Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg inzake Fiche: Richtlijn tabaksaccijns (Kamerstuk 22112-4170)

Nr. 4229
VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 12 januari 2026

De vaste commissie voor Financiën heeft een aantal vragen en opmerkingen voorgelegd
aan de Staatssecretaris van Financiën over de brief van 19 september 2025 over Fiche:
Richtlijn tabaksaccijns (Kamerstuk 22 112, nr. 4170).

De vragen en opmerkingen zijn op 14 oktober 2025 aan de Staatssecretaris van Financiën
voorgelegd. Bij brief van 12 januari 2026 zijn de vragen beantwoord.

De fungerend voorzitter van de commissie, Van der Lee

Adjunct-griffier van de commissie, Lips

Met interesse heb ik kennisgenomen van de vragen die door de verschillende fracties
zijn gesteld naar aanleiding van de Kamerbrief over het BNC-fiche Richtlijnvoorstel
tabaksaccijns. Bij de beantwoording wordt de volgorde van het verslag aangehouden
met dien verstande dat de beantwoording op vragen van gelijke strekking samen is genomen.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie hebben het fiche met interesse gelezen. Deze
leden hebben enkele vragen. Deze leden lezen dat in het herzieningsvoorstel zeven
categorieën van tabaksfabricaten worden opgenomen, waaronder «overige tabaksfabricaten».

Klopt het dat onder deze categorie alles valt wat niet onder de andere categorieën
valt, zoals snus en kauwtabak? Zijn er daarmee geen tabaksproducten meer die niet
onder de accijnsrichtlijn vallen?

De categorie «andere tabaksfabricaten» betreft een restcategorie, die als doel heeft
om tabaksfabricaten die niet passen binnen de andere categorieën toch te kunnen belasten
met accijns. Tabakhoudende producten die niet vallen onder de categorieën sigaretten,
rooktabak (uitgesplitst in tabak van fijne snede en overige rooktabak), sigaren, cigarillo’s,
waterpijptabak of verhitte tabak, vallen onder de categorie «andere tabaksfabricaten»
als deze voor menselijke consumptie bestemd zijn. Daarvan is sprake als de producten
door een eenvoudige, niet-industriële handeling nicotine voor opname in het menselijk
lichaam kunnen afgeven of die opname kunnen vergemakkelijken. Zo vallen producten
als kauw- en snuiftabak in deze restcategorie. Snus is hierop een uitzondering, omdat
dit een product is dat op EU-niveau is verboden (met uitzondering van Zweden). Dit
is ook expliciet toegelicht in het herzieningsvoorstel. Ook voor tabaksgerelateerde
producten, zoals e-liquids en nicotinezakjes heeft de Europese Commissie (hierna:
de Commissie) een dergelijke restcategorie in het richtlijnvoorstel opgenomen. Ook
het voornoemde heeft tot doel om alle voor menselijke consumptie bedoelde nicotinehoudende
producten binnen de reikwijdte van de Richtlijn tabaksaccijns te brengen.

Deze leden vragen de Minister of de Minister tabel 1 kan uitbreiden met een kolom
die de huidige accijnsbedragen in Nederland weergeeft, zodat duidelijk wordt hoe groot
het verschil is tussen de Nederlandse accijns en de minimumtarieven die voortkomen
uit de richtlijn.

Tabel 1. Voorgestelde minimumtarieven tabaksfabricaten1,
2

Huidige minimumtarieven

1-1-2028

1-1-2030

1-1-2032

Huidige accijnstarieven Nederland

Sigaretten (per 1.000)

60% van WAP1 & minimaal € 90 óf tenminste € 115

63% van WAP & minimaal € 215 óf tenminste € 274

63% van WAP & minimaal € 215 óf tenminste € 274

63% van WAP & minimaal € 215 óf tenminste € 274

5% van kleinhandelsprijs (verkoopprijs) plus € 362,12 & totaal tenminste € 390,42

Sigaren

5% van kleinhandelsprijs of € 12 Per 1.000 stuks

of per kg

5% van kleinhandelsprijs of € 12 Per 1.000 stuks

of per kg

20% van kleinhandelsprijs of € 71,50 per 1.000 stuks of per kg

40% van kleinhandelsprijs of € 143 per 1.000 stuks of per kg

11% van de kleinhandelsprijs

Cigarillo’s

5% van kleinhandelsprijs of € 12 Per 1.000 stuks

of per kg

5% van kleinhandelsprijs of € 12 Per 1.000 stuks

of per kg

20% van kleinhandelsprijs of € 71,50 per 1.000 stuks of per kg

40% van kleinhandelsprijs of € 143 per 1.000 stuks of per kg

11% van de kleinhandelsprijs

Rooktabak: a

50% van WAP of € 60 per kg

62% van WAP of € 215 per kg

62% van WAP of € 215 per kg

62% van WAP of € 215 per kg

€ 346,98 per kg

Rooktabak: b

20% van kleinhandelsprijs of € 22 per kg

20% van kleinhandelsprijs of € 22 per kg

25% van kleinhandelsprijs of € 71,50 per kg

50% van kleinhandelsprijs of € 143 per kg

€ 346,98 per kg

Waterpijptabak

20% van kleinhandelsprijs of € 22 per kg

25% van kleinhandelsprijs of € 54 per kg

50% van kleinhandelsprijs of € 107 per kg

€ 346,98 per kg

Verhitte tabak

45% van kleinhandelsprijs of € 88 per 1.000 stuks of € 125 per kg

50% van kleinhandelsprijs of € 98 per 1.000 stuks of € 140 per kg.

55% van kleinhandelsprijs of € 108 per 1.000 stuks of € 155 per kg

€ 346,98 per kg

Overig

25% van kleinhandelsprijs of € 71,50 per kg

50% van kleinhandelsprijs of € 143 per kg

€ 346,98 per kg (mits het voldoet aan de voorwaarden voor rooktabak)

X Noot

1

WAP = Weighted Average Price/Gewogen gemiddelde kleinhandelsprijs

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie kunnen zich vinden in het standpunt van het
kabinet dat een ambitieuzere verhoging van de minimumtarieven wenselijk is. Deze leden
hebben ook begrip voor het standpunt dat onderscheid tussen e-liquids op basis van
de hoeveelheid nicotine de uitvoering van de richtlijn ingewikkelder maakt. Wel vragen
deze leden de Minister om toe te lichten wat de Minister een geschikt accijnsniveau
zou vinden voor e-liquids als er geen onderscheid gemaakt wordt. Ligt dat op hetzelfde
niveau als in het commissievoorstel voor e-liquids met een laag nicotinegehalte, voor
e-liquids met een hoog nicotinegehalte of ergens daartussenin?

Het kabinet acht het van belang om tabaks- en tabaksgerelateerde producten zoveel
mogelijk gelijkwaardig te belasten om het risico op substitutie tussen producten te
verlagen. Het kabinet zal er daarom voor pleiten de minimumtarieven voor e-liquids
meer in lijn te brengen met de minimumtarieven op tabaksfabricaten. Wat betreft de
hoogte van het tarief ligt het vanuit beleidsmatig perspectief voor de hand het hogere
minimumtarief voor e-liquids met nicotine uit het richtlijnvoorstel als vlak tarief
per milliliter te hanteren voor alle e-liquids. Dit zal voor veel lidstaten echter
een forse verhoging van de tarieven op e-liquids betekenen ten opzichte van de tarieven
die zij op dit moment hanteren in hun nationale belasting op e-liquids. Naar verwachting
zullen die lidstaten dan ook niet instemmen met een dergelijk tarief. De inzet van
het kabinet ziet mede daarom niet op een specifieke tariefhoogte, maar op het bereiken
van een breder compromis waar onder andere uitbreiding van de reikwijdte van de richtlijn
en een verhoging van de minimumtarieven een belangrijk onderdeel van uitmaken. Welk
tarief uiteindelijk op nationaal niveau gekozen wordt is aan een volgend kabinet.

Deze leden lezen dat het volledig relateren van de minimumtarieven aan het koopkrachtcijfer
van lidstaten kan leiden tot sterke prijsschommelingen en instabiliteit op de markt.
Kan de Minister dit verder toelichten? Hoe verhoudt dit zich tot het voorstel om de
minimumtarieven driejaarlijks te indexeren? Als de minimumtarieven driejaarlijks worden
vastgesteld leidt dat toch niet tot schommelingen? Of wordt de koppeling aan koopkrachtverschillen
jaarlijks vastgesteld?

Met het relateren van de minimumtarieven aan het koopkrachtcijfer beoogt de Commissie
rekenschap te geven aan de specifieke economische situaties in de verschillende lidstaten.
Er bestaan namelijk grote verschillen in prijsniveaus tussen de lidstaten. Het prijsniveau
in Luxemburg is bijvoorbeeld bijna drie keer zo hoog als in Bulgarije. Bij het volledig
relateren van de minimumtarieven aan de prijsniveau-index zou het minimumtarief voor
Luxemburg per 2028 plotseling driemaal zo hoog zijn als voor Bulgarije. Dergelijke
plotselinge prijsschommelingen destabiliseren de markt en vergroten volgens de Commissie
juist de accijnsverschillen tussen de lidstaten. Dat staat haaks op het doel van het
richtlijnvoorstel om de accijns op deze producten te harmoniseren. Om die reden heeft
de Commissie ervoor gekozen het minimumtarief per lidstaat niet volledig maar voor
een derde deel te relateren aan het koopkrachtcijfer.

De voorgestelde systematiek verhoudt zich als volgt tot de indexatie. Op 1 januari
2028 worden de nieuwe EU-minimumtarieven van kracht. Alle lidstaten corrigeren dit
EU-minimumtarief (voor 1/3 deel) met het koopkrachtcijfer. Hierdoor geldt voor elke
lidstaat een ander minimumtarief, afhankelijk van de koopkracht in die lidstaat. Per
1 januari 2031 worden de EU-minimumtarieven voor het eerst geïndexeerd voor de inflatie
van de drie jaar ervoor. Deze indexatie vindt vervolgens elke drie jaar plaats. Op
deze wijze wordt er dus elke drie jaar geïndexeerd aan de hand van de inflatiecijfers
van de EU over de afgelopen drie jaar en vervolgens corrigeren de lidstaten de geïndexeerde
tarieven op basis van de koopkrachtindex. De verwachting is niet dat deze systematiek
tot prijsschommelingen of instabiliteit op de markt leidt.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen de Minister ook om toe te lichten hoe
de afdracht op basis van op de markt gebrachte tabaksfabricaten en tabaksgerelateerde
producten werkt. Deze leden lezen dat er geen juridische connectie is tussen het richtlijnvoorstel
en het nieuwe eigenmiddelenbesluit, maar dat de grondslag wel berekend wordt op basis
van de tarieven in het richtlijnvoorstel. Deze twee uitspraken lijken in tegenspraak
met elkaar. Kan de Minister dit uitleggen?

De Commissie stelt in het nieuwe eigenmiddelenbesluit (EMB) voor om een eigen middel
te introduceren op basis van op de markt gebrachte tabaks- en tabaksgerelateerde producten.
De grondslag van deze afdracht wordt berekend door de hoeveelheid op de markt gebrachte
tabaks- en tabaksgerelateerde producten te vermenigvuldigen met het geldende minimumtarief
per lidstaat dat voortvloeit uit de Richtlijn tabaksaccijns.

Volgens het voorstel wordt de afdracht vervolgens berekend door middel van een uniform
afdrachtenpercentage van 15% toe te passen over deze grondslag per lidstaat. Het voorstel
is gekoppeld aan de herziening van de richtlijn tabaksaccijns. Indien geen overeenstemming
wordt bereikt over de herziening van de Richtlijn tabaksaccijns, zal de grondslag
van het voorgestelde eigen middel worden gebaseerd op de hoeveelheid op de markt gebrachte
tabaksproducten, zoals opgenomen in de huidige Richtlijn tabaksaccijns. Een eigen
middel op basis van tabak is daarmee dus niet juridisch afhankelijk van het bereiken
van overeenstemming over de herziening van de Richtlijn tabaksaccijns.

Ook vragen deze leden om toe te lichten waarom minimumtarieven voor een derde deel
relateren aan het koopkrachtcijfer van de lidstaten «mogelijk meer ruimte biedt om
in de Raad een akkoord op de verhoging van de minimumtarieven te bereiken».

Er bestaan forse koopkrachtverschillen tussen de EU-lidstaten. Een «platte» verhoging
van de minimumtarieven op tabaksproducten kan tot weerstand leiden bij lidstaten met
een lager koopkrachtniveau. Met het deels relateren van de nieuwe minimumtarieven
aan het koopkrachtcijfer van de lidstaten is het mogelijk om de minimumtarieven te
verhogen en tegelijkertijd meer rekening te houden met de specifieke economische omstandigheden
van de lidstaten.

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het BNC-fiche betreffende het
voorstel van de Europese Commissie voor een herziening van de Richtlijn inzake tabaksaccijns.
Deze leden onderschrijven het belang van het effectief tegengaan van tabaksconsumptie,
het bestrijden van de illegale handel en een hoog niveau van gezondheidsbescherming.
Deze leden hebben meerdere vragen.

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de voorgestelde uitbreiding van
de richtlijn naar nieuwe productcategorieën zoals e-liquids, nicotinezakjes en verhitte
tabaksproducten. Deze leden kunnen hiermee instemmen en zij zien dat vapes en andere
nieuwe nicotineproducten een flink risico op meer nicotine-verslavingen met zich meebrengt,
vooral onder jongeren. Deze leden delen tevens de opvatting van het kabinet dat over
vapes een vergelijkbare accijns moet worden geheven als over andere nicotineproducten.
Kan het kabinet verder uitwerken wat de accijns in het huidige voorstel zou zijn voor
een gangbare vape, wat de budgettaire opbrengsten hiervan zouden zijn voor de Staat
en welk accijnsniveau het kabinet ambieert?

In het richtlijnvoorstel is het minimumtarief op e-liquids op twee manieren vormgegeven;
een minimumtarief ter hoogte van een percentage van de kleinhandelsprijs of een vast
minimumtarief per milliliter. Lidstaten kunnen kiezen aan welke van de twee zij voldoen.
Aangezien prijzen van e-sigaretten verschillen en dus ook de hoogte van de accijns
per e-sigaret bij het volgen van een percentage van de kleinhandelsprijs, wordt bij
beantwoording van deze vraag uitgegaan van het vaste tarief per milliliter. Waarbij
wordt uitgegaan van 2 ml vloeistof per vape omdat een vape op grond van de tabaksproductenrichtlijn
maximaal 2 ml vloeistof mag bevatten.1

Het EU-minimumtarief voor e-liquids met een nicotinegehalte van 0 tot 15 mg per ml
is € 0,12 per milliliter en € 0,36 per milliliter voor e-liquids met een nicotinegehalte
van meer dan 15 mg per ml. Dit EU-minimumtarief moet worden gecorrigeerd met het prijsniveau in Nederland. Als gevolg van de
meest recente Price Level Index (PLI) uit 2024 geldt voor Nederland, in dit voorbeeld,
een minimumtarief van € 0,128 per milliliter dan wel € 0,385 per milliliter.2 De accijns op een vape met minder dan 15 mg nicotine per ml zal ongeveer € 0,26 zijn,
voor een vape met meer dan 15 mg zal dit € 0,77 zijn. Dit betreft de minimumtarieven.
Nederland kan er voor kiezen hogere tarieven te hanteren. Eventuele ambities ten aanzien
van het accijnsniveau zijn aan een volgend kabinet. Om een goede inschatting te kunnen
geven van de budgettaire opbrengsten wordt de markt van e-sigaretten in kaart gebracht.

Kan het kabinet toelichten of de introductie van een extra accijnscategorie leidt
tot administratieve lasten voor het bedrijfsleven en hogere uitvoeringskosten voor
de Douane?

De introductie van nieuwe met accijns te belasten producten (een extra accijnscategorie)
leidt tot een complexiteitstoename en hogere uitvoeringskosten voor de Douane. Verschillende
IT-systemen moeten worden aangepast, bestaande vergunningen dienen te worden uitgebreid
en nieuwe vergunningen moeten worden afgegeven die ook gecontroleerd dienen te worden.
Met meer te belasten producten is het realistisch dat het Douane Laboratorium meer
monsternames zal moeten uitvoeren, accijnsaangiften uitgebreider worden en dat meer
goederenbewegingen administratief en fysiek dienen te worden gecontroleerd. Hiervoor
is meer capaciteit nodig. Daarnaast leidt een extra accijnscategorie tot administratieve
lasten voor het bedrijfsleven doordat voor deze categorieën onder andere vergunningen
moeten worden aangevraagd, aangiften moeten worden gedaan en gebruik moet worden gemaakt
van het systeem voor accijnsgoederenvervoer (EMCS). Het kan hierbij ook gaan om partijen
die op dit moment nog niet belastingplichtig zijn voor de accijns. Zodra de details
van de implementatie duidelijk zijn, zal een Uitvoeringstoets gedaan worden waarin
een oordeel wordt gegeven over de uitvoerbaarheid van het voorstel.

De leden van de VVD-fractie concluderen ten aanzien van de proportionaliteit en grenseffecten
dat Nederland nu hoge tabaksaccijnstarieven heeft in vergelijking met andere landen.
Klopt het dat de huidige accijns in Nederland ook boven het niveau ligt wat vanaf
2032 op grond van de richtlijn verplicht zou zijn?

Voor de meeste tabaksproducten ligt het Nederlandse accijnsniveau boven het minimumtarief
uit het voorstel. De huidige tarieven voor sigaretten en rooktabak voldoen bijvoorbeeld
al aan de tarieven uit het richtlijnvoorstel. Voor sigaren en cigarillo’s is dit echter
afhankelijk van de wijze waarop het minimumtarief wordt geïmplementeerd. Het huidige
Nederlandse accijnstarief voor sigaren en cigarillo’s is 11% van de kleinhandelsprijs
(verkoopprijs). Als gevolg van het richtlijnvoorstel wordt het minimumtarief op sigaren
en cigarillo’s verhoogd naar 40% van de kleinhandelsprijs of naar € 143 per 1.000
stuks of per kg. Een verhoging van het accijnstarief naar 40% van de kleinhandelsprijs
(verkoopprijs) zou voor Nederland een accijnsstijging betekenen. Een minimumtarief
van € 143 per 1.000 stuks zou op basis van de meest recente PLI vertalen naar een
minimumtarief van € 153 per 1.000 stuks in Nederland. Dit zou alleen leiden tot een
accijnsstijging voor sigaren die goedkoper zijn dan € 1,40 per stuk.

De leden van de VVD-fractie willen de nu sterk aanwezige grenseffecten tegengaan en
vinden dat tabaksaccijnzen in andere Europese landen op een meer vergelijkbaar niveau
gebracht dienen te worden. Kan het kabinet concreet schetsen wat het effect zou zijn
op de tabaksprijzen in buurlanden van Nederland indien deze richtlijn op deze manier
wordt aangenomen?

In Tabel 2 is weergeven of de huidige tarieven in België en Duitsland voldoen aan
de tarieven uit het richtlijnvoorstel die gelden vanaf 2032.3 Het richtlijnvoorstel biedt lidstaten ten aanzien van sigaretten de keuze om te voldoen
aan een minimumtarief van minimaal 63% van de gewogen gemiddelde kleinhandelsprijs
of tenminste € 274 per 1.000 stuks. Voor sigaren geldt tenminste 40% van de kleinhandelsprijs
of € 143 per 1.000 stuks of per kilogram. De exacte gevolgen voor de hoogte van de
accijns zijn afhankelijk van de keuzes die België en Duitsland hierop maken. Voor
dit rekenvoorbeeld is uitgegaan van de effecten van het minimumtarief per 1.000 stuks
of per kilogram ten opzichte van de huidige minimumtarieven.4 In de praktijk kunnen lidstaten ook kiezen voor hogere tarieven dan de minimumtarieven
uit de Richtlijn tabaksaccijns.

Tabel 2: Effect herzieningsvoorstel accijns in Duitsland en België1

Duitsland

België

Voldoet het huidige tarief?

Schatting minimale stijging tarief (in euro)

Voldoet het huidige tarief?

Schatting minimale stijging tarief (in euro)

Sigaretten (per 20 stuks)

Nee

1,92

Ja

–

Sigaren (per stuk)

Nee

0,07

Nee

0,03

Rooktabak (50 gram)

Nee

6,53

Ja

–

Overige tabak (50 gram)

Nee

6,07

Ja

–

X Noot

1

Let wel: de cijfers in onderstaande tabel gaan over de accijns. De exacte impact van
een accijnsstijging op de prijs is niet met zekerheid te geven omdat dit afhankelijk
is van de mate waarin de accijnsstijging wordt doorberekend in de prijs. Verkopers
kunnen bijvoorbeeld hun winstmarge beperken om de prijsstijging te beperken.

En wat is het effect op de prijzen in EU-landen zoals Bulgarije, waar de tabaksprijs
nu zeer laag ligt.

Voor dit rekenvoorbeeld is wederom uitgegaan van de effecten van het voldoen aan het
minimumtarief per 1.000 stuks of per kilo.5 In Tabel 3 wordt op dezelfde wijze als bij België en Duitsland aangegeven wat de
effecten zijn van het herzieningsvoorstel op de accijnstarieven in Bulgarije. Het
minimumtarief op rooktabak en overige tabak in Duitsland zou dan meer moeten stijgen
dan in Bulgarije als deze landen kiezen voor het minimumtarief per 1.000 stuks of
per kilogram. Het minimumtarief op rooktabak per kilogram is in Duitsland in 2025
lager dan het accijnstarief per kilogram in Bulgarije. Verder speelt mee dat voor
Duitsland een hoger minimumtarief zal gelden dan voor Bulgarije als gevolg van de
koopkrachtcorrectie.

Vergelijkingen tussen de werkelijke effecten op de prijs van sigaren of sigaretten
in Duitsland, België en Bulgarije blijven echter afhankelijk van de keuzes van deze
lidstaten, de kleinhandelsprijs en de mate waarin de accijns door marktpartijen wordt
doorberekend aan de consument.

Tabel 3: Effect herzieningsvoorstel accijns in Bulgarije

Voldoet het huidige tarief?

Schatting minimale stijging tarief (in euro)

Sigaretten (per 20 stuks)

Nee

2,55

Sigaren (per stuk)

Ja

Rooktabak (50 gram)

Nee

3,53

Overige tabak (50 gram)

Ja

De leden van de VVD-fractie lezen ten aanzien van de price level index systematiek
dat de Commissie voorstelt om de minimumtarieven gedeeltelijk te relateren aan de
Price Level Index van lidstaten. Acht het kabinet dit een stabiele en uitvoerbare systematiek, mede
gezien de kans op prijsschommelingen en complexiteit in de uitvoering?

Wat betekent dit daarnaast voor indexatie van accijns in Nederland, waar de accijnzen
ruim boven de ondergrens liggen van de richtlijn, ook als wordt geïndexeerd?

Indexatie van de EU-minimumtarieven en de koopkrachtcorrectie per lidstaat leidt ertoe
dat voor alle lidstaten elke drie jaar nieuwe minimumtarieven gelden. Dit heeft alleen
gevolgen voor de Nederlandse accijnstarieven indien het voor Nederland geldende minimumtarief
hoger is dan de reeds geldende accijnstarieven. Op het moment van inwerkingtreding
leidt het richtlijnvoorstel nauwelijks tot verhoging van de bestaande Nederlandse
accijnstarieven.6 Een deel van de lidstaten zal wel hun accijnstarieven moeten verhogen. Zo blijkt
uit de impact assessment dat 21 van de 27 lidstaten de accijnstarieven op sigaretten
zullen moeten verhogen indien het voorstel in de huidige vorm wordt aangenomen. Dit
zou voor Nederland positief zijn, omdat dit de prikkel om over de grens tabak te kopen
verkleint. Op basis van de huidige vormgeving van indexatie en de koopkrachtcorrectie
verwacht het kabinet geen prijsschommelingen of additionele complexiteit in de uitvoering,
mede omdat het gaat om vaak beperkte wijzigingen in de minimumtarieven die ook niet
per definitie gevolgen hebben voor de Nederlandse accijnstarieven.

Wat betekent dit voor de voorspelbaarheid van de accijnsinkomsten in de Nederlandse
begroting?

Op de voorspelbaarheid van de inkomsten hebben de verhoging van de minimumtarieven,
de periodieke indexatie en de koopkrachtcorrectie op de korte termijn weinig invloed
omdat de Nederlandse tarieven in het algemeen ruim boven de minimumtarieven liggen.
Het bepalen van de minimumtarieven op basis van de koopkrachtindex en indexatie voegt
op langere termijn wel enige mate van onzekerheid toe aan de ontwikkeling van de minimumprijs
omdat deze ontwikkeling afhankelijk is van zowel de prijsontwikkeling in Nederland
als die van de EU als geheel. De onzekerheid is naar verwachting beperkt omdat de
verandering van de koopkrachtindex van jaar op jaar vaak klein is. Hierdoor is het
niet de verwachting dat het bepalen van de minimumtarieven aan de hand van de koopkrachtindex
voor grote schommelingen van de minimumtarieven zal zorgen. Hierdoor heeft dit maar
een beperkt effect op de voorspelbaarheid van de Nederlandse accijnsinkomsten.

De leden van de VVD-fractie lezen ten aanzien van de handhaving en capaciteit van
de Douane dat het voorliggende voorstel leidt tot een toename van uitvoeringskosten
en dat er meer handhavingscapaciteit nodig zal zijn. Over hoeveel extra capaciteit
voor de Douane wordt gesproken en welke financiële gevolgen heeft dit?

Dat is nog niet bekend omdat de details van de implementatie nog onvoldoende duidelijk
zijn. Op dit moment is sprake van een voorstel aan de kant van de Commissie. Op basis
van dit voorstel zullen de lidstaten onderhandelen en kan het voorstel dus nog worden
aangepast. Gedurende de onderhandelingen wordt de Douane betrokken om mogelijke uitvoeringsimplicaties
mee te kunnen wegen in de Nederlandse inzet. Zodra de details van de implementatie
duidelijk zijn, zal een uitvoeringstoets gedaan moeten worden. Daarin zal ook worden
ingegaan op de benodigde extra capaciteit en financiële gevolgen voor de Douane.

Worden deze kosten binnen de bestaande begrotingskaders opgevangen?

Deze leden lezen ook dat de Europese Commissie 1 januari 2028 voorstelt en dat de
haalbaarheid afhankelijk is van de duur van de onderhandelingen en implementatie.

Indien de uitvoeringskosten als gevolg van het voorstel toenemen zal de Douane hiervoor
een aanvullende claim indienen. Die claim is op dit moment niet gereserveerd in de
bestaande begrotingskaders.

Deze leden lezen ook dat de Europese Commissie 1 januari 2028 voorstelt en dat de
haalbaarheid afhankelijk is van de duur van de onderhandelingen en implementatie.
Kan het kabinet bevestigen dat de voorgestelde implementatiedatum van 1 januari 2028 uitvoerbaar is, gezien de aanpassing van IT-systemen, vergunningen en aangifteprocessen
die nodig zijn? Indien dit niet zo is, op welke termijn acht het kabinet implementatie
wel realistisch

Op dit moment kan het kabinet dat niet bevestigen. De haalbaarheid van de geplande
inwerkingtreding is afhankelijk van de duur van de onderhandelingen in de Raad, de
details van de implementatie en op basis daarvan het tijdpad van de nationale implementatie,
inclusief het parlementaire proces van de nationale implementatiewetgeving. Deze variabelen
zijn op dit moment onvoldoende duidelijk om een implementatiedatum te noemen. De herziening
van de richtlijn betekent onder meer een wijziging van de aangifte- en teruggaafformulieren
en achterliggende IT-systemen. Het betreft daarmee een structuurwijziging die meerdere
systemen raakt. Met een zorgvuldige werkvoorbereiding is de inschatting dat het circa
18 tot 24 maanden in beslag zal nemen vanaf het moment dat het voorstel het parlementaire
proces van de benodigde nationale wetgeving heeft doorlopen. Op basis van de vorderingen
van de onderhandelingen zal moeten blijken welke implementatiedatum realistisch en
uitvoerbaar is.

