Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 20 mei 2025, nr. 2025001130,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 27 augustus 2025, nr. W19.25.00113/IV, bied ik U hierbij aan.

De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) adviseert in de
toelichting duidelijkheid te bieden over aanpassing van het convenant dat in het verleden
is gesloten tussen de staat en de exploitanten over de kerncentrale Borssele en over
het aan de kerncentrale Borssele na 2033 te stellen veiligheidsniveau.

In verband met deze opmerking is de memorie van toelichting aangepast.

Graag ga ik op deze opmerking in het navolgende in. De tekst van het advies treft
u hieronder aan, met tussengevoegd de reactie daarop.

Bij Kabinetsmissive van 20 mei 2025, no. 2025001130, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Klimaat en Groene Groei, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van
de Kernenergiewet ten behoeve van bedrijfsduurverlenging van kerncentrale Borssele,
met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel voorziet in wijziging van het bestaande artikel 15a van de Kernenergiewet.
Dat artikel regelt dat de bestaande Kernenergiewetvergunning voor de Kerncentrale
Borssele (KCB) met ingang van 31 december 2033 vervalt, voor zover het betreft het
vrijmaken van kernenergie. Het voorstel regelt dat, om het vrijmaken van kernenergie
na die datum te kunnen voortzetten een nieuwe vergunningaanvraag moet worden ingediend,
die strekt tot verlenging van de ontwerpbedrijfsduur en het kunnen voortzetten van
de exploitatie van KCM na 31 december 2033.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over het convenant
dat in het verleden is gesloten tussen de staat en de exploitanten over de KCB. In
verband met deze opmerking is aanpassing van de toelichting wenselijk.

De Afdeling wijst erop dat de thans in artikel 15a van de Kernenergiewet opgenomen
vervaldatum voor de bestaande Kernenergiewetvergunning voortvloeit uit een in 2006
tussen de toenmalige Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer, N.V. Elektriciteits Productiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ, Essent
Energie B.V. en Delta Energy B.V overeengekomen Convenant.1 Hierin is overeengekomen dat EPZ de KCB uiterlijk per 31 december

2033 buiten bedrijf zal stellen.2 Dit convenant blijft gelden tot het moment dat de ontmanteling van KCB is voltooid.3 In de toelichting wordt geen aandacht besteed aan de betekenis van het convenant
in het licht van de voorgestelde wetswijziging. Dit ligt wel in de rede.

Uit het voorgaande volgt namelijk dat, als het convenant niet wordt aangepast, EPZ
ook na de voorgestelde wetswijziging op grond van het convenant gehouden blijft de
KCB buiten bedrijf te stellen. Onduidelijk blijft of in aanpassing van het convenant
zal worden voorzien en zo ja hoe en wanneer daartoe wordt overgegaan.

In het Convenant Kerncentrale Borssele uit 2006 (hierna: het convenant) is nu nog
opgenomen dat EPZ, de exploitant van de kerncentrale, uiterlijk per 31 december 2033
de kerncentrale Borssele buiten bedrijf zal stellen.4

Om de exploitatie van de kerncentrale Borssele na 2033 voort te kunnen zetten is naast
een wijziging van artikel 15a van de Kernenergiewet, het aanvragen en verlenen van
de vergunning, ook aanpassing of beëindiging van het convenant nodig.

Eerder is in een intentieverklaring tussen het Rijk, de exploitant van de kerncentrale
en de aandeelhouders afgesproken om in overleg te treden over de afspraken die nodig
zijn om bedrijfsduurverlenging na 2033 mogelijk te maken. De aandeelhouders van EPZ
zijn terughoudend gebleken om mee te werken aan bedrijfsduurverlenging vanwege de
marktrisico’s en politieke onzekerheden die hiermee gepaard gaan. De decentrale overheden
hebben aangegeven dat aandeelhouderschap niet langer aansluit bij het risicoprofiel
dat provincies en gemeenten bereid zijn te dragen. Op nationaal niveau is er voor
kernenergie wel een direct publiek belang dat aandeelhouderschap in EPZ kan rechtvaardigen.5 Bedrijfsduurverlenging betekent het behoud van 485 MW CO₂-neutrale elektriciteitsproductie,
met een stabiele elektriciteitsproductie een bijdrage aan de betrouwbaarheid en de
leveringszekerheid van het elektriciteitssysteem en het behoud van specifieke nucleaire
kennis en ervaring in Nederland.

Naar aanleiding van verkennende gesprekken met de aandeelhouders van EPZ, heeft het
kabinet een niet bindend bod uitgebracht op de aandelen in ZEH Energy BV, waarin 70
procent van de aandelen in EPZ gehouden worden.6 Wanneer duidelijkheid is over de uitkomst van deze onderhandelingen zal het convenant
worden aangepast of beëindigd om de exploitatie van de kerncentrale Borssele voort
te kunnen zetten na 31 december 2033.

Evenmin wordt ingegaan op de gevolgen van de voorgestelde wetswijziging voor de in
het convenant, aanvullend aan Kernenergiewet en daarop gebaseerde regelgeving en de
Kernenergiewetvergunning, aan EPZ opgelegde verplichting om ervoor te zorgen dat KCB
blijft behoren tot de vijfentwintig procent veiligste watergekoelde en watergemodereerde
vermogensreactoren in de Europese Unie, de Verenigde Staten van Amerika en Canada.
Hierdoor is onzeker aan welk veiligheidsniveau de KCB na 2033 moet voldoen.

Onderdeel van het convenant is de afspraak dat de kerncentrale Borssele blijft behoren
tot de vijfentwintig procent veiligste watergekoelde en watergemodereerde vermogensreactoren
in de Europese Unie, de Verenigde Staten van Amerika en Canada. Daarbij is afgesproken
dat een benchmarkcommissie elke vijf jaar een rapport opstelt waarin wordt beoordeeld
of de kerncentrale Borssele nog aan deze norm voldoet. Sinds het convenant in werking
is getreden in 2006 hebben op het gebied van nucleaire veiligheid meerdere ontwikkelingen
plaatsgevonden. Zo is in 2015 de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming
(hierna: de ANVS) opgericht als toezichthouder voor nucleaire veiligheid. De ANVS
houdt doorlopend toezicht op het naleven van de veiligheidseisen. