Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Stultiens en Kröger over belastingontwijking via Nederland als gevolg van een in belastingverdragen overeengekomen verlaagde bronheffing

Antwoord van Staatssecretaris Heijnen (Financiën) (ontvangen 20 januari 2026). Zie
ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2025–2026, nr. 693.

Vraag 1

Bent u bekend met het artikel «Hoe de miljardenwinst van Starlink deels via Amsterdam
wordt doorgesluisd» (Trouw, 22 november 2025)?

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Klopt het dat een brievenbusmaatschappij zonder medewerkers in Nederland, die volledig
bestuurd wordt vanuit het buitenland, gebruik kan maken van Nederlandse belastingverdragen?
Klopt het dat daarmee bilaterale afspraken tussen twee landen omzeild kunnen worden,
doordat ook een route via Nederland mogelijk is?

Antwoord 2

Belastingverdragen hebben als doel om dubbele belasting weg te nemen en belastingontwijking-
en ontduiking te voorkomen. Vennootschappen hebben recht op toepassing van een belastingverdrag
als ze inwoner zijn van Nederland (of het andere land waarmee Nederland een verdrag
heeft gesloten). Om als inwoner te kwalificeren moet een vennootschap volledig onderworpen
zijn aan de Nederlandse belastingheffing. Dat is in principe niet het geval als een
vennootschap bestuurd wordt vanuit een ander land waarmee Nederland een belastingverdrag
heeft gesloten. Deze vennootschap heeft dan geen recht op toepassing van Nederlandse
belastingverdragen.

Vraag 3

Klopt het dat Nederland in belastingverdragen, waaronder dat met Zambia, heeft afgesproken
dat de verdragspartners een verlaagde bronheffing mogen heffen over geldstromen naar
Nederland? In welke belastingverdragen heeft Nederland dit nog meer afgesproken? Kunt
u toelichten waarom Nederland hierop aandringt bij verdragsonderhandelingen?

Antwoord 3

Met een belastingverdrag wordt beoogd de economische relatie tussen beide landen te
bevorderen door dubbele belastingheffing weg te nemen. Een samenloop tussen bronheffingen
en woonstaatheffingen kan leiden tot dubbele belasting. Zoals internationaal gebruikelijk
spreekt Nederland daarom in belastingverdragen af dat de bronheffing beperkt wordt
tot een bepaald maximumpercentage. Dit is ook het geval in het belastingverdrag met
Zambia. Achtergrond van deze afspraak is een verdeling van heffingsrechten, waarbij
enerzijds het woonland van de ontvanger de inkomsten mag belasten maar anderzijds
het bronland (het woonland van de betaler) een beperkt heffingsrecht toekomt. Als het woonland van de betaler niet beperkt zou worden in
zijn (bron)heffingsrechten, is er een risico dat er dubbele belasting ontstaat of
de reeds bestaande dubbele heffing wordt vergroot. Om oneigenlijk gebruik van deze
afspraak te voorkomen, streeft Nederland naar opname van antimisbruikmaatregelen en
heeft dit ook met succes in de meeste belastingverdragen opgenomen. In het verdrag
met Zambia zijn ook antimisbruikbepalingen opgenomen.

Zoals is neergelegd in de Notitie Fiscaal Verdragsbeleid 2020 streeft Nederland naar
een uitsluitende woonstaatheffing met betrekking tot deelnemingsdividenden, renten
en royalty’s. De achtergrond van deze verdragsinzet voor zover het deelnemingsdividenden
betreft is dat Nederland zo dubbele belasting op concernniveau wenst te voorkomen.
Daarnaast kunnen (hoge) bronheffingen in het algemeen – zoals bronheffingen op dividenden,
renten en royalty’s – een hindernis vormen voor buitenlandse investeringen, ook door
mogelijke juridisch dubbele belastingheffing. Met ontwikkelingslanden1 is de Nederlandse inzet anders. Nederland is met ontwikkelingslanden bereid om in
een bilateraal belastingverdrag hogere bronheffingspercentages af te spreken dan met
andere landen, onder andere omdat het inhouden van bronheffingen voor ontwikkelingslanden
een eenvoudige manier is om belastinginkomsten te genereren. Een bilateraal belastingverdrag
is altijd het resultaat van onderhandelingen en bevat een evenwichtig compromis tussen
beide landen over de verdeling van heffingsrechten.