De leden van de VVD-fractie delen ten aanzien van de nationale beleidsruimte de mening
van het kabinet dat het richtlijnvoorstel voldoende ruimte laat aan lidstaten en lidstaten
vrij zijn om hogere tarieven te hanteren. Op welke wijze zal Nederland in de Raad
pleiten voor behoud van nationale beleidsruimte bij het vaststellen van accijnstarieven?

Het kabinet acht het van belang dat de richtlijn voldoende flexibiliteit biedt zodat
lidstaten bijvoorbeeld de tariefstructuur kunnen vormgeven naar de eigen voorkeuren.
Hierbij kan gedacht worden aan mogelijkheden om producten per stuk, per gewichtseenheid
of op basis van de kleinhandelsprijs te belasten. Het voorstel beperkt die beleidsruimte
niet.

Nederland hanteert relatief hoge accijnstarieven ten opzichte van veel andere lidstaten.
Deze verschillen maken ontmoedigingsbeleid minder effectief. Daarnaast heeft uw Kamer
geregeld de wens uitgesproken om nieuwe tabaksgerelateerde producten zoals vapes te
belasten. Dit is vele malen eenvoudiger indien dit in EU-verband wordt vormgegeven.
In die zin ontstaat er dus ook meer nationale beleidsruimte bij een ambitieuze verhoging
van de minimumtarieven en uitbreiding van de reikwijdte van de Richtlijn tabaksaccijns
naar nieuwe producten.

De leden van de NSC-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het BNC-fiche
over de herziening van de Richtlijn tabaksaccijns. Deze leden onderschrijven het belang
van een rookvrije generatie en de noodzaak om de interne markt voor tabaksproducten
te harmoniseren en juichen een verhoging van de minimumtarieven toe. De leden van
de NSC-fractie nemen kennis van het voorstel van de Europese Commissie om de minimumtarieven
voor een derde te relateren aan de koopkracht van lidstaten, maar delen ook de zorg
van de Minister dat dit de effectiviteit van de verhoging kan verminderen.

Deze leden vragen of de Minister bereid is om tijdens de onderhandelingen te pleiten
voor een hogere weging van het uniforme EU-minimumtarief ten opzichte van de koopkrachtcomponent,
zodat het effectiever bijdraagt aan het verkleinen van grensoverschrijdende prijsverschillen?
Wat zou volgens de Minister een acceptabele weging van het uniforme EU-minimumtarief
zijn?

Het kabinet is het eens met de leden van de fractie van NSC dat vanuit beleidsmatig
perspectief een zo hoog mogelijke weging van het EU-minimumtarief te verkiezen is
boven een hogere weging van de koopkrachtcorrectie. Deze koopkrachtcorrectie kan het
voor lidstaten met een relatief lage koopkracht echter eenvoudiger maken om hogere
EU-minimumtarieven te accepteren. Expliciet pleiten voor een lagere koopkrachtcorrectie
kan er dus toe leiden dat lidstaten met een lagere koopkracht zullen pleiten voor
lagere EU-minimumtarieven. Daarnaast acht het kabinet een spoedig akkoord op dit richtlijnvoorstel
van belang, mede ook vanuit het belang van de uitbreiding van de reikwijdte. Het kabinet
is om die redenen vooralsnog terughoudend met het bepleiten van een lagere koopkrachtcorrectie.
Dit kan echter wijzigen indien gedurende de onderhandelingen blijkt dat een beperktere
verhoging van de EU-minimumtarieven het hoogst haalbare blijkt te zijn.

De leden van de NSC-fractie vragen of de Minister kan kwantificeren wat de verwachte
effecten zijn van de voorgestelde minimumtarieven op grensoverschrijdende verkoop
en illegale handel, specifiek met Duitsland en België.

De gevolgen van het richtlijnvoorstel op de grensoverschrijdende verkoop en illegale
handel zijn afhankelijk van allerlei variabelen en daarmee zeer lastig te kwantificeren.
In tabel 2 is in beeld gebracht welke tariefwijzigingen in België en Duitsland noodzakelijk
zijn op basis van het huidige richtlijnvoorstel (indien wordt gekozen voor de minimumtarieven
per 1.000 stuks of per kilogram). Daaruit blijkt dat met name in Duitsland de accijnstarieven
op sigaretten, rooktabak en overige tabak omhoog moeten. In België zou dit alleen
leiden tot een beperkte accijnsverhoging op sigaren en cigarillo’s. De verwachting
is dan ook dat het richtlijnvoorstel de prikkel om tabak te kopen in nabijgelegen
landen met lagere tarieven, zoals Duitsland of Luxemburg, verkleint maar niet volledig
wegneemt. In het Impact Assessment geeft de Commissie aan dat EU-breed de «cross border
flow» van sigaretten afneemt met 20,5% en met 6,2% voor rooktabak.

