in combinatie met de bestaande kostentoerekeningssystematiek voor
UPD- en niet-UPD-activiteiten, borgt het dat de tarieven voor zakelijke gebruikers
en regionale postbedrijven niet excessief zijn.

Realistische kaders voor de UPD dragen tevens bij aan de transitie naar een brede
bezorgmarkt. Daarbij onderstreept het onderzoek van de ACM terecht het belang van
regulering en toezicht door de ACM gezien de bestaande marktdynamiek en de dominante
positie van PostNL. Een waarschijnlijk toekomstbeeld voor de middellange termijn is
een bezorgmarkt waarbij meerdere logistieke partijen actief worden in het aanbieden
van producten uit de huidige post- en pakketmarkten.

De kern van de transitie ligt in het dichter bij elkaar brengen van de UPD-verplichtingen
en wat in de markt, financieel en operationeel haalbaar is. Door eisen aan kwaliteit
en dienstverlening voor de UPD beter aan te laten sluiten bij de huidige marktpraktijk,
wordt het voor meer partijen mogelijk om (delen van) postdiensten op een rendabele
manier aan te bieden. Dat vergroot de kans dat nieuwe aanbieders – zoals logistieke
en pakketbezorgers – daadwerkelijk toetreden tot relevante postsegmenten, zoals brievenbuspakketjes,
aangetekende post en D+1-diensten.

Voor een groei van de concurrentie is aanpassing van de huidige wet- en regelgeving
nodig. Daarom stel ik deze wijziging van de Postwet 2009 voor. Toenemende concurrentie
kan leiden tot meer kwaliteit voor gebruikers en een betere borging van het publiek
belang.

34.

De leden van de VVD-fractie vragen op welke manier de ACM onderscheid kan maken in
toegerekende kosten als er in de postzak van de bezorger zowel UPD als niet-UPD post
zit.

De regering begrijpt dat het voor marktpartijen belangrijk is dat duidelijk en transparant
wordt gemaakt welke kosten aan de UPD en welke aan niet-UPD-post worden toegerekend,
zodat vertrouwen in het toezicht behouden blijft. De wijze van kostentoerekening is
vastgelegd in hoofdstuk 3 van de Postregeling 2009 conform de eisen in artikel 14,
derde lid, van de Postrichtlijn. Uitgangspunt van de eisen is dat de kosten moeten
worden toegerekend aan diensten die de desbetreffende kosten veroorzaken («Activity
Based Costing»). Dat betekent dat alleen kosten die voor de UPD gemaakt worden aan
de UPD moeten worden toegerekend. Ten aanzien van de gemeenschappelijke kosten (die
zowel voor UPD-diensten als niet-UPD-diensten worden gemaakt) is, conform de eisen
in de Postrichtlijn, een «watervalsystematiek» voorgeschreven:

• voor zover kosten op basis van een rechtstreekse analyse kunnen worden toegerekend,
worden deze aan de UPD dan wel niet-UPD toegerekend;

• als toerekening op grond van een rechtstreekse analyse niet mogelijk is, wordt gekeken
of kosten kunnen worden toegerekend op basis van een koppeling met andere, vergelijkbare
kostencategorieën waar wel een rechtstreekse analyse mogelijk is;

• voor de overige kostenposten vindt kostentoerekening plaats op basis van een algemene
kostenverdeling (i.e. verdeelsleutel) op grond van de verhouding in de uitgaven aan
UPD-diensten ten opzichte van de uitgaven aan niet-UPD-diensten.

Dit betekent in de praktijk dat de ACM geen onderscheid maakt op het niveau van de
individuele postzak of bezorgronde, maar op het niveau van activiteiten en kostenstromen.
UPD- en niet-UPD-post worden vaak gezamenlijk gesorteerd, vervoerd en bezorgd. De
daarmee samenhangende kosten worden daarom niet fysiek gescheiden, maar toegerekend
op basis van objectieve verdeelsleutels, zoals het volume, gewicht of de bewerkingstijd
van UPD-post ten opzichte van niet-UPD-post. Kosten die uitsluitend samenhangen met
de UPD (bijvoorbeeld wettelijke verplichtingen of specifieke UPD-producten) worden
volledig aan de UPD toegerekend. De ACM toetst zorgvuldig of deze systematiek correct
wordt toegepast, zodat ook bij gezamenlijke bezorging in één postzak een onderscheid
kan worden gemaakt tussen UPD-kosten en niet-UPD-kosten.

3. Toekomstbestendige UPD

35.

De leden van de BBB-fractie hebben met betrekking tot de wettelijke grondslag met
bijzondere aandacht kennisgenomen van de voorgestelde delegatie van de reikwijdte
van de UPD naar lagere regelgeving. Deze ledenwijzen erop dat de Afdeling advisering
van de Raad van State eerder heeft aangegeven dat essentiële kenmerken van de UPD
op wetsniveau moeten worden vastgelegd. Zij vragen hoe de regering deze delegatie
hiermee verenigbaar acht.

Voor zover de leden van de BBB-fractie doelen op de opmerking van de Afdeling advisering
van de Raad van State over de delegatie van het aantal ophaal- en bezorgdagen van
de UPD naar lagere regelgeving, wordt opgemerkt dat de regering het eens is met de
Afdeling advisering van de Raad van State dat het aantal ophaal- en bezorgdagen van
de UPD een essentieel kenmerk is van de UPD. Niettemin acht de regering deze delegatie
mogelijk. De Postrichtlijn is op dit punt gedetailleerd en schrijft een vijfdaagse
bezorgplicht voor. Er is met andere woorden sprake van gebonden implementatie. Dit
laat de wetgever weinig ruimte voor het maken van beleidskeuzes. Ook sluit deze delegatie
aan bij de delegatie van andere eveneens cruciale kwaliteitseisen.

Daarnaast dalen in meerdere lidstaten de volumes van brievenpost en worden maatregelen
getroffen om de postvoorziening rendabel te houden. De verwachting is dat een herziene
Postrichtlijn minder verplichte bezorgdagen zal voorschrijven. De voorgestelde delegatiebepaling
biedt de flexibiliteit om wijzigingen die voortvloeien uit de Postrichtlijn snel in
Nederland te implementeren. Gelet op de wens om de UPD uitvoerbaar en rendabel te
houden, is het wenselijk om eventuele versoepelingen snel door te kunnen voeren.

36.

De leden van de BBB-fractie vragen hoe wordt voorkomen dat aanpassingen in bezorgfrequentie
ten koste gaan van betrouwbaarheid.

Zoals blijkt uit het gebruikersonderzoek van de ACM hechten gebruikers met name aan
de betrouwbaarheid van postbezorging. In het kader van de voorgestelde wijziging van
het Postbesluit 2009 is aangegeven dat het verlengen van de overkomstduur een belangrijk
instrument is om een hogere bezorgzekerheid te realiseren. De verruiming van de overkomstduur
naar D+2 en later naar D+3 is noodzakelijk om de UPD-verlener ruimte te bieden om
de bezorgbetrouwbaarheid te verbeteren en weer te verhogen ten opzichte van de huidige
praktijk van circa 86% bezorgzekerheid.

4. Bescherming postbezorgers

37.

De leden van de D66-fractie vragen hoe wordt voorkomen dat de versobering van de UPD
leidt tot onevenredig inkomensverlies en baanonzekerheid voor duizenden postbezorgers.
Hoe wordt geborgd dat ook medewerkers met een afstand tot de arbeidsmarkt toegang
houden tot fatsoenlijke arbeidsvoorwaarden en werkzekerheid?

De regering begrijpt de zorgen van de Kamer over de mogelijke impact van veranderingen
in de UPD op postbezorgers, zowel qua inkomen als werkzekerheid, en hecht eraan dat
werknemers goed worden beschermd. In de praktijk blijven de arbeidsvoorwaarden van
postbezorgers gewaarborgd door de wettelijke 80%-norm voor vaste banen en de algemene
arbeidswetgeving, zodat werknemers zekerheid en bescherming behouden.

Voor medewerkers met een afstand tot de arbeidsmarkt bieden de Participatiewet, de
banenafspraak en de sociale infrastructuur van sociaal ontwikkelbedrijven een een
belangrijk vangnet, zodat ook zij toegang houden tot fatsoenlijke arbeidsvoorwaarden
en werkzekerheid. Tot slot roept de regering waar relevant en aan de orde PostNL,
regionale postbedrijven, gemeenten en werkgevers op om tijdig afspraken te maken voor
zorgvuldige begeleiding van werk naar werk, zodat niemand tussen wal en schip valt.

II. Nota van wijziging36

1. Jaarlijkse rapportage UPD

38.

De leden van de CDA-fractie vragen hoe de rapportageverplichting voor de uitvoerder
van de UPD in dit wetsvoorstel wordt vormgegeven. Daarbij vragen ze specifiek naar
frequentie en omvang van deze verplichting.

De rapportageverplichting voor de UPD-verlener is in dit wetsvoorstel nader aangescherpt.
Op dit moment bestaat al een verplichting dat de UPD-verlener jaarlijks moet rapporteren
aan de ACM over de uitvoering van de UPD.

Het wetsvoorstel voegt hieraan één inhoudelijk element toe. Op grond van het voorgestelde
artikel 23, derde lid, dient de UPD-verlener in de jaarlijkse rapportage expliciet
inzicht te geven in actuele en toekomstige ontwikkelingen die van belang zijn voor
de continuïteit van de uitvoering van de UPD.

Deze aanvulling ziet onder andere op financiële aspecten en bevat een analyse van
de beschikbare financiële middelen, de reeds getroffen of voorgenomen maatregelen
om de UPD op korte termijn te kunnen blijven uitvoeren, en een vooruitblik op de verwachte
ontwikkeling daarvan op de middellange termijn.

Bij de uitwerking van de rapportageverplichting wordt zoveel mogelijk aangesloten
bij bestaande rapportageprocessen, zodat de administratieve lasten voor de UPD-verlener
beperkt blijven.

39.

Tevens vragen zij om een inschatting te geven van de administratieve kosten (tijd
en geld) en van de managementaandacht die dit tot gevolg zal hebben.

Het aanvullende inhoudelijke element in de jaarlijkse rapportage, zoals opgenomen
in voorgesteld artikel 23, derde lid, zal naar mijn verwachting beperkte administratieve
kosten en managementaandacht met zich meebrengen.

Dit is gebaseerd op het feit dat PostNL als de aangewezen UPD-verlener in de afgelopen
jaren al regelmatig informatie heeft verstrekt over de korte-termijnhoudbaarheid van
de UPD. Veel van de gevraagde gegevens maken daarom al deel uit van de bestaande bedrijfsvoering.
Het aanvullend inzicht dat nu wettelijk wordt gevraagd, kan grotendeels worden geïntegreerd
in de huidige processen, waardoor het mijn inschatting is dat extra tijd en kosten
beperkt blijven. Bij de verdere uitwerking zal hierover vanzelfsprekend afstemming
plaatsvinden met PostNL.

2. Referentietarief

40.

De leden van de CDA-fractie vragen hierbij hoeveel aanbieders op dit moment gebruik
maken van de referentietariefsystematiek en of de regering in kan gaan op de te verwachten
gevolgen voor de bedrijfsvoering van die bedrijven wanneer het referentietarief afgeschaft
zou worden.

Er bestaat thans geen wettelijke referentiesystematiek voor toegang tot het netwerk
van de UPD-verlener. Postvervoerders maken gebruik van verschillende soorten contractuele
regelingen met PostNL, waaronder het toegangsaanbod, de overgangsregeling en het openbaar
aanbod. Ik ga ervan uit dat de leden van de CDA-factie met de term «referentietariefsystematiek»
doelen op het toegangsaanbod en de overgangsregeling. Deze twee regelingen zijn tot
stand gekomen in het kader van de overname van Sandd door PostNL.

Het toegangsaanbod is het standaardaanbod dat PostNL via haar website beschikbaar
stelt aan alle bij de ACM geregistreerde postvervoerders. De overgangsregeling is
uitsluitend bedoeld voor postvervoerders die vóór de overname van Sandd een contract
met Sandd hadden.

PostNL geeft aan dat in 2025 in totaal 27 postvervoerders gebruik hebben gemaakt van
het toegangsaanbod, de overgangsregeling of een combinatie van beide. Van deze groep
maken 18 postvervoerders daarnaast ook gebruik van het openbare aanbod. Dit openbare
aanbod is hetzelfde aanbod dat PostNL hanteert voor zakelijke klanten. De overige
bij de ACM geregistreerde postvervoerders maken uitsluitend gebruik van het openbare
aanbod of nemen helemaal geen postdiensten af bij PostNL. In totaal staan momenteel
97 entiteiten als postvervoerder geregistreerd bij de ACM.37

Het is niet mogelijk om in algemene zin aan te geven wat de gevolgen zouden zijn van
de afschaffing van de zogenaamde «referentietariefsystematiek». De gevolgen verschillen
sterk per postvervoerder en zijn afhankelijk van meerdere factoren, zoals van welk
aanbod of welke regeling gebruik wordt gemaakt en voor welke producten. Postvervoerders
kunnen bovendien meerdere regelingen naast elkaar gebruiken, bijvoorbeeld omdat per
product een andere regeling financieel het meest gunstig is of omdat er per regeling
een maximum geldt voor het aantal poststukken.

Daarnaast geldt dat postvervoerders doorgaans slechts een deel van hun totale volume
via toegangsregelingen bij PostNL aanbieden; een ander deel bezorgen zij zelf, vaak
in hun eigen regio. Een wijziging van de toegangstarieven heeft daarom alleen gevolgen
voor het deel van het volume dat daadwerkelijk via het netwerk van PostNL loopt en
niet voor de gehele bedrijfsvoering van een postvervoerder.

41.

Deze leden vragen ook hoe de prijsontwikkeling van de referentietarieven de afgelopen
jaren is geweest in relatie tot de inflatie.

Net als bij de voorgaande vraag, ga ik ervan uit dat de leden met «referentietarieven»
doelen op de tarieven die gelden in het toegangsaanbod en de overgangsregeling. Om
de prijsontwikkeling in relatie tot inflatie inzichtelijk te maken, kan een vergelijking
worden gemaakt met de Nationale Energie Efficiency Index (NEA-index) van onderzoeksbureau
Panteia en de consumentenprijsindex (CPI) van het CBS. De NEA-index is de Nederlandse
index die de gemiddelde kostenontwikkeling van wegtransport voor fijnmazige distributie
(inclusief brandstof) weergeeft.

Uitgaande van 2020 als basisjaar (index = 100), ziet de ontwikkeling voor de periode
2020–2025 van de tarieven van het toegangsaanbod en de overgangsregeling, de NEA-index
en de CPI eruit zoals weergegeven in onderstaande tabel.38

Uit de tabel volgt dat de tarieven voor het toegangsaanbod en de overgangsregeling
de afgelopen vijf jaar minder hard zijn gestegen dan de NEA-index en de CPI. Dit komt
omdat in het kader van de overname van Sandd is afgesproken dat de tarieven van deze
twee toegangsregelingen gemiddeld met maximaal 4% per jaar mochten worden verhoogd.
Belangrijk om hierbij op te merken is dat een toegangsregeling, zoals het toegangsaanbod
en de overgangsregeling, bestaat uit veel verschillende producten (bijvoorbeeld brieven
van verschillende formaten en gewichten), waardoor de prijsontwikkeling per product
kan verschillen.

De gemiddelde prijsontwikkeling van het openbare aanbod van PostNL, dat ook geldt
voor zakelijke klanten, ligt boven de ontwikkeling van de NEA-index en de CPI. PostNL
geeft aan dat dit nodig is om, naast de inflatie, ook de effecten van de volumekrimp
op te vangen.

 

Toegangsaanbod

Overgangsregeling

NEA-index

CPI

2020

100

100

100

100

2021

103,9

103,7

101,6

101,6

2022

106,2

107,8

107,2

108,1

2023

110,3

112,0

116,1

116,3

2024

114,6

116,3

122,4

119,9

2025

116,4

120,1

128,3

124,2

42.

De leden van de CDA-fractie vragen tevens hoe het wetsvoorstel in de huidige vorm
zich verhoudt tot de aangenomen moties Thijssen39 en Vermeer/Kisteman40.

De moties van het lid Thijssen en de leden Vermeer en Kisteman zijn aangenomen nadat
de nota van wijziging bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Postwet 2009 was ingediend
bij uw Kamer. In het thans voorliggende wetsvoorstel en de daarbij behorende nota
van wijziging is daarom nog geen rekening gehouden met deze moties. Dat betekent dat
er in de nota van wijziging bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Postwet 2009
nog sprake is van een afbouw van de korting op de toegangstarieven totdat deze gelijk
zijn aan de zakelijke tarieven en een minder vergaande rol van de ACM. Op dit moment
wordt in overleg met de ACM bezien op welke wijze de aanvullende bescherming voor
postvervoerders het beste kan worden geborgd. Dit licht ik ook verder toe in het antwoord
op vraag 2.

3. Sociale werkvoorziening

43.

De leden van de CDA-fractie hechten veel waarde aan de rol die de post speelt in de
sociale werkvoorziening. Deze leden vragen de regering of de gevolgen van dit wetsvoorstel
in zijn huidige vorm voor de sociale werkvoorziening op een rij gezet kunnen worden.

De regering erkent het belang van postbedrijven met een sociale werkfunctie en begrijpt
dat veranderingen in de postmarkt onzekerheid kunnen veroorzaken voor deze bedrijven
en hun medewerkers. Het voorliggende wetsvoorstel beoogt de voorwaarden te scheppen
voor een stabielere en beter uitvoerbare postmarkt. Door de toegang tot het postnetwerk
van de UPD-verlener wettelijk te borgen, wordt beoogd regionale postvervoerders, waaronder
bedrijven met een sociale werkfunctie, meer zekerheid te bieden. Daartoe wordt een
wettelijke toegangsverplichting voor de UPD-verlener geïntroduceerd. Op dit moment
is een dergelijke toegangsverplichting niet in de wet verankerd en worden de voorwaarden
waaronder toegang wordt verleend privaatrechtelijk tussen PostNL en regionale postvervoerders
overeengekomen.

De vertraging in de wetsbehandeling brengt echter een onzekerheid mee over de voortzetting
van bestaande contracten die regionale postbedrijven met PostNL hebben voor toegang
tot het landelijke netwerk. Gegeven het risico op het vervallen van de huidige contracten
voor toegang blijft het voor regionale postbedrijven van belang om in overleg met
PostNL te blijven over de continuïteit van toegang. Dit benadrukt het belang voor
regionale postbedrijven, waaronder sociale werkbedrijven, om alternatieve bedrijfsmodellen
te ontwikkelen en minder afhankelijk te worden van het netwerk van de UPD-verlener,
bijvoorbeeld door samen te werken met andere logistieke partijen.

4. Postbesluit 2009

44.

De leden van de CDA-fractie constateren dat de regering reeds een concept-Postbesluit
in internetconsultatie heeft gebracht waarin de overkomstduur verhoogd wordt naar
48 uur en per 1 juli 2027 naar 72 uur.41 Deze leden vragen hoe de keuze voor D+3 per 1 juli 2027 zich verhoudt tot de Kamerbrief
van 30 juni 2025, waarin een ingroeimodel naar D+3 wordt voorgesteld waar D+3 per
1 januari 2029 en onder voorwaarden per 1 januari 2028 wordt genoemd.42 Ook vragen deze leden wat nu de status is van het ingroeimodel uit de brief. Indien
er nog steeds sprake is van een voorgenomen ingroeimodel conform de brief van 30 juni
jl., dan vragen deze leden wat het eindjaar is waarop getoetst wordt of de gemiddelde
7% daling vanaf 2024 is ingezet.

Op 19 december jl. heb ik het voorstel tot wijziging van het Postbesluit 2009 bij
uw Kamer voorgehangen. De hierin voorgestelde versoepelingen van de overkomstduur
en de bezorgzekerheid zijn noodzakelijk om duidelijkheid en ruimte te bieden aan zowel
de UPD-verlener als andere marktpartijen en gebruikers. Deze versoepelingen stellen
de UPD-verlener in staat om de UPD operationeel en financieel rendabel uit te voeren.

De voorgestelde maatregelen in de wijziging van het Postbesluit 2009 zijn het resultaat
van een zorgvuldig besluitvormingsproces, op basis van de bouwstenen van het ACM-onderzoek,
en sluiten aan bij de verslechterende marktomstandigheden die aanpassing van de regelgeving
noodzakelijk maken. Met dit pakket wordt beoogd ruimte te bieden voor een uitvoerbare
en financieel houdbare UPD, zonder dat subsidiëring van de UPD-verlener noodzakelijk
is. Tegelijkertijd wordt door het stellen van realistische eisen de gewenste ruimte
gecreëerd voor markttoetreding door andere postvervoerders en logistieke partijen.

De postmarkt is erbij gebaat dat er duidelijkheid komt over de ingangsdata voor D+2
en D+3. Het gewijzigde Postbesluit kan op zijn vroegst per 1 juli 2026 in werking
treden. Daarnaast heeft PostNL tijd nodig voor de operationele omschakeling van haar
postnetwerk van D+2 naar D+3. In mijn brief van 30 juni jl. had ik een ingroeimodel
voorgesteld om de overgang naar D+3 te koppelen aan een volumedaling en vervroegde
invoering indien PostNL aan bepaalde prestaties kan voldoen. Deze voorwaarden waren
bedoeld als extra prikkel voor PostNL om de kwaliteit van de postdienstverlening te
verhogen. Sinds 30 juni jl. hebben zich echter enkele ontwikkelingen voorgedaan. Zo
is het debat over de wijziging van de Postwet 2009 tot nader order uitgesteld. PostNL
is tevens in bezwaar gegaan tegen de afwijzing van haar subsidieverzoek en geeft aan
de UPD niet langer te kunnen uitvoeren zonder politieke keuzes.

Politieke keuzes zijn nu nodig. Ik ben mij ervan bewust dat post een belangrijke rol
speelt voor veel mensen en organisaties, juist bij persoonlijke en maatschappelijk
gevoelige situaties. Vanuit dat besef is het uitgangspunt dat de postbezorging betrouwbaar
moet blijven en dat een basiskwaliteit geborgd blijft die mensen in de praktijk ook
kunnen ervaren.

Tegelijkertijd zie ik mij gesteld voor de realiteit dat de postmarkt al geruime tijd
structureel krimpt. Door digitalisering worden steeds minder brieven verstuurd, terwijl
het landelijk postnetwerk in stand moet blijven en de vaste kosten hoog blijven. In
de afgelopen tien jaar zijn de postvolumes met meer dan 50% afgenomen. Deze ontwikkeling
zet druk op de uitvoerbaarheid van de universele postdienst.

Gegeven deze ontwikkelingen heb ik ervoor gekozen om onverkort de benodigde duidelijkheid
te bieden over de ingang van D+3 en het ingroeimodel te laten vervallen. De voorgestelde
aanpassingen zijn gericht om normen vast te stellen die realistischzijn, zodat de
dienstverlening niet alleen op papier, maar ook in de dagelijkse praktijk betrouwbaar
kan blijven. Daarbij blijft maatschappelijk urgente post, zoals rouw- en medische
post, nadrukkelijk beschermd.

Ik hecht er groot belang aan dat de postdienst overal in Nederland beschikbaar blijft.
Juist in een krimpende markt is het behoud van één landelijk dekkend netwerk geen
vanzelfsprekendheid. Zonder aanpassing zouden de financiële en operationele spanningen
verder toenemen, met het risico dat de continuïteit van de dienstverlening op termijn
onder druk komt te staan of dat regionale verschillen ontstaan. De voorgestelde keuzes
zijn bedoeld om dit te voorkomen.

Tot slot merk ik op dat Nederland hierin niet alleen staat. Ook in andere Europese
landen worden vergelijkbare afwegingen gemaakt en zijn kwaliteitsnormen en bezorgtermijnen
aangepast aan veranderend gebruik van post. Waar Nederland lange tijd vast heeft kunnen
houden aan hoge kwaliteitseisen met snelle bezorging, zijn andere lidstaten al geruime
tijd overgegaan op een langere overkomstduur. Tegen de achtergrond van deze ontwikkelingen
is het onvermijdelijk dat ook Nederland deze stap zet.

Ik ben mij ervan bewust dat deze keuzes ingrijpend zijn, maar acht ze noodzakelijk
om ervoor te zorgen dat Nederland ook in de toekomst kan blijven rekenen op een betrouwbare
postbezorging, voor iedereen en in elke regio.

45.

Deze leden vragen voorts hoe de voorziene inwerkingtreding van dit concept-besluit
zich verhoudt tot de inwerkingtredingsdatum van het voorliggende wetsvoorstel. Kan
deze wijziging ook doorgevoerd worden als dit wetsvoorstel geen doorgang vindt? Deze
leden vragen in hoeverre deze versoepeling leidt tot een financieel toekomstbestendige
UPD.

De regering begrijpt dat de Kamer zich zorgen maakt over de continuïteit en financiële
houdbaarheid van de UPD, en hecht eraan dat de dienstverlening voor gebruikers en
de positie van medewerkers gewaarborgd blijft. De voorgestelde wijziging van het Postbesluit
2009 kan plaatsvinden op basis van de huidige Postwet 2009. Hiervoor is doorgang van
het wetsvoorstel niet nodig. Met de voorgestelde versoepelingen van de kwaliteitseisen
van de UPD wordt beoogd ruimte te bieden voor een uitvoerbare en financieel houdbare
UPD, zonder dat subsidiëring van de UPD-verlener noodzakelijk is.

Op basis van het onderzoek van de ACM43 verwacht de regering dat het voorliggende beleidspakket, zoals voorgesteld in de
wijziging van het Postbesluit 2009, op korte termijn voldoende ruimte biedt voor PostNL
om tot een verbeterde en houdbare businesscase te komen. Daarbij is van belang dat
het aangekondigde pakket in grote lijnen aansluit bij scenario 4 uit het ACM-rapport,
dat door de ACM wordt gezien als een scenario waarin de operationele winstgevendheid
van het postbedrijf zich vanaf 2027 herstelt.

Het beleidspakket gaat daarbij in geen enkel opzicht verder dan dit scenario en voorziet
zelfs in een eerdere invoering van D+3, waardoor substantiële kostenbesparingen en
efficiëntieverbeteringen eerder kunnen worden gerealiseerd. Hoewel de financiële doorrekening
van de scenario’s richtinggevend is en geen definitieve uitspraken toelaat over absolute
resultaten, laat het ACM-onderzoek zien dat aanpassing van de wettelijke kaders op
korte termijn kan bijdragen aan een structurele verbetering van de economische houdbaarheid
van de universele postdienst, wat vertrouwen biedt aan gebruikers en werknemers.

46.

Deze leden vragen ook of D+3 het voorgenomen eindstation is. Indien dat niet het geval
is, kan de regering dan aangeven of er een nog verdere verhoging van de overkomstduur
na bijvoorbeeld 2030 overwogen wordt.

De regering begrijpt dat het voor gebruikers en marktpartijen van groot belang is
om duidelijkheid te hebben over de bezorgtermijnen en de continuïteit van de universele
postdienst. Op dit moment wordt D+3 gezien als het voorgenomen eindstation, zodat
gebruikers weten waar zij aan toe zijn.

Wel is het zo dat de postvolumes naar verwachting zullen blijven dalen, de kosten
zullen stijgen en digitalisering verder zal ontwikkelen. Deze ontwikkelingen vinden
ook plaats in andere EU-lidstaten, waarbij in sommige landen al is overgegaan naar
langere bezorgtermijnen, zoals D+4 en D+5. Indien de omstandigheden wezenlijk veranderen,
zal de regering zorgvuldig beoordelen of aanpassingen nodig zijn, waarbij het belang
van gebruikers, bedrijven en essentiële postdiensten centraal staat. Daarbij zal onder
meer gebruik worden gemaakt van de evaluatie die in de wijziging van het Postbesluit
2009 is voorzien.

5. Langetermijnvisie/ontwikkelingen

47.

De leden van de CDA-fractie merken op dat dit wetsvoorstel geen inzicht biedt in de
houdbaarheid bij verder afnemende volumes. Deze leden lezen in de brief van het kabinet
over de «Toekomstige ontwikkeling van de Nederlandse postsector» van 30 juni jl. dat
in de tweede helft van het jaar een scherper toekomstbeeld na 2035 kan worden opgesteld
en dat een onderzoek over een effectief rendementsplafond wordt uitgevoerd. Wanneer
kan de Kamer deze informatie verwachten?

Ik hoop op korte termijn met uw Kamer het gesprek over de postmarkt te kunnen voeren,
op basis van het wetvoorstel tot wijziging van de Postwet 2009. Daarmee kan een inhoudelijk
debat plaatsvinden over de benodigde regulering van de postmarkt, zoals het rendementsplafond
en het kwaliteitsborgingsysteem. In mijn Kamerbrief van 30 juni jl. is een tijdpad
geschetst voor de uitwerking van het rendementsplafond, het kwaliteitsborgingssysteem
en een toekomstbeeld voor de periode na 2035. De uitwerking van deze voornemens is
afhankelijk van de verdere inhoudelijke invulling van het systeem. Dat betekent dat
deze voornemens kunnen worden uitgewerkt nadat de Kamerbehandeling van het voorliggende
wetsvoorstel heeft plaatsgevonden.

48.

Voorts vragen deze leden wat volgens de regering het verwachte effect is van afnemende
postvolumes op het baanaanbod van postbezorgers en in hoeverre dit door natuurlijk
verloop opgevangen zou kunnen worden.

De regering begrijpt dat postbezorgers en hun vertegenwoordigers zich zorgen maken
over de gevolgen van dalende postvolumes voor banen en werkzekerheid. De afname van
postvolumes is een van de redenen dat de regering met het voorstel is gekomen om over
te stappen op bezorging binnen twee dagen (D+2) en op termijn binnen drie dagen (D+3).
Dit heeft gevolgen voor de werkgelegenheid bij PostNL. Bij D+2 zullen minder postbezorgers
nodig zijn en bij D+3 zal het benodigde aantal postbezorgers verder afnemen.

PostNL geeft aan dat de afbouw van werkgelegenheid op een sociaal verantwoorde manier
kan verlopen via natuurlijk verloop van medewerkers en met speciale aandacht voor
medewerkers met een afstand tot de arbeidsmarkt.44
Dit is mogelijk vanwege de stapsgewijze aanpassing naar D+2 en D+3. Daarnaast is er
op dit moment een tekort aan postbezorgers als gevolg van de krapte op de arbeidsmarkt.
PostNL verwacht dat er bij D+2 nog steeds meer bezorgers nodig zullen zijn dan er
nu beschikbaar zijn op de arbeidsmarkt. De overgang naar D+2, gevolgd door D+3, doet
ook niets af aan de mogelijkheid om de samenwerking met alle regionale postbedrijven,
waar ook een deel van de bezorgers met een afstand tot de arbeidsmarkt werkzaam zijn,
voort te zetten. Al met al betekent dit dat het afnemende baanaanbod opgevangen kan
worden door natuurlijk verloop en het feit dat er op dit moment een groot tekort is
aan bezorgers.