Vraag 4

Voor welke derde landen geldt dat winst die in Zambia wordt gemaakt beter via Nederlands
uitgekeerd kan worden dan direct naar deze landen vanwege de verlaagde bronheffing?

Antwoord 4

Doordat in het verdrag met Zambia antimisbruikbepalingen zijn opgenomen, kunnen bedrijven
niet willekeurig winst via Nederland uitkeren in plaats van direct naar een ander
land. Voor zover de Nederlandse vennootschap wel recht heeft op verdragsvoordelen,
is een vergelijking met andere landen relevant. Zambia kent een nationale bronbelasting
van 20% (ten tijde van het sluiten van het verdrag 15%) op uitgekeerde winsten (dividenden).
In het belastingverdrag tussen Nederland en Zambia is de volgende beperking afgesproken:

– Als de uiteindelijk gerechtigde tot de dividenden een inwoner is van Nederland, mag
Zambia 15% bronheffing inhouden.

– Als de uiteindelijk gerechtigde tot de dividenden een lichaam is dat een inwoner is
van Nederland en dat lichaam ten minste 10% bezit van de aandelen in het lichaam dat
de dividenden betaalt, en welk lichaam derhalve een inwoner is van Zambia, mag Zambia
5% bronheffing inhouden.

Zambia heeft in zijn verdragen vergelijkbare afspraken gemaakt met onder andere China,
India, Duitsland, Finland, Italië, Noorwegen, het Verenigd Koninkrijk, Zweden en Zwitserland.
Met Japan heeft Zambia 0% bronheffing afgesproken voor dividenden (oftewel: uitsluitende
woonstaatheffing). In Zambia gegenereerde winst kan daarom in beginsel met beperkte(re)
of zonder belastingheffing (aan de bron) aan deze landen worden uitgekeerd.

Vraag 5

Bent u van mening dat Zambia en eventuele andere landen waarmee Nederland een belastingverdrag
heeft afgesloten nadeel ondervinden van de afspraak om een verlaagde bronheffing toe
te passen? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 5

Landen sluiten bilaterale belastingverdragen om economische relaties tussen landen
te bevorderen en om administratieve samenwerking te verbeteren. Door belastingverdragen
wordt dubbele belasting voorkomen en wordt belastingontwijking en -ontduiking voorkomen.
In een verdrag worden de heffingsrechten verdeeld waardoor het risico op dubbele belasting
sterk wordt tegengegaan. Hierdoor wordt een mogelijke drempel voor inwoners uit beide
landen om economische activiteiten in het betreffende andere land te ontplooien weggenomen.
Het verdrag zorgt ook voor rechtszekerheid voor de belastingplichtigen in beide landen.

Ik ben niet van mening dat landen waarmee Nederland een belastingverdrag heeft gesloten
nadeel ondervinden van afgesproken beperkingen van heffingsrechten. Opmerking verdient
dat Nederland met verdragspartners antimisbruikbepalingen wil afspreken, zodat beide
landen instrumenten hebben om geen verdragsvoordelen (zoals een beperking van bronheffingen)
toe te kennen in gevallen van oneigenlijk gebruik van deze belastingverdragen.

Vraag 6

Klopt het dat de Nederlandse inzet bij de onderhandelingen over een belastingverdrag
met Zambia was dat Zambia helemaal geen bronheffing zou mogen heffen over geldstromen
naar Nederland? Zo ja, waarom was dat de Nederlandse inzet?