Het verhogen van de minimumtarieven leidt tot een hoger algeheel prijsniveau voor
tabak en tabaksgerelateerde producten. Hierdoor neemt de prikkel voor illegale productie
en handel toe. In het Impact Assessment schrijft de Commissie echter dat onder andere
factoren zoals de mate van overheidscontrole en sancties een belangrijkere rol spelen
bij de toename van illegale handel en productie dan bijvoorbeeld een prijsstijging.7 Als gevolg van het richtlijnvoorstel wordt ruwe tabak, de belangrijkste grondstof
voor illegale productie van tabak, binnen de reikwijdte van de Richtlijn tabaksaccijns
gebracht. Hierdoor gaat ruwe tabak onder het Europese controle en monitoringssysteem
voor accijnsgoederen vallen, waardoor het lastiger wordt om illegaal te produceren
en vervoeren. In het Impact Assessment schrijft de Commissie dat, op basis van een
simulatie, een verbeterd monitoringssysteem leidt tot een stijging de detectie van
illegaal vervoer van ruwe tabak van 10% naar 20%. Voor sigaretten stijgt dit detectiecijfer
naar 20% tot 30%.8

Hoe beoordeelt de Minister de uitvoerbaarheid voor de Douane en de benodigde handhavingscapaciteit?

De herziening leidt ertoe dat er veel interactie zal moeten plaatsvinden met zowel
het bedrijfsleven als particulieren. De herziening leidt er ook toe dat meer producten
worden belast met accijns. Het uitbreiden van de reikwijdte creëert een gelijker speelveld
en zorgt ervoor dat meer producten onder het toezicht van de Douane vallen. Dit heeft
positieve gevolgen maar brengt ook uitdagingen mee voor de handhaafbaarheid en fraudebestendigheid.

Hoewel de stijging van de EU-minimumtarieven een positieve ontwikkeling is, is tegelijkertijd
de verwachting dat frauderisico’s blijven bestaan zolang er financieel voordeel te
behalen valt uit het illegaal op de markt brengen van belaste accijnsproducten. Nu
het fiscaal belang groter wordt door uitbreiding van de reikwijdte, is meer handhaving
nodig. De voorgestelde verbreding van de grondslag van de accijns zal tot een toename
van de uitvoeringskosten leiden vanwege extra administratieve en fysieke controles.
Hiervoor is meer capaciteit nodig. Het niet vergroten van de controlecapaciteit zou
een verdringingseffect veroorzaken ten aanzien van de huidige controlecapaciteit.

De herziening van de richtlijn leidt tot een complexiteitstoename. Verschillende systemen
moeten worden aangepast, bestaande vergunningen dienen te worden uitgebreid en mogelijk
moeten nieuwe vergunningen worden afgegeven die gecontroleerd dienen te worden. Het
is realistisch dat meer monsternames zullen worden uitgevoerd, accijnsaangiften uitgebreider
worden en dat meer goederenbewegingen administratief fysiek dienen te worden gecontroleerd.
Dit geldt ook voor de uitbreiding van de reikwijdte naar ruwe tabak. Wel wordt het
toezicht op ruwe tabak overzichtelijker en fraudebestendiger doordat deze categorie
onder de reikwijdte van de Richtlijn tabaksaccijns wordt gebracht.

Zodra de details van de implementatie duidelijk zijn, wordt een uitvoeringstoets gedaan
om de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid te beoordelen.

De leden van de NSC-fractie steunen het standpunt van het kabinet dat e-liquids en
andere nicotineproducten gelijkwaardig met tabaksproducten moeten worden belast. Deze
leden vragen wel hoe andere lidstaten zich op dit punt opstellen. Verwacht de Minister
steun voor dit standpunt van andere lidstaten en zo ja, van welke lidstaten? Hoe beoordeelt
het kabinet de kans dat een dergelijke uniformering daadwerkelijk wordt opgenomen
in de uiteindelijke richtlijntekst?

Op het moment van schrijven hebben er vier inhoudelijke raadsvergaderingen over het
richtlijnvoorstel plaatsgevonden. Het is gebruikelijk dat de eerste vergaderingen
gericht zijn op het stapsgewijs doorlopen van het voorstel met het oog op mogelijke
vragen van de lidstaten aan de Commissie. Dit specifieke punt is in zijn algemeenheid
door Nederland opgebracht, maar vooralsnog niet nader besproken in de Raad. Het kabinet
kan om die reden nog onvoldoende inschatten in hoeverre een beweging richting dit
Nederlandse standpunt haalbaar is. Met het oog op vertrouwelijkheid van de onderhandelingen
kan het kabinet geen uitspraken doen over de standpunten die andere lidstaten innemen
tijdens de raadsvergaderingen.

De leden van de NSC-fractie vragen de Minister om te bevestigen dat de herziening
van de Richtlijn tabaksaccijns geen automatische financiële verplichtingen voor Nederland
schept in het kader van het nieuwe Eigenmiddelenbesluit.

Ik kan dit bevestigen; de herziening van de richtlijn tabaksaccijns schept niet automatisch
een verplichting voor Nederland in het kader van het nieuwe eigenmiddelenbesluit (EMB).
De introductie van tabak als eigen middel is afhankelijk van de uitkomst van de onderhandelingen
over het nieuwe EMB. Het voorgestelde nieuwe eigen middel op basis van tabak gaat
echter wel uit van de voorgestelde herziening van de richtlijn tabaksaccijns.