De afname van postvolumes en de overstap naar D+2 en D+3 hebben wel gevolgen voor
de werkpakketten van postbezorgers. Door de concentratie van werkzaamheden bij D+2
en D+3, zal het baanaanbod voor postbezorgers stabieler en voorspelbaarder worden.
Ook zal de werkdruk verminderen doordat werk beter te plannen is. Op individueel niveau
is echter niet uit te sluiten dat de aanpassingen geen volledige match op werkpakketten
zal opleveren voor elke postbezorger. PostNL zal daarom met alle 15.000 werknemers
die werkzaam zijn in de postbezorging in gesprek gaan om op individueel niveau te
kijken wat de impact van de aanpassingen zal zijn.

49.

De leden van de CDA-fractie missen in het wetsvoorstel een langetermijnvisie op de
toekomst van de UPD in Nederland. Welk perspectief heeft de regering op de marktordening
die in 2030–2040 van toepassing zou moeten zijn?

In het antwoord op vraag 1 heb ik de visie op de ontwikkeling van de postmarkt uiteengezet.
Een toekomstbeeld van de postmarkt na 2035 zal volgen nadat de Kamerbehandeling van
de wijziging van de Postwet 2009 heeft plaatsgevonden.

6. Postrichtlijn

50.

De leden van de CDA-fractie hebben ook een aantal vragen over de Postrichtlijn. Voldoet
de huidige inrichting van de Nederlandse UPD en de bredere postmarkt in Nederland
aan de Europese Postrichtlijn?

Ja, de huidige inrichting van de UPD en de bredere postmarkt in Nederland voldoet
aan de Europese Postrichtlijn (Richtlijn 97/67/EG).

51.

Kan de regering ook aangeven hoe het afschaffen van het referentietarief zich verhoudt
tot het principe uit de Europese Postrichtlijn dat sprake moet zijn van non-discriminatoire
voorwaarden voor toegang?

De regering begrijpt dat regionale postvervoerders helderheid willen over hun toegang
tot het landelijke netwerk en de voorwaarden waaronder deze toegang plaatsvindt. De
voorgestelde wijziging van de Postwet 2009 beoogt de toegang tot het postnetwerk van
de UPD-verlener wettelijk te borgen en zo extra zekerheid en bescherming te bieden
aan regionale postvervoerders. Met de wetswijziging wordt een toegangsverplichting
voor de UPD-verlener geïntroduceerd. Postvervoerders krijgen daarmee gegarandeerd
toegang tot het landelijke netwerk tegen zakelijke tarieven en voorwaarden, zodat
zij hun bedrijfsvoering betrouwbaar kunnen plannen.

Het beginsel van non-discriminatoire toegang zoals opgenomen in de Europese Postrichtlijn
blijft volledig van kracht. Dat betekent dat de UPD-verlener vergelijkbare afnemers
gelijk dient te behandelen en geen onderscheid mag maken dat leidt tot begunstiging
of benadeling van bepaalde partijen. Binnen dit kader blijft de toegang vrij onderhandelbaar,
waardoor regionale postvervoerders zekerheid hebben over gelijke behandeling en transparantie
bij tarieven en voorwaarden.

52.

Kan de regering voorts aangeven hoe op dit moment artikel 11bis uit de Postverordening
geïmplementeerd is?

Op grond van artikel 11bis van de Postrichtlijn moeten de lidstaten ervoor zorgen
dat, wanneer dit noodzakelijk is ter bescherming van de belangen van gebruikers of
ter waarborging van daadwerkelijke mededinging, op transparante en niet-discriminerende
grondslag toegang wordt geboden tot onderdelen van de postinfrastructuur of diensten
die binnen de werkingssfeer van de universele postdienst vallen.

In Nederland was deze toegang aanvankelijk geregeld in artikel 9 van de Postwet 2009.45 Bij de invoering van hoofdstuk 3a van die wet is artikel 9 vervallen, omdat dit artikel
werd geacht een te beperkt en onvoldoende flexibel instrument te bieden om de bredere
mededingingsrisico’s op de postmarkt te adresseren.46 In plaats daarvan is gekozen voor een ex ante toezichtregime voor postvervoerbedrijven
met aanmerkelijke marktmacht. Dit regime is erop gericht om niet pas achteraf in te
grijpen bij mededingingsproblemen, maar om, op basis van een marktanalyse, vooraf
verplichtingen op te kunnen leggen wanneer structurele marktmacht en netwerkeffecten
de daadwerkelijke concurrentie op de postmarkt belemmeren. De ACM kan in dat kader
vatstsellen of sprake is van aanmerkelijke marktmacht, en, indien het geval is, passende
verplichtingen opleggen, waaronder verplichtingen die zien op toegang tot het postnetwerk
en op de voorwaarden waarrond die toegang wordt verleend.

De toegangsmogelijkheid waarop artikel 11bis van de Postrichtlijn ziet, is thans ondergebracht
in dit toezichtregime, in het bijzonder via de toegangsverplichting van artikel 13e
van de Postwet 2009. Op grond van deze bepaling kan de ACM, indien aan de wettelijke
voorwaarden is voldaan, een postvervoerbedrijf met aanmerkelijke marktmacht verplichten
om te voldoen aan een redelijk verzoek om toegang tot onderdelen van het postnetwerk.
Daarmee kan, indien de marktomstandigheden daartoe aanleiding geven, toegang tot de
postinfrastructuur op transparante en niet-discriminerende grondslag worden verzekerd,
overeenkomstig artikel 11bis van de Postrichtlijn.

53.

Verder vragen deze leden ook om de huidige stand van zaken ten aanzien van de herziening
van de Postrichtlijn. Klopt het beeld van deze leden dat voor een verlaging van het
aantal bezorgdagen naar minder dan vijf een herziening van de Postrichtlijn noodzakelijk
is?

De Europese Postrichtlijn, waarin de regels voor postbezorging zijn vastgelegd, wordt
momenteel herzien. Op 11 december jl. heeft de Europese Commissie een openbare consultatie
gestart, die loopt tot en met 5 maart 2026. In deze consultatie kunnen lidstaten en
andere partijen hun zienswijze geven op de toekomstige inrichting van de Europese
regelgeving voor post- en pakketdiensten. De Europese Commissie heeft aangekondigd
dat zij in de tweede helft van 2026 met een voorstel tot herziening van de richtlijn
zal komen. Na publicatie van dat voorstel zullen de onderhandelingen tussen de Raad
en het Europees Parlement starten. De duur en uitkomst van dit proces zijn op dit
moment niet te voorzien.

Het kabinet zal in de komende periode zijn inbreng voor deze consultatie voorbereiden
en indienen bij de Europese Commissie en met uw Kamer delen.

Op grond van artikel 3, derde lid, van de huidige Postrichtlijn geldt dat de UPD in
beginsel minimaal vijf dagen per week moet worden uitgevoerd, met ten minste één ophaling
en één bezorging per werkdag. Een verlaging van het aantal bezorgdagen tot minder
dan vijf per week is op dit moment alleen mogelijk indien de Postrichtlijn wordt aangepast,
of indien een lidstaat onder een uitzondering valt op basis van uitzonderlijke geachte
omstandigheden of geografische situaties, zoals bedoeld in de Postrichtlijn. Een dergelijke
uitzondering moet worden meegedeeld aan de Europese Commissie en alle nationale regelgevende
instanties.

Het beeld dat voor een structurele verlaging van het aantal bezorgdagen onder de vijf
een wijziging van de Europese regels of een formele uitzondering nodig is, is daarmee
juist.