Antwoord 6

Op basis van de Notitie Fiscaal Verdragsbeleid 2020 streeft Nederland in onderhandelingen
over bilaterale belastingverdragen naar een uitsluitende woonstaatheffing voor deelnemingsdividenden,
renten en royalty’s. Nederland is met ontwikkelingslanden bereid om in een bilateraal
belastingverdrag hogere bronheffingspercentages af te spreken dan met andere landen,
onder andere omdat het inhouden van bronheffingen voor ontwikkelingslanden een eenvoudige
manier is om belastinginkomsten te genereren. Dit was ook het geval voor de onderhandelingen
met Zambia.

De achtergrond voor het streven naar in beginsel een uitsluitende woonstaatheffing
voor deelnemingsdividenden ligt van oudsher besloten in de deelnemingsvrijstelling
in de vennootschapsbelasting om (economisch) dubbele belasting op concernniveau te
voorkomen. Hiermee wordt voorkomen dat winst die al belast is met een winstbelasting
nogmaals aan belasting wordt onderworpen als deze winst wordt uitgekeerd aan een ander
lichaam binnen hetzelfde concern. Ook voor renten en royalty’s streeft Nederland in
beginsel naar een uitsluitende woonstaatheffing, zodat deze inkomsten volledig belast
kunnen worden in het woonland van de verstrekker van de lening of van degene die beschikt
over de immateriële activa. Daarnaast wordt een bronheffing op renten en royalty’s
vrijwel altijd geheven over de brutobetaling, terwijl in het woonland – voor het bepalen
van de verschuldigde winstbelasting en de verrekening van de bronheffing op het niveau
van de ontvanger van de betaling – het netto-inkomen in aanmerking wordt genomen.
Hierdoor kan er in het woonland onvoldoende grondslag zijn om de bronheffingen volledig
te verrekenen. Hoewel de kosten van de eventuele (resterende) dubbele belastingheffing
in voorkomende gevallen worden doorberekend, zet dit de investeerder uit het buitenland
op een achterstand ten opzichte van de investeerder uit de bronstaat zelf. Hierdoor
kan een bronheffing op renten en royalty’s een belemmering opwerpen voor het internationale
economische verkeer en het doen van investeringen.

Vraag 7

Klopt het dat Nederland de grootste investeerder in Zambia is na het Verenigd Koninkrijk
en China? Zo ja, hoe verklaart u dat?

Antwoord 7

Nee, het klopt niet dat Nederland de grootste investeerder is in Zambia na het Verenigd
Koninkrijk en China.

Vraag 8

Vindt u het, alles afwegende, wenselijk dat Nederland in verdragen met ontwikkelingslanden
afspreekt dat zij een verlaagde bronheffing moeten toepassen over geldstromen naar
Nederland? Zo ja, kunt u toelichten waarom?

Antwoord 8

Ja ik vind het wenselijk dat Nederland in verdragen met ontwikkelingslanden een bepaald
maximum voor bronheffingen afspreekt. Belastingverdragen hebben als doel om dubbele
belasting weg te nemen en belastingontwijking- en ontduiking te voorkomen. Door een
belastingverdrag worden heffingsrechten tussen landen verdeeld, waardoor het risico
op dubbele belasting sterk wordt tegengegaan. Hierdoor wordt voor inwoners van beide
landen rechtszekerheid geboden over het wegnemen van fiscale drempels om economische
activiteiten te ontplooien tussen beide landen. Dit is eveneens het geval voor wat
betreft de beperkingen van het heffingsrecht op uitgaande dividenden, interest en
royalty’s. Beperkingen van bronheffingen op deze geldstromen hebben als doel economisch
en juridisch dubbele belasting zoveel mogelijk te voorkomen. Omdat doorgaans geen
(volledige) verrekening van de in het bronland ingehouden belasting kan plaatsvinden
op het niveau van degene die het inkomen ontvangt, zorgt hogere bronheffing vaak voor
(meer) dubbele belasting.