De grondslag van deze afdracht per lidstaat wordt berekend door de hoeveelheid op
de markt gebrachte tabak te vermenigvuldigen met het geldende minimumaccijnstarief
per lidstaat dat voortvloeit uit de richtlijn tabaksaccijns. Volgens het voorstel
wordt de afdracht vervolgens berekend door middel van een uniform afdracht-percentage
van 15% toe te passen over deze grondslag per lidstaat. Indien de lidstaten besluiten
tot herziening van de richtlijn tabaksaccijns, zal de berekening van het eigen middel
hierop gebaseerd worden. Indien geen akkoord wordt bereikt over de herziening, wordt
de grondslag berekend op basis van de bestaande Richtlijn tabaksaccijns. Er is echter
ook een scenario denkbaar waarin wel een akkoord wordt bereikt over de herziening
van de richtlijn tabaksaccijns, maar het uiteindelijke EMB geen eigen middel op basis
van tabak bevat. In dit geval leidt de herziening van de richtlijn tabaksaccijns niet
tot financiële verplichtingen voor Nederland aan de EU-begroting.

Hoe wordt gewaarborgd dat de nationale afdracht aan de Europese Unie niet indirect
stijgt als gevolg van hogere tabaksaccijnsinkomsten?

Het huidige voorstel voor een nieuw eigen middel op basis van tabak gaat uit van de
herziening van de richtlijn tabaksaccijns, die gelijktijdig met het voorstel voor
een nieuw EMB door de Commissie is gepresenteerd. Indien geen overeenstemming wordt
bereikt over de herziening van de richtlijn tabaksaccijns, zal de grondslag van het
voorgestelde eigen middel worden gebaseerd op de bestaande richtlijn. De herziening
van de Richtlijn tabaksaccijns verbreedt de grondslag door uitbreiding naar nieuwe
tabaks- en tabaksgerelateerde producten (zoals vapes). Daarnaast wordt in de herziening
voorgesteld om de minimumtarieven te verhogen ten opzichte van de bestaande richtlijn.

Voor de impact op de Nederlandse afdrachten aan de EU-begroting is de vergelijking
met de bni-verdeelsleutel relevant, omdat de bni-afdracht fungeert als sluitpost van
de financiering van de EU-begroting. Op basis van inschattingen van de Commissie zal
dit voorgestelde nieuwe eigen middel op basis van tabak de Nederlandse afdrachten
aan de EU-begroting verlagen. De herziening van de Richtlijn tabaksaccijns leidt in
dit kader tot het meest gunstige scenario voor de Nederlandse afdrachten, maar ook
zonder herziening van de Richtlijn tabaksaccijns is het nieuwe eigen middel op basis
van tabak budgettair gezien voordelig voor de Nederlandse afdrachten. De onderhandelingen
over het MFK en EMB zullen de komende jaren hoog op de Europese agenda staan. Tegelijkertijd
is een lang proces te verwachten, waarbij naar verwachting pas in 2027 de belangrijkste
knopen doorgehakt zullen worden.

Tot slot vragen de leden van de NSC-fractie of de Minister bekend is met de analyse
«Analysis of the European Union’s Tobacco Excise Directive Proposal» van het Smoke
Free Partnership. Deze studie bevat acht concrete aanbevelingen.

Kan de Minister aangeven hoe hij deze aanbevelingen beoordeelt en in hoeverre deze
aansluiten bij de Nederlandse inzet in Europa?

Het kabinet is bekend met dit rapport en onderschrijft de aanbevelingen van het Smoke Free Partnership over verhoging van de minimumtarieven en over het meer met elkaar in lijn brengen
van minimumtarieven om substitutie te voorkomen.

Ten aanzien van de maatstaf van heffing, vindt het kabinet dat er in de aanbevelingen
onjuiste conclusies worden getrokken. Het kabinet is van mening dat er met het nieuwe
voorstel geen ruimte bestaat voor producenten van tabaksproducten om te kiezen hoe
zij hun producten willen laten belasten, zoals de aanbevelingen suggereren. Het is
aan iedere lidstaat om een maatstaf van heffing te kiezen die goed past bij hun doelen
en systemen, vanzelfsprekend binnen de reikwijdte van de richtlijn. Lidstaten hebben,
behalve voor sigaretten en rooktabak, de mogelijkheid om te kiezen of zij hun tarief
willen vaststellen op basis van een gedeelte van de verkoopprijs of op basis van een
eenheid product (stuks/kg/ml). Het is waar dat, zoals het Smoke Free Partnership stelt,
het vaststellen van de accijns op basis van een percentage van de verkoopprijs ertoe
leidt dat er per product verschillen bestaan in de hoogte van de accijns in euro’s,
maar de belastingdruk per product is hierdoor gelijk. Dit leidt er bijvoorbeeld toe
dat de accijns op een goedkopere sigaret iets lager is dan op een duurdere sigaret.
Doordat het richtlijnvoorstel verschillende opties biedt om aan de minimumtarieven
te voldoen hebben de lidstaten de ruimte om te kiezen voor een accijnsvormgeving die
aansluit bij de nationale markt en beleidsvoorkeuren. In tegenstelling tot wat de
Smoke Free Partnership beweert ligt deze keuze bij de lidstaten en niet bij de producenten.

Het kabinet deelt wel de aanbevelingen op het punt dat een vlak tarief voor e-liquids
beleidsmatig logischer is. Ook ten aanzien van de indexatie en de overgangsperiode
deelt het kabinet de aanbevelingen. Waar de aanbevelingen van het Smoke Free Partnership
aansluiten bij de inzet van het kabinet zoals geformuleerd in het BNC-fiche zullen
deze worden meegenomen in de Nederlandse inzet in de onderhandelingen. Zoals eerder
aangegeven ziet de inzet van het kabinet echter niet op een specifiek punt maar op
het bereiken van een breder compromis waar onder andere uitbreiding van de reikwijdte
van richtlijn en een verhoging van de minimumtarieven een belangrijk onderdeel van
uitmaken.