Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 876 Implementatie van Richtlijn (EU) 2024/1203 van het Europees Parlement en de Raad van 11 april 2024 inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht en tot vervanging van de Richtlijnen 2008/99/EG en 2009/123/EG (Implementatiewet herziene Europese richtlijn milieucriminaliteit)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
I. Algemeen
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel strekt tot implementatie van Richtlijn (EU) 2024/1203 van het Europees
Parlement en de Raad van 11 april 2024 inzake de bescherming van het milieu door middel
van het strafrecht en tot vervanging van de Richtlijnen 2008/99/EG en 2009/123/EG
(hierna: «de richtlijn» of «de herziene Europese richtlijn milieucriminaliteit»).
De implementatietermijn verstrijkt op 21 mei 2026 (artikel 28 van de richtlijn). Voor
die datum dient de richtlijn in het nationale recht van de lidstaten te zijn omgezet.
In de bijlage bij deze memorie van toelichting is een transponeringstabel opgenomen
met daarin een detailoverzicht van al bestaande wetgeving en de in dit wetsvoorstel
opgenomen wetswijzigingen waarmee de verschillende bepalingen uit de richtlijn in
het Nederlandse recht worden geïmplementeerd.
De bestaande Nederlandse strafwetgeving is grotendeels al in lijn met de richtlijn.
Ter implementatie dient slechts een beperkt aantal aanscherpingen plaats te vinden,
die zijn opgenomen in dit wetsvoorstel. Het gaat in de eerste plaats om de introductie
van een nieuwe strafbaarstelling van, kort samengevat, het met opzet in de handel
brengen van een product waarvan het gebruik op grotere schaal leidt tot normoverschrijdende
emissies van schadelijke stoffen. Daarnaast wordt de reikwijdte van verschillende
misdrijven uit het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr) uitgebreid tot de situatie
waarin de daarin opgenomen gedragingen – zoals het vervuilen van de bodem, de lucht
of het oppervlaktewater – aanzienlijke milieuschade tot gevolg (kunnen) hebben. Daarmee
wordt – overeenkomstig de verplichtingen voortvloeiend uit de richtlijn – ook voorzien
in strafbaarheid in gevallen waarin geen sprake is van gevaar voor personen, maar
uitsluitend van (gevaar voor) aanzienlijke schade aan de kwaliteit van de lucht, de
bodem of het water of aan een ecosysteem, dieren of planten. Verder wordt in dezelfde
bepalingen in het Wetboek van Strafrecht voorzien in wettelijke gekwalificeerde strafbaarstellingen
voor zowel gevallen waarin de daarin beschreven gedragingen gevaar voor zwaar lichamelijk
letsel veroorzaken als waarin sprake is van, kort gezegd, vernietigende milieuschade.
In lijn hiermee wordt in de Wet op de economische delicten (WED) voorzien in een wettelijke
strafverzwaringsgrond voor zowel gevallen waarin ernstige (milieu)delicten de dood
van een persoon tot gevolg hebben – een situatie waarin in de relevante bepalingen
in het Wetboek van Strafrecht al is voorzien – als voor de situatie waarin sprake
is van vernietigende milieuschade. Ter implementatie van de richtlijn wordt, tot slot,
voorgesteld het wettelijke strafmaximum van dood door schuld in de vorm van roekeloosheid
(artikel 307, tweede lid, Sr) aan te scherpen.
Op verschillende momenten tijdens de totstandkoming van de richtlijn zijn zowel de
Tweede als de Eerste Kamer geïnformeerd over de actuele stand van zaken. Zie onder
meer Kamerstukken II 2021/22, 22 112, nr. 3312 (BNC-fiche), Kamerstukken II 2021/22, 32 317, nrs. 748, 752, 760, 764, Kamerstukken II 2022/23, 21 501-08, nr. 899, Kamerstukken II 2022/23, 32 317, nrs. 772, 790, 799, 801, 819, 830 en 848, Kamerstukken II 2023/24, 32 317, nr. 869, Kamerstukken I 2021/22, NC, NE, MT, Kamerstukken I 2022/23, 32 317, NJ, NO, NQ, NT, OB en OE en Kamerstukken I 2023/24, 32 317, OM.
De richtlijn vervangt de bestaande Richtlijn 2008/99/EG inzake de bescherming van
het milieu door middel van het strafrecht (hierna: Richtlijn 2008/99). Op grond van
die richtlijn waren lidstaten van de Europese Unie (hierna: lidstaten) al verplicht
om de meest ernstige milieudelicten in het nationale recht strafbaar te stellen. De
toegenomen aandacht voor de bescherming van het milieu en het tegengaan van klimaatverandering,
alsook de evaluatie van Richtlijn 2008/99 vormden voor de Europese Commissie aanleiding
om op 15 december 2021 een voorstel voor een nieuwe richtlijn te publiceren. Onder
verwijzing naar publicaties van Interpol en het Milieuprogramma van de Verenigde Naties
gaf de Europese Commissie ter onderbouwing daarvan aan dat milieucriminaliteit in
de afgelopen jaren is uitgegroeid tot de op drie na grootste criminaliteitsvorm ter
wereld en dat de omvang van deze criminaliteit jaarlijks toeneemt met 5 tot 7%.1 Volgens de Europese Commissie hangt het succes van de Europese Green Deal in hoge mate af van regelgeving inzake het terugdringen van vervuiling, het beheer
van afvalstoffen en het behoud van biodiversiteit. Omdat milieucriminaliteit een ernstige
bedreiging voor het behalen van deze doelstellingen vormt, werd een herziening van
het Europese wettelijke kader voor de aanpak van milieucriminaliteit wenselijk geacht
door de totstandbrenging van een nieuwe richtlijn.
Het kabinet acht het van groot belang dat tegen milieudelicten effectief en daadkrachtig
kan worden opgetreden. De effecten van milieucriminaliteit zijn niet altijd (direct)
zichtbaar, maar hebben zeer grote en ondermijnende gevolgen voor de leefomgeving,
economie en maatschappij. Bovendien schaadt deze vorm van criminaliteit de gezondheid
van mensen, dieren en planten. De maatschappij draait op voor zowel de milieu- als
de economische schade. Gelet hierop acht het kabinet het van belang dat niet alleen
bestuursrechtelijk, maar in de ernstigste gevallen ook strafrechtelijk kan worden
opgetreden tegen zowel natuurlijke personen als rechtspersonen die zich schuldig maken
aan milieudelicten.
Tegen deze achtergrond verwelkomt het kabinet de nieuwe Europese richtlijn dan ook.
De richtlijn kan een belangrijke bijdrage leveren aan een EU-brede aanpak van milieucriminaliteit.
De bredere verplichting tot strafbaarstelling van milieudelicten alsook de voorschriften
met betrekking tot de op te leggen sancties dragen bij aan het voorkomen van «vrijhavens»
binnen de Europese Unie: de verplaatsing van milieucriminaliteit naar lidstaten waar
de betreffende milieudelicten niet strafbaar zijn gesteld, dan wel met fors lagere
strafmaxima worden bedreigd. Daarnaast draagt de nieuwe richtlijn naar verwachting
bij aan de samenwerking tussen lidstaten in de gezamenlijke aanpak van grensoverschrijdende
milieuzaken, bijvoorbeeld op het gebied van wederzijdse rechtshulp en informatie-uitwisseling.
Tegelijkertijd blijft in de uitvoering specifieke aandacht nodig voor de complexiteit
van gegevensuitwisseling met derde landen buiten de EU, mede vanwege de eisen van
artikel 17a van de Wet politiegegevens en de beschikbare capaciteit bij opsporingspartners.
Het kabinet waardeert positief dat met de nieuwe richtlijn naast strafrechtelijke
handhaving ook de inzet van bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhavingsinstrumenten
mogelijk blijft in de strijd tegen milieucriminaliteit. Dit sluit aan bij de Nederlandse
handhavingsstrategie op dit terrein, waarbij steeds vanuit een integrale benadering
wordt bezien welke inzet van handhavingsinstrumenten in individuele zaken gepast en
wenselijk is.
Bij de aanpak van milieucriminaliteit zijn verschillende organisaties betrokken. Zo
is het Ministerie van Justitie en Veiligheid beleidsmatig verantwoordelijk voor de
strafrechtelijke aanpak van milieucriminaliteit. Het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat (IenW) is verantwoordelijk voor het stelsel van vergunningverlening,
toezicht en handhaving in zijn geheel (VTH-stelsel), de bestuursrechtelijke aanpak
van milieucriminaliteit, en een aantal onderwerpen in het verband waarvan milieucriminaliteit
kan voorkomen. Het Ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN)
is beleidsmatig eveneens verantwoordelijk voor verschillende onderwerpen in het kader
waarvan milieucriminaliteit kan plaatsvinden, het toezicht op en de (bestuursrechtelijke)
handhaving van de wetten die daarop zien en is de opdrachtgever van de Nederlandse
Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en de daarbinnen opererende bijzondere opsporingsdienst.
Provincies en gemeenten zijn doorgaans krachtens de Omgevingswet het bevoegd gezag
voor vergunningverlening, toezicht en (bestuursrechtelijke) handhaving bij activiteiten
met milieugevolgen. Op een aantal terreinen ligt die bevoegdheid krachtens de Omgevingswet,
maar ook krachtens een aantal andere wetten2 bij met name de Ministers van IenW, LVVN en KGG. Opsporing van milieucriminaliteit
vindt plaats door politie, buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s, bijvoorbeeld
werkzaam bij Omgevingsdiensten en provincies), de Inlichtingen- en Opsporingsdienst
van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT-IOD) en de Divisie Inlichtingen- en
Opsporingsdienst van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA-IOD) onder gezag
van het openbaar ministerie. Het Functioneel Parket van het openbaar ministerie heeft
een leidende rol in de aansturing van de strafrechtelijke handhaving van milieuwetgeving.
Het functioneel parket draagt dan ook de verantwoordelijkheid voor onderzoeken die
zien op de gedragingen die vallen onder de reikwijdte van de richtlijn, tenzij sprake
is van een nucleaire of terroristische focus. In die gevallen ligt de verantwoordelijkheid
voor de onderzoeken bij het landelijk parket. Verschillende bij de milieuhandhaving
betrokken organisaties vormen samen de Strategische Milieukamer (SMK). Het gaat om
de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), de NVWA, de Nederlandse Arbeidsinspectie
(NLA), de politie en de omgevingsdiensten, onder voorzitterschap van het openbaar
ministerie. Op de rol van de SMK wordt verderop in deze memorie, in de artikelsgewijze
toelichting bij artikel 19 van de richtlijn, nader ingegaan.
Deze memorie van toelichting is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 worden de adviezen
over dit wetsvoorstel besproken, waarna de inhoud van de richtlijn en dit wetsvoorstel
op hoofdlijnen wordt geschetst (hoofdstukken 3 en 4). In het daaropvolgende hoofdstuk
worden de bepalingen uit de richtlijn inhoudelijk toegelicht, waarbij ook wordt aangegeven
op welke wijze deze artikelen in het Nederlandse recht worden geïmplementeerd (hoofdstuk
5). Daarna wordt ingegaan op de administratieve en financiële consequenties van de
implementatie van de richtlijn (hoofdstuk 6). Deze memorie van toelichting eindigt
met een artikelsgewijze toelichting. In de bijlage is een transponeringstabel opgenomen.
2. Adviezen over het wetsvoorstel
Over dit wetsvoorstel zijn adviezen ontvangen van het College van procureurs-generaal
(OM), de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA), de Raad voor de rechtspraak (Rvdr),
de politie, de DCMR Milieudienst Rijnmond namens Omgevingsdienst NL, de ILT, de NVWA
en de Unie van Waterschappen (UVW). De Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak heeft
te kennen gegeven geen advies uit te zullen brengen. Het Platform Bijzondere Opsporingsdiensten
(Platform BOD) heeft geen inhoudelijke reactie namens de vier bijzondere opsporingsdiensten
(FIOD, ILT, NVWA en NLA) op het wetsvoorstel gegeven. Gelet op het specifieke karakter
daarvan hebben de bij dit wetsvoorstel betrokken bijzondere opsporingsdiensten separaat
gereageerd. De NLA heeft evenwel geen advies uitgebracht, maar heeft laten weten de
reacties van de andere deelnemers aan de SMK te onderschrijven. Ook de Douane heeft
geen advies uitgebracht, omdat zij geen taak voor zichzelf ziet op de terreinen die
worden bestreken door het wetsvoorstel.
De organisaties die advies hebben uitgebracht staan in beginsel positief tegenover
de richtlijn en het wetsvoorstel. De NOvA merkt in het advies op dat het wetsvoorstel
een getrouwe implementatie is die waar noodzakelijk voorziet in aanvullende wetgeving.
De Rvdr onderkent het belang van het wetsvoorstel en heeft hiertegen geen zwaarwegende
bezwaren. Het OM en de politie spreken steun uit voor de ontwikkeling dat in het Wetboek
van Strafrecht nu – ter implementatie van de richtlijn – het veroorzaken van aanzienlijke
milieuschade ook zelfstandig strafbaar wordt gesteld. De politie spreekt in dit verband
van een ontwikkeling van een antropocentrische naar een meer ecocentrische benadering
van het milieustrafrecht. Het OM geeft aan in te kunnen stemmen met het beschermen
van het milieu als zelfstandig rechtsgoed, mits rekening wordt gehouden met fundamentele
strafrechtelijke principes en uitgangspunten en geeft aan dat het wetsvoorstel aan
deze voorwaarden voldoet. De ILT is blij met de toegenomen aandacht voor de aanpak
van milieucriminaliteit en met de herziene richtlijn, die het belang daarvan onderstreept.
De NVWA meent dat de uitbreiding van de mogelijkheden voor de bestrijding van milieucriminaliteit,
zoals voorgeschreven door de richtlijn, gewenst is en de Omgevingsdienst NL noemt
de herziene richtlijn een belangrijke impuls voor het milieustrafrecht.
In de uitgebrachte adviezen worden nog enkele opmerkingen gemaakt bij het wetsvoorstel
en de memorie van toelichting. In verschillende adviezen wordt verzocht om een nadere
duiding in de memorie van toelichting van enkele in de richtlijn en het wetsvoorstel
gebruikte begrippen, waaronder de begrippen «ecosysteem» (OM), «water» (UVW) en «product»
(ILT). Hieraan is zo veel mogelijk gevolg gegeven. Ook hebben verschillende adviesorganen
(OM, politie, Omgevingsdienst NL) gevraagd om verduidelijking van het onderscheid
tussen «aanzienlijke» en het in de consultatieversie van de memorie van toelichting
gebruikte begrip «rampzalige» milieuschade. Inmiddels wordt dit laatste ter nadere
onderscheiding in deze memorie aangeduid als «vernietigende» milieuschade. Met «aanzienlijke
schade» wordt gedoeld op de schade die staat beschreven in de verschillende onderdelen
van artikel 3, tweede lid, van de richtlijn en die van een nadere invulling wordt
voorzien in het zesde lid van die bepaling. De term «vernietigende milieuschade» verwijst
naar de schade die in artikel 3, derde lid, van de richtlijn wordt beschreven en die
nader wordt toegelicht in hoofdstuk 5 van deze memorie. Deze ernstigere vorm van milieuschade
dan «aanzienlijke schade», wordt – overeenkomstig het advies van het OM (zie hierna) –
met een hoger strafmaximum bedreigd. Verder is in reactie op de vraag van het OM omtrent
de Wet voorkoming verontreiniging door schepen de toelichting bij artikel 3, tweede
lid, onder h, van de richtlijn in hoofdstuk 5 van deze memorie aangevuld.
Op een aantal punten hebben de adviezen geleid tot enkele bijstellingen en aanvullingen
van het wetsvoorstel.
Allereerst is ter verzekering van de volledige implementatie van de richtlijn de gekwalificeerde
strafbaarstelling van het veroorzaken van vernietigende milieuschade toegevoegd aan
de artikelen 161quater, 161quinquies, 173a en 173b Sr en de hier voorgestelde artikelen 173c
en 173d Sr. Aanleiding voor deze aanvulling is het advies van het OM, waarin erop
wordt gewezen dat artikel 3, derde lid, van de richtlijn ertoe verplicht om een «gekwalificeerd
strafrechtelijk delict» in het leven te roepen. Hoewel de strafmaxima in het Wetboek
van Strafrecht al voldeden aan het voor deze situatie door de richtlijn voorgeschreven
strafniveau, noopt de door het OM genoemde expliciete verplichting na een nadere afweging
tot de introductie van een gekwalificeerde strafbaarstelling voor deze situatie. De
suggestie van het OM om een vergelijkbare gekwalificeerde variant op te nemen in de
culpoze varianten van deze delicten is daarbij eveneens overgenomen. In verband met
deze nieuwe artikelleden is het daarin gebruikte begrip «beschermde habitat», in een
nieuw artikel 90undecies, voorzien van een definitie. Voor een nadere toelichting
wordt verwezen naar de toelichting bij de artikelen 2, tweede lid, onder b, en 3,
derde lid, van de richtlijn in hoofdstuk 5 van deze memorie en de artikelsgewijze
toelichting bij artikel I, onderdelen B, C, D, E en F, van het wetsvoorstel.
Daarnaast wordt overeenkomstig het advies van de Rvdr «zwaar lichamelijk letsel» ingevoegd
in de artikelen 161quater, onderdeel 2° (nieuw), 161quinquies, onderdeel 1°, 173a,
onderdeel 2° (nieuw), 173b, onderdeel 1°, en de nieuw voorgestelde artikelen 173c,
onderdeel 2°, en 173d, onderdeel 1°, Sr. Daarmee wordt het in verschillende onderdelen
van artikel 3, tweede lid, van de richtlijn genoemde bestanddeel «ernstig letsel»
in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd. Bij nader inzien kan op dit punt niet
worden volstaan met de in deze bepalingen uit het Wetboek van Strafrecht al omschreven
situatie dat van de gedragingen «levensgevaar voor een ander te duchten is». Weliswaar
zal in gevallen waarin de desbetreffende gedragingen zwaar lichamelijk letsel tot
gevolg hebben, er – gelet op de aard van de delicten waar het om gaat – vrijwel altijd
ook sprake zijn van levensgevaar (vgl. Kamerstukken II 2001/02, 28 484, nr. 3, p. 9), maar de richtlijn verplicht ook tot strafbaarstelling van deze gedragingen
indien het gevaar voor zwaar lichamelijk letsel enkel nog «dreigt te worden veroorzaakt».
Toevoeging van die situatie is daarom nodig ter verzekering van de volledige implementatie
van de richtlijn.
Verder hebben de ILT, de NVWA en de politie opmerkingen gemaakt over de in artikel 3,
tweede lid, onderdelen a en b, van de richtlijn opgenomen bestanddelen «een hoeveelheid
materialen» en «ioniserende straling». Naar aanleiding hiervan is het begrip «voorwerp»
toegevoegd aan de artikelen 173a en 173b Sr en aan de nieuw voorgestelde artikelen 173c
en 173d Sr teneinde het (ten opzichte van Richtlijn 2008/99 nieuwe) bestanddeel «materialen»
te implementeren. Zie hierover nader de toelichting in hoofdstuk 5 van het algemeen
deel, bij de omschrijving van artikel 3, tweede lid, onder a, van de richtlijn en
de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdelen C, D, E en F, van het wetsvoorstel.
Ten aanzien van «ioniserende straling» wordt naar aanleiding van de adviezen opgemerkt
dat gedragingen dienaangaande afzonderlijk strafbaar zijn gesteld in de artikelen 161quater
en 161quinquies Sr. De in deze artikelen uit het Wetboek van Strafrecht beschreven
gedragingen «blootstellen» en «besmetten» omvatten alle in artikel 3, tweede lid,
onderdelen a en b, van de richtlijn beschreven handelingen met ioniserende straling
(«het lozen, uitstoten of anderszins brengen»).
Het advies van de UVW om in de verschillende bepalingen in het Wetboek van Strafrecht
het begrip «watersysteem» op te nemen is niet overgenomen. Zoals in de artikelsgewijze
toelichting bij artikel I, onderdelen C, D, E en F, van het wetsvoorstel nader uiteen
wordt gezet kan worden volstaan met de op dit moment al gebruikte termen «oppervlaktewater»
en «bodem», nu onder de reikwijdte van dit laatste begrip ook grondwater en bijvoorbeeld
oevers vallen.
Verschillende adviesorganen hebben opmerkingen gemaakt over de implementatie van artikel 3,
vierde lid, in combinatie met artikel 5, tweede lid, onder c, van de richtlijn. Kort
samengevat volgt uit die bepalingen dat indien een aantal in de richtlijn opgenomen
gedragingen uit «grove nalatigheid» zijn begaan en zij de dood van een persoon hebben
veroorzaakt daarvoor een strafmaximum moet gelden van ten minste vijf jaar. Ter implementatie
hiervan wordt met dit wetsvoorstel het strafmaximum van artikel 307, tweede lid, Sr
– dat betrekking heeft op dood door schuld, waarbij de schuld bestaat uit roekeloosheid –
verhoogd.
De ILT heeft opmerkingen gemaakt over de implementatie van «grove nalatigheid» door
middel van «roekeloosheid», onder andere omdat dit ertoe leidt dat in gevallen waarin
een persoon overlijdt als gevolg van milieuverontreiniging – naast bijvoorbeeld artikel 173b
Sr – (ook) artikel 307 Sr ten laste moet worden gelegd. De politie heeft zich bij
deze opmerkingen aangesloten. In reactie hierop wordt erop gewezen dat ten tijde van
de introductie van het tweede lid van artikel 307 Sr, in de parlementaire stukken
expliciet is ingegaan op de vraag of in Boek 2, Titel VII Sr – de Titel in het Wetboek
van Strafrecht waar de voor deze richtlijn relevante bepalingen in zijn opgenomen –
aparte voorzieningen moesten worden getroffen voor het geval schuld bij deze gemeengevaarlijke
delicten zou bestaan uit roekeloosheid. Dit werd niet nodig geacht, gelet op de mogelijkheid
om bij gemeengevaarlijke culpoze delicten onder omstandigheden die daartoe aanleiding
geven te vervolgen op de grondslag van artikel 307 Sr. Zo kon op betrekkelijk eenvoudige
wijze invoering van het afzonderlijke strafmaximum voor roekeloosheid «systematisch
verantwoord worden gerealiseerd». Zie Kamerstukken II 2001/02, 28 484, nr. 3, p. 14–15. De implementatie van deze richtlijn geeft geen aanleiding om nu voor een
ander systematisch uitgangspunt te kiezen. Voor een nadere uiteenzetting over de omzetting
van het Angelsaksische begrip «grove nalatigheid» naar «roekeloosheid» wordt verwezen
naar de hoofdstuk 5 van deze memorie. In de aldaar opgenomen toelichting bij artikel 3,
vierde lid, van de richtlijn wordt hierop nader ingegaan. Nu aan de richtlijnverplichtingen
is voldaan door verhoging van het strafmaximum opgenomen artikel 307, tweede lid,
Sr, noopt de richtlijn er niet toe om – zoals door de ILT voorgesteld – het strafmaximum
dat geldt voor artikel 173b Sr te verhogen.
De NOvA stelt in het advies dat het voorstel ten aanzien van de verhoging van de maximumstraf
van artikel 307, tweede lid, Sr verder gaat dan noodzakelijk is ter implementatie
van de richtlijn, aangezien de richtlijn enkel verplicht tot verhoging van het strafmaximum
voor de in de richtlijn genoemde milieudelicten. De NOvA adviseert om de algehele
verhoging te heroverwegen dan wel deze keuze nader toe te lichten. Naar aanleiding
hiervan is de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel H, aangevuld. Daarin
wordt mede ingegaan op de hiervoor al aangestipte wetssystematiek en de onderlinge
verhouding tussen de culpoze delicten in Boek 2, Titel VII Sr en artikel 307 Sr. De
in dit wetsvoorstel opgenomen algehele verhoging van het strafmaximum van artikel 307,
tweede lid, Sr is in lijn met het indertijd gekozen uitgangspunt om de door roekeloos
gedrag veroorzaakte dood van een persoon in algemene zin strafbaar te stellen en niet
per delict afzonderlijk te voorzien in een regeling. De richtlijn laat ook expliciet
ruimte voor een dergelijke benadering. In overweging 30 bij de richtlijn staat immers
uitdrukkelijk dat lidstaten een beroep moeten kunnen doen op algemene bepalingen over
«opzettelijke doodslag en doodslag door grove nalatigheid» bij de implementatie van
de door de richtlijn voorgeschreven strafmaxima.
De Rvdr heeft er terecht op gewezen dat als gevolg van de strafverzwaringsgrond en
het daarmee samenhangende strafmaximum van tien jaar in de WED aan slachtoffers een
spreekrecht zal toekomen. De Rvdr geeft in het uitgebrachte advies in overweging om
de met dit wetsvoorstel in de WED geïntroduceerde strafverzwaringsgrond niet alleen
te laten gelden voor de bepalingen opgenomen in artikel 1a, onder 1°, WED, maar deze
ook te laten gelden voor de economische delicten opgenomen in artikel 1, onder 1°,
WED of om in ieder geval in te gaan op de keuze om dat niet te doen. Met de Wet van
4 februari 1994 (Stb. 1994, 135) is in de WED bewust een onderscheid gemaakt tussen de economische milieudelicten,
die werden ondergebracht in het afzonderlijke artikel 1a WED, en de overige economische
delicten, die in artikel 1 WED staan opgesomd. De categorie «milieudelicten» is daarbij
ruim opgevat en omvat ook wetten die niet zonder meer of uitsluitend strekken tot
bescherming van het milieu. Reden voor deze concentratie van milieudelicten in een
afzonderlijke bepaling was dat dit het mogelijk maakte te komen tot een «passende
waardering en uniformering van de op die feiten gestelde straffen» voor «het gehele
veld van milieudelicten». Zie Kamerstukken II 1992/1993, 23 196, nr. 3, p. 7. Nog daargelaten dat bijvoorbeeld de strafverzwaringsgrond die ziet op vernietigende
milieuschade niet zonder meer relevant lijkt voor andere economische delicten, past
bij de bewuste keuze die is gemaakt in de WED om te voorzien in een afzonderlijke
bepaling over milieudelicten, niet dat ter implementatie van deze richtlijn ook strafmaxima
die gelden voor andere delicten worden aangepast.
In de verschillende uitgebrachte adviezen is ook ingegaan op de uitvoerings- en financiële
consequenties. De organisaties die zijn gevraagd om een zogenoemde HUF-toets (handhaafbaarheids-,
uitvoerbaarheids- en fraudebestendigheidstoets), hebben de uitkomsten daarvan in hun
adviezen beschreven. Deze informatie is verwerkt in hoofdstuk 6 van deze memorie.
Omgevingsdienst NL heeft in het kader van de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid nog
een vraag gesteld over de in de memorie van toelichting genoemde zorgplichten uit
de Omgevingswet, waarbij de politie zich heeft aangesloten. Hierbij is door de Omgevingsdienst
NL verwezen naar het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State bij de
Invoeringswet Omgevingswet. In reactie daarop wordt verhelderd dat de in de toelichting
op artikel 3, eerste lid, van de richtlijn genoemde zorgplichten niet gelden ter implementatie
van de richtlijn, maar dat zij slechts zijn genoemd in het kader van de beschrijving
van de verhouding tussen de strafbaarstellingen, wederrechtelijkheid en het vergunningenstelsel.
Daarbij is niet bedoeld te zeggen dat het niet in acht nemen van een zorgplicht op
zichzelf als een strafbaar feit kan worden aangemerkt, maar is slechts tot uitdrukking
gebracht dat de omstandigheid dat een verdachte niet heeft voldaan aan een zorgplicht
een rol kan spelen bij beantwoording van de vraag of de ten laste gelegde gedragingen
als wederrechtelijk kunnen worden aangemerkt. Voor een reactie op het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State bij de Invoeringswet Omgevingswet wordt
verwezen naar Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 4.3
3. Hoofdlijnen van de richtlijn
De kern van de herziene Europese richtlijn milieucriminaliteit wordt gevormd door
artikel 3, waarin een opsomming van twintig milieudelicten is opgenomen die in het
nationale recht van de lidstaten strafbaar moeten worden gesteld. Dit betreft deels
milieudelicten die al waren opgenomen in Richtlijn 2008/99 en deels nieuwe milieudelicten,
zoals illegale recycling van schepen, illegale houthandel, de invoer van invasieve
uitheemse soorten, verboden handelingen ten aanzien van chemicaliën en het zonder
vergunning uitvoeren van een project waarvoor een milieueffectbeoordeling verplicht
is.
De belangrijkste andere wijzigingen van de nieuwe richtlijn ten opzichte van Richtlijn
2008/99 zijn de volgende:
– Er worden minimale strafmaxima vastgesteld, zowel ten aanzien van gevangenisstraffen
voor natuurlijke personen als ten aanzien van geldboetes die kunnen worden opgelegd
aan rechtspersonen;
– In de richtlijn wordt een dynamische wetgevingstechniek toegepast waardoor wijzigingen
in sectorale Europese milieuwetgeving automatisch doorwerken in de nieuwe richtlijn
voor de strafrechtelijke handhaving van milieucriminaliteit, zonder dat de richtlijn
zelf steeds hoeft te worden aangepast.
– Er zijn bepalingen toegevoegd die betrekking hebben op onder meer rechtsmacht, verjaringstermijnen,
preventie en een nationale strategie voor de bestrijding van milieudelicten.
4. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
De Nederlandse strafwetgeving is in belangrijke mate al in overeenstemming met de
nieuwe richtlijn. Zo zijn verreweg de meeste in de richtlijn opgenomen milieudelicten
naar Nederlands recht al strafbaar op grond van het Wetboek van Strafrecht (Sr) en
de Wet op de economische delicten (WED). Op een aantal punten zijn evenwel nog aanpassingen
nodig.
Eén specifiek milieudelict uit de richtlijn is op dit moment nog niet (zelfstandig)
strafbaar gesteld in de Nederlandse wetgeving. Dit betreft – kort samengevat – het
in de handel brengen van een product waarvan het gebruik op grotere schaal leidt tot
emissies waardoor aanzienlijke schade voor de mens of voor het milieu wordt veroorzaakt
of dreigt te worden veroorzaakt (artikel 3, tweede lid, onder b, van de richtlijn).
Dit milieudelict zal met de voorgestelde nieuwe artikelen 173c en 173d Sr worden geïmplementeerd.
Daarnaast wordt de reikwijdte van de artikelen 161quater, 161quinquies, 173a en 173b
Sr uitgebreid, waardoor deze ook van toepassing zijn indien het betreffende strafbare
feit aanzienlijke schade aan de kwaliteit van de bodem, de lucht of het oppervlaktewater
dan wel aanzienlijke schade aan een ecosysteem, dieren of planten veroorzaakt of kan
veroorzaken (hierna kortheidshalve ook wel aangeduid als aanzienlijke milieuschade).
Op dit moment is de reikwijdte van de betreffende strafbaarstellingen beperkt tot
gevallen waarin gevaar voor de openbare gezondheid of het leven of de gezondheid van
een ander te duchten is. Ook worden gekwalificeerde strafbaarstellingen met betrekking
tot het veroorzaken van gevaar voor zwaar lichamelijk letsel en het veroorzaken van
vernietigende milieuschade opgenomen.
Verder noopt de richtlijn tot bijstelling van enkele wettelijke strafmaxima. Zo wordt
het wettelijke strafmaximum voor dood door schuld in de vorm van roekeloosheid (artikel 307,
tweede lid, Sr) verhoogd van vier naar vijf jaar, ter implementatie van artikel 5,
tweede lid, onder c, van de richtlijn. Daarnaast wordt voorzien in een wettelijke
strafverzwaringsgrond in de WED voor gevallen waarin een opzettelijk gepleegd misdrijf
als bedoeld in artikel 1a, onderdeel 1°, van de WED de dood van een ander of vernietigende
milieuschade tot gevolg heeft.
5. Inhoud van de richtlijn en wijze van implementatie
Artikel 1 van de richtlijn omschrijft het onderwerp van de richtlijn. De bepaling behoeft naar haar aard geen
implementatie.
Artikel 2 van de richtlijn bevat definities van enkele in de richtlijn voorkomende begrippen. De richtlijn verplicht
er niet toe de definities van die begrippen (al dan niet letterlijk) over te nemen
in de nationale wetgeving.
Artikel 2, tweede lid, onder a, van de richtlijn bevat de definitie van «rechtspersoon». Deze is in overeenstemming met de in andere
recente strafrechtelijke Europese richtlijnen gehanteerde definitie. In de kern verwijst
deze definitie naar juridische entiteiten die in het nationale recht van de lidstaten
als rechtspersoon zijn aangemerkt.
Of er sprake is van een rechtspersoon wordt in het Nederlandse recht bepaald door
artikel 2:1 en verder van het Burgerlijk Wetboek. Het civielrechtelijke rechtspersonenbegrip
is voor de toepassing in het strafrecht in artikel 51, derde lid, Sr, uitgebreid tot
enkele andere juridische entiteiten.
Artikel 2, tweede lid, onder b, van de richtlijn verwijst voor de invulling van het begrip «beschermde habitat» naar de Habitatrichtlijn4 en de Vogelrichtlijn5. De definitie is van belang vanwege de in artikel 3, tweede lid, onder q, van de
richtlijn opgenomen verplichting tot strafbaarstelling van gedragingen die aanzienlijke
schade toebrengen aan beschermde habitats of die diersoorten aanzienlijk verstoort
in een beschermingszone. De definitie is bovendien van belang vanwege de in artikel 3,
derde lid, onder a, van de richtlijn opgenomen verplichting om te voorzien in gekwalificeerde
strafbaarstelling als een gedraging de vernietiging veroorzaakt van, of wijdverbreide
en aanzienlijke schade die onomkeerbaar of langdurig is veroorzaakt aan (onder andere)
een beschermde habitat. Het begrip «beschermde habitat» zal in het Wetboek van Strafrecht
in een nieuw artikel 90undecies worden gedefinieerd, nu dit begrip in verschillende
strafbaarstellingen van dat wetboek wordt opgenomen teneinde artikel 3, derde lid,
van de richtlijn te implementeren. De hiervoor genoemde Habitatrichtlijn en Vogelrichtlijn
zijn geïmplementeerd in de Omgevingswet. Een «beschermde habitat» in de zin van de
richtlijn is een natuurlijke habitat of habitat van een soort waarvoor een gebied
als Natura 2000-gebied is aangemerkt. De begrippen «Natura 2000-gebied», «habitat
van een soort» en «natuurlijke habitat» zijn gedefinieerd in de Omgevingswet (bijlage
bij artikel 1.1).
Artikel 2, tweede lid, onder c, van de richtlijn geeft een definitie van het begrip «ecosysteem», die inhoudelijk identiek is aan
de definitie van dat begrip in artikel 3, onder 1, van de nieuwe Europese natuurherstelverordening6. Voor een nadere duiding van dit begrip wordt ook verwezen naar die verordening.
Het begrip «ecosysteem» komt als bestanddeel voor in verschillende delictsomschrijvingen
in de richtlijn. Omdat dit begrip met dit wetsvoorstel aan verschillende strafbaarstellingen
uit het Wetboek van Strafrecht wordt toegevoegd, zal de definitie uit de richtlijn
met een nieuw artikel 90decies in dat wetboek worden opgenomen.
Het begrip «ecosysteem» dient te worden begrepen in samenhang met overweging 13 van
de richtlijn. Daar is onder meer toegelicht dat, om het milieu in zoveel mogelijk
opzichten te beschermen, dit begrip breed moet worden opgevat. Een ecosysteem omvat
ecosysteemdiensten en ecosysteemfuncties. Door ecosysteemdiensten draagt een ecosysteem
direct of indirect bij aan het menselijk welzijn. Ecosysteemfuncties hebben betrekking
op natuurlijke processen in een ecosysteem. Kleinere eenheden, zoals een bijenkorf,
een mierenhoop of een boomstronk, kunnen onderdeel uitmaken van een ecosysteem, maar
kunnen op zichzelf niet als een ecosysteem worden beschouwd.
Artikel 3 van de richtlijn bevat een opsomming van de verschillende gedragingen die tot milieuschade (kunnen)
leiden en die de lidstaten in het nationale recht strafbaar dienen te stellen. De
lijst met milieudelicten komt voor een belangrijk deel overeen met de strafbaar te
stellen gedragingen uit Richtlijn 2008/99, waarbij verwijzingen naar onderliggende,
sectorale Europese milieuwetgeving zijn bijgewerkt. Daarnaast is de lijst uitgebreid
met een aantal nieuwe categorieën overtredingen.
Blijkens het eerste lid van artikel 3 geldt als voorwaarde voor strafbaarstelling dat de gedragingen wederrechtelijk («unlawful»)
zijn. Van wederrechtelijkheid is blijkens deze bepaling sprake indien de gedraging
in strijd is met – kort samengevat – voorschriften uit het Europese milieurecht dan
wel een nationaal wettelijk voorschrift of een besluit van een bevoegde autoriteit
van een lidstaat waarmee uitvoering wordt gegeven aan zo’n wettelijk voorschrift.
Dergelijke gedragingen kunnen ook als wederrechtelijk worden aangemerkt als ze worden
begaan op basis van een machtiging («authorisation»; in het Nederlandse stelsel wordt
hiermee met name op een vergunning of ontheffing gedoeld) die is verkregen op frauduleuze
wijze of door middel van corruptie, afpersing of dwang. Van een wederrechtelijke gedraging
is eveneens sprake «indien die machtiging kennelijk in strijd is met materiële wettelijke
vereisten». De Uniewetgever brengt daarmee tot uitdrukking dat het enkele beschikken
over een vergunning of ontheffing die formele rechtskracht heeft, geen vrijbrief betekent
om (bedrijfs)activiteiten uit te voeren die (evident) in strijd zijn met het Europese
milieurecht.
Vorenstaande sluit aan bij de systematiek en uitgangspunten van het Nederlandse strafrecht,
waarin wederrechtelijkheid een voorwaarde is voor strafrechtelijke aansprakelijkheid.
In de Nederlandse wettelijke voorschriften waarmee artikel 3 van de richtlijn is geïmplementeerd
vormt het wederrechtelijkheidsvereiste ofwel onderdeel van de delictsomschrijving
(zie de artikelen 173a en 173b Sr) ofwel ligt de wederrechtelijkheid besloten in de
eis dat een specifiek wettelijk (milieu)voorschrift is overtreden (zie de artikelen 161quater
en 161quinquies en de milieudelicten die krachtens de WED strafbaar zijn gesteld).
Het begrip «wederrechtelijkheid» is in de Nederlandse strafwetgeving niet nader gedefinieerd.
De strafrechter beoordeelt van geval tot geval of de bewezenverklaarde feiten als
wederrechtelijk kunnen worden aangemerkt. Daarbij komt in milieuzaken belangrijk gewicht
toe aan de vraag of de verdachte (veelal een rechtspersoon) beschikte over een vergunning
op grond waarvan de betreffende bedrijfsactiviteiten waren toegestaan, alsook of de
verdachte zich aan eventuele aan die vergunning verbonden voorschriften heeft gehouden.
In gevallen waarin de verdachte een vergunning heeft en in lijn met de daaraan verbonden
voorschriften handelt, is strafrechtelijke aansprakelijkheid in de regel niet aan
de orde. In de praktijk kan het echter voorkomen dat rechtspersonen bedrijfsactiviteiten
die naar huidige maatstaven evident in strijd zijn met de geldende milieuregelgeving
uitvoeren op grond van een verouderde vergunning. Uit artikel 3, eerste lid, in combinatie
met overweging 10 van de richtlijn volgt dat in dergelijke gevallen, ondanks dat een
vergunning of ontheffing formele rechtskracht heeft, toch sprake kan zijn van wederrechtelijk
handelen, namelijk wanneer de strijdigheid van die vergunning of ontheffing met onderliggende,
materiële milieuregelgeving «duidelijk en aanzienlijk is». De uitbreiding van het
wederrechtelijkheidsbegrip heeft geen betrekking op strijdigheid met procedurele vereisten
of «minder belangrijke elementen van de machtiging». Het moet dus gaan om gevallen
waarin het voor de vergunninghouder zonder meer kenbaar was dat de kern van de betreffende
vergunning of ontheffing (bijvoorbeeld: de maximale hoeveelheid van een bepaalde,
uit te stoten stof of een maximumaantal van een bepaald natuurlijk product dat mag
worden ingevoerd) niet meer voldoet aan de (inmiddels aangescherpte) onderliggende
milieuregelgeving. Omdat de verantwoordelijkheid voor het actualiseren van vergunningen
in de lidstaten doorgaans de (primaire) verantwoordelijkheid van overheidsinstanties
is, vermeldt overweging 10 van de richtlijn uitdrukkelijk dat het voorgaande «de plicht
om te waarborgen dat machtigingen wettig zijn, niet [doet] verschuiven van bevoegde
autoriteiten naar marktdeelnemers».
Een relevante, recente ontwikkeling in het Nederlandse milieu(straf)recht waar in
dit verband nog op kan worden gewezen, is dat met de inwerkingtreding van de Omgevingswet
het belang van zorgplichten is toegenomen. Het stelsel Omgevingswet bevat zowel algemene
(artikelen 1.6 en 1.7 Omgevingswet) als specifieke zorgplichten (bijvoorbeeld artikel 2.11
van het Besluit activiteiten leefomgeving). Deze gelden specifiek ten aanzien van
degene die milieubelastende of lozingsactiviteiten verricht. Deze specifieke zorgplichten
zijn ook van toepassing als voor een activiteit een vergunning is verleend of algemene
regels gelden. Dit betekent in beginsel dat een betrokkene in voorkomende gevallen
niet alleen acht dient te slaan op de aan de vergunning verbonden voorwaarden, maar
dat diens handelen ook in lijn moet zijn met de relevante zorgplichten. Zie in dit
verband de nota van toelichting bij het Besluit activiteiten leefomgeving: Stb. 2018, 293, p. 521–522. Deze samenloop van de vergunning(voorschriften) en zorgplichten is van
belang voor de implementatie van onderhavige richtlijn. In de praktijk kan zich immers
de situatie voordoen dat een (rechts)persoon beschikt over een rechtmatige vergunning
en in lijn met de daaraan verbonden voorwaarden handelt, maar niettemin ernstige milieuschade
optreedt. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan schadelijke milieueffecten die
voortvloeien uit de vergunde bedrijfsactiviteiten die op het moment van de vergunningverlening
niet waren voorzien. Op grond van de richtlijn kan in die gevallen een beroep op het
bezit van een vergunning niet per definitie leiden tot het ontbreken van strafrechtelijke
aansprakelijkheid. Indien duidelijk wordt dat het handelen van de verdachte evident
in strijd is met een toepasselijke zorgplicht, kan dat handelen in een strafzaak bijdragen
aan de vaststelling dat sprake is van wederrechtelijkheid.
In Artikel 3, tweede lid, zijn de verschillende gedragingen opgenomen die de lidstaten in het nationale recht
strafbaar dienen te stellen, indien zij opzettelijk en wederrechtelijk zijn begaan.
Het begrip wederrechtelijkheid is hiervoor nader toegelicht. Zoals gebruikelijk in
het Europese materiële strafrecht, schrijft de richtlijn niet voor wanneer bepaald
handelen als opzettelijk moet worden aangemerkt, maar laat dit aan het nationale recht
van de lidstaten. De verschillende milieudelicten worden hierna achtereenvolgens toegelicht.
Voor een aantal gedragingen die zijn opgenomen in artikel 3, tweede lid, geldt dat
zij – op grond van het vierde lid van artikel 3 – ook strafbaar moeten zijn indien
zij niet opzettelijk, maar met grove nalatigheid zijn begaan. Op de betekenis hiervan
wordt in meer algemene zin ingegaan op de toelichting bij artikel 3, vierde lid, van
de richtlijn. In de hiernavolgende bespreking van de verschillende gedragingen die
in artikel 3, tweede lid, zijn opgesomd wordt daarop vooruitlopend alvast aangegeven
of zij ook bij grove nalatigheid strafbaar moeten worden gesteld.
Artikel 3, tweede lid, onder a, van de richtlijn heeft betrekking op verboden emissies. Deze verplichting tot strafbaarstelling was
al opgenomen in Richtlijn 2008/99 (artikel 3, aanhef en onder a), maar is in de nieuwe
richtlijn op een aantal punten uitgebreid. In de eerste plaats is ten opzichte van
die richtlijn de zinsnede «materie of ioniserende straling» vervangen door «een hoeveelheid
materialen of stoffen, energie of ioniserende straling». Het begrip «energie» is in
de richtlijn niet uitputtend gedefinieerd, maar dient breed te worden geïnterpreteerd.
Overweging 15 noemt als voorbeelden «warmte, thermische energiebronnen, geluid, met
inbegrip van onderwatergeluid, en andere bronnen van akoestische energie, trillingen,
elektromagnetische velden, elektriciteit of licht». Het gaat daarmee om een brede
categorie van niet-stoffelijke emissies. Daarnaast is de strafbaarstelling uitgebreid
naar gevallen waarin de verboden emissie aanzienlijke schade aan een ecosysteem aanricht
(zie voor een nadere duiding van het begrip «ecosysteem» de toelichting bij artikel 2,
tweede lid, onder c). De overige bestanddelen zijn inhoudelijk gelijk aan de bestaande
delictsomschrijving van artikel 3, aanhef en onder a, van Richtlijn 2008/99. Opzettelijke
verboden emissies zijn op dit moment in algemene zin strafbaar gesteld in de artikelen 161quater
en 173a Sr. De culpoze equivalenten van deze strafbaarstellingen zijn opgenomen de
artikelen 161quinquies en 173b Sr.
Ter implementatie zullen de hiervoor genoemde uitbreidingen ten aanzien van de emissie
van energie, het in het milieu brengen van materialen en de uitbreiding ten aanzien
van de te beschermen onderdelen van het milieu worden opgenomen in de genoemde artikelen.
Zie hierover ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdelen C, D, E
en F, van het wetsvoorstel. Wijziging van de culpoze strafbaarstellingen op voormelde
punten is eveneens aangewezen, nu artikel 3, vierde lid, van de richtlijn tot strafbaarstelling
verplicht indien de gedraging met grove nalatigheid is begaan.
Artikel 3, tweede lid, onder b, van de richtlijn voorziet in een verplichting tot strafbaarstelling van het opzettelijk en wederrechtelijk
in de handel brengen van een product waarvan het gebruik op een grotere schaal leidt
tot – kort gezegd – emissies waardoor aanzienlijke schade voor de mens of voor het
milieu wordt veroorzaakt of dreigt te worden veroorzaakt. Op grond van artikel 3,
vierde lid, van de richtlijn dienen deze gedragingen ook strafbaar te worden gesteld
indien zij met grove nalatigheid zijn begaan. De strafbaarstelling vertoont sterke
gelijkenis met de hiervoor besproken strafbaarstelling van verboden emissies, met
dien verstande dat de onderhavige strafbaarstelling niet gericht is op emissies tijdens
de vervaardiging van een product, maar betrekking heeft op emissies die het gebruik
op grote schaal van een bepaald product tot gevolg heeft. Daarbij kan bijvoorbeeld
worden gedacht aan auto’s met verbrandingsmotoren of kachels die op de markt worden
gebracht in strijd met Europese milieuvoorschriften. In voorkomende gevallen leveren
de emissies als gevolg van het gebruik van één enkel product doorgaans geen grote
schadelijke milieueffecten op, maar kan dat wel het geval zijn indien het betreffende
product op een grotere schaal wordt gebruikt. De strafbaarstelling heeft als normadressaat
degene die het betreffende product op de markt brengt en niet de gebruiker van het
product. Degene die het betreffende product op de Europese markt heeft gebracht, kan
volgens de bepaling worden vervolgd voor de milieuschade die het gebruik van het product
op een grotere schaal met zich brengt. De richtlijn geeft slechts een beperkte concretisering
van het begrip «op een grotere schaal» en stelt dat dient te worden gekeken naar «het
gecombineerde effect van het gebruik van het product door meerdere gebruikers, ongeacht
hun aantal, mits de gedraging schade aan het milieu of de menselijke gezondheid veroorzaakt
of dreigt te veroorzaken» (overweging 17). Strafbaarheid op grond van dit artikel
kan daarmee ook aan de orde zijn indien een op de Europese markt gebracht product
slechts door een klein aantal personen wordt gebruikt, maar dit gebruik toch aanzienlijke
schade aan het milieu of de menselijke gezondheid zou kunnen veroorzaken.
De Nederlandse strafwetgeving kent nog geen specifieke strafbaarstelling voor het
op de markt brengen van producten waarvan het gebruik op een grotere schaal tot aanzienlijke
schade aan het milieu of voor de menselijke gezondheid kan leiden. Weliswaar zijn
dergelijke gedragingen voor een aantal sectoren op grond van specifieke EU-regelgeving
strafbaar krachtens de WED, maar deze bestrijken niet alle gedragingen die binnen
het bereik van artikel 3, tweede lid, onder b, van de richtlijn kunnen vallen. Zoals
eerder opgemerkt, is het veroorzaken van schadelijke emissies strafbaar op grond van
de artikelen 161quater, 161quinquies, 173a en 173b Sr, maar die strafbaarstellingen
hebben geen betrekking op het op de markt brengen van producten waarvan het gebruik
door derden schadelijke emissies tot gevolg heeft. De in artikel 3, tweede lid, onder b,
beschreven gedraging wordt ook deels bestreken door de artikelen 174 en 175 Sr. Deze
bepalingen stellen – kort samengevat – strafbaar het verkopen van waren, wetende dat
deze «voor het leven of de gezondheid schadelijk zijn» waarbij dit schadelijke karakter
van de waren wordt verzwegen. In de jurisprudentie wordt het bestanddeel «voor het
leven of de gezondheid schadelijk zijn» ruim geïnterpreteerd. Zo is voor een veroordeling
wegens artikel 174 Sr niet vereist dat de schade optreedt bij ieder normaal gebruik
door elke consument, maar is voldoende dat is vastgesteld dat schade kan optreden
als gevolg van gebruik waarmee redelijkerwijs rekening moet worden gehouden (HR 18 maart
2003, ECLI:NL:HR:2003:AF0732). In zijn arrest van 29 november 2023 overwoog het gerechtshof
Arnhem-Leeuwarden dat ook het leven en de gezondheid van dieren en planten onder dit
bestanddeel kunnen vallen (Hof Arnhem-Leeuwarden 29 november 2023, ECLI:NL:GHARL:2023:10037).
Het onderhavige milieudelict uit de richtlijn kan echter niet volledig door middel
van de bestaande artikelen 174 en 175 Sr worden geïmplementeerd, nu dit delict niet
alleen betrekking heeft op gezondheidsschade voor mensen, dieren of planten, maar
ook op schade aan een ecosysteem of de lucht-, bodem- of waterkwaliteit. Daarnaast
vormt het bestanddeel «dat schadelijk karakter verzwijgende» geen onderdeel van de
delictsomschrijving van artikel 3, tweede lid, onder b, van de richtlijn. Gelet hierop
wordt ter implementatie van dit onderdeel voorzien in een nieuwe zelfstandige strafbaarstelling,
in zowel een opzettelijke als – ter implementatie van artikel 3, vierde lid, – een
culpoze variant (de artikelen 173c en 173d Sr). Op deze nieuwe strafbepalingen wordt
inhoudelijk nader ingegaan in de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel G,
van dit wetsvoorstel.
Artikel 3, tweede lid, onder c, van de richtlijn verplicht de lidstaten tot strafbaarstelling van, samengevat, het vervaardigen, verhandelen
of gebruiken van stoffen indien de betreffende gedraging in strijd is met voorschriften
uit de EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen
(ook bekend als de REACH-verordening)7, de Europese Verordening Gewasbeschermingsmiddelen8, de Europese Biocideverordening9, de EG-verordening indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels (ook
bekend als de CLP-verordening)10 en de Europese verordening persistente organische verontreinigende stoffen (ook bekend
als de POP-verordening)11 indien door de gedraging aanzienlijke schade voor de mens of het milieu wordt veroorzaakt
of dreigt te worden veroorzaakt. Op grond van artikel 3, vierde lid, van de richtlijn
dienen deze gedragingen ook strafbaar te worden gesteld wanneer zij met grove nalatigheid
zijn begaan. Richtlijn 2008/99 bevatte al verschillende strafbaar te stellen gedragingen,
die indirect betrekking hebben op verboden handelingen met chemische stoffen. De nieuwe
richtlijn voorziet nu in een expliciete verplichting tot strafbaarstelling van dergelijke
gedragingen.
Ter uitvoering van bovengenoemde verordeningen in Nederland zijn voorschriften opgenomen
in de Wet milieubeheer en de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden, alsook in
de op die wetten gebaseerde lagere regelgeving. De betreffende uitvoeringsbepalingen
zijn op dit moment al opgenomen in artikel 1a van de WED waardoor handelingen in strijd
met de genoemde verordening in Nederland al strafbaar zijn. Om te voldoen aan de eisen
uit de richtlijn is op dit punt dan ook geen nadere implementatiewetgeving nodig.
Artikel 3, tweede lid, onder d, van de richtlijn schrijft strafbaarstelling voor van de vervaardiging, het gebruik, de opslag alsook
de in- en uitvoer van kwik of kwikhoudende producten indien de betreffende handeling
in strijd is met de Europese Kwikverordening12 en door de gedraging aanzienlijke schade voor de mens of het milieu wordt veroorzaakt
of dreigt te worden veroorzaakt. Deze gedragingen moeten ook strafbaar worden gesteld
indien zij met grove nalatigheid zijn begaan (artikel 3, vierde lid, van de richtlijn).
Het betreft een nieuwe strafbaarstelling die nog niet (uitdrukkelijk) was opgenomen
in Richtlijn 2008/99.
De Nederlandse wetgever heeft ter uitvoering van de Kwikverordening uitvoeringsvoorschriften
gesteld in onder meer het Besluit kwik en kwikhoudende producten milieubeheer, dat
gebaseerd is op artikel 9.2.2.1 van de Wet milieubeheer. Laatstgenoemd artikel is
op dit moment al opgenomen in artikel 1a van de WED, waardoor aan de onderhavige verplichting
tot strafbaarstelling uit de herziene nieuwe richtlijn milieustrafrecht al wordt voldaan.
Artikel 3, tweede lid, onder e, van de richtlijn verplicht tot het strafbaar stellen van het zonder vergunning uitvoeren van projecten
waarvoor op grond van de mer-richtlijn13 een zogenoemde mer-beoordeling of een milieueffectrapportage moet worden uitgevoerd,
indien door de betreffende gedraging aanzienlijke schade voor de mens of het milieu
wordt veroorzaakt of dreigt te worden veroorzaakt. Het gaat om een ten opzichte van
Richtlijn 2008/99 nieuwe bepaling.
De Nederlandse implementatiewetgeving voor de mer-richtlijn is vervat in paragraaf
16.4 van de Omgevingswet en in hoofdstuk 11 en bijlage V van het Omgevingsbesluit.
Artikel 16.43 van de Omgevingswet bevat een wettelijke grondslag voor het aanwijzen
van projecten en de daarvoor benodigde besluiten waarop een mer(beoordelings)plicht
van toepassing is. In de gevallen waarin het betreffende besluit een omgevingsvergunning
betreft, kan tegen het uitvoeren van een project zonder voorafgaande omgevingsvergunning
al strafrechtelijk worden opgetreden op grond van het huidige Nederlandse recht. Het
is immers op grond van artikel 5.1 van de Omgevingswet verboden bepaalde activiteiten
zonder omgevingsvergunning te verrichten. Overtreding van dat voorschrift is strafbaar
gesteld in artikel 1a, onder 1° en 2°, van de WED. Dit verbod bestrijkt dus ook gevallen
waarvoor een voorafgaande mer(beoordeling) moet worden verricht. Voor de volledige
implementatie van dit onderdeel van de richtlijn zal daarnaast in artikel 1a, onder 1°,
van de WED een verwijzing worden opgenomen naar de artikelen 16.43, eerste lid, van
de Omgevingswet. Daarmee wordt het uitvoeren van een project zonder te voldoen aan
de mer(beoordelings)plicht ook strafbaar in gevallen waarin voor het betreffende project
een ander besluit dan een omgevingsvergunning nodig is (zie afdeling 11.2 van het
Omgevingsbesluit en Bijlage V bij dat besluit).
Artikel 3, tweede lid, onder f, van de richtlijn ziet op verschillende verboden gedragingen met betrekking tot afvalstoffen. Op grond
van artikel 3, vierde lid, van de richtlijn dienen deze gedragingen ook strafbaar
te worden gesteld indien zij met grove nalatigheid zijn begaan. In Richtlijn 2008/99
was al een algemene bepaling opgenomen over – kort samengevat – verboden handelingen
met betrekking tot afvalstoffen waardoor aanzienlijke schade voor de mens of het milieu
wordt veroorzaakt of dreigt te worden veroorzaakt. In de nieuwe richtlijn is deze
strafbaarstelling in twee categorieën onderverdeeld. Ten eerste dienen verboden gedragingen
met betrekking tot afvalstoffen strafbaar te worden gesteld indien zij betrekking
hebben op gevaarlijke afvalstoffen in de zin van artikel 3, onder 2, van de Europese
Kaderrichtlijn Afvalstoffen en wanneer de gedraging betrekking heeft op een niet-verwaarloosbare
hoeveelheid van dergelijk afval.14 De richtlijn geeft geen verdere invulling aan het begrip «niet-verwaarloosbare hoeveelheid».
De tweede categorie betreft gedragingen met betrekking tot andere dan de hiervoor
genoemde afvalstoffen. Voor strafbaarheid is in dat geval wel vereist dat door de
gedraging aanzienlijke schade voor de mens of het milieu wordt veroorzaakt of dreigt
te worden veroorzaakt.
De Europese kaderrichtlijn Afvalstoffen is onder meer geïmplementeerd in hoofdstuk
10 van de Wet milieubeheer. Daarnaast bevat de Wet vervoer gevaarlijke stoffen verschillende
bepalingen die onder het bereik van deze strafbaarstelling vallen. In artikel 1a van
de WED zijn verschillende bepalingen uit die wet en hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer
als een strafbaar feit aangemerkt. Deze bepalingen hebben betrekking op beide hierboven
genoemde categorieën gedragingen uit artikel 3, tweede lid, onder f, van de richtlijn,
waardoor aanvullende implementatiewetgeving niet nodig is.
Artikel 3, tweede lid, onder g, van de richtlijn ziet op de illegale overbrenging van afvalstoffen in de zin van artikel 2, punt 26,
van de nieuwe Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen (EVOA)15 (blijkens de rectificatie16 is bedoeld artikel 3, punt 26, van die nieuwe verordening), die de opvolger is van
de oude EVOA-verordening uit 2006. Ook hier geldt dat de verplichting tot strafbaarstelling
enkel betrekking heeft op gedragingen die een niet-verwaarloosbare hoeveelheid afvalstoffen
betreffen. Uit artikel 3, vierde lid, van de richtlijn volgt deze gedragingen ook
strafbaar dienen te zijn in geval van grove nalatigheid.
De verplichting tot strafbaarstelling van het overbrengen van afvalstoffen in strijd
met de oude EVOA-verordening gold reeds op grond van Richtlijn 2008/99 en is naar
Nederlands recht al strafbaar op grond van artikel 10.60 van de Wet milieubeheer in
samenhang met artikel 1a, onder 1°, van de WED. Ook de nieuwe richtlijn kan met toepassing
van de hiervoor genoemde artikelen strafrechtelijk worden gehandhaafd in Nederland.
Om te voldoen aan de eisen uit de richtlijn op dit punt is daarom geen nadere implementatiewetgeving
nodig.
Artikel 3, tweede lid, onder h, van de richtlijn is nieuw ten opzichte van Richtlijn 2008/99 en voorziet in een verplichting tot strafbaarstelling
van scheepsrecycling in strijd met de voorschriften die daaromtrent zijn gesteld in
artikel 6, tweede lid, onder a, van de Europese Verordening Scheepsrecycling.17 Die bepaling strekt er, kort gezegd, toe te verzekeren dat schepen die de vlag van
een lidstaat voeren die bestemd zijn voor recycling enkel gerecycled worden in recyclingsinrichtingen
die zijn opgenomen op de zogenoemde Europese lijst van scheepsrecyclingsinrichtingen,
waardoor de sloop veilig en milieuverantwoord wordt uitgevoerd.
Om te voldoen aan deze richtlijnbepaling is geen nadere implementatiewetgeving nodig.
Ter uitvoering van voornoemde verordening zijn uitvoeringsvoorschriften opgenomen
in de Wet voorkoming verontreiniging door schepen (Wvvs). Overtreding van artikel 6,
tweede lid, van de Europese Verordening Scheepsrecycling is verboden op grond van
artikel 36a, eerste lid, Wvvs in combinatie met artikel 16d, tweede lid, van de Regeling
voorkoming verontreiniging door schepen. Dergelijke gedragingen zijn ook strafbaar,
nu artikel 36a, eerste lid, Wvvs is opgenomen in artikel 1a, onder 1°, van de WED.
Artikel 3, tweede lid, onder i, van de richtlijn heeft betrekking op het lozen van verontreinigende stoffen vanaf schepen in de zin
van artikel 3 van Richtlijn 2005/35/EG inzake verontreiniging vanaf schepen en invoering
van sancties voor inbreuken, in een gebied als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van
die richtlijn, indien daardoor een verslechtering van de waterkwaliteit of schade
aan het maritieme milieu wordt veroorzaakt of dreigt te worden veroorzaakt. Deze gedragingen
dienen op grond van artikel 3, vierde lid, van onderhavige richtlijn ook strafbaar
te worden gesteld indien zij met grove nalatigheid zijn begaan. Het betreft een nieuw
voorschrift dat nog niet was opgenomen in Richtlijn 2008/99. Lozingen zijn niet strafbaar
als deze voldoen aan de in artikel 5 van de richtlijn genoemde uitzonderingen uit
de bijlagen bij die richtlijn of het MARPOL 73/78-verdrag. In 2009 (Richtlijn 2009/123/EG)
is aan Richtlijn 2005/35 de verplichting voor lidstaten toegevoegd om inbreuken op
deze richtlijn in het nationale recht strafbaar te stellen. Dit is in Nederland geïmplementeerd
door artikel 5 van de Wet voorkoming verontreiniging door schepen toe te voegen aan
artikel 1a, onder 1°, van de WED. Die strafbaarstelling omvat ook de hier beschreven
gedraging.
Artikel 3, tweede lid, onder j, van de richtlijn voorziet in een verplichting tot strafbaarstelling van het exploiteren of sluiten
van een installatie waar een gevaarlijke activiteit wordt verricht of waar gevaarlijke
stoffen of mengsels worden opgeslagen of gebruikt, indien de gedraging valt binnen
het toepassingsbereik van de zogeheten Sevesorichtlijn18 en de Richtlijn industriële emissies.19 Ook gevallen van grove nalatigheid moeten blijkens artikel 3, vierde lid, van de
richtlijn onder het bereik van de nationale strafwetgeving worden gebracht. Net als
bij de meeste andere delicten uit de herziene richtlijn milieucriminaliteit, is voor
strafbaarheid vereist dat de gedraging aanzienlijke schade voor de mens of het milieu
veroorzaakt of dreigt te veroorzaken. De verplichting tot strafbaarstelling is niet
nieuw, maar maakte ook al onderdeel uit van Richtlijn 2008/99 (artikel 3, onder d).
In Nederland zijn de betreffende gedragingen al strafbaar overeenkomstig artikel 1a,
onder 1°, van de WED jo. artikel 5.1, tweede lid, van de Omgevingswet in samenhang
met hoofdstuk 3 van het Besluit activiteiten leefomgeving en de artikelen 8.40 en
9.2.2.1 van de Wet milieubeheer.
In Artikel 3, tweede lid, onder k, van de richtlijn is een – ten opzichte van Richtlijn 2008/99 – nieuwe verplichting opgenomen tot strafbaarstelling
van het bouwen, exploiteren en ontmantelen van een installatie in de zin van de Europese
Richtlijn 2013/30/EU betreffende de veiligheid van offshore olie- en gasactiviteiten
indien dergelijke gedragingen aanzienlijke schade voor de mens of het milieu veroorzaken
of dreigen te veroorzaken. De gedragingen dienen ook strafbaar te zijn als zij met
grove nalatigheid zijn begaan, zo volgt uit artikel 3, vierde lid.
Richtlijn 2013/30 heeft betrekking op de veiligheid van offshore olie- en gasactiviteiten
en is geïmplementeerd in onder meer de Mijnbouwwet en de Omgevingswet. Overtredingen
van de betreffende bepalingen leveren op dit moment al een strafbaar feit op, doordat
deze zijn opgenomen in artikel 1a, onder 1°, van de WED. Er is dus geen aanvullende
implementatiewetgeving nodig om te voldoen aan dit voorschrift.
Artikel 3, tweede lid, onder l, verplicht lidstaten om verschillende gedragingen met betrekking tot radioactief
materiaal of radioactieve stoffen strafbaar te stellen indien deze binnen het toepassingsgebied
vallen van verschillende Euratom-richtlijnen20 en de gedragingen aanzienlijke schade voor de mens of het milieu veroorzaken of dreigen
te veroorzaken. Op grond van artikel 3, vierde lid, van de richtlijn dienen deze gedragingen
ook strafbaar te worden gesteld indien zij met grove nalatigheid zijn begaan. Het
betreft hier geen nieuwe strafbaarstelling: Richtlijn 2008/99 bevatte ook al een verplichting
voor de lidstaten om verschillende schadelijke gedragingen met betrekking tot radioactieve
stoffen strafbaar te stellen.
De genoemde Euratom-richtlijnen zijn geïmplementeerd in onder meer de Kernenergiewet.
Overtreding van de betreffende bepalingen levert op dit moment al op grond van artikel 1a,
onder 1°, van de WED een strafbaar feit op. Daarnaast is in de artikelen 161quater
en 161quinquies Sr het blootstellen van mensen, dieren, planten, goederen, bodem,
water of lucht aan ioniserende straling dan wel radioactieve stoffen strafbaar gesteld.
Artikel 3, tweede lid, onder m, heeft betrekking op het onttrekken van oppervlaktewater of grondwater in de zin
van de Europese kaderrichtlijn water21, indien daardoor aanzienlijke schade aan de ecologische toestand of het ecologisch
potentieel van oppervlaktewaterlichamen of aan de kwantitatieve toestand van grondwaterlichamen
wordt veroorzaakt of dreigt te worden veroorzaakt. Het gaat om een nieuwe strafbaarstelling,
die nog niet was opgenomen in Richtlijn 2008/99. Ook bij grove nalatigheid moeten
deze gedragingen op grond van artikel 3, vierde lid, strafbaar worden gesteld.
In Nederland is voor het verrichten van onttrekkingsactiviteiten een omgevingsvergunning
vereist (artikel 5.1, tweede lid, onder d, Omgevingswet, dat de opvolger is van artikel 6.4
Waterwet). Overtreding van dit vergunningvereiste levert op dit moment al een strafbaar
feit op, aangezien het genoemde artikel uit de Omgevingswet is opgenomen in artikel 1a
van de WED. Gelet hierop is om te voldoen aan de eisen uit de richtlijn op dit punt
geen nadere implementatiewetgeving nodig.
Artikel 3, tweede lid, onder n, verplicht lidstaten tot strafbaarstelling van – kort samengevat – het houden en
verhandelen van in het wild levende dier- of plantensoorten als bedoeld in bijlage
IV of V (voor zover deze soorten onder dezelfde maatregelen vallen als die op grond
van de Habitatrichtlijn zijn gesteld voor soorten uit bijlage IV bij die richtlijn)
van de eerder in deze memorie al genoemde Habitatrichtlijn of artikel 1 van de al
eerder vermelde Vogelrichtlijn, tenzij de gedragingen betrekking hebben op een te
verwaarlozen hoeveelheid van de betreffende dier- of plantensoort. Op grond van artikel 3,
vierde lid, van de richtlijn dienen deze gedragingen ook strafbaar te worden gesteld
indien zij met grove nalatigheid zijn begaan. De harmonisatie op EU-niveau van deze
delicten is niet nieuw, nu Richtlijn 2008/99 al vergelijkbare strafbaar te stellen
gedragingen bevatte (artikel 3, onderdelen f en g).
In Nederland vallen de genoemde handelingen onder het verbod om zonder omgevingsvergunning
een flora- of fauna-activiteit te verrichten (artikel 5.1, tweede lid, onder g, Omgevingswet).
Deze vergunningplicht is nader uitgewerkt in afdeling 11.2 van het Besluit activiteiten
leefomgeving, waarin nadere voorschriften zijn opgenomen die (mede) uitvoering geven
aan de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn. De vergunningplicht zelf is opgenomen
in artikel 1a van de WED, waardoor overtreding daarvan reeds naar huidig recht een
strafbaar feit oplevert.
Artikel 3, tweede lid, onder o, ziet op het verhandelen van in het wild levende dier- of plantensoorten die zijn
genoemd in de bijlagen A en B bij de Europese Cites-basisverordening22 en de invoer van dergelijke soorten als bedoeld in bijlage C bij die verordening.
Onder de bepaling vallen ook gedragingen die betrekking hebben op een deel van een
specimen van de betreffende soort van artikel 5.1, tweede lid, onder g, van de Omgevingswet
en voor afgeleide producten daarvan. De gedragingen dienen ook strafbaar te worden
gesteld ingeval van grove nalatigheid (artikel 3, vierde lid).
Net als bij de hiervoor omschreven strafbaarstellingen geldt de verplichting tot strafbaarstelling
niet wanneer sprake is van een te verwaarlozen hoeveelheid van de betreffende specimens.
De strafbaarstelling is niet nieuw, maar maakte al onderdeel uit van Richtlijn 2008/99
(artikel 3, onder g). Op dezelfde wijze als bij de hiervoor omschreven strafbaarstellingen
vallen de genoemde handelingen in strijd met de Cites-basisverordening onder de vergunningplicht
(nader uitgewerkt in afdeling 11.2 van het Besluit activiteiten leefomgeving).
Artikel 3, tweede lid, onder p, verplicht lidstaten tot strafbaarstelling van de in- en uitvoer, alsook de handel
in producten of grondstoffen in strijd met artikel 3 van de Europese ontbossingsverordening23. Dat artikel stelt als voorwaarden dat relevante grondstoffen en producten (a) ontbossingsvrij
zijn, (b) zijn geproduceerd overeenkomstig de relevante wetgeving van het land van
productie en (c) zijn vergezeld van een zorgvuldigheidsverklaring. De verplichting
tot strafbaarstelling geldt niet voor gedragingen met betrekking tot een verwaarloosbare
hoeveelheid grondstoffen of producten. Op grond van artikel 3, vierde lid, van de
richtlijn dienen deze gedragingen ook strafbaar te worden gesteld indien zij met grove
nalatigheid zijn begaan. Op grond van de Wet uitvoering verordening ontbossingsvrije
grondstoffen en producten en het daarmee samenhangende, nog tot stand te brengen uitvoeringsbesluit,
is een verbod om te handelen in strijd met artikel 3 van de ontbossingsverordening
neergelegd in artikel 11.132 Besluit activiteiten leefomgeving, dat zijn grondslag
vindt in artikel 4.3, tweede lid, aanhef en onder a en b, van de Omgevingswet (zie
ook Kamerstukken II 2023/24, 36 518, nr. 3, p. 15–16). Omdat laatstgenoemd artikel nu al is opgenomen in artikel 1a van de WED,
zijn de desbetreffende overtredingen van de ontbossingsverordening direct strafrechtelijk
handhaafbaar zodra de eerdergenoemde genoemde uitvoeringsregelgeving in werking treedt.
Hiervoor is in het kader van de herziene Europese richtlijn milieucriminaliteit dus
geen nadere implementatiewetgeving vereist.
Artikel 3, tweede lid, onder q, schrijft strafbaarstelling voor van elke gedraging die aanzienlijke schade toebrengt
aan een beschermde habitat of die in een beschermingszone diersoorten als bedoeld
in bijlage II, onder a, van de Habitatrichtlijn aanzienlijk verstoort. Op grond van
artikel 3, vierde lid, van de richtlijn dient ook in strafrechtelijke aansprakelijkheid
te zijn voorzien wanneer deze gedragingen met grove nalatigheid zijn begaan. Het begrip
«beschermde habitat» is nader gedefinieerd in artikel 2, tweede lid, onder b, van
de richtlijn. Zie hierover ook de toelichting bij artikel 2, tweede lid, onder b,
van de richtlijn. Ten opzichte van Richtlijn 2008/99 (artikel 3, onder h) is het bereik
van de bepaling uitgebreid naar het aanzienlijk verstoren van de genoemde diersoorten
in een beschermingszone.
Op grond van artikel 4.3, eerste lid, onder j, van de Omgevingswet zijn in het Besluit
activiteiten leefomgeving (met name in afdeling 11.1) nadere regels gesteld voor Natura
2000-activiteiten en activiteiten met mogelijk verslechterende of significant verstorende
gevolgen voor een Natura 2000-gebied. Hieronder wordt ook het verstoren van diersoorten
in een beschermingszone begrepen. Daarnaast bevat artikel 5.1, eerste lid, onder e,
van de Omgevingswet een verbod om zonder omgevingsvergunning een Natura 2000-activiteit
te verrichten. Het begrip «Natura 2000-activiteit» is gedefinieerd in de Omgevingswet
(bijlage bij artikel 1.1). Overtreding van de in voornoemd besluit genoemde voorschriften
en van het verbod om zonder omgevingsvergunning een Natura 2000-activiteit te verrichten
is op dit moment al strafbaar, doordat artikel 4.3, eerste lid, onder j, en artikel 5.1,
eerste lid, onder e, Omgevingswet zijn opgenomen in artikel 1a van de WED.
Artikel 3, tweede lid, onder r, heeft betrekking op de invoer van, de handel in en het houden en fokken van zorgwekkende
invasieve uitheemse soorten, indien dit in strijd is met de beperkingen uit artikel 7,
eerste lid, van de Europese invasieve-exoten-basisverordening24, een vergunningsvoorwaarde als bedoeld in artikel 8 of een machtiging als bedoeld
in artikel 9 van die verordening. Lidstaten zijn verplicht deze gedraging strafbaar
te stellen als daardoor aanzienlijke schade voor de mens of voor het milieu wordt
veroorzaakt of dreigt te worden veroorzaakt. De bepaling is nieuw ten opzichte van
Richtlijn 2008/99. Op grond van artikel 3, vierde lid, van de richtlijn dienen gedragingen
als bedoeld in onderdeel r, onder ii, ook strafbaar te worden gesteld indien zij met
grove nalatigheid zijn begaan.
In Nederland zijn op grond van artikel 4.3, eerste lid, onder n, van de Omgevingswet
nadere regels gesteld ten aanzien van invasieve uitheemse soorten. Het gaat daarbij
met name om de artikelen 11.108 en 11.109 van het Besluit activiteiten leefomgeving,
dat een verbod bevat om te handelen in strijd met artikel 7, eerste lid, van de invasieve-exoten-basisverordening.
Omdat de artikelen 8 en 9 van de verordening gekoppeld zijn aan de verbodsbepaling
uit artikel 7 van de verordening, heeft artikel 11.108 van het Besluit activiteiten
leefomgeving ook betrekking op overtreding van die artikelen. Ter implementatie van
deze richtlijn is geen nadere wetgeving nodig. Zoals hiervoor al aan de orde is gekomen
is artikel 4.3 Omgevingswet immers al opgenomen in artikel 1a van de WED.
Artikel 3, tweede lid, onderdelen s en t, vergen dat lidstaten in hun nationale wet de productie, het in de handel brengen
en het gebruik van ozonafbrekende stoffen als bedoeld in artikel 2, onder a, van de
in 2024 herziene Europese OAS-verordening (ozonafbrekende stoffen)25 of gefluoreerde broeikasgassen als bedoeld in artikel 2, onder a, van de in 2024
herziene Europese F-gassenverordening26 als strafbaar feit aanmerken. De strafbaarstelling omvat ook handelingen met betrekking
tot (onderdelen van) producten en apparaten die ozonafbrekende stoffen of gefluoreerde
broeikasgassen bevatten of nodig hebben voor hun werking, zoals bedoeld in artikel 2,
onder b, van de herziene OAS-verordening respectievelijk artikel 2, onder b, van de
herziene Europese F-gassenverordening. Hierbij geldt dat de strafbaarstelling met
betrekking tot gefluoreerde broeikasgassen zich ook dient uit te strekken tot de ingebruikneming
van producten en apparatuur die gefluoreerde gassen bevatten of nodig hebben voor
hun werking. Op grond van artikel 3, vierde lid, van de richtlijn dienen de door deze
onderdelen bestreken gedragingen ook strafbaar te worden gesteld indien zij met grove
nalatigheid zijn begaan. Deze strafbaarstellingen zijn niet nieuw, maar waren ook
al opgenomen in Richtlijn 2008/99 (artikel 3, onder i). De betreffende gedragingen
zijn naar Nederlands recht verboden op grond van artikel 9.2.2.1 van de Wet milieubeheer,
het daarop gebaseerde Besluit gefluoreerde broeikasgassen en ozonlaagafbrekende stoffen
en de Regeling gefluoreerde broeikasgassen en ozonlaagafbrekende stoffen. Deze lagere
regelgeving dient nog te worden aangepast aan de herziene verordening. Omdat artikel 9.2.2.1
van de Wet milieubeheer is opgenomen in artikel 1a van de WED, is overtreding van
de in de lagere regelgeving opgenomen voorschriften nu al strafbaar. Om te voldoen
aan de eisen uit de richtlijn op dit punt is geen nadere implementatiewetgeving nodig;
de aanpassing van de lagere regelgeving naar aanleiding van de herziene OAS-verordening
en F-gassenverordening werkt daarin immers vanzelf door.
Op grond van artikel 3, derde lid, van de richtlijn dienen de in het tweede lid opgesomde gedragingen als gekwalificeerd
strafbaar feit te worden aangemerkt indien de betreffende gedragingen, kort samengevat,
vernietigende milieuschade tot gevolg hebben. In dat geval moet het delict zwaarder
kunnen worden bestraft.
Artikel 3, derde lid, onder a, ziet op gedragingen die een ecosysteem van aanzienlijke
omvang, een ecosysteem met een aanzienlijke milieuwaarde («environmental value») of
een beschermde habitat vernietigen of daaraan wijdverbreide en aanzienlijke schade
veroorzaken, die ofwel onomkeerbaar ofwel langdurig is veroorzaakt. Onderdeel b ziet
op gedragingen die dezelfde mate van schade aanrichten aan de lucht-, bodem- of waterkwaliteit.
Bij vernietigende milieuschade moet worden gedacht aan wijdverspreide verontreiniging,
industriële ongevallen met ernstige effecten op het milieu of grootschalige bosbranden
die de gevolgen hebben die zijn beschreven in de hierna opgenomen toelichting bij
artikel 5, tweede lid, van de richtlijn. Het gaat om gevallen die vergelijkbaar kunnen
zijn met «ecocide» (overweging 21). Op grond van de richtlijn geldt dat voor strafbaarheid
op grond van het gekwalificeerde delict mag worden vereist dat de verdachte opzet
had op het intreden van de rampzalige milieugevolgen, waarbij het voorwaardelijk opzet
als ondergrens kan worden aangemerkt (overweging 26). Dit betekent dat de verdachte
bewust de aanmerkelijke kans heeft aanvaard dat de vernietigende milieuschade zich
ten gevolge van zijn handelen zou voordoen.
Zoals uit voorgaande volgt, zijn vrijwel alle in de richtlijn opgenomen milieudelicten
naar Nederlands recht strafbaar via artikel 1a van de WED. De strafmaxima voor deze
feiten zijn opgenomen in artikel 6 van de WED. Ter implementatie van het derde lid
van artikel 3 zal in artikel 6 van de WED worden voorzien in een wettelijke strafverzwaringsgrond
indien de in artikel 1a van de WED opgenomen misdrijven tot de in de richtlijn genoemde
vernietigende milieuschade leiden. Ook wordt voor de in artikel 3, derde lid, van
de richtlijn genoemde gedragingen die betrekking hebben op milieudelicten die strafbaar
zijn via het Wetboek van Strafrecht voorzien in een gekwalificeerde strafbaarstelling.
Hoewel de in de artikelen 161quater, 173a en 173c Sr opgenomen strafmaxima al voldoen
aan de door artikel 5 richtlijn voorgeschreven strafniveaus, ook voor zover zij de
onder de in artikel 3, derde lid, van de richtlijn beschreven gevolgen hebben, is
het toch aangewezen in een gekwalificeerde strafbaarstelling te voorzien. De richtlijn
schrijft immers expliciet voor dat sprake moet zijn van «gekwalificeerde strafrechtelijke
delicten» als de gedragingen vernietigende schade tot gevolg hebben. De richtlijn
verplicht niet tot het opnemen van deze gekwalificeerde strafbaarstelling ten aanzien
van de culpoze varianten van deze strafbaarstelling. Omdat de subonderdelen van de
opzetdelicten in Boek 2, Titel VII Sr gelijkluidend zijn aan de subonderdelen van
de schuldvarianten zijn, is ervoor gekozen om de gekwalificeerde strafbaarstelling
– ten behoeve van de wetssystematiek – ook op te nemen in de artikelen 161quinquies,
173b en 173d Sr.
Artikel 3, vierde lid, van de richtlijn bepaalt dat de meeste in het tweede lid opgesomde gedragingen strafbaar
dienen te worden gesteld indien de gedragingen wederrechtelijk zijn en ten minste
uit grove nalatigheid («serious negligence») zijn begaan. Op het begrip wederrechtelijkheid
is nader ingegaan in de toelichting op artikel 3, eerste lid, van de richtlijn.
Het (meer Angelsaksische) begrip «grove nalatigheid» is in de richtlijn, noch elders
in het Europese strafrecht uitputtend gedefinieerd. Dit begrip dient volgens overweging
27 van de richtlijn te worden uitgelegd in overeenstemming met het nationale recht,
rekening houdend met relevante jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese
Unie (hierna: HvJ EU of het Hof). Uit jurisprudentie van het HvJ EU in de context
van de hiervoor al aan de orde gekomen Richtlijn 2005/35 volgt dat dit begrip zich
onderscheidt van «gewone» nalatigheid, dat betrekking heeft op een onopzettelijk handelen
of nalaten waardoor de aansprakelijke persoon zijn zorgvuldigheidsplicht schendt (HvJ
EU C-308/06, Intertanko e.a./Secretary of State for Transport, ECLI:EU:C:2008:312,
r.o. 75). Het begrip «grove nalatigheid» dient volgens het Hof te worden opgevat als
dat dit een onopzettelijk handelen of nalaten impliceert waardoor de aansprakelijke
persoon een gekwalificeerde schending begaat van zijn zorgvuldigheidsplicht die hij
in acht had moeten en had kunnen nemen rekening gehouden met zijn hoedanigheid, zijn
kennis, zijn vaardigheden en met zijn individuele situatie (HvJ EU C-308/06, Intertanko
e.a./Secretary of State for Transport, ECLI:EU:C:2008:312, r.o. 76–77).
Het Nederlandse commune strafrecht werkt niet met het bestanddeel grove nalatigheid,
maar met de bestanddelen opzet en schuld. Het vereiste dat gedragingen met ten minste
«grove nalatigheid» dienen te zijn begaan, drukt naar Nederlandse maatstaven een zwaarder
schuldverband uit dan bewuste schuld, maar een lichter schuldverband dan het voorwaardelijk
opzet. Het begrip grove nalatigheid vertoont grote gelijkenis met het begrip «roekeloosheid»,
dat in het Nederlandse strafrecht de zwaarste, aan opzet grenzende27, schuldvariant betreft. Met dit schuldverband is door de Nederlandse wetgever beoogd
adequate bestraffing mogelijk te maken in gevallen waarin sprake is van zeer onvoorzichtig
gedrag waarbij welbewust en met ernstige gevolgen onaanvaardbare risico’s zijn genomen
(Kamerstukken II 2001/02, 28 484, nr. 3, p. 12). Het begrip roekeloosheid zal in gevallen waarin sprake is van een delict
dat onder het bereik van deze richtlijn valt binnen de context van deze richtlijn
moeten worden geïnterpreteerd, tegen de achtergrond van de te beschermen rechtsbelangen
en de daartoe in acht te nemen zorgvuldigheidsnormen.
Hiervoor is omschreven dat de meeste gedragingen uit artikel 3, tweede lid, van de
richtlijn naar Nederlands recht strafbaar zijn doordat de daarmee corresponderende
(verbods)bepalingen zijn opgenomen in artikel 1a van de WED. Uit artikel 2 van de
WED volgt dat deze feiten worden aangemerkt als misdrijf voor zover zij opzettelijk
zijn begaan. Indien deze feiten niet opzettelijk zijn gepleegd, is sprake van een
overtreding. Wat betreft de verplichting tot strafbaarstelling gaat de Nederlandse
implementatie daarmee verder dan waartoe de herziene richtlijn verplicht: voor strafrechtelijke
aansprakelijkheid is niet vereist dat de gedraging met grove nalatigheid (roekeloosheid)
is begaan, maar volstaat de vaststelling dat een wettelijk voorschrift verwijtbaar
is overtreden. Ook voor de milieudelicten die in het Wetboek van Strafrecht zijn opgenomen
geldt dat roekeloosheid niet is vereist. Er moet in die gevallen sprake zijn van verwijtbare
aanmerkelijke onvoorzichtigheid (culpa) (zie de voorgestelde wijziging van artikelen 161quinquies,
173b en het voorgestelde nieuwe artikel 173d Sr). Voor die strafbare feiten is het
dus niet nodig om een aanvullende wettelijke maatregelen te treffen.
Artikel 3, vijfde lid, van de richtlijn biedt lidstaten de ruimte om in aanvulling op de in artikel 3,
tweede lid, genoemde gedragingen ook andere milieudelicten in het nationale recht
strafbaar te stellen. Deze bepaling brengt expliciet tot uitdrukking dat de herziene
richtlijn minimumharmonisatie betreft, waardoor het lidstaten vrijstaat ter bescherming
van het milieu verdergaande maatregelen te treffen dan waartoe de richtlijn hen verplicht.
Via artikel 1a van de WED zijn ook andere dan de in richtlijn genoemde overtredingen
van milieuvoorschriften strafbaar gesteld.
In artikel 3, zesde tot en met achtste lid, van de richtlijn wordt een aantal in artikel 3, tweede lid, voorkomende termen van
een nadere duiding voorzien. Er worden enkele nadere handvatten gegeven voor de beoordeling
in welke gevallen schade aan het milieu als «aanzienlijk» moet worden aangemerkt (zesde
lid), wanneer een gedraging «schade dreigt te veroorzaken» (zevende lid) en wanneer
een bepaalde hoeveelheid als «al dan niet verwaarloosbaar» moet worden aangemerkt
(achtste lid). Dit betreft een niet-limitatieve opsomming van criteria waarmee rekening
kan worden gehouden (overweging 25). Volgens de Europese wetgever bevorderen deze
criteria de coherente toepassing van de richtlijn, vergemakkelijken zij een doeltreffender
bestrijding van milieucriminaliteit en bieden zij rechtszekerheid.
Het komt vaker voor dat in Europese richtlijnen op het gebied van het materiële strafrecht
een gedetailleerde uitleg is opgenomen over de invulling van bepaalde begrippen. Anders
dan in de strafrechtssystemen van sommige andere lidstaten is het in de Nederlandse
strafwetgeving ongebruikelijk en ook niet noodzakelijk dat dergelijke criteria tot
in detailniveau op wetsniveau worden vastgelegd. Het staat de Nederlandse strafrechter
immers vrij alle relevante omstandigheden mee te wegen bij de beoordeling of de verschillende
delictsbestanddelen bewezen kunnen worden verklaard, waaronder de criteria die in
de richtlijn worden genoemd. Daarbij komt dat de in de richtlijn genoemde criteria
uitputtend noch prescriptief zijn, in die zin dat met «een of meer» van die criteria
alleen rekening hoeft te worden gehouden «indien relevant».
Artikel 4 van de richtlijn betreft een standaardbepaling op grond waarvan lidstaten uitlokking
van en medeplichtigheid aan de in artikel 3, tweede en derde lid, genoemde feiten
strafbaar dienen te stellen. Het tweede lid van artikel 4 draagt lidstaten op om ook
te voorzien in strafbaarheid ingeval van poging tot het plegen van de in artikel 3,
tweede lid, genoemde feiten. Nu niet wordt verwezen naar artikel 3, vierde lid, geldt
de verplichting enkel indien deze feiten opzettelijk zijn gepleegd (en dus naar Nederlands
recht als misdrijf worden aangemerkt). In Nederland zijn uitlokking van, medeplichtigheid
aan en poging tot het plegen misdrijven in algemene zin strafbaar gesteld (respectievelijk
de artikelen 47, 48 en 45 Sr). Uit artikel 91 Sr volgt dat deze bepalingen ook van
toepassing zijn op gedragingen die zijn strafbaar gesteld in de WED. Daarmee voldoet
de Nederlandse strafwetgeving aan deze richtlijnverplichting.
Artikel 5 van de richtlijn ziet op de sancties die dienen te worden gesteld op de in de artikelen 3
en 4 opgenoemde milieudelicten wanneer ze door natuurlijke personen zijn begaan. Het
eerste lid betreft een standaardbepaling die lidstaten opdraagt te voorzien in doeltreffende,
evenredige en afschrikwekkende strafrechtelijke sancties. Dit is nader uitgewerkt
in het tweede lid in de vorm van verschillende, zogeheten «minimale strafmaxima». Die schrijven voor
dat de wettelijke strafmaxima die in het nationale recht op de verschillende milieudelicten
worden gesteld, ten minste dienen te voldoen aan het in de richtlijn opgenomen niveau.
Op grond van Artikel 5,
tweede lid,
onderdelen a en b, dient op daar genoemde opzettelijke milieudelicten een maximale gevangenisstraf van
ten minste tien jaar te worden gesteld indien zij de dood van een persoon hebben veroorzaakt
en ten minste acht jaar voor gekwalificeerde milieudelicten die leiden tot vernietigende
milieuschade (artikel 3, derde lid, van de richtlijn). De richtlijn verplicht lidstaten
een wettelijk strafmaximum van minimaal acht jaar gevangenisstraf mogelijk te maken
voor gevallen waarin een milieudelict uit de richtlijn (zie artikel 3, derde lid,
onder a en b):
(i) de vernietiging veroorzaakt van een ecosysteem van aanzienlijke omvang of milieuwaarde
of van een beschermde habitat; of
(ii) wijdverbreide en aanzienlijke schade die onomkeerbaar of langdurig is veroorzaakt
aan een ecosysteem van aanzienlijke omvang of milieuwaarde, aan een beschermde habitat
of aan de kwaliteit van lucht, bodem of water.
Ten aanzien van de gevallen onder (ii) geldt dat de schade zowel «wijdverbreid en
aanzienlijk» als «onomkeerbaar» of «langdurig» moet zijn. Deze begrippen dienen dus
in samenhang met elkaar te worden bezien. Bij de beoordeling of een bepaalde milieuschade
als «aanzienlijk» kan worden gekwalificeerd, kan worden betrokken (i) de referentietoestand
van het aangetaste milieu, (ii) de vraag of de schade van lange, middellange of korte
duur is, (iii) de ernst van de schade en (iv) de omkeerbaarheid van de schade (artikel 3,
zesde lid). De begrippen «wijdverbreid», «onomkeerbaar» en «langdurig» zijn niet nader
gedefinieerd in de richtlijn. Het vereiste dat de schade wijdverbreid is, duidt erop
dat de milieuschade zich moet uitstrekken over een groot gebied of over een groot
aantal mensen, dieren, planten of andere onderdelen van het milieu. Bij «onomkeerbaar»
kan worden gedacht aan schade die niet ongedaan kan worden gemaakt of niet te herstellen
is, noch op natuurlijke wijze noch door tussenkomst van de mens. De beoordeling van
de vraag of schade als «langdurig» kan worden aangemerkt hangt mede af van het type
ecosysteem of habitat dat is aangetast, waarbij de omvang en milieuwaarde daarvan
eveneens in ogenschouw kunnen worden genomen. Dit betekent dat er geen algemene, concrete
termijnen kunnen worden gegeven aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of schade
als «langdurig» kan worden aangemerkt. In algemene zin kan bij «langdurig» worden
gedacht aan schade die in de regel omkeerbaar is, maar die bijvoorbeeld niet op natuurlijke
wijze kan worden hersteld, of waarbij de natuurlijke hersteltermijn een langere periode
beslaat.28
Uit de systematiek van de richtlijn kan worden afgeleid dat het voor de toepassing
van de onderhavige gekwalificeerde milieudelicten moet gaan om de meest ernstige verschijningsvormen
van milieucriminaliteit, die tot milieuschade op een grote schaal leidt. Zoals eerder
in deze memorie al aan de orde kwam, beoogt de richtlijn met het zwaarder bestraffen
van milieudelicten die de bovengenoemde vernietiging of schade tot gevolg hebben,
mede gedragingen die verband kunnen houden met «ecocide» adequaat te kunnen sanctioneren
(overweging 21 van de richtlijn).
Ter implementatie van deze voorschriften wordt een strafverzwaringsgrond met betrekking
tot het veroorzaken van de dood of vernietigende milieuschade toegevoegd aan artikel 6
van de WED. Ook wordt ter implementatie van deze voorschriften een nieuwe gekwalificeerde
strafbaarstelling met betrekking tot het veroorzaken van vernietigende schade toegevoegd
aan de artikelen 161quater, 161quinquies, 173a, 173b en de nieuwe artikelen 173c en
173d Sr.
In onderdeel c is een minimaal strafmaximum van vijf jaar gevangenisstraf genoemd voor gevallen
waarin een aantal opgesomde delicten met grove nalatigheid zijn begaan (artikel 3,
vierde lid) en die de dood van een persoon veroorzaken. De in onderdeel c bedoelde
gedragingen vallen naar Nederlands recht onder de generieke strafbaarstelling van
dood door schuld, waarop in geval van roekeloosheid (zie de toelichting bij artikel 3,
vierde lid) een strafmaximum van vier jaar is gesteld (artikel 307, tweede lid, Sr).
Zie hierover ook Kamerstukken II 2001/02, 28 484, nr. 3, p. 14–15. Ter implementatie van onderdeel c zal het strafmaximum in artikel 307,
tweede lid, Sr worden verhoogd naar vijf jaar gevangenisstraf. Voor een nadere toelichting
wordt gewezen naar de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel H, van
het wetsvoorstel.
De Nederlandse wetgeving voldoet ruimschoots aan de minimale strafmaxima van respectievelijk
vijf jaar en drie jaar gevangenisstraf voor de in de onderdelen d en e genoemde, opzettelijk gepleegde milieudelicten. Op grond van artikel 6, eerste lid,
onder 1°, van de WED geldt immers op dit moment al een maximale gevangenisstraf van
zes jaar voor de misdrijven die worden opgesomd in artikel 1a, onder 1°, van de WED.
De milieudelicten uit artikel 3 van de richtlijn die zijn geïmplementeerd in het Wetboek
van Strafrecht, kennen eveneens wettelijke strafmaxima die (aanzienlijk) hoger zijn
dan de ondergrenzen van drie en vijf jaar die op grond van de richtlijn gelden.
Het derde lid van artikel 5 heeft betrekking op een aantal bijkomende sancties. De term «bijkomende
strafrechtelijke sanctie» heeft hier een autonome betekenis en is dus niet gelijk
te stellen met het begrip «bijkomende straf» zoals dat in het Nederlandse recht wordt
gehanteerd. Met de term «bijkomende» is slechts beoogd tot uitdrukking te brengen
dat lidstaten in hun nationale wetgeving in dergelijke sancties dienen te voorzien
naast (en niet in de plaats van) een gevangenisstraf. De bepaling verplicht lidstaten
in algemene zin om ervoor te zorgen dat plegers aan aanvullende sancties kunnen worden
onderworpen, maar laat het aan de lidstaten om te kiezen (i) welke bijkomende sancties
mogelijk worden gemaakt en (ii) of die sancties binnen het strafrecht of langs andere
weg kunnen worden opgelegd. In de bepaling zijn enkele voorbeelden van dergelijke
sancties genoemd. Een aantal van de opgenomen voorbeelden kunnen in Nederland in het
kader van een strafrechtelijke veroordeling worden opgelegd. Dit betreft de verplichting
om milieuschade te herstellen, dan wel schadevergoeding te betalen (sub a van de richtlijn,
artikel 8, onder c, WED), het opleggen van een geldboete (sub b van de richtlijn,
artikel 6, eerste lid, WED, artikel 9, eerste lid, onder a, sub 4, Sr), uitsluiting
van toegang tot door de overheid verleende voordelen, steun of overheidsfinanciering
(sub c van de richtlijn, artikel 7, onder f, WED), een beroepsverbod (sub d van de
richtlijn, artikel 28, eerste lid, onder 5°, Sr en artikel 7, onder a, WED), schorsing
van vergunningen (sub e van de richtlijn, via de ontzetting van ondernemingsrechten
of ontzegging van voordelen van artikel 7, onder f, WED), een tijdelijk verbod op
kandidaatstelling voor openbare ambten (sub f van de richtlijn, artikel 28, eerste
lid, onder 3°, Sr) en openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak (sub g van de richtlijn,
artikel 7, onder g, WED). De andere genoemde sancties kunnen in Nederland langs bestuursrechtelijke
dan wel civielrechtelijke weg worden opgelegd. Voor een nadere specificatie van de
relevante wettelijke grondslagen voor deze sancties wordt verwezen naar de transponeringstabel
die is opgenomen aan het slot van deze memorie van toelichting.
Artikel 6 van de richtlijn draagt lidstaten op om te voorzien in aansprakelijkheid van rechtspersonen
voor de in de richtlijn vervatte milieudelicten. Dit betreft een standaardbepaling
waaraan via artikel 51 Sr wordt voldaan. Op dit punt is geen nadere implementatiewetgeving
nodig.
Artikel 7 van de richtlijn bevat een opsomming van verschillende sancties en maatregelen die
mogelijk moeten worden gemaakt ten aanzien van rechtspersonen die overeenkomstig artikel 6
van de richtlijn aansprakelijk kunnen worden gesteld voor de in de richtlijn opgenomen
milieudelicten. Het eerste lid bevat een algemene standaardbepaling die gelijkenissen vertoont met artikel 5, eerste
lid, van de richtlijn, die betrekking heeft op natuurlijke personen.
Op grond van het tweede lid zijn lidstaten verplicht om te voorzien strafrechtelijke of niet-strafrechtelijke
geldboetes voor rechtspersonen. Deze verplichting krijgt een nadere invulling in het
derde lid. Daarnaast bevat het tweede lid een opsomming van optionele bijkomende sancties
of maatregelen die, net als ten aanzien van natuurlijke personen het geval is, zowel
strafrechtelijk als niet-strafrechtelijk van aard kunnen zijn. Deze opsomming is nagenoeg
gelijk aan de sancties opgenomen in artikel 5, derde lid, van de richtlijn. Daarnaast
worden enkele aanvullende, specifiek op rechtspersonen toegesneden sancties genoemd.
Ook voor die sancties geldt dat zij in Nederland ofwel middels het strafrecht ofwel
langs bestuursrechtelijke of civielrechtelijke weg kunnen worden opgelegd. Tot deze
laatste categorie behoren de gerechtelijke ontbinding van de rechtspersoon (sub g
van de richtlijn, artikel 2:20 BW) en het opleggen van een verplichting om de naleving
van milieunormen te verbeteren (sub i van de richtlijn, titels 17.2 en 17.3 Wet milieubeheer).
Het derde lid van artikel 7 geeft nadere voorschriften over de hoogte van de geldboete die aan
rechtspersonen die zich schuldig maken aan de door de richtlijn bestreken milieudelicten
moeten kunnen worden opgelegd. Op vergelijkbare wijze als ten aanzien van natuurlijke
personen (artikel 5, tweede lid, van de richtlijn) geldt dat de richtlijn wat betreft
de hoogte van de geldboetes minimale strafmaxima bevat: de maximale boetehoogtes die
in het nationale recht op de verschillende milieudelicten worden gesteld, dienen ten minste te voldoen aan de in de richtlijn opgenomen ondergrenzen. Bij de implementatie van
deze bepaling kunnen lidstaten ervoor kiezen de minimale strafmaxima in de vorm van
omzetgerelateerde geldboetes te implementeren, waarbij de minimale strafmaxima worden
uitgedrukt in een percentage van de wereldwijde jaaromzet van een rechtspersoon. De
berekening van de relevante jaaromzet kunnen de lidstaten baseren op hetzij het boekjaar
voorafgaand aan de pleegdatum van het delict, hetzij het boekjaar voorafgaand aan
het jaar waarin de boete is opgelegd. Als alternatief voor de omzetgerelateerde geldboete
kunnen lidstaten er ook voor kiezen de minimale strafmaxima om te zetten in de vorm
van absolute boetebedragen. Afhankelijk van het specifieke milieudelict bedragen de
minimale strafmaxima 5% of 3% van de jaaromzet van de rechtspersoon dan wel respectievelijk
€ 40 miljoen of € 24 miljoen.
De boetesystematiek in de Nederlandse strafwetgeving is gebaseerd op zes categorieën
die elk een maximum in de vorm van een absoluut boetebedrag kennen (artikel 23, vierde
lid, Sr). Voor de in het Wetboek van Strafrecht en de WED strafbaar gestelde milieudelicten
kan een maximale geldboete worden opgelegd van de vijfde categorie, die in geval van
veroordeling van een rechtspersoon kan worden verhoogd naar de zesde categorie als
de vijfde categorie niet als een passende bestraffing wordt aangemerkt. Het maximumbedrag
van de zesde categorie bedraagt per 1 januari 2024 € 1.030.000. Indien een rechtspersoon
wordt veroordeeld voor een strafbaar feit waarvoor een boete van de zesde categorie
is toegelaten, maar dit boetemaximum niet als een passende bestraffing voor het betreffende
strafbare feit kan worden aangemerkt, kan op dit moment al een (strafrechtelijke)
boete van maximaal tien procent van de jaaromzet van de betreffende rechtspersoon
worden opgelegd (artikel 23, zevende lid, Sr). Als peildatum voor de berekening geldt
daarbij de jaaromzet van de rechtspersoon voorafgaand aan de rechterlijke uitspraak
waarin de boete is opgelegd. De onderhavige verplichtingen uit de richtlijn worden
daarmee in Nederland geïmplementeerd door middel van bestaand recht, op basis van
de omzetgerelateerde geldboete. Hiermee is de nationale wetgeving in overeenstemming
met artikel 7, derde lid, van de richtlijn in die zin dat de maximaal op te leggen
geldboete van 10% meer dan de voorgeschreven 5% respectievelijk 3% bedraagt, terwijl
binnen de Nederlandse boetesystematiek ook gewaarborgd kan worden dat de hoogte van
de geldboete «evenredig is aan de ernst van de gedraging en de individuele, financiële
en andere omstandigheden van de betrokken rechtspersoon» (zie ook overweging 33).
Het vierde lid draagt lidstaten op om in geval een rechtspersoon wordt veroordeeld voor een strafbaar
feit dat valt onder het gekwalificeerde delict in verband met vernietigende milieuschade
(artikel 3, derde lid, van de richtlijn) «zwaardere strafrechtelijke of niet-strafrechtelijke
sancties» mogelijk te maken dan die gelden voor de reguliere milieudelicten uit de
richtlijn (artikel 3, tweede lid). Waar voor dergelijke feiten ten aanzien van natuurlijke
personen is voorzien in een specifiek minimaal strafmaximum (artikel 5, tweede lid,
onder b, van de richtlijn), verplicht de richtlijn ten aanzien van rechtspersonen
slechts om «zwaardere» sancties mogelijk te maken. Het hiervoor omschreven artikel 23,
zevende lid, Sr voorziet hierin reeds door middel van de maximale geldboete van 10%
van de jaaromzet van de betreffende rechtspersoon. Dit percentage is dubbel zo hoog
als het minimale strafmaximum van 5% van de jaaromzet, dat op grond van de richtlijn
zou moeten gelden voor de zwaarste milieudelicten uit artikel 3, tweede lid, van de
richtlijn. Er is binnen dit in Nederland geldende maximum voldoende ruimte voor de
rechter om met deze strafverzwarende omstandigheden rekening te houden bij het bepalen
van een passend boetebedrag. Binnen de in de wet op het feit gestelde maximale geldboete
kan de veroordeling voor het gekwalificeerde delict een strafverzwarende werking hebben
op de hoogte van de gevorderde en opgelegde geldboete. Met het verhoogde gevangenisstrafmaximum
brengt de strafwetgever immers tot uitdrukking dat het desbetreffende feit als ernstiger
moet worden beschouwd.
De artikelen 8 en 9 van de richtlijn bevatten een opsomming van verschillende strafverzwarende onderscheidenlijk
verzachtende omstandigheden. Lidstaten zijn verplicht in het nationale recht de nodige
maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat in voorkomende gevallen zwaardere dan
wel lichtere straffen kunnen worden opgelegd dan in gevallen waarin die omstandigheden
zich niet voordoen. Voorbeelden van strafverzwarende omstandigheden zijn gevallen
waarin het milieudelict gepleegd is in het kader van een criminele organisatie, er
bij het plegen van het delict vervalste documenten zijn gebruikt, er bewijsmateriaal
is vernietigd of sprake is van recidive. Een voorbeeld van een verzachtende omstandigheid
betreft de situatie dat de verdachte vrijwillig al maatregelen heeft genomen om de
milieuschade als gevolg van het milieudelict te beperken of herstellen, nog voordat
het strafbare feit ter kennis van de opsporingsdiensten is gekomen. Blijkens de tekst
van de richtlijn en overwegingen 40 en 41 hebben lidstaten de ruimte om deze verplichting
te implementeren in overeenstemming met de toepasselijke regels in het nationale rechtsstelsel.
Met de omstandigheden hoeft slechts rekening te worden gehouden indien zij relevant
zijn in het licht van het betreffende strafbare feit (»in relation to the relevant
criminal offences»). Met de woorden «een of meer» is tot uitdrukking gebracht dat
niet alle omstandigheden in het nationale recht als strafverzwarend dan wel verzachtend
hoeven te worden beschouwd.
Een aantal van de in artikel 8 van de richtlijn genoemde verzwarende omstandigheden
leveren naar Nederlands recht een afzonderlijk strafbaar feit op. Dit betreft de strafverzwarende
onderdelen zoals genoemd in onderdeel b (artikel 140 Sr), onderdeel c (artikel 225
Sr) en onderdeel g (artikelen 189, 285 en 285a Sr). In geval van samenloop met een
van de strafbare milieudelicten zoals bedoeld in de artikelen 3 en 4 van de richtlijn
kunnen de samenloopbepalingen worden toegepast en kan als gevolg daarvan een hogere
gevangenisstraf worden opgelegd. Voor de gevallen omschreven in onderdeel d (delict
is gepleegd door een overheidsfunctionaris bij de uitvoering van zijn taken) en onderdeel e
(recidive) geldt dat op basis van respectievelijk de artikelen 44 en 43a Sr (jo. 91
Sr) een gevangenisstraf kan worden opgelegd die een derde hoger is dan het op het
feit gestelde strafmaximum.
In Nederland geldt verder als algemene regel dat de strafrechter zeer ruime straftoemetingsvrijheid
heeft. Binnen het wettelijke strafmaximum dat op een bepaald strafbaar feit is gesteld
heeft de rechter de vrijheid om alle relevante omstandigheden mee te wegen bij het
bepalen van een passende straf in een individueel geval. Op deze wijze is het voor
de rechter mogelijk een zwaardere straf op te leggen dan gewoonlijk voor een feit
wordt opgelegd indien bepaalde, strafverzwarende omstandigheden, aan de orde zijn
of om in strafverminderende zin rekening te houden met verzachtende omstandigheden.
Hiervoor is niet vereist dat de betreffende verzwarende en verzachtende omstandigheden
specifiek in de wet worden neergelegd. Om te voldoen aan de verplichtingen uit de
richtlijn op dit punt hoeven de in de artikelen 8 en 9 genoemde omstandigheden dan
ook niet te worden opgenomen in de Nederlandse strafwetgeving.
Artikel 10 van de richtlijn heeft betrekking op de mogelijkheid van bevriezing en confiscatie
van de opbrengsten van de milieudelicten uit de richtlijn, alsook van hulpmiddelen
die bij het plegen van die delicten zijn gebruikt. Het artikel verplicht lidstaten
die gebonden zijn door de Europese Richtlijn 2014/42/EU betreffende de bevriezing
en confiscatie van hulpmiddelen en opbrengsten van misdrijven in de Europese Unie
(waaronder Nederland) om in voorkomende gevallen bevriezing en confiscatie overeenkomstig
die richtlijn mogelijk te maken. De transponeringstabel voor die richtlijn is in 2015
in de Staatscourant gepubliceerd (Stcrt. 2015, 11370). De daarin genoemde bevoegdheden tot inbeslagneming (artikelen 94 en 94a Sr), verbeurdverklaring
(artikel 33a Sr), onttrekking aan het verkeer (artikel 36c Sr) en ontneming van wederrechtelijk
verkregen voordeel (artikel 36e Sr) kunnen in voorkomende gevallen ook ten aanzien
van de milieudelicten uit de herziene richtlijn worden toegepast. Daarmee is de Nederlandse
strafwetgeving al in lijn met artikel 10 van de herziene Europese richtlijn milieucriminaliteit.
In Artikel 11 zijn verjaringstermijnen opgenomen die minimaal moeten gelden voor de in de richtlijn
opgenomen strafbare feiten. Gelet op het feit dat milieudelicten met enige regelmaat
pas geruime tijd na de pleegdatum worden ontdekt, gaat het om lange verjaringstermijnen,
die een doeltreffende bestrijding van milieucriminaliteit mogelijk maken (overweging
50). Het tweede lid ziet op de vervolgingsverjaring. Deze termijnen dienen minimaal gelijk te zijn aan
het minimale strafmaximum dat in de richtlijn op het betreffende feit is gesteld (een
minimale verjaringstermijn van tien jaar voor feiten met een minimaal strafmaximum
van tien jaar, idem voor feiten met minimale strafmaxima van vijf en drie jaar). De
in artikel 70 Sr opgenomen verjaringstermijnen die gelden voor de strafbare feiten
waarmee deze richtlijn wordt geïmplementeerd zijn (fors) langer zijn dan de hiervoor
genoemde minimale verjaringstermijnen zoals die volgen uit artikel 11, tweede lid.
De Nederlandse wetgeving voldoet dus ruimschoots aan deze richtlijnverplichting. Het
derde lid bevat voorschriften over de termijnen voor de executieverjaring (hierna: tenuitvoerleggingstermijnen).
Bij de implementatie van die bepaling kunnen lidstaten ervoor kiezen die te baseren
op de gevangenisstraf die in een concrete zaak is opgelegd, of op de wettelijke maximale
gevangenisstraf die op de verschillende milieudelicten zijn gesteld. Deze laatste
methode, die uitgaat van dezelfde systematiek als bij de hiervoor genoemde vervolgingsverjaringstermijnen,
sluit aan bij de Nederlandse algemene regeling voor tenuitvoerleggingstermijnen in
artikel 6:1:22 Sv. Ook hier geldt dat de bestaande Nederlandse termijnen (fors) langer
zijn dan de minima voorgeschreven door de richtlijn. Het vierde lid bepaalt tot slot dat lidstaten kunnen kiezen voor kortere verjaringstermijnen indien
hun nationale recht voorziet in de mogelijkheid van stuiting of schorsing van de verjaring.
Nu de Nederlandse wetgeving al aan de verplichtingen uit het tweede en derde lid voldoet,
zal geen gebruik worden gemaakt van deze mogelijkheid.
Artikel 12 heeft betrekking op de verschillende vormen van rechtsmacht die lidstaten dienen
te vestigen met betrekking tot de in de richtlijn opgenomen milieudelicten. Rechtsmacht
is van belang in milieuzaken, gelet op het grensoverschrijdende karakter van veel
milieucriminaliteit. Het eerste lid bevat enkele gebruikelijke gronden voor rechtsmacht. Het betreft vormen van rechtsmacht
op basis van het territorialiteitsbeginsel (onder a tot en met c), waarin reeds is
voorzien in de artikelen 2 en 3 Sr. Daarnaast verplicht de richtlijn lidstaten tot
het vestigen van rechtsmacht in gevallen waarin de verdachte een eigen onderdaan is,
zonder dat daaraan het vereiste van dubbele strafbaarheid wordt gesteld (onder d).
Ter implementatie van deze rechtsmachtgrondslag zal het Besluit internationale verplichtingen
extraterritoriale rechtsmacht worden aangevuld (BIVR). Gelet op het karakter van minimumharmonisatie
van de richtlijn, kunnen lidstaten ook op andere gronden rechtsmacht vestigen. Het
tweede lid bevat de verplichting om de Europese Commissie op de hoogte te stellen wanneer op
grond van in het artikellid genoemde gronden rechtsmacht wordt gevestigd. Dit betreft
vormen van rechtsmacht op basis van het actief en passief territorialiteitsbeginsel
(onder a en c), indien het delict is gepleegd ten voordele van een op zijn grondgebied
gevestigde rechtspersoon (onder b), of als door het delict een ernstig risico is ontstaan
voor het milieu op zijn grondgebied (onder d). De bepaling bevat evenwel geen verplichting
om in die gevallen rechtsmacht te vestigen. In rechtsmacht op basis van het actief
en passief personaliteitsbeginsel (respectievelijk onder a en c) is voorzien naar
Nederlands recht, met dien verstande dat daaraan in het Wetboek van Strafrecht het
vereiste van dubbele strafbaarheid is verbonden (respectievelijk artikel 7, eerste
en derde lid, en artikel 5 Sr). Ook wanneer een strafbaar feit buiten Nederland is
gepleegd ten voordele van een in Nederland gevestigde rechtspersoon (onder b) heeft
Nederland in voorkomende gevallen reeds rechtsmacht, aangezien uit jurisprudentie
van de Hoge Raad kan worden afgeleid dat een Nederlandse rechtspersoon als een «Nederlander»
wordt aangemerkt (HR 18 oktober 1988, NJ 1989, 496) (artikel 7 Sr en artikel 6 Sr jo. het aan te passen BIVR). Tot slot bepaalt
het derde lid dat in de in het eerste lid, onder c en d, genoemde gevallen de uitoefening van rechtsmacht
niet afhankelijk worden gesteld van een aangifte uit het land waar het feit is gepleegd.
Nu het Nederlandse recht een dergelijke eis niet stelt, is aan deze richtlijnverplichting
voldaan.
Uit Artikel 13 volgt dat lidstaten doeltreffende en evenredige onderzoeksmiddelen beschikbaar dienen
te stellen voor de opsporing en vervolging van milieudelicten. Het artikel stelt dat
«waar passend» ook «speciale onderzoeksmiddelen» moeten kunnen worden aangewezen,
«zoals die welke worden ingezet bij de bestrijding van georganiseerde criminaliteit
of andere ernstige criminaliteit». Deze bepaling, inclusief de verwijzing naar georganiseerde
criminaliteit, betreft een standaardbepaling die ook in andere Europese richtlijnen
op strafrechtelijk terrein is opgenomen (zie bijvoorbeeld artikel 11 van Richtlijn
2018/1673 en artikel 21, eerste lid, van Richtlijn 2017/541).
In het Nederlandse strafrecht wordt in deze onderzoeksbevoegdheden voorzien door de
wettelijke regeling inzake enige bijzondere dwangmiddelen (artikel 52 e.v. Sv) en
de wettelijke regeling over de toepassing van bijzondere opsporingsbevoegdheden (artikel 126g
e.v. Sv). De milieudelicten uit de richtlijn die opzettelijk zijn begaan, kwalificeren
naar Nederlands recht allemaal als «voorlopigehechtenisfeit». Daarmee is het mogelijk
dat in voorkomende milieuzaken (bijzondere) opsporingsbevoegdheden worden ingezet.
Artikel 14 van de richtlijn draagt lidstaten op de nodige maatregelen te nemen om ervoor te
zorgen dat personen die aangifte doen van milieudelicten, bewijsmateriaal verstrekken
of anderszins samenwerken met bevoegde autoriteiten, toegang hebben tot ondersteunings-
en bijstandsmaatregelen in het kader van strafrechtelijke procedures overeenkomstig
het nationale recht. Dit artikel doet geen afbreuk aan de toepassing van de Europese
klokkenluidersrichtlijn29, op grond waarvan deze personen mogelijk ook aanspraak kunnen maken op klokkenluidersbescherming,
bijvoorbeeld wanneer zij in het kader van werkgerelateerde activiteiten contact hebben
met een rechtspersoon wiens activiteiten schade aan het milieu aanrichten (overweging
54). Ten aanzien van personen die niet als klokkenluider in de zin van voornoemde
richtlijn kunnen worden aangemerkt, draagt artikel 14 lidstaten op om de nodige ondersteunings-
en bijstandsmaatregelen beschikbaar te maken. Het is aan de lidstaten om te bepalen
om welke exacte ondersteunings- en bijstandsmaatregelen het gaat, met dien verstande
dat het ten minste moet gaan om maatregelen die beschikbaar zijn bij strafrechtelijke
procedures wegens andere strafbare feiten (overweging 55). In dit kader wordt gewezen
op de slachtofferbeschermingsrechten zoals opgenomen in Titel IIIA van het Eerste
Boek van het Wetboek van Strafvordering, op de Wet bescherming Klokkenluiders (in
werking getreden op 18 februari 2023) en op de mogelijkheid om anoniem of onder afscherming
van de eigen identiteit melding te maken bij het Team Criminele Inlichtingen (TCI),
de ILT-IOD, de NVWA-IOD of de politie. Getuigen in een strafzaak hebben recht op een
onkostenvergoeding.
Artikel 15 beoogt te verzekeren dat het «betrokken publiek» (public concerned), dat wil zeggen personen die worden getroffen of waarschijnlijk worden getroffen
door milieudelicten, alsook andere belanghebbenden (waaronder niet-gouvernementele
organisaties die milieubescherming bevorderen), «passende rechten» hebben in strafrechtelijke
procedures. Het artikel beoogt te verzekeren dat indien in het nationale recht van
de lidstaten procedurele rechten zijn toegekend aan het «betrokken publiek», dergelijke
personen of organisaties deze rechten ook kunnen uitoefenen in milieustrafzaken. Het
artikel verplicht er niet toe om nieuwe procedurele rechten aan dergelijke personen
of organisaties toe te kennen. De begrippen «betrokken publiek» en «slachtoffer» dienen
twee afzonderlijke concepten te blijven (overweging 58). Het artikel verplicht lidstaten
er dan ook niet toe om slachtofferrechten toe te kennen aan personen of organisaties
van het «betrokken publiek» die niet als slachtoffer kunnen worden aangemerkt. Dat
neemt niet weg dat andere belanghebbenden dan slachtoffers (waaronder milieuorganisaties)
op verschillende manieren betrokken kunnen zijn bij milieuzaken. Personen die kennis
hebben van milieudelicten kunnen daarvan (al dan niet op collectieve wijze) aangifte
doen. Ook kunnen zij in voorkomende gevallen als getuige bijdragen aan de bewijsvoering.
Indien het openbaar ministerie besluit een milieudelict niet te vervolgen, kunnen
rechtstreeks belanghebbenden zich daarover beklagen bij het gerechtshof (artikel 12
e.v. Wetboek van Strafvordering (Sv)), waarbij het gerechtshof kan bevelen dat alsnog
vervolging dient plaats te vinden. Het begrip «rechtstreeks belanghebbende» omvat
niet alleen slachtoffers maar ook eventuele anderen «die bij instelling of voortzetting
van de vervolging een redelijk belang hebben». Ook rechtspersonen kunnen onder rechtstreeks
belanghebbende worden verstaan indien zij krachtens hun doelstelling en feitelijke
werkzaamheden een belang behartigen dat door de beslissing tot niet (verdere) vervolging
rechtstreeks wordt getroffen (artikel 12, tweede lid, Sv).
Op grond van artikel 15 van de richtlijn dienen lidstaten in voorkomende gevallen
tevens in overeenstemming met het nationale recht informatie over de voortgang van
strafzaken te delen met het betrokken publiek. Ook hier geldt dat de richtlijn geen
nieuwe verplichtingen voor lidstaten in het leven roept, maar uitsluitend bepaalt
dat indien dergelijke informatie in strafzaken wegens andere strafbare feiten wordt
gedeeld, die praktijk ook in milieuzaken dient te worden toegepast.
Het is in Nederland vaste praktijk dat opsporingsdiensten, het openbaar ministerie
en de rechtspraak op gezette tijden de samenleving informeren over de voortgang van
belangrijke strafzaken, ook in gevallen waarin sprake is van een vervolging wegens
een milieudelict. In beleidsregels van het openbaar ministerie is voor de opsporings-
en vervolgingsfase neergelegd in welke gevallen en op welke wijze voorlichting wordt
gegeven (Aanwijzing voorlichting opsporing en vervolging, Stcrt. 2020, 44879). Verder zijn zittingen in strafzaken in beginsel openbaar, zodat het betrokken publiek
de voortgang van de strafzaak ook op die manier kan volgen.
Artikel 16 draagt lidstaten op preventieve maatregelen te nemen om milieucriminaliteit terug
te dringen, onder anderen door middel van voorlichtings- en bewustmakingscampagnes
en door onderzoeks- en educatieprogramma’s. Deze maatregelen dienen betrekking te
hebben op relevante belanghebbenden, zowel binnen de overheid als in de private sector.
In Nederland worden er verschillende campagnes uitgevoerd door diverse instanties.
Deze campagnes zijn bedoeld om naleving van de wet te bevorderen en preventie te versterken
door strafbedreigingen duidelijk te communiceren. Momenteel richten de campagnes zich
onder andere op proefprojecten rondom asbest, houtstook, en het tegengaan van illegale
handel in beschermde dier- en plantsoorten (de bewustwording van CITES-wetgeving).
In dat kader wordt doorlopend voorlichting gegeven op beurzen en is er informatiemateriaal
ontwikkeld voor Caribisch Nederland. Daarnaast loopt er bijvoorbeeld een wildlife
crime campagne van Meld Misdaad Anoniem die zich onder meer richt op handelaren. Met
betrekking tot natuur, gewasbeschermingsmiddelen, meststoffen en visserij wordt vooral
ingezet op een communicatieboodschap waarin wordt benadrukt dat de gevolgen bij het
niet naleven van wet- en regelgeving schadelijk is voor mens, dier en milieu. Verder
zijn er inspanningen gericht op voorlichting aan bedrijven over nieuwe wet- en regelgeving,
een zelfinspectietool waarbij telers kunnen testen of ze zich aan de regelgeving houden
en communicatie van bestuursrechtelijke overtredingen aan de sector via de brancheorganisaties,
een vak(pers)bericht en vakbladen.
Op grond van artikel 17 moeten lidstaten ervoor te zorgen dat nationale instanties die zich bezighouden met
de strafrechtelijke handhaving van milieuovertredingen beschikken over voldoende gekwalificeerde
medewerkers en voldoende financiële, technische en technologische middelen voor de
uitoefening van deze werkzaamheden. Lidstaten dienen daarnaast te beoordelen of het
nodig is het specialisatieniveau van deze medewerkers te vergroten. De in dit artikel
genoemde doeltreffendheid verwijst naar de daadwerkelijke effectiviteit van de middelen
en maatregelen om strafrechtelijke milieudelicten op te sporen, te onderzoeken en
te vervolgen. Dit betekent dat er voldoende capaciteit en competenties beschikbaar
moeten zijn binnen de betrokken instanties om milieucriminaliteit effectief aan te
pakken en af te schrikken. De in het artikel genoemde evenredigheid houdt in dat de
beschikbare middelen en maatregelen in balans moeten zijn met de ernst en complexiteit
van de milieudelicten. Dit betekent dat er voldoende middelen moeten zijn, zonder
dat deze buitenproportioneel worden ingezet ten opzichte van andere strafrechtelijke
prioriteiten. De richtlijn geeft de lidstaten de ruimte om, binnen hun nationale rechtsstelsel
en institutionele structuur, te beoordelen of extra specialisatie binnen de betrokken
instanties nodig is. Hierbij dient ook rekening te worden gehouden met de financiële
kaders die beschikbaar zijn voor de implementatie.
Met betrekking tot technische en technologische middelen zet Nederland momenteel in
op (digitale) opsporings- en analysetools bij de politie, waaronder de expertise van
forensische opsporingsteams (FO) voor milieu(gerelateerde)delicten. Ook beschikken
de omgevingsdiensten over specialistische controletechnieken, zoals mobiele meetapparatuur
en digitale gegevenssystemen, die zowel bij toezicht als in het kader van strafrechtelijke
handhaving worden ingezet. Het Nederlands Forensisch Instituut (NFI) levert een essentiële
bijdrage door middel van monstername en laboratoriumanalyse ten behoeve van bewijsvoering.30 Daarnaast maken buitengewone opsporingsambtenaren (groene boa’s) steeds vaker gebruik
van drones en warmtecamera’s voor observatie en documentatie van milieuovertredingen.31
Gelet op de beperkte capaciteit en de complexiteit van milieucriminaliteit, is het
noodzakelijk de prioritering van handhaving expliciet vorm te geven, door middel van
een gerichte agenda en een effectief gebruik van beschikbare capaciteit bij opsporing
en vervolging.
In het kader van het Interbestuurlijk Programma Versterking VTH-stelselzijn belangrijke
stappen gezet om de handhaving te versterken. De formalisering van de SMK en de bijbehorende
Agenda Strafrechtelijke Aanpak Milieucriminaliteit bieden een instrument om prioriteiten
te stellen binnen opsporing en vervolging, op basis van risico, omvang van de milieuschade
en maatschappelijke impact. Voor de uitvoering hiervan is budget beschikbaar gesteld,
zoals is beschreven in hoofdstuk 6 van deze memorie van toelichting.
Daarnaast ontvangt de ILT vanaf 2022 een structureel bedrag, oplopend tot 6 miljoen euro
in drie jaar. Deze middelen zijn aangewend voor de versterking van de aanpak van milieucriminaliteit.
In dat kader is de capaciteit van de ILT-IOD structureel uitgebreid.
Binnen de politie wordt actief gekeken hoe beschikbare capaciteit doelmatig kan worden
ingezet. In dat kader is recent het High Impact Environmental Crime (HIEC) team opgericht, dat zich richt op de aanpak van de zwaardere vormen van milieucriminaliteit
met grote maatschappelijke impact. Deze vormen van milieucriminaliteit omvatten illegale
activiteiten die ernstige schade toebrengen aan het milieu en de samenleving. Dergelijke
misdrijven hebben vaak een grote ecologische, economische en gezondheidsimpact, en
vereisen gespecialiseerde opsporing en handhaving. Met deze uitbreiding van de capaciteit
wordt de expertise en kennis bij de politie vergroot, waardoor opsporing en vervolging
effectiever kunnen worden uitgevoerd.
In het verlengde van artikel 17 zijn lidstaten op grond van artikel 18 verplicht om de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat relevante medewerkers
binnen de opsporing en de rechtspraak een gespecialiseerde opleiding ontvangen over
de aanpak van milieucriminaliteit. De achtergrond hiervan is de complexiteit van de
aanpak van milieucriminaliteit en de technische aard van de verschillende, door de
richtlijn bestreken milieudelicten (overweging 61).
De gevolgen van artikelen 17 en 18 van de richtlijn voor de benodigde middelen en
capaciteitsverhoging worden nader uitgewerkt in de financiële paragraaf (hoofdstuk
6) van toelichting. In deze paragraaf worden de uitvoeringstoetsen en de financiële
impact van de implementatie van de richtlijn beschreven, inclusief de benodigde middelen
voor opleidingen en versterking van handhavende instanties. Nederland beschikt, zeker
in vergelijking met een aantal andere EU-lidstaten, over goed opgeleide medewerkers
en sterke financiële, technische en technologische middelen.
Binnen het openbaar ministerie is het Functioneel Parket specifiek belast met milieuzaken.
Bij de verschillende bijzondere opsporingsdiensten is er specialistische kennis voor
de verschillende deelterreinen van strafrechtelijke milieuhandhaving voorhanden.
Naar verwachting is intensivering van capaciteit en kennisniveau noodzakelijk om aan
de eisen van de richtlijn te voldoen. Dit zal bijvoorbeeld vorm krijgen door middel
van het werven van extra officieren van justitie en het specifiek opleiden van opsporingsambtenaren
en rechters.
Met betrekking tot de gespecialiseerde opleidingen zijn er in Nederland verschillende
nationale programma's voor onderwijs en training met betrekking tot milieucriminaliteit.
Het openbaar ministerie, rechtspraak en de politie hebben hun eigen nationale onderwijscurricula
met cursussen over milieucriminaliteit. De Politieacademie biedt cursussen aan over
milieucriminaliteit voor opsporingsambtenaren van de politie en de bijzondere opsporingsdiensten.
Het openbaar ministerie en rechters worden opgeleid door het Studiecentrum Rechtspleging
(SSR); specifieke cursussen over milieucriminaliteit zijn opgenomen in het curriculum,
zoals de WSR-regeling. Daarnaast wordt van iedere milieuboa verlangd dat diegene gedurende
de vijf jaar dat de boa-akte geldig is, een viertal verplichte modules volgt, die
elk worden afgesloten met een toets. Met die permanente her- en bijscholing worden
de kennis en expertise van de boa gewaarborgd en kan de akte weer met vijf jaar worden
verlengd.
Daarnaast worden er op Europees niveau ook opleidingen aangeboden door Europol en
Eurojust en andere Europese agentschappen die zich bezighouden met milieucriminaliteit.
Deze opleidingen zijn mogelijk beschikbaar voor Nederlandse opsporingsambtenaren en
rechters, en kunnen een waardevolle aanvulling zijn op de nationale opleidingen.
Het vergroten van het kennisniveau kan ook in technische middelen zitten, aangezien
kennisniveau soms ook bij het Nederlands Forensisch Instituut (NFI) of het Rijksinstituut
voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) kan liggen. Ook het rapport van de commissie-Aartsen
uit maart 2021 (bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 22 343, nr. 295) heeft eerder aangetoond dat er stappen gemaakt moeten worden als het gaat om kennis
en expertise. Ook is er een capaciteitsverhoging nodig voor het geval dat er opleidingen
ontwikkeld moeten worden.
Artikel 19 richt zich op de samenwerking en coördinatie tussen de verschillende organisaties
binnen lidstaten die belast zijn met de preventie en bestrijding van milieudelicten.
Het artikel draagt lidstaten op te komen tot «passende regelingen» op dit punt, die
betrekking hebben op (a) het vaststellen van gezamenlijke handhavingsprioriteiten,
(b) het uitwisselen van informatie, (c) het elkaar kunnen raadplegen in individuele
onderzoeken, (d) het uitwisselen van «best practices» en (e) het verlenen van bijstand
aan Europese netwerken die werken aan de bestrijding van milieucriminaliteit een aanverwante
overtredingen.
In Nederland werken de bij de aanpak van milieucriminaliteit betrokken organisaties
onder meer samen in de eerdergenoemde SMK. Deze wordt voorgezeten door de hoofdofficier
van justitie van het Functioneel Parket van het openbaar ministerie en bestaat uit
de inspecteurs-generaal van de ILT, de NVWA en de NLA, de door de korpschef gemandateerde
politiechef die landelijk verantwoordelijk is voor het functionele werkgebied milieucriminaliteit
en een directeur van een omgevingsdienst namens de directeuren van de omgevingsdiensten,
bedoeld in artikel 4.2, aanhef en onder a, van het Besluit OM-afdoening, die voor
zijn deelname aan de SMK is aangewezen door Omgevingsdienst NL. De SMK bepaalt gezamenlijk
de prioriteiten, de wijze van samenwerking en de te behalen resultaten ten aanzien
van de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht
Aan artikel 19 van de richtlijn zal allereerst uitvoering worden gegeven via de recent
geformaliseerde SMK.32 Het instellingsbesluit van de SMK brengt geen wijziging aan in de publiekrechtelijke
taken, de bevoegdheden en het beheer van de in de SMK deelnemende organisaties en
de daaronder ressorterende ambtenaren. De bewindspersonen dragen ieder afzonderlijk
de ministeriële verantwoordelijkheid voor de onder hen ressorterende organisaties.
In de verantwoordelijkheden van het decentrale bevoegd gezag (gedeputeerde staten
en het college van burgemeester en wethouders) ten aanzien van de omgevingsdiensten
wordt evenmin een wijziging aangebracht. Gelet daarop is het van belang dat de beslissingen
van de SMK worden gedragen door alle organisaties; geen van de deelnemende organisaties
kan zonder haar eigen instemming worden gehouden aan beslissingen van de SMK. Artikel 5,
tweede lid, van het instellingsbesluit bepaalt dan ook dat de SMK bij consensus beslist.
Het instellingsbesluit beschrijft eveneens de positie van de SMK ten opzichte van
het bestuurlijk omgevingsberaad (BOB), waarin op bestuurlijk niveau afspraken worden
gemaakt over onder andere prioriteitstelling, handhavings- en interventiestrategieën
en wordt gesproken over het functioneren van het stelsel van vergunningverlening,
toezicht en handhaving (VTH-stelsel) in brede zin, waaronder de aanpak van milieucriminaliteit.
Deelnemers aan het BOB zijn de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
vertegenwoordiging vanuit het Ministerie van Justitie en Veiligheid, Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties en Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bestuurlijke vertegenwoordigingen
van gemeenten, provincies en waterschappen, alsmede het openbaar ministerie. Hiermee
wordt invulling gegeven aan de samenwerking tussen de verschillende organisaties binnen
lidstaten die toezien op preventie.
Verder kan invulling worden gegeven aan de verplichtingen uit de richtlijn door middel
van de coördinatierol die op grond van de Omgevingswet bij de provincies berust om
te komen tot een onderling afgestemde uitoefening van de bestuursrechtelijke uitvoerings-
en handhavingstaak. Met deze richtlijn neemt het belang van deze wettelijke provinciale
taak toe. Niet alle gedragingen die worden bestreken door deze richtlijn vallen onder
de Omgevingswet. Brede afstemming in de SMK blijft daarmee van belang.
Het Interbestuurlijk Programma Versterking VTH-stelsel, dat in de zomer van 2024 is
afgelopen, bevestigde dat er op het gebied van een aantal zaken al acties in gang
waren gezet, waaronder het verbeteren van informatie-uitwisseling, kennisdeling en
de afstemming tussen bestuursrecht en strafrecht. Voor een effectieve uitvoering van
bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving biedt de Landelijke Handhavingsstrategie
Omgevingsrecht (LHSO) eenduidige definities rondom gedrag en ernst van overtreding
in relatie tot de in te zetten handhavingsinstrumenten. De LHSO zal worden opgenomen
als het instrument om invulling te geven aan de verplichtingen volgende uit deze richtlijnbepaling
met betrekking tot de «zienswijze ten aanzien van het verband tussen strafrechtelijke
en bestuursrechtelijke handhaving».
Artikel 20 ziet op de samenwerking tussen de lidstaten en de Europese Commissie, instellingen,
organen, bureaus of agentschappen van de Unie.
Op internationaal/Europees gebied werkt Nederland met diverse partners samen. Deze
samenwerking omvat onder andere het uitwisselen van informatie, zowel in het domein
van handhaving als het domein van opsporing. De internationale uitwisseling van opsporingsinformatie
loopt primair via twee formele kanalen: het politieel en het justitieel kanaal.
Daarnaast wordt door Nederland bilateraal samengewerkt met andere Europese lidstaten,
onder andere op het gebied van informatie-uitwisseling door toezichthouders op verschillende
onderwerpen. Verder zijn de opsporingsdiensten actief in het kader van European Multidisciplinary
Platform Against Criminal Threats (EMPACT). Dit platform biedt de lidstaten de mogelijkheid
om samen te werken op geprioriteerde thema’s. Deze samenwerking is vooral gericht
op de aanpak van de georganiseerde milieucriminaliteit in Europa. Ook werkt Nederland
samen met of binnen Europol, het Network for the Implementation and Enforcement of
Environmental Law IMPEL, het EnviCrimeNet, het European Network of Prosecutors for
the Environment (ENPE), het EU Forum of Judges for the Environment (EUFJE), de United
Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), de Organisatie voor Economische Samenwerking
en Ontwikkeling (OESO), het UN Environment Programme (UNEP), de World Customs Organisation,
het Europees Openbaar Ministerie (EOM), de European Union agency for law enforcement
training (CEPOL), de Convention on International Trade in Endangered Species of Wild
Fauna and Flora (CITES), EUtwix en Eurojust.
Artikel 21 voorziet in een verplichting voor lidstaten om uiterlijk op 21 mei 2027 een nationale
strategie vast te stellen voor de strafrechtelijke handhaving van milieudelicten,
alsook om deze strategie uit te voeren. De nationale strategie dient betrekking te
hebben op de doelstellingen en prioriteiten bij de aanpak van milieucriminaliteit,
de taken en verantwoordelijkheden van de bevoegde autoriteiten en de manier waarop
de specialisatie van de handhavingsprofessionals wordt ondersteund. Deze strategie
wordt ten minste om de vijf jaar geëvalueerd en geactualiseerd.
Aan deze bepaling zal uitvoering worden gegeven via de SMK en het periodiek opstellen
van de Agenda Strafrechtelijke Aanpak Milieucriminaliteit. De SMK stelt deze Agenda
op, evenals het dreigingsbeeld en fenomeenbeelden, waarbij milieudoelstellingen voor
de lange termijn worden gemonitord en de prioriteiten voor de gespecialiseerde diensten
worden vastgesteld. Het ondersteuningsbureau van de SMK zal vanaf 2026 structureel
budget vanuit JenV ontvangen, waaraan het coördineren van de nationale strategie verbonden
is. Het SOCTA-rapport (Serious and Organised Crime Threat Assessment), opgesteld door
Europol en elke vier jaar gepubliceerd, kan tevens een sturende rol vervullen. In
het SOCTA-rapport van 2017 werd milieucriminaliteit aangemerkt als een van de prioriteiten
binnen de EMPACT-cyclus (European Multidisciplinary Platform Against Criminal Threats).
Dit onderstreept de urgentie van het probleem en kan dienen als een belangrijke aanzet
om ook op nationaal niveau de bestrijding van milieucriminaliteit verder te versterken.
Op grond van artikel 22 dienen lidstaten verschillende statistische gegevens over de opsporing en vervolging
te verzamelen. Het betreft onder meer het aantal geregistreerde en berechte milieudelicten,
het aantal geseponeerde zaken en het aantal natuurlijke personen en rechtspersonen
dat is vervolgd en veroordeeld. Lidstaten dienen ten minste eens per drie jaar een
overzicht van de statistieken te publiceren (tweede lid), daarnaast dienen de statistieken
ieder jaar aan de Europese Commissie te worden toegestuurd (derde lid).
Bij veel uitvoeringsorganisaties in Nederland worden op dit moment al dashboards bijgehouden
met diverse statistieken over de aanpak van milieucriminaliteit. De richtlijn vergt
een modernisering van deze dashboards en er dient een query gebouwd te worden, zodat
informatie uit de verschillende systemen op een goede wijze kan worden geraadpleegd.
Ter implementatie van deze richtlijn zullen deze systemen moeten worden gewijzigd,
bijvoorbeeld zodat een differentiatie in gegevens over natuurlijke personen en rechtspersonen
mogelijk wordt. Voor het aanleveren en publiceren van de statistische gegevens zal
een deel van het JenV-budget worden ingezet binnen de strafrechtketen, namelijk bij
het OM (het Functioneel Parket) en de Rvdr.
Wanneer lidstaten jaarlijks de hiervoor genoemde statistische gegevens toesturen aan
de Europese Commissie, dienen zij gebruik te maken van een standaardformat. Artikel 23 bepaalt in dit verband dat de Europese Commissie uiterlijk 21 mei 2027 het betreffende
standaardformat vaststelt door middel van een uitvoeringshandeling. Artikel 24 regelt de comitéprocedure waarmee dit standaardformat door de Europese Commissie
kan worden vastgesteld. Deze artikelen behoeven naar hun aard geen implementatie.
De artikelen 25–30 betreffen gebruikelijke afsluitende bepalingen die naar hun aard geen implementatie
behoeven.
6. Financiële gevolgen en uitvoeringsconsequenties
De Europese richtlijn vereist onder andere gespecialiseerde opleidingen, voldoende
capaciteit, nationale samenwerking en coördinatie, het vaststellen van een nationale
strategie voor strafrechtelijke handhaving van milieudelicten en het op regelmatige
basis publiceren van verschillende statische gegevens over de opsporing en vervolging.
Hoewel de richtlijn nieuwe strafbaarstellingen en een verruimde reikwijdte kent, wordt
op dit moment niet uitgegaan van een substantiële extra druk op de strafrechtketen.
De aanvullende middelen voor de betrokken partijen zijn met name bedoeld ter versterking
van kennis en expertise binnen relevante teams en ter ondersteuning van rapportageverplichtingen.
Er is geen grootschalige uitbreiding van de opsporingscapaciteit voorzien. Om de verwachte
impact van de richtlijn op te vangen doet het kabinet enkele investeringen.
Binnen het Ministerie van JenV is structureel 3 miljoen euro vrijgemaakt voor uitbreiding
van de capaciteit bij de politie, het openbaar ministerie en de rechtspraak om de
opsporing, vervolging en berechting van milieucriminaliteit te versterken. Zo wordt
met de uitbreiding van de capaciteit de expertise en kennis bij het High Impact Environmental Crime team van de politie vergroot. Bij het OM en de rechtspraak worden extra officieren,
rechters en parketsecretarissen gefinancierd. Tot slot wordt het ondersteuningsbureau
voor de SMK bekostigd om de SMK te ondersteunen bij diens rol om een nationale strategie
op te stellen, de coördinatie op landelijk niveau, en de benodigde statistische gegevens
te verzamelen. In de SMK zitten, zoals eerder in deze memorie al toegelicht, onder
meer het OM, de politie, de NVWA en de ILT.
Vanuit het Ministerie van IenW is het nog niet duidelijk of er aanvullende middelen
nodig zijn om aan de eisen van de richtlijn te kunnen voldoen. De ILT-IOD heeft een
inschatting gemaakt over aanvullende middelen, maar IenW is nog in gesprek met de
ILT-IOD hierover. Indien dit gesprek er toch toe leidt dat aanvullende dekking voor
ILT-IOD nodig is, zal die binnen de huidige begroting van het Ministerie van IenW
worden opgevangen.
Vanuit het Ministerie van LVVN is het uitgangspunt dat er geen aanvullende middelen
nodig zijn om aan de eisen van de richtlijn te kunnen voldoen. Het gesprek tussen
LVVN en de NVWA-IOD hierover loopt nog. Indien daaruit blijkt dat wel extra middelen
voor de implementatie van de richtlijn voor NVWA/LVVN nodig zijn, zal LVVN herprioriteringskeuzes
maken. Mocht LVVN besluiten dat toch aanvullende middelen nodig zijn, zullen deze
door het Ministerie van LVVN beschikbaar worden gesteld.
II. Artikelsgewijs
Artikel I
Onderdeel A
Dit onderdeel wijzigt de verwijzing in artikel 83 naar artikel 161quater in verband
met de vernummering die wordt voorgesteld in artikel 161quater in artikel I, onderdeel C.
Onderdeel B
Dit onderdeel voegt twee nieuwe artikelen 90decies en 90undecies toe aan het Wetboek
van Strafrecht.
In artikel 90decies Sr wordt het begrip «ecosysteem» gedefinieerd. Dit begrip, dat
in meerdere bepalingen in de richtlijn voorkomt, wordt met dit wetsvoorstel ook in
verschillende misdrijven in het Wetboek van Strafrecht opgenomen. De definitie van
«ecosysteem» uit de richtlijn (artikel 2, tweede lid, onder c) is gelijk aan de definitie
van dat begrip in de Europese natuurherstelverordening en is in hoofdstuk 5 van het
algemeen deel nader toegelicht bij de beschrijving van de inhoud van artikel 2, tweede
lid, onder c.
In artikel 90undecies Sr wordt het begrip «natuurlijke habitat» gedefinieerd. Dit
begrip wordt met dit wetsvoorstel – ter implementatie van artikel 3, derde lid, van
de richtlijn – in verschillende bepalingen in het Wetboek van Strafrecht geïntroduceerd.
Voor een nadere duiding van het begrip wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 2,
tweede lid, onder b, van de richtlijn in hoofdstuk 5 van het algemeen deel van deze
memorie.
Onderdelen C, D, E en F
De delictsomschrijvingen van de bestaande artikelen 161quater, 161quinquies, 173a
en 173b Sr, worden met deze onderdelen verruimd in overeenstemming met artikel 3,
tweede lid, onderdeel a, van de richtlijn. Op dit moment zien de genoemde strafbaarstellingen
enkel op gevallen waarin van het feit gevaar voor de openbare gezondheid of levensgevaar
voor een andere persoon te duchten is, alsook gevallen waarin levensgevaar voor een
andere persoon te duchten is en het feit iemands dood tot gevolg heeft. Ter implementatie
van de genoemde bepalingen uit de richtlijn wordt de reikwijdte van de genoemde strafbaarstellingen
uitgebreid naar gevallen waarin van de betreffende gedragingen aanzienlijke schade
aan de kwaliteit van de bodem, de lucht of het oppervlaktewater, dan wel aanzienlijke
schade aan een ecosysteem, dieren of planten te duchten is. De strafbaarstellingen
zijn daarmee ook van toepassing in gevallen waarin het milieudelict geen schade voor
de menselijke gezondheid, maar wel andersoortige aanzienlijke schade voor de leefomgeving,
flora of fauna veroorzaakt.
Ten aanzien van de artikelen 161quater en 173a Sr wordt voorgesteld de hiervoor genoemde
uitbreiding op te nemen in een nieuw onderdeel en daaraan een specifiek wettelijk
strafmaximum van respectievelijk tien en negen jaar gevangenisstraf te verbinden.
Dit voorgestelde strafmaximum is gebaseerd op de bestaande verhouding tussen de strafmaxima
die op dit moment al zijn genoemd in de betreffende artikelen, waarbij tot uitgangspunt
is genomen dat een milieudelict waarvan levensgevaar voor de mens te duchten is, strafwaardiger
wordt geacht dan een milieudelict waarvan geen levensgevaar voor de mens te duchten
is. Bij de culpoze strafbaarstellingen in de artikelen 161quinquies en 173b Sr wordt
voorgesteld de eerdergenoemde uitbreiding op te nemen in het eerste subonderdeel van
beide artikelen.
In het nieuw voorgestelde subonderdeel 1 van de artikelen 161quater, 161quinquies,
173a en 173b Sr wordt de term «oppervlaktewater» gebruikt. Dit sluit aan bij de terminologie
die op dit moment al wordt gebruikt in artikel 173a en 173b Sr. In artikel 3, tweede
lid, onderdeel a, van de richtlijn staat de term «water». Uit onderdeel m van dezelfde
richtlijnbepaling kan worden afgeleid dat hieronder zowel oppervlaktewater als grondwater
moet worden begrepen. Het kabinet acht het niet nodig om in het wetsvoorstel grondwater
apart op te nemen of om de term «oppervlaktewater» aan te passen, omdat daarnaast
ook het begrip «bodem» is opgenomen in de relevante bepalingen uit het Wetboek van
Strafrecht. In de bijlage bij de Omgevingswet is het begrip «bodem» gedefinieerd als
«het vaste deel van de aarde met de zich daarin bevindende vloeibare en gasvormige
bestanddelen en organismen». In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet is
opgenomen dat het grondwater een onderdeel is van de bodem (zie ook Kamerstukken II
2013/14, 33 962, nr. 3, p. 331). Blijkens de wetsgeschiedenis moet voor de invulling die aan het begrip
«bodem» wordt gegeven in de bepalingen in Boek 2, Titel VII Sr worden aangesloten
bij de uitleg die daaraan wordt gegeven in milieuwetgeving. Zie Kamerstukken II 1984/85,
19 020, nr. 3, p. 8.
Verder volgt uit artikel 3, tweede lid, onder a) tot en met d), f) onder ii), j) tot
en met l), van de richtlijn dat de daar opgenomen gedragingen ook strafbaar moeten
zijn indien daardoor ernstig letsel aan personen wordt veroorzaakt dan wel dreigt
te worden veroorzaakt. Ter implementatie hiervan wordt «zwaar lichamelijk letsel»
ingevoegd in de artikelen 161quater, onderdeel 2° (nieuw), 161quinquies, onderdeel 1°,
173a, onderdeel 2° (nieuw) en 173b, onderdeel 1°, Sr.
Zoals reeds uiteengezet voldoen de Nederlandse strafbaarstellingen al aan de door
de richtlijn voorgeschreven minimale maximumstraffen. Dat geldt ook voor de voorgeschreven
maximumstraf voor de situatie waarin sprake is van vernietigende milieuschade. Nu
artikel 3, derde lid, van de richtlijn evenwel voorschrijft dat lidstaten zorgen voor
gekwalificeerde strafrechtelijke delicten, worden de artikelen 161quater, 161quinquies,
173a en 173b Sr ook op dit punt uitgebreid. Voor een uitgebreide toelichting wordt
verwezen naar de beschrijving van artikel 3, derde lid, van de richtlijn in hoofdstuk
5 van het algemeen deel van deze memorie. Uit de opbouw van artikel 5, tweede lid,
van de richtlijn in combinatie met de voorgeschreven minimale maximumstraffen volgt
dat het veroorzaken van vernietigende schade (artikel 5, tweede lid, onder b, van
de richtlijn) als ernstiger moet worden beschouwd dan het veroorzaken van aanzienlijke
schade of ernstig zwaar lichamelijk letsel (artikel 5, tweede lid, onder d, van de
richtlijn). De gekwalificeerde strafbaarstelling wordt daarom in de betreffende artikelen
ingevoegd in de subonderdelen die zien op de situatie waarin het feit de dood ten
gevolge heeft gehad. Het aldaar invoegen van vernietigende milieuschade lijkt mede
gelet op de bijzondere ernst van deze situatie, zoals die ook door de richtlijn tot
uitdrukking wordt gebracht in zowel artikel 3, derde lid, als artikel 5, tweede lid,
het meest passend.
Daarnaast worden nog twee aanpassingen aangebracht in specifiek de artikelen 173a
en 173b Sr ter implementatie van artikel 3, tweede lid, onder a, van de richtlijn.
Zoals in het algemeen deel van deze memorie al is beschreven is ten opzichte van artikel 3,
aanhef en onder a van Richtlijn 2008/99 de zinsnede «een hoeveelheid materie of ioniserende
straling» vervangen door «een hoeveelheid materialen of stoffen, energie of ioniserende
straling». De opsomming van gedragingen wordt daarom uitgebreid met het opzettelijk
of culpoos in de bodem, de lucht of het oppervlaktewater brengen van energie of een
voorwerp. Het begrip «energie» is nader toegelicht in hoofdstuk 5 van het algemeen
deel, bij de omschrijving van artikel 3, tweede lid, onder a, van de richtlijn. De
huidige artikelen 173a en 173b Sr beschrijven al gedragingen met een «stof». Hoewel
het begrip «stof» naar Nederlands recht ruim kan worden uitgelegd en bijvoorbeeld
ook metalen, chemicaliën, plastic en kunstmest kan omvatten (vgl. H.J. Smidt, Geschiedenis van het Wetboek van Strafrecht. Deel II, Haarlem: Tjeenk Willink 1881, p. 238, HR 18 november 2003, ECLI:NL:HR:2003:AJ0533
en HR 20 februari 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ0213), valt evenwel niet uit te sluiten
dat onder het bereik van de richtlijn – in het bijzonder nu «materialen» daarin afzonderlijk
worden genoemd – ook voorwerpen kunnen vallen. Daarom zal ook het begrip «voorwerp»
in de artikelen 173a en 173b Sr worden opgenomen.
Onderdeel G
Met dit onderdeel worden twee nieuwe strafbepalingen toegevoegd aan het Wetboek van
Strafrecht, die zien op – kort samengevat – het wederrechtelijk verkopen of te koop
aanbieden van waren waarvan het gebruik op een grotere schaal emissies tot gevolg
heeft die schadelijk zijn voor het milieu. Het gaat om een opzettelijke (artikel 173c
Sr) en een culpoze (artikel 173d Sr) variant, die strekken tot implementatie van artikel 3,
tweede lid, onder b, respectievelijk artikel 3, vierde lid, van de richtlijn. Voor
een uitgebreide toelichting wordt ook verwezen naar de beschrijving van artikel 3,
tweede lid, onder b, van de richtlijn in hoofdstuk 5 van het algemeen deel van deze
memorie.
In lijn met de richtlijnverplichting kan degene die wederrechtelijk het betreffende
product op de Europese markt heeft gebracht alsook degene die het product in de lidstaten
verkoopt of te koop aanbiedt, op grond van de voorgestelde artikelen 173c en 173d
Sr worden vervolgd voor de milieuschade die het gebruik van het product op een grotere
schaal met zich brengt. Omdat wederrechtelijkheid – net als in de richtlijnbepalingen –
onderdeel uitmaakt van de delictsomschrijving is de strafrechtelijke aansprakelijkheid
beperkt tot gevallen waarin het in de handel brengen van het betreffende product in
strijd is met een (verbod) of ander vereiste ter bescherming van het milieu, zoals
productveiligheidseisen. Zie over de invulling van de term «wederrechtelijkheid» ook
de toelichting op artikel 3 in hoofdstuk 5 van deze memorie.
Zoals eerder in deze toelichting al aan de orde is gekomen, vormen de delictsomschrijvingen
van de artikelen 173c en 173d Sr een aanvulling op de artikelen 173a en 173b Sr, die
in algemene zin betrekking hebben op wederrechtelijke en schadelijke emissies. Daarnaast
vertonen de voorgestelde artikelen gelijkenis met de artikelen 174 en 175 Sr die – kort
samengevat – het op de markt brengen van producten die schadelijk zijn voor de menselijke
gezondheid (en in het geval van artikel 174 Sr: het verzwijgen van het schadelijke
karakter van die producten) strafbaar stellen. Het bestanddeel «verkoopt of te koop
aanbiedt» strekt tot implementatie van het bestanddeel «in de handel brengen» uit
artikel 3, tweede lid, onder b, van de richtlijn. Hiermee is aansluiting bij de bestaande
tekst van artikel 174 Sr beoogd. Dit geldt op gelijke wijze voor het begrip «waren»,
dat al voorkomt in de artikelen 174 en 175 Sr en strekt tot implementatie van het
begrip «product» in de delictsomschrijving de richtlijn. Net als in de artikelen 174
en 175 Sr wordt in de artikelen 173c en 173d Sr met «waren» gedoeld op «handelswaren».33 Dit correspondeert met de te implementeren richtlijnvoorschriften, die de lidstaten
ertoe verplicht om – kortgezegd – het in de handel brengen van een voor het milieu
schadelijk product strafbaar te stellen en zich daarmee dus ook richt op handelswaren.
Het opzetvereiste in artikel 173c Sr strekt zich ook uit tot de emissies die het gevolg
zijn van het gebruik van het product op grotere schaal, waarbij het voorwaardelijk
opzet als ondergrens heeft te gelden. Dit betekent dat de verdachte bij het in de
handel brengen van het betreffende product tenminste de aanmerkelijke kans moet hebben
aanvaard dat het gebruik van het product op een grotere schaal leidt tot de emissie
van stoffen of energie op of in de bodem, de lucht of het oppervlaktewater, dan wel
dat die onderdelen van het milieu door het gebruik op grotere schaal aan ioniserende
straling worden blootgesteld. Op dezelfde wijze als bij artikel 173a Sr het geval
is, hoeft het opzet van de verdachte echter niet gericht te zijn tot de in de onderdelen
1°, 2° en 3° van artikel 173c Sr genoemde schadelijke gevolgen van de uitstoot voor
het milieu. Dit betreffen geobjectiveerde bestanddelen die aan het opzetvereiste zijn
onttrokken.
Voorgesteld wordt de wettelijke strafmaxima in het nieuwe artikel 173c Sr te bepalen
op acht jaar gevangenisstraf (voor gevallen waarin van de emissies – kort gezegd –
aanzienlijke milieuschade te duchten is), tien jaar (voor gevallen waarin van de emissies
levensgevaar of gevaar voor zwaar lichamelijk letsel te duchten is) en twaalf jaar
(voor gevallen waarin vernietigende milieuschade wordt veroorzaakt of waarin als gevolg
van de emissies levensgevaar voor de mens te duchten is en het feit de dood van een
mens tot gevolg heeft). Deze opbouw van wettelijke strafmaxima die afhankelijk is
gesteld van de gevolgen van de schadelijke emissies is vergelijkbaar met de opbouw
van de wettelijke strafmaxima in bestaande artikelen 161quater en 173a Sr. De hoogte
van de voorgestelde maximale gevangenisstraffen is ook evenwichtig in verhouding tot
de strafmaxima opgenomen in artikel 173a Sr, die zich richt op degene die (zelf) opzettelijk
en wederrechtelijk zeer schadelijke emissies pleegt. Deze handeling wordt laakbaarder
geacht dan gedragingen die worden bestreken door artikel 173c, namelijk het in de
handel brengen van een product waarvan het gebruik op grotere schaal (veelal door
derden) tot schadelijke emissies kan leiden. De voorgestelde wettelijke strafmaxima
voor het nieuwe artikel 173c van respectievelijk acht, tien en twaalf jaar gevangenisstraf
voldoen (ruimschoots) aan de ondergrenzen die zijn genoemd in artikel 5, tweede lid,
onder a, b en d, van de richtlijn. De in artikel 173c opgenomen vijfde boetecategorie
is gelijk aan die in de artikelen 161quater en 173a Sr. Deze boetecategorie maakt
het mogelijk om aan rechtspersonen die een misdrijf als bedoeld in de richtlijn hebben
begaan een omzetgerelateerde geldboete op te kunnen leggen. Dit is nader toegelicht
bij de omschrijving van artikel 7, derde lid, van de richtlijn in hoofdstuk vijf van
het algemeen deel van deze toelichting.
Voor het strafmaximum van artikel 173d Sr is aangesloten bij de strafmaxima die zijn
opgenomen in de artikelen 161quinquies en 173b Sr. Gelet op de lagere strafmaxima
die voor deze feiten gelden in vergelijking met de doleuze equivalenten van die strafbaarstellingen
wordt het niet noodzakelijk geacht in het nieuwe artikel 173d Sr te voorzien in afwijkende
strafmaxima ten opzichte van de artikelen 161quinquies en 173b Sr.
Onderdeel H
Met deze wijziging wordt het wettelijke strafmaximum voor dood door schuld in de vorm
van roekeloosheid (artikel 307, tweede lid, Sr) verhoogd van vier naar vijf jaar gevangenisstraf.
Hiermee wordt artikel 5, tweede lid, onder c, van de richtlijn geïmplementeerd. Deze
wijziging is inhoudelijk nader toegelicht bij artikel 3, vierde lid, en artikel 5,
tweede lid, onder c, van de richtlijn, in hoofdstuk 5 van het algemeen deel van deze
memorie. In aanvulling daarop kan nog het volgende worden opgemerkt.
Toen in een afzonderlijk strafmaximum voor schuld die bestaat uit roekeloosheid werd
voorzien, is expliciet een afweging gemaakt over of ook in Boek 2, Titel VII Sr – de
titel in het Wetboek van Strafrecht waar de voor deze richtlijn relevante bepalingen
in zijn opgenomen – aparte voorzieningen zouden moeten worden getroffen voor het geval
schuld bij deze gemeengevaarlijke delicten zou bestaan uit roekeloosheid. Dit werd
niet nodig geacht, gelet op de mogelijkheid om bij gemeengevaarlijke culpoze delicten
onder omstandigheden die daartoe aanleiding geven te vervolgen op de grondslag van
artikel 307 Sr. Zo kon op betrekkelijk eenvoudige wijze invoering van het afzonderlijke
strafmaximum voor roekeloosheid «systematisch verantwoord worden gerealiseerd». Zie
Kamerstukken II 2001/02, 28 484, nr. 3, p. 14–15. Hieruit volgt een bewuste keuze van de wetgever voor strafverzwaring in
geval van dood door schuld die bestaat uit roekeloosheid via de algemene strafbaarstelling
daarvan in artikel 307, tweede lid, Sr. De in het wetsvoorstel opgenomen verhoging
van het strafmaximum van artikel 307, tweede lid, Sr sluit bij deze systematiek aan.
Het treffen van aparte voorzieningen voor de aangewezen milieudelicten uit de richtlijn
zou deze systematiek doorkruisen en zou in strijd zijn met de algemene benadering
die in het Wetboek van Strafrecht is gekozen. Het op een feit gestelde strafmaximum
is primair een uitdrukking van de aard en de ernst van het feit. In de door de wetgever
gekozen systematiek ligt besloten dat de gedragingen die onder artikel 307, tweede
lid, Sr vallen van vergelijkbare ernst zijn en daarom eenzelfde maximaal op te leggen
gevangenisstraf rechtvaardigen. Met de algemene verhoging van het strafmaximum van
artikel 307, tweede lid, Sr kan een passend strafrechtelijk verwijt worden gemaakt
aan iemand die op roekeloze wijze het leven van zijn medemens op het spel zet, ongeacht
de context van de gedraging. De richtlijn laat ook expliciet ruimte voor deze benadering.
Uit overweging 30 van de richtlijn volgt immers dat lidstaten bij de omzetting van
de richtlijn voor gevallen waarin de strafbare gedragingen de dood van een persoon
tot gevolg hebben een beroep kunnen doen op de nationale algemene bepalingen ten aanzien
van «opzettelijke doodslag en doodslag door grove nalatigheid, met inbegrip van bepalingen
inzake verzwarende omstandigheden».
Artikel II
Onderdeel A
In subonderdeel 1, onder a, wordt erin voorzien dat de verwijzing naar de artikelen 21a
en 21e, eerste lid, van de Kernenergiewet in artikel 1a, onder 1°, van de WED komt
te vervallen. De betreffende bepalingen zijn inmiddels vervallen. Abusievelijk is
nagelaten de verwijzing naar die artikelen in artikel 1a, onder 1°, van de WED hierop
aan te passen. Dit wordt met deze wijziging hersteld.
Op de wijziging in subonderdeel 1, onder b, is nader ingegaan in de toelichting op
artikel 3, tweede lid, onder e, van de richtlijn in het algemeen deel van deze memorie
van toelichting.
In subonderdeel 2 wordt een verwijzing naar de Omgevingswet in artikel 1a, onder 2°,
van de WED aangepast naar aanleiding van de hiervoor beschreven wijziging van artikel 1a,
onder 1°.
Onderdeel B
Met dit onderdeel wordt een strafverzwaringsgrond toegevoegd aan artikel 6, eerste
lid, WED. Deze strafverzwaringsgrond strekt tot implementatie van artikel 5, tweede
lid, onder a en b, van de richtlijn. Voor een nadere toelichting wordt ook verwezen
naar hoofdstuk 5 van het algemeen deel van de memorie van toelichting.
De WED voorziet op dit moment in een algemeen strafmaximum van zes jaar gevangenisstraf
in geval van een misdrijf als bedoeld in artikel 1, onder 1° of artikel 1a, onder 1°,
van de WED. Dit strafmaximum is van toepassing onafhankelijk van de gevolgen van het
strafbare feit. Om te voldoen aan de verplichting uit artikel 5, onder a en b, van
de richtlijn wordt in artikel 6 van de WED een nieuw onderdeel ingevoegd op grond
waarvan een strafmaximum van tien jaar geldt voor gevallen waarin een opzettelijk
strafbaar feit als bedoeld in artikel 1a, onder 1°, van de WED de dood van een ander
tot gevolg heeft of tot vernietigende milieuschade leidt.
Voor de nieuwe strafverzwaringsgrond geldt dat het opzet van de verdachte niet op
het strafverzwarende gevolg gericht hoeft te zijn. In een individuele zaak hoeft dus
niet te worden bewezen dat de verdachte bij het begaan van het misdrijf willens en
wetens de dood van een persoon of vernietigende milieuschade heeft veroorzaakt. Voor
toepassing van de strafverzwaringsgrond is voldoende dat een causaal verband tussen
het strafbare feit en het schadelijke gevolg wordt vastgesteld. Of de verdachte ook
(voorwaardelijk) opzet had op het schadelijke gevolg, kan uiteraard wel worden betrokken
door de strafrechter bij de straftoemeting in een individuele zaak.
In verband met de systematiek van de WED heeft de strafverzwaringsgrond betrekking
op de gehele categorie van strafbare feiten die zijn opgenomen in artikel 1a, onder 1°,
van de WED voor zover zij opzettelijk zijn gepleegd (misdrijven; zie artikel 2, eerste
lid, van de WED).
Artikel III
Dit betreft een standaard inwerkingtredingsbepaling, waarmee wordt voorzien in inwerkingtreding
op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
Artikel IV
Met dit artikel wordt het wetsvoorstel van een citeertitel voorzien.
De Minister van Justitie en Veiligheid, F. van Oosten
Implementatie van Richtlijn (EU) 2024/1203 van het Europees Parlement en de Raad van
11 april 2024 inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht
en tot vervanging van de Richtlijnen 2008/99/EG en 2009/123/EG (PbEU L 2024/1203)
(Implementatiewet herziene Europese richtlijn milieucriminaliteit)
Transponeringstabel
Sr = Wetboek van Strafrecht
Sv = Wetboek van Strafvordering
WED = Wet op de economische delicten
Bepaling Richtlijn 2024/1203
Bepaling Nederlandse wetgeving
Beleidsruimte
Toelichting
Artikel 1
–
–
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 2, eerste lid
–
–
Behoeft naar zijn aard geen implementatie
Artikel 2, tweede lid, onder a
Artikel 2:1 e.v. Burgerlijk Wetboek
Artikel 51 Sr
–
Het begrip rechtspersoon dient in de eerste plaats in de civielrechtelijke betekenis
te worden opgevat (artikel 2:1 e.v. BW). Voorts heeft de strafwetgever een uitbreiding
gegeven van het begrip rechtspersoon in artikel 51, derde lid, Sr.
Artikel 2, tweede lid, onder b
Bijlage bij artikel 1.1 Omgevingswet, definitie van Natura 2000-gebied
–
Artikel 2, tweede lid, onder c
Artikel I, onderdeel B van dit wetsvoorstel
–
Artikel 3, eerste lid
–
–
De wijze van strafbaarstelling van de door de richtlijn bestreken milieudelicten wordt
hieronder per milieudelict nader weergegeven.
Artikel 3, tweede lid, onder a
Artikelen 161quater, 173a Sr
Artikelen 4.3, eerste lid, onder b en c, en 5.1, eerste lid, onder d, en tweede lid,
onder c, Omgevingswet
Artikel 1a, onder 1°, WED
Artikel I, onderdelen C tot en met F van dit wetsvoorstel.
–
Artikel 3, tweede lid, onder b
Artikel I, onderdeel G van dit wetsvoorstel.
–
Artikel 3, tweede lid, onder c
Artikel 1a WED in samenhang met:
Artikel 9.3.3 Wet milieubeheer (EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie
van chemische stoffen)
Artikel 9.3a.3 Wet milieubeheer (EG-verordening indeling, etikettering en verpakking
van stoffen en mengsels)
Artikelen 2a, 19 tot en met 22, 28, 29, 37, derde lid, 38, derde lid, 39, 71, 73 tot
en met 75 en 78, eerste lid, 79 tot en met 81, 87, zesde lid Wet gewasbeschermingsmiddelen
en biociden (Europese verordening gewasbeschermingsmiddelen)
Artikelen 2a, 43, 45, 71 tot en met 78, tweede lid, 79 tot en met 81 en 87, zesde
lid Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Europese Biocidenverordening).
Artikel 9.2.2.1 Wet milieubeheer en de Uitvoeringsregeling EU-verordening persistente
organische verontreinigende stoffen.
–
Artikel 3, tweede lid, onder d
Artikel 9.2.2.1 Wet Milieubeheer, Besluit kwik en kwikhoudende producten, Besluit
stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen.
Artikel 1a WED
–
Artikel 3, tweede lid, onder e
Artikelen 5.1 en 16.43 Omgevingswet
Afdeling 11.2 en Bijlage V van het Omgevingsbesluit
Artikel 1a WED
Artikel II, onderdeel A, van dit wetsvoorstel.
–
Artikel 3, tweede lid, onder f
Artikelen 10.1, 10.2, eerste lid, 10.37, eerste lid, 10.39, eerste lid, 10.45, eerste
lid, onderdeel b, 10.47, eerste lid, Wet milieubeheer
Artikelen 4, 5, 10, 19, 26, eerste lid, 27, zesde lid, 28, 29, vierde lid, 47 en 48,
tweede lid, Wet vervoer gevaarlijke stoffen.
Artikel 1a WED
–
Artikel 3, tweede lid, onder g
Artikel 10.60 van de Wet milieubeheer
Artikel 1a WED
–
Artikel 3, tweede lid, onder h
Artikel 36a Wet voorkoming verontreiniging door schepen, Besluit voorkoming verontreiniging
door schepen, Regeling voorkoming verontreiniging door schepen
Artikel 1a, onder 1°, WED
–
Artikel 3, tweede lid, onder i
Artikel 5 Wet voorkoming verontreiniging door schepen, Besluit voorkoming verontreiniging
door schepen, Regeling voorkoming verontreiniging door schepen
Artikel 1a, onder 1°, WED
–
Artikel 3, tweede lid, onder j
Artikel 5.1, tweede lid, Omgevingswet
Afdeling 3.3 Besluit activiteiten leefomgeving
Artikelen 8.40 en 9.2.2.1 Wet milieubeheer
Artikel 1a, onder 1°, WED
–
Artikel 3, tweede lid, onder k
Artikel 5.1, tweede lid, Omgevingswet
Artikelen 6, 13, onderdelen f en g, 25, 29, eerste, derde en vierde lid, 31d, eerste
lid, 31i, 33, 33a, 34, eerste en derde lid, 36, tweede en derde lid, 39, 44, 44a,
eerste en vierde lid, 44c, eerste, tweede en vierde lid, 45, 45b tot en met 45q, 49
van de Mijnbouwwet
Artikelen 6 en 32 Arbeidsomstandighedenwet
Artikel 1a, onder 1°, WED
–
Artikel 3, tweede lid, onder l
Artikelen 79 en 80 Kernenergiewet
Artikel 1a, onder 1°, WED
–
Artikel 3, tweede lid, onder m
Artikel 5.1, tweede lid, onder d, Omgevingswet
Artikel 1a, onder 1°, WED
–
Artikel 3, tweede lid, onder n en o
Artikel 5.1, tweede lid, onder g, Omgevingswet
Afdeling 11.2, Besluit activiteiten leefomgeving
Artikel 1a, onder 1°, WED
–
Artikel 3, tweede lid, onder p
Artikel 4.3 Omgevingswet
Artikel 11.132 Besluit activiteiten leefomgeving
Artikel 1a, onder 1°, WED
–
Artikel 3, tweede lid, onder q
Artikel 4.3 Omgevingswet
Afdeling 11.1 Besluit activiteiten leefomgeving
Artikel 1a, onder 1°, WED
–
Artikel 3, tweede lid, onder r
Artikel 4.3 Omgevingswet
Artikelen 11.108 en 11.109 Besluit activiteiten leefomgeving
Artikel 1a, onder 1°, WED
–
Artikel 3, tweede lid, onder s en t
Artikel 9.2.2.1 Wet milieubeheer
Besluit gefluoreerde broeikasgassen en ozonlaagafbrekende stoffen en de Regeling gefluoreerde
broeikasgassen en ozonlaagafbrekende stoffen
Artikel 1a, onder 1°, WED
–
Artikel 3, derde lid
Artikel 1a WED
Artikelen I, onderdelen C, D, E, F en G en II, onderdeel B, van dit wetsvoorstel
–
Artikel 3, vierde lid
Artikelen 161quinquies en 173b Sr
Artikel 2, eerste lid, WED
–
De milieudelicten die zijn opgenomen in artikel 1a van de WED zijn strafbaar gesteld
als misdrijf voor zover zij opzettelijk zijn begaan. Indien geen sprake is van opzet,
is sprake van een overtreding (artikel 2, eerste lid, WED)
Artikel 3, vijfde lid
–
Deze bepaling brengt tot uitdrukking dat het lidstaten vrij staat ook andere overtredingen
van milieuwetgeving strafbaar te stellen (beginsel van minimumharmonisatie).
In de WED is overtreding van milieuwetgeving in meer algemene zin strafbaar gesteld.
Artikel 3, zesde tot en met achtste lid
–
–
Deze artikelleden geven een nadere invulling aan bepaalde begrippen. Zie hierover
ook de omschrijving van artikel 3, zesde tot en met achtste lid in hoofdstuk 5 van
het algemeen deel van deze toelichting.
Artikel 4
Artikelen 45, 47 en 48, Sr
–
Artikel 5, eerste lid
Behoeft geen implementatie
–
Deze algemene bepaling is uitgewerkt in de andere leden van artikel 5 van de richtlijn.
Artikel 5, tweede lid, onder a
Artikelen 161quater en 173a Sr
Artikelen I, onderdeel G en II, onderdeel B, van dit wetsvoorstel
–
Artikel 5, tweede lid, onder b
Artikelen 161quater en 173a Sr
Artikel II, onderdeel B, van dit wetsvoorstel
–
Artikel 5, tweede lid, onder c
Artikel 307 Sr
Artikel I, onderdeel H, van dit wetsvoorstel
–
Artikel 5, tweede lid, onder d en e
Artikel 6, eerste lid, onder 1°, WED
Artikelen 161quater en 173a Sr
Artikel I, onderdeel G, van dit wetsvoorstel
–
Artikel 5, derde lid, onder a
Artikel 8, onder c, WED
Titel 17.2 en 17.3 van de Wet milieubeheer
Lidstaten kunnen natuurlijke personen onderwerpen aan bijkomende strafrechtelijke
of niet strafrechtelijke sancties of maatregelen zoals genoemd in de onderdelen a
tot en met g
Zoals bij de omschrijving van artikel 5, derde lid, onder a, in hoofdstuk 5 van het
algemeen deel van deze toelichting is toegelicht zijn lidstaten niet verplicht alle
opgesomde sancties in het nationale recht beschikbaar te maken. Naar Nederlands recht
zijn alle opgesomde sancties evenwel beschikbaar. De sancties zijn deels van strafrechtelijke
en deel van niet-strafrechtelijke aard.
Artikel 5, derde lid, onder b
Artikel 9, eerste lid, onder a, sub 4, Sr
Artikel 6, eerste lid, WED
Zie artikel 5, derde lid, onder a
Zie artikel 5, derde lid, onder a
Artikel 5, derde lid, onder c
Artikel 7, onder f, WED
Zie artikel 5, derde lid, onder a
Zie artikel 5, derde lid, onder a
Artikel 5, derde lid, onder d
Artikel 28, eerste lid, onder 5°, Sr
Artikel 7, onder a, WED
Zie artikel 5, derde lid, onder a
Zie artikel 5, derde lid, onder a
Artikel 5, derde lid, onder e
Artikel 7, onder f, WED
Zie artikel 5, derde lid, onder a
Zie artikel 5, derde lid, onder a
In aanvulling daarop wordt opgemerkt dat de grondslag in de WED een tijdelijk verbod
tot gebruik van de verleende/te verlenen vergunning of ontheffing betreft van maximaal
twee jaar als strafrechtelijke bijkomende straf. Daarnaast is bij diverse vergunningstelsels
in specifieke regelgeving geregeld dat het bevoegde bestuursorgaan parallel aan een
strafrechtelijke vervolging kan besluiten een vergunning in te trekken.
Artikel 5, derde lid, onder f
Artikel 28, eerste lid, onder 3°, Sr in samenhang met artikel 176c Sr
Zie artikel 5, derde lid, onder a
Zie artikel 5, derde lid, onder a
Artikel 5, derde lid, onder g
Artikel 7, onder G, WED
Zie artikel 5, derde lid, onder a
Zie artikel 5, derde lid, onder a
Artikel 6
Artikel 51 Sr
–
Artikel 7, eerste lid
Artikel 51, tweede lid, Sr
–
Artikel 7, tweede lid, onder a
Artikel 8, onder c, WED
Titel 17.2 en 17.3 van de Wet milieubeheer
Lidstaten kunnen aan rechtspersonen andere strafrechtelijke of niet-strafrechtelijke
sancties of maatregelen opleggen dan geldboeten.
De richtlijn verplicht er niet toe om te voorzien in alle in artikel 7, tweede lid,
van de richtlijn genoemde sancties.
Op grond van het bestaande Nederlandse recht zijn alle genoemde optionele bijkomende
sancties voor rechtspersonen reeds mogelijk(met uitzondering van een permanent verbod
op het uitoefenen van bedrijfsactiviteiten). De sancties zijn deels van strafrechtelijke
en deel van niet-strafrechtelijke aard.
Artikel 7, tweede lid, onder b en c
Artikel 7, onder f, WED
Zie artikel 7, tweede lid, onder a
Artikel 7, tweede lid, onder d
Artikel 7, onder c, WED
Zie artikel 7, tweede lid, onder a
Artikel 7, tweede lid, onder c WED voorziet in de mogelijkheid van tijdelijke stillegging
van de onderneming voor een tijd van ten hoogste een jaar.
Artikel 7, tweede lid, onder e
Artikel 7, onder f, WED
Zie artikel 7, tweede lid, onder a
Zie artikel 7, tweede lid, onder a
In aanvulling daarop wordt opgemerkt dat de grondslag in de WED een tijdelijke verbod
tot gebruik van de verleende/te verlenen vergunning of ontheffing betreft van maximaal
twee jaar als strafrechtelijke bijkomende straf. Daarnaast is bij diverse vergunningstelsels
in specifieke regelgeving geregeld dat het bevoegde bestuursorgaan parallel aan een
strafrechtelijke vervolging kan besluiten een vergunning in te trekken.
Artikel 7, tweede lid, onder f
Artikel 8, onder b, WED
Zie artikel 7, tweede lid, onder a
Zie artikel 7, tweede lid, onder a
Artikel 7, tweede lid, onder g
Artikel 2:20 e.v. Burgerlijk Wetboek
Zie artikel 7, tweede lid, onder a
Zie artikel 7, tweede lid, onder a
Artikel 7, tweede lid, onder h
Artikel 7, onder h, WED
Zie artikel 7, tweede lid, onder a
Zie artikel 7, tweede lid, onder a
Artikel 7, tweede lid, onder i
Titels 17.2 en 17.3 Wet milieubeheer
Zie artikel 7, tweede lid, onder a
Zie artikel 7, tweede lid, onder a
Artikel 7, tweede lid, onder j
Zie artikel 7, tweede lid, onder a
Zie artikel 7, tweede lid, onder a
Zie artikel 7, tweede lid, onder a
Artikel 7, derde en vierde lid
Artikel 23, zevende en achtste lid, Sr
Artikel 6 WED
Lidstaten kunnen ofwel kiezen voor een maximum in de vorm van een omzetgerelateerde
boete ofwel in de vorm van een vast bedrag. Bij een omzetgerelateerde boete kunnen
lidstaten uitgaan van de totale wereldwijde omzet van de rechtspersoon in het boekjaar
voorafgaand aan het jaar waarin het delict is gepleegd, of in het boekjaar voorafgaand
aan dat waarin het besluit tot oplegging van de geldboete is genomen. Lidstaten kunnen
regels vaststellen voor gevallen waarin het niet mogelijk is het bedrag van de geldboete
te bepalen op basis van de omzet van de rechtspersoon.
In Nederland geldt voor alle opzettelijk gepleegde strafbare feiten die onder de richtlijn
vallen een algemeen strafrechtelijk boetemaximum van tien procent van de jaaromzet
van de rechtspersoon in het boekjaar voorafgaande aan de uitspraak of beschikking
(artikel 23, zevende lid, Sr).
Artikel 8
Artikel 140 Sr (onderdeel b), artikel 225 Sr (onderdeel c), artikel 44 jo. artikel 91
Sr (onderdeel d), artikel 43a (jo. artikel 91 Sr) (onderdeel e) en artikelen 189,
285 en 285a Sr (onderdeel g).
Van de in dit artikel genoemde verzwarende omstandigheden moeten een of meerdere omstandigheden
als verzwarend kunnen worden beschouwd.
Binnen de relevante, ruime strafmaxima die naar Nederlands recht gelden voor de verschillende
milieudelicten uit de richtlijn kan de rechter bij de strafoplegging rekening houden
met alle genoemde verzwarende omstandigheden.
Artikel 9
–
Van de in dit artikel genoemde verzachtende omstandigheden moeten een of meerdere
omstandigheden als verzachtend kunnen worden beschouwd.
Binnen de relevante, ruime strafmaxima die naar Nederlands recht gelden voor de verschillende
milieudelicten uit de richtlijn kan de rechter bij de strafoplegging rekening houden
met alle genoemde verzachtende omstandigheden.
Artikel 10
Artikelen 33 tot en met 34, 36b tot en met 36e Sr
Artikelen 94 en 94a Sv
–
Artikel 11
Artikelen 70, 72 en 72 Sr
Artikelen 6:1:22 en 6:1:23 Sv
–
Artikel 12, eerste lid
Artikelen 2, 3 en 6 Sr
Wijziging van het Besluit internationale verplichtingen extraterritoriale rechtsmacht
–
Artikel 12, tweede lid
Artikelen 5 en 7, eerste en derde lid, Sr
Deze bepaling bevat geen verplichting tot het vestigen van rechtsmacht. Wel moet de
Commissie in kennis worden gesteld wanneer rechtsmacht op grond van een van de hier
genoemde gronden gevestigd is.
De Nederlandse wetgeving voorziet in rechtsmacht in de gevallen genoemd in de onderdelen
a, b en c van deze bepaling.
Artikel 12, derde lid
–
–
Dit artikellid brengt tot uitdrukking dat de uitoefening van rechtsmacht niet mag
zijn onderworpen aan de voorwaarde dat alleen tot vervolging kan worden overgegaan
na een aangifte van de lidstaat waarin de plaats is gelegen waar het strafrechtelijk
delict is gepleegd. Het Nederlandse recht stelt dit vereiste niet.
Artikel 13
Eerste Boek, Titels IV en IVA Sv
–
Artikel 14
Eerste Boek, Titel IIIA Sv
Besluit slachtoffers van strafbare feiten
–
Artikel 15
Artikelen 12 tot en met 13a Sv
Artikelen 161 tot en met 163 Sv
–
Artikelen 16 tot en met 22
–
–
Deze artikelen vergen geen aanpassing van nationale wetgeving. In hoofdstuk 5 van
het algemeen deel van de toelichting is beschreven hoe aan deze bepalingen in de praktijk
invulling wordt gegeven.
Artikelen 23 tot en met 30
–
–
Deze artikelen behoeven naar hun aard geen implementatie.
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
F. van Oosten, minister van Justitie en Veiligheid
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.