Vraag 9

Bent u bereid in het vervolg tot een andere onderhandelingsinzet te komen en af te
zien van afspraken die sterk nadelig uitpakken voor ontwikkelingslanden, zoals het
toepassen van een verlaagde bronheffing?

Antwoord 9

Ik erken het belang dat ontwikkelingslanden onder verdragen voldoende heffingsrechten
behouden. Het uitgangspunt is dan ook dat Nederland in relatie tot ontwikkelingslanden
bereid is onder andere hogere bronheffingspercentages af te spreken dan in relatie
tot andere landen. Deze inzet richting ontwikkelingslanden is verder verruimd in de
Notitie Fiscaal Verdragsbeleid 2020. Nederland hanteert hiermee geen onderhandelingsinzet
die sterk nadelig uitpakt voor ontwikkelingslanden. Daarom ben ik van mening dat het
niet nodig is om de onderhandelingsinzet ten aanzien van verlaagde bronheffingen op
dividenden, interest en royalty’s in relatie tot ontwikkelingslanden te herzien. Het
onderhandelingsresultaat dient in zijn geheel te worden bezien.

Vraag 10

Bent u zich ervan bewust dat de in het artikel omschreven ontwijkingsconstructie ook
al beschreven is in het rapport Op weg naar acceptabele doorstroom (2021)? Hoe kan het dat deze constructie nog steeds bestaat, hoewel al jaren bekend
is dat er sprake is van belastingontwijking op deze wijze?

Antwoord 10

Het rapport van de Commissie doorstroomvennootschappen (Op weg naar acceptabele doorstroom)2 constateerde op basis van gegevens uit 2019 dat er relatief veel doorstroom door
Nederland plaatsvindt, en dat dit onwenselijk is. Het toenmalige kabinet onderschreef
deze conclusie, en het huidige kabinet doet dat ook. Er zijn de afgelopen tijd veel
goede maatregelen genomen in de aanpak van doorstroomvennootschappen. Een goed voorbeeld
is de bronbelasting op renten en royalty’s naar laagbelastende landen die vanaf 2021
in werking is, en die vanaf 2024 ook voor dividenden geldt. Uit de meest recente cijfers
van DNB blijkt dat het gewenste effect van de bronbelasting in de cijfers terug te
zien is. Daaruit blijkt namelijk dat de financiële stroom naar laagbelastende landen
is gedaald van € 37 miljard in 2019 naar € 6,5 miljard in 2024. De gevolgen van het
internationale en nationale beleid tegen internationale belastingontwijking komen
ook tot uitdrukking in de cijfers over directe buitenlandse investeringen (dbi). Tussen
2017 en 2024 is de Nederlandse voorraad aan directe buitenlandse investeringen ten
opzichte van het bbp aanzienlijk gedaald. De aanpak van belastingontwijking is daar
de vermoedelijke oorzaak van. In de recente monitoringsbrief over belastingontwijking
heb ik dit nader toegelicht.3 Hoewel duidelijk dalende, blijft de voorraad van de dbi in Nederland wel relatief
hoog ten opzichte van andere landen. Dit hoeft echter niet met belastingontwijking
te maken te hebben. Doordat Nederland relatief veel internationale bedrijven heeft
aangetrokken, bestaat een deel van de dbi bijvoorbeeld uit investeringen vanuit het
buitenland in een reëel hoofdkantoor in Nederland dat vervolgens investeert in buitenlandse
dochterondernemingen. Tot slot zullen sommige structuren die oorspronkelijk een belastingbesparing
ten doel hadden, blijven bestaan, ondanks dat deze door de aanpak van belastingontwijking
niet langer leiden tot een belastingbesparing.