7. ACM

54.

De leden van de CDA-fractie merken op dat uit de schriftelijke reacties van belangrijke
stakeholders verwarring blijkt over de vorm (en afbouw) van de tariefregulering. Kan
de regering kwalitatief en kwantitatief in beeld brengen wat het verschil is tussen
«retail minus» (ACM), «kostprijs plus» (ook ACM) en «korting» (Ministerie)?

De methode met kortingen en de door ACM genoemde retail minus en kostprijs plus methoden
zijn drie verschillende manieren om toegangstarieven vast te stellen. Met de «korting»-methode
wordt bedoeld dat het toegangstarief gelijk is aan de retailprijzen minus een korting.
De korting wordt in dit geval niet direct gebaseerd op kosten, maar bijvoorbeeld op
kortingspercentages die postvervoerders in het verleden hadden. Bij de retail-minus
systematiek gaat men ook uit van het retailtarief minus een korting. De korting is
gebaseerd op de kosten die PostNL bespaart, bijvoorbeeld omdat een postvervoerder
de post ophaalt en gesorteerd aanlevert bij PostNL. De derde methode (kostprijs plus)
kijkt niet naar de retailprijzen maar alleen naar de kostenstructuur van PostNL. De
tarieven zijn gebaseerd op de kosten die PostNL heeft voor het uitvoeren van de dienst
(de «kostprijs») en rekent daar een redelijk rendement bij op (de «plus»).

Wat deze methoden kwantitatief betekenen is op voorhand moeilijk te zeggen. Een belangrijk
voordeel van de laatste twee methoden is dat deze als eerlijk en transparant worden
ervaren, omdat de prijzen gebaseerd zijn op daadwerkelijke kosten. Dit brengt echter
wel hoge administratieve lasten met zich mee, omdat er inzicht nodig is in de kostenstructuur
van PostNL. Dat is met name bij de kostprijs plus methode het geval, omdat bij de
retail-minus methode alleen inzicht nodig is in de kosten die bespaard worden. Ook
hebben beide methoden een onzekere uitkomst. Het is immers denkbaar dat de onderliggende
kosten de afgelopen jaren zijn gestegen, waardoor de tarieven voor een postvervoerder
meer toenemen dan verwacht. De eerste methode («kortingen») biedt duidelijkheid en
is makkelijker uitvoerbaar, maar reflecteert niet noodzakelijkerwijs de kosten. In
deze methode is mogelijk dat het tarief te hoog wordt vastgesteld en een postvervoerder
haar restvolume niet rendabel door PostNL kan laten bezorgen.

55.

De leden van de CDA-fractie hebben een aantal vragen over het ACM-rapport waaraan
in de nota van wijziging wordt gerefereerd.

Daarin lezen deze leden «dat pakketbezorgers een concurrerend aanbod kunnen doen voor
een D+1 prioriteitsdienst, brievenbuspakketjes, aangetekende post en op termijn ook
voor zwaardere poststukken.» Kan de regering aangeven hoe zij dit advies gewogen heeft?

Het advies van de ACM is door de regering zwaar meegewogen. De regering onderschrijft
dat pakketbezorgers in staat zijn om op verschillende deelmarkten – zoals D+1-prioriteitsdiensten,
brievenbuspakketjes en aangetekende post – een concurrerend aanbod te ontwikkelen.
Door belemmeringen voor toetreding weg te nemen, kan concurrentie zich op natuurlijke,
organische wijze ontwikkelen, zonder dat daarvoor de markt via aanbestedingen of andere
vormen van concurrentie om de markt hoeft te worden georganiseerd. Dit draagt bij
aan prijsdiscipline en kwaliteitsverbetering en ondersteunt de transitie naar een
bredere bezorgmarkt waarin niet alleen efficiëntie, maar ook innovatie en toekomstbestendige
werkgelegenheid tot stand komt, en waarin het ook in de toekomst vanzelfsprekend blijft
dat mensen elkaar een kaartje of brief kunnen sturen.

In dat kader kijkt de regering ook kritisch naar regels die toetreding kunnen belemmeren,
zoals het verschil in btw-behandeling tussen UPD-diensten en vergelijkbare commerciële
postdiensten. Dergelijke verschillen kunnen een ongelijk speelveld creëren en worden
daarom betrokken bij de verdere beleidsinzet.

56.

Voorts vragen deze leden of scenario 4 van de ACM analyse in 2029 tot een rendabel
bedrijfsresultaat (nEBIT) voor PostNL leidt. Met andere woorden, doet dit voorstel
wat het beoogt om de uitdaging op economische houdbaarheid van de uitvoerder te adresseren?
Wat zou het effect zijn in scenario 4 als deze gemiddelde daling wordt doorgetrokken
naar de periode 2030–2035? Dit zonder verdere aanpassingen aan betrouwbaarheid of
betaalbaarheid of operationele interventies van PostNL.

De financiële doorrekening van de scenario’s is opgesteld door PostNL en vervolgens
getoetst door EY. EY benadrukt dat de uitkomsten uitsluitend richtinggevend zijn voor
de effecten op de winstgevendheid. Op basis hiervan kan geen definitieve uitspraak
worden gedaan over de absolute hoogte van het bedrijfsresultaat in enig jaar. Tevens
geldt dat de scenario’s methodologisch niet zonder meer kunnen worden geëxtrapoleerd
naar de periode 2030–2035.

Het aangekondigde pakket aan maatregelen sluit in grote lijnen aan bij scenario 4
uit het ACM-rapport. In dit scenario wordt uitgegaan van een overgang naar D+2 per
juli 2026 en naar D+3 per januari 2028, gecombineerd met een bezorgzekerheid van 90%.
Daarnaast wordt een prioriteitsproduct (D+1) geïntroduceerd voor consumentenpost die
nog de volgende bezorgdag wordt bezorgd. In dit scenario herstelt de operationele
winstgevendheid van het postbedrijf zich begin 2027, zoals weergegeven in het bijbehorende
figuur in het ACM-rapport.

De ACM overweegt bij scenario 4 het volgende: «In de eerste jaren van de onderzoeksperiode
komen de besparingen met name voort uit de vermindering van de looptijd van de postbezorger
op daldagen wanneer de bezorgsnelheid overgaat naar een D+2 servicekader voor zowel
zakelijke als consumentenpost. Bij een bezorgsnelheid van D+3 voor zowel zakelijke
als consumentenpost, die in dit scenario vanaf 2028 geldt, wordt een grote operationele
omslag gemaakt. Hierdoor vindt ook het afschalen van de operationele processen in
het postnetwerk plaats. Dit levert onder andere besparingen op in het logistieke proces,
zoals dat het sorteerproces volledig overdag kan plaatsvinden en processen kunnen
worden gecentraliseerd. Daarbij kunnen er ook besparingen gerealiseerd worden op de
overheadkosten. In dit scenario wordt vanaf 2026 de bezorging van de brievenbuspakketten
(zoals die nu via het postnetwerk gaan) en het prioriteitsproduct inclusief speciale
postsoorten overgedragen aan het pakkettennetwerk. Als de bezorgsnelheid vanaf 2028
naar D+3 gaat, kan de zaterdag als bezorgdag vervallen.»

Het op 3 oktober 2025 in internetconsultatie gebrachte ontwerpbesluit tot wijziging
van het Postbesluit 2009 gaat in een enkel opzicht verder dan scenario 4. Zo wordt
de overkomstduur van D+3 al per juli 2027 ingevoerd. Daarmee worden reeds substantiële
aanpassingen in de wettelijke eisen doorgevoerd. Gelet op de ontwikkeling die in scenario
4 wordt geschetst, gaat hiervan een duidelijk positief effect uit op de economische
houdbaarheid van de UPD.

PostNL beschikte ten tijde van het ACM-onderzoek over cijfermateriaal tot en met 2029.
Er is daarom geen kwantitatieve onderbouwing beschikbaar voor de periode 2030–2035.
Een doorrekening van scenario 4 naar deze periode, zonder aanvullende beleids- of
operationele wijzigingen, kan dan ook niet op verantwoorde wijze worden gemaakt. Wel
laat scenario 4 zien dat met aanpassing van de wettelijke kaders een structurele verbetering
van de operationele winstgevendheid mogelijk is.

57.

Deze leden vragen tevens met welke jaarlijkse gemiddelde daling van de brievenpostvolumes
voor 2025–2029 rekening wordt gehouden in de ACM scenario-analyses.

Op verzoek van ACM heeft PostNL een prognose gemaakt van de winstgevendheid van de
scenario’s. Deze berekeningen zijn getoetst door EY. In de scenario-analyses heeft
PostNL rekening gehouden met een jaarlijkse daling van de postvolumes. Deze daling
is gebaseerd op een inschatting van PostNL. De omvang is niet openbaar.

58.

Deze leden krijgen ook graag inzicht in de sensitiviteit van de analyse voor de belangrijke
variabele van het postvolume. Wat zou het effect in scenario 4 in 2029 en in 2035
zijn als de brievenpostvolumes jaarlijks 25% harder stijgen of dalen?

Het effect bij scenario 4 waarbij de brievenpost volumes jaarlijks 25% harder stijgen
of dalen, is niet onderzocht. Er is wel gerekend met een risico afslag, waarbij rekening
wordt gehouden met de mogelijkheid dat beoogde besparing minder gunstig uitpakt dan
verwacht als gevolg van bijvoorbeeld onvoorziene kosten en volumeveranderingen. In
latere jaren is gerekend met een hogere risico afslag. Het financiële effect van de
volumeverandering als onderdeel van de risico afslag is niet separaat weergegeven
maar maakt onderdeel uit van een totaalbedrag waarin ook andere effecten zijn opgenomen.
Net als bij vraag 56, is er geen informatie beschikbaar na het kalenderjaar 2029.

59.

De leden van de CDA-fractie vragen om een inschatting van het huidige betrouwbaarheidspercentage
in de zakelijke postmarkt.

De zakelijke postmarkt is niet gereguleerd. Het betrouwbaarheidspercentage van de
zakelijke postmarkt is daarom niet bekend bij de ACM.

60.

Kan de regering haar overweging delen op het niet opnemen van een betrouwbaarheidsdoelstelling
(van bijvoorbeeld minimaal 95%, zoals opgenomen in de scenario’s 2 en 4 van de ACM)
voor de zakelijke partijenpost?

De regering begrijpt dat zakelijke gebruikers van post graag duidelijkheid willen
over de betrouwbaarheid van hun postbezorging en dat dit van groot belang is voor
hun bedrijfsvoering; hetzelfde geldt voor de overheid als zakelijke afnemer van de
postdiensten van PostNL. De regering heeft er bewust voor gekozen om in het wetsvoorstel
geen afzonderlijke betrouwbaarheidsdoelstelling voor zakelijke partijenpost op te
nemen. Daarbij is van belang dat UPD één integraal netwerk betreft, waarin zowel consumenten-
als zakelijke poststromen worden verwerkt. De kwaliteit van de dienstverlening aan
zakelijke afnemers is daarmee direct verbonden aan de betrouwbaarheid van het gehele
UPD-netwerk.

Daarnaast zet dit kabinet in op vereenvoudiging van regelgeving en is het geen voorstander
van het opleggen van extra regelgeving voor postvervoerders die de ruimte beperkt
voor concurrentie en een transitie naar een brede bezorgmarkt.

Daarnaast is het in de praktijk lastig om één eenduidige betrouwbaarheidsdoelstelling
voor zakelijke post vast te stellen. Zakelijke post bestaat uit een grote diversiteit
aan producten met uiteenlopende eisen ten aanzien van bezorgsnelheid en betrouwbaarheid.
In sommige gevallen hebben zakelijke klanten behoefte aan postbezorging met een langere
doorlooptijd, bijvoorbeeld enkele weken, terwijl in andere gevallen levering binnen
een week of zelfs binnen één werkdag noodzakelijk is. Zakelijke klanten maken hierover
zelf afspraken met de postvervoerder, afgestemd op hun specifieke behoeften en bedrijfsprocessen.

Dit neemt niet weg dat in de uitvoering sprake is van één bezorgnetwerk van de UPD-verlener,
waarin de postbezorger dagelijks zowel UPD- als niet-UPD-post bezorgt. De operationele
kwaliteit van het UPD-netwerk werkt daardoor rechtstreeks door in de kwaliteit van
de dienstverlening aan zakelijke afnemers. Wanneer de kwaliteit van de UPD beter wordt
geborgd, heeft dit ook een positief effect op de kwaliteit van de zakelijke postmarkt.

PostNL voldoet al geruime tijd niet aan de huidige kwaliteitsnorm voor bezorgbetrouwbaarheid
van ten minste gemiddeld 95% bij D+1. PostNL wijst, naast de sterk gedaalde postvolumes,
ook op aanhoudende tekorten op de arbeidsmarkt, waardoor de huidige kaders volgens
het postbedrijf niet langer realistisch zijn. In 2024 lag de bezorgbetrouwbaarheid
rond de 86%. Deze tekortschietende prestaties raken niet alleen consumenten, maar
ook zakelijke afnemers. Met de voorgestelde, meer realistische kwaliteitsnormen – D+2
met een bezorgbetrouwbaarheid van 90% en D+3 met 92% – beoogt de regering de feitelijke
bezorgkwaliteit te verbeteren en daarmee de betrouwbaarheid van de postbezorging voor
alle gebruikers te versterken.

Het doel van de voorgenomen wijziging van het Postbesluit 2009 is om te komen tot
realistische normen voor de UPD, die passen bij een markt met drastisch gedaalde postvolumes,
waarin de volumes jaarlijks met gemiddeld 7% afnemen. Deze wijziging is gebaseerd
op recent onderzoek van de ACM naar de postmarkt, waarin verschillende maatregelen
en scenario’s zijn doorgerekend. Uit dit onderzoek volgt dat de rendabiliteit van
het UPD-netwerk bij invoering van een D+3-bezorgtermijn kan worden geborgd bij een
bezorgzekerheid tussen 90% en 95%.

Tegen deze achtergrond is gekozen voor een norm van ten minste 92%. Deze norm ligt
binnen de door de ACM geschetste bandbreedte en vormt een evenwichtige balans tussen
betaalbaarheid, uitvoerbaarheid en kwaliteit van dienstverlening. Omdat op dit moment
niet met zekerheid kan worden vastgesteld waar binnen deze bandbreedte op de langere
termijn de optimale balans ligt, is aan deze norm een evaluatiemoment gekoppeld.

Ter verdere borging van de kwaliteit van de UPD bestaat het voornemen een kwaliteitsborgingssysteem
uit te werken, waarmee de naleving van de kwaliteitsnormen van de UPD kan worden gemonitord
en gehandhaafd. De concrete invulling van dit systeem moet nog nader worden uitgewerkt
en kan in elk geval plaatsvinden na de Kamerbehandeling van het wetsvoorstel. Dit
systeem zal zich richten op de kwaliteit van de UPD en komt daarmee in de praktijk
indirect ook ten goede aan zakelijke partijenpost.

61.

De leden van de CDA-fractie vragen tenslotte om een reflectie van de regering op de
effectiviteit van de toezichthouder ACM, gegeven de voorwaarden die gesteld worden
in de Beleidsregel van de Minister van Economische Zaken over het ex ante toezicht
op grond van de Postwet 2009.

Elke vijf jaar vindt een wettelijke evaluatie plaats met als doel om de doelmatigheid
en doeltreffendheid van het functioneren van de ACM vast te stellen en daarover een
oordeel te geven. In de vorige evaluatie uit 2020 is daarbij onder andere gekeken
naar de postmarkt. Destijds werd geconstateerd dat elektronische communicatie de rol
van traditionele post steeds meer overneemt en dat er een onbalans is in de traditionele
insteek van regulering in het licht van marktontwikkelingen en digitalisering.

Momenteel is de huidige evaluatie van de ACM nog gaande. Ik verwacht de evaluatie,
voorzien van mijn reactie, in het tweede kwartaal van dit jaar met uw Kamer te kunnen
delen.

62.

De leden van de BBB-fractie wijzen op bevindingen van de ACM waaruit volgt dat betrouwbaarheid
en voorspelbaarheid voor gebruikers belangrijker zijn dan snelheid. Zij vragen hoe
deze gebruikersbehoeften leidend worden gemaakt bij toekomstige keuzes.

Zoals bij de voorgestelde wijziging van het Postbesluit 2009 is aangegeven, is de
grote waarde die gebruikers hechten aan betrouwbaarheid en voorspelbaarheid een belangrijke
factor geweest bij mijn afweging om de overkomstduur te verlengen.

Politieke keuzes zijn nu nodig. Ik ben mij ervan bewust dat post een belangrijke rol
speelt voor veel mensen en organisaties, juist bij persoonlijke en maatschappelijk
gevoelige situaties. Vanuit dat besef is het uitgangspunt dat de postbezorging betrouwbaar
moet blijven en dat een basiskwaliteit geborgd blijft die mensen in de praktijk ook
kunnen ervaren.

Tegelijkertijd zie ik mij gesteld voor de realiteit dat de postmarkt al geruime tijd
structureel krimpt. Door digitalisering worden steeds minder brieven verstuurd, terwijl
het landelijk postnetwerk in stand moet blijven en de vaste kosten hoog blijven. In
de afgelopen tien jaar zijn de postvolumes met meer dan 50% afgenomen. Deze ontwikkeling
zet druk op de uitvoerbaarheid van de universele postdienst.

Gegeven deze ontwikkelingen heb ik ervoor gekozen om onverkort de benodigde duidelijkheid
te bieden over de ingang van D+3 en het ingroeimodel te laten vervallen. De voorgestelde
aanpassingen zijn gericht om normen vast te stellen die realistischer en voorspelbaarder
zijn, zodat de dienstverlening niet alleen op papier, maar ook in de dagelijkse praktijk
betrouwbaar kan blijven. Daarbij blijft maatschappelijk urgente post, zoals rouw-
en medische post, nadrukkelijk beschermd.

Ik hecht er groot belang aan dat de postdienst overal in Nederland beschikbaar blijft.
Juist in een krimpende markt is het behoud van één landelijk dekkend netwerk geen
vanzelfsprekendheid. Zonder aanpassing zouden de financiële en operationele spanningen
verder toenemen, met het risico dat de continuïteit van de dienstverlening op termijn
onder druk komt te staan of dat regionale verschillen ontstaan. De voorgestelde keuzes
zijn bedoeld om dit te voorkomen.

Tot slot merk ik op dat Nederland hierin niet alleen staat. Ook in andere Europese
landen worden vergelijkbare afwegingen gemaakt en zijn kwaliteitsnormen en bezorgtermijnen
voor de UPD aangepast aan veranderend gebruik van post. Waar Nederland lange tijd
vast heeft kunnen houden aan hoge kwaliteitseisen met snelle bezorging, zijn andere
lidstaten al geruime tijd overgegaan op een langere overkomstduur. Tegen de achtergrond
van deze ontwikkelingen is het onvermijdelijk dat ook Nederland deze stap zet.

Ik ben mij ervan bewust dat deze keuzes ingrijpend zijn, maar acht ze noodzakelijk
om ervoor te zorgen dat Nederland ook in de toekomst kan blijven rekenen op een betrouwbare
postbezorging, voor iedereen en in elke regio.

63.

De leden van de BBB-fractie vragen waarom is gekozen voor niet-bindende aanwijzingen
terwijl de ACM aangeeft dit onvoldoende te achten.

De ACM geeft aan dat wanneer de UPD-verlener een herstelplan stuurt naar de ACM, het
onvoldoende is dat de ACM alleen niet-bindende aanwijzingen kan opleggen om tot herstel
van de financiële situatie te komen. Hier is bewust voor gekozen. De reden hiervoor
is dat het aan de Minister is om bij een financiële noodsituatie een afweging te maken
van alle maatschappelijke belangen en op basis daarvan maatregelen te nemen. Door
de ACM alleen de mogelijkheid te geven voor niet-bindende aanwijzingen, blijft de
rolverdeling tussen de Minister en toezichthouder duidelijk. De ACM kan zich hierbij
richten op de belangen waarop zij toezicht houdt, namelijk het herstelplan.

64.

De leden van de BBB-fractie vragen tevens waarom de ACM geen afdwingbaar recht heeft
op volledige inzage in de financiële gegevens van de UPD-uitvoerder.

De ACM heeft op grond van de Postwet 2009, de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en
de Instellingswet ACM een afdwingbaar recht om alle informatie op te vragen die zij
nodig heeft voor haar wettelijke taken, inclusief financiële gegevens van PostNL.
Artikel 22 van de Postwet 2009 verplicht PostNL als UPD-verlener een scheiding aan
te brengen tussen kosten en opbrengsten van de UPD en andere activiteiten, en deze
inzichtelijk te maken voor de ACM. Nadere regels over de inrichting en toerekening
van de boekhouding zijn vastgelegd in de Postregeling 2009 (artikelen 13 en 13a).

De ACM kan in principe op ieder moment een oordeel vormen over het kostentoerekeningsysteem
dat wordt gehanteerd; de specifieke meldingen en informatieverplichtingen in de Postregeling
2009 zijn slechts voorbeelden van logische momenten waarop de ACM kan evalueren, en
doen niets af aan haar bevoegdheid om tussentijds gegevens op te vragen en handhavend
op te treden.47 Naast deze specifieke informatiebepalingen heeft de ACM ook de algemene bevoegdheid
om alle gegevens en inlichtingen op te vragen die zij nodig heeft om het toezicht
op de Postwet 2009 uit te kunnen voeren (artikelen 5:16 en 5:17, eerste lid, Awb en
artikel 6b, eerste lid, van de Instellingswet ACM).

De ACM kan aanwijzingen geven, bestuursdwang toepassen, een last onder dwangsom opleggen
of een bestuurlijke boete opleggen indien de verstrekte informatie onjuist of onvolledig
is. In gesprekken met de ACM wordt bekeken of zij in de praktijk voldoende toegerust
is om toezicht te houden op de kostentoerekening en de naleving van de regels rond
de UPD. Als uit deze gesprekken blijkt dat aanvullende taken of bevoegdheden nodig
zijn om het publiek belang beter te borgen, zal de regering bezien hoe hieraan opvolging
kan worden gegeven.

8. Wijzigingen toegangsregels in nota van wijziging

De leden van de BBB-fractie constateren dat het volume fysieke post sterk is afgenomen
en dat deze trend zich naar verwachting voortzet. Zij merken daarbij op dat volumeafname
op zichzelf geen rechtvaardiging vormt voor het verlagen van de publieke waarborgen.

9. Consultatie van betrokken partijen

65.

De leden van de BBB-fractie constateren dat de nota van wijziging niet is voorgelegd
voor internetconsultatie en vragen de regering waarom daarvan is afgezien.

De nota van wijziging bevat geen significante inhoudelijke wijzigingen ten opzichte
van het wetsvoorstel dat in 2019 in internetconsultatie is gebracht. Destijds en nadien
is uitvoerig en veelvuldig met betrokken partijen overleg gevoerd over het wetsvoorstel.
Om deze redenen is afgezien van een internetconsultatie.

De Minister van Economische Zaken, V.P.G. Karremans