Zoals de Commissie doorstroomvennootschappen al benoemde, geniet een internationale
aanpak van doorstroomvennootschappen de voorkeur boven een nationale aanpak. Het kabinet
onderschrijft dat er grenzen zijn aan wat unilateraal mogelijk is om belastingontwijking
verder aan te pakken. Eenzijdige maatregelen kunnen ertoe leiden dat het probleem
van internationale belastingontwijking zich alleen verplaatst. De Europese Commissie
werkt aan het opstellen van een initiatief waarbij de uitwisseling van informatie
over doorstroomvennootschappen, gebruik makend van de huidige Richtlijn administratieve
samenwerking op belastinggebied4, op een efficiëntere wijze kan plaatsvinden. Naar verwachting zal dit nieuwe voorstel
onderdeel zijn van de bredere herziening Richtlijn administratieve samenwerking die
in eind van de eerste helft van 2026 wordt gepubliceerd. Na publicatie zal het kabinet
een BNC-fiche over dit voorstel naar uw Kamer versturen.

Vraag 11

Hoe denkt u dat de antimisbruikbepaling in belastingverdragen belastingontwijking
via Nederland tegen kan gaan?

Antwoord 11

In het belastingverdrag met Zambia is in het dividend-, interest- en royaltyartikel
een zogenoemde «main purpose test» opgenomen. Op grond hiervan dient geen vermindering
van bronbelasting te worden verleend als het voornaamste doel of een van de voornaamste
doelen van het aangaan van een transactie het verkrijgen van een verdragsvoordeel
is. Door middel van deze antimisbruikbepaling wordt oneigenlijk gebruik van het belastingverdrag
met Zambia tegengegaan.

Nederland biedt al zijn verdragspartners – ook Zambia – aan om in de belastingverdragen
met Nederland een vergelijkbare antimisbruikbepaling op te nemen, de zogenaamde Principal
Purposes Test (PPT). Via deze antimisbruikbepaling kunnen landen verdragsvoordelen
(zoals een beperking van bronheffingen) weigeren in geval van oneigenlijk gebruik.
Deze antimisbruikbepaling is onderdeel van het internationale BEPS-project tegen «Base
Erosion and Profit Shifting». De PPT is daarom opgenomen in het Multilateraal Verdrag
ter implementatie van aan belastingverdragen gerelateerde maatregelen ter voorkoming
van grondslaguitholling en winstverschuiving, oftewel het «BEPS multilateraal instrument»
(BEPS MLI) dat Nederland heeft geratificeerd. Via dit verdrag heeft Nederland aan
verdragspartners voorgesteld om antimisbruikbepalingen door te laten werken in bestaande
belastingverdragen. Dit BEPS MLI is in totaal door 107 landen ondertekend, maar nog
niet door Zambia. Ik hoop dat Zambia – conform het voorstel van Nederland – de in
het BEPS-project ontwikkelde antimisbruikbepalingen via het BEPS MLI zal laten doorwerken
in het belastingverdrag tussen onze beide landen door ondertekening en ratificatie
van het BEPS MLI.

Vraag 12

Bent u zich ervan bewust dat voor ontwikkelingslanden vaak moeilijk te controleren
is of sprake is van belastingontwijking? Klopt het dat Nederland daarom op basis van
artikel 3a van het Uitvoeringsbesluit internationale bijstandsverlening bij de heffing
van belastingen andere landen kan waarschuwen over mogelijke belastingontwijking?

Antwoord 12

Ja, daar ben ik me van bewust. Onder meer door een gebrek aan contra-informatie is
het voor belastingdiensten vaak lastig om te controleren of er sprake is van belastingontwijking.
Beperkte capaciteit kan hierbij ook een belemmering vormen. 151 landen, waaronder
Nederland, hebben het Verdrag inzake wederzijdse administratieve bijstand in belastingzaken
ondertekend.5 Op basis van dit verdrag kunnen landen op automatische wijze, op verzoek en spontaan
inlichtingen uitwisselen die van belang zijn voor de belastingheffing. Ook nemen landen
in hun bilaterale belastingverdragen doorgaans een artikel op, op basis waarvan de
verdragspartners inlichtingen kunnen uitwisselen. Dit artikel is ook opgenomen in
het belastingverdrag tussen Nederland en Zambia. Nederland verstrekt onder andere
op basis van het Verdrag inzake wederzijdse administratieve bijstand in belastingzaken
en bilaterale belastingverdragen spontaan informatie aan een ander verdragsland waarvan
het vermoeden bestaat dat die informatie relevant is voor de belastingheffing van
het andere land. Richting Zambia maakt Nederland ook gebruik van de mogelijkheid tot
spontane informatieverstrekking.

In het Uitvoeringsbesluit internationale bijstandsverlening bij de heffing van belastingen
is onder meer bepaald dat zogeheten dienstverleningslichamen6 die niet voldoen aan de vereisten voor aanwezigheid (substance) in Nederland, Nederland
uit eigen beweging informatie moet verstrekken.7 Nederland verstrekt die gegevens en inlichtingen vervolgens spontaan aan een ander
land.

Vraag 13

Gebeurt het verstrekken van inlichtingen aan andere landen over mogelijke belastingontwijking
en misbruik van belastingverdragen volgens u op dit moment voldoende? Zo ja, hoe kan
het dan dat nog steeds gebruik wordt gemaakt van constructies zoals beschreven in
het genoemde artikel?

Antwoord 13

Ik ben van mening dat het verstrekken van inlichtingen aan andere landen over mogelijke
belastingontwijking en misbruik van belastingverdragen op dit moment voldoende gebeurt.
Informatie-uitwisseling gebeurt zowel automatisch, spontaan als op verzoek met andere
landen. Het is aan het verdragsland dat het verdrag toepast om de voordelen van het
verdrag te ontzeggen wanneer een antimisbruikbepaling in het verdrag van toepassing
is. Een belastingdienst in het buitenland die twijfel heeft over de toepasselijkheid
van het verdrag, kan in die gevallen dus ook vragen stellen aan Nederland. Indien
de antimisbruikbepaling van toepassing is, kan een belastingplichtige geen gebruik
maken van het desbetreffende voordeel in het belastingverdrag. Ik verwijs ook naar
het antwoord op vraag 10.

Vraag 14

Bent u bereid om spontaan informatie te verstrekken over Nederlandse brievenbusmaatschappijen
waar dividenden doorheen doorstromen aan landen waarmee Nederland een belastingbedrag
heeft gesloten, zoals Zambia?

Antwoord 14

In het belastingverdrag met Zambia bestaat de mogelijkheid om informatie, onder andere,
op spontane basis uit te wisselen en Nederland maakt daar ook gebruik van. Zie hierover
ook het antwoord op vraag 12. De Europese Commissie werkt op dit moment aan een hernieuwd
initiatief waarbij de uitwisseling van informatie over doorstroomvennootschappen,
gebruik makend van de huidige Richtlijn administratieve samenwerking op belastinggebied8, op een efficiëntere wijze kan plaatsvinden. Naar verwachting zal dit nieuwe voorstel
onderdeel zijn van de bredere herziening van de Richtlijn administratieve samenwerking.
Dit voorstel wordt eind van de eerste helft van 2026 gepubliceerd. Door internationaal
afspraken te maken over de afbakening wordt het oneigenlijk gebruik van doorstroomvennootschappen
op een integrale en uniforme wijze aangepakt. Bovendien voorkomt dit eventuele EU-rechtelijke
risico’s van een unilaterale afbakening. Na publicatie zal het kabinet een BNC-fiche
over dit voorstel naar de Kamer versturen. Zodra er een akkoord is over deze EU-richtlijn
kan het volgend kabinet op basis daarvan overwegen of een unilaterale aanpassing in
de informatie-uitwisseling met derde landen eveneens geboden is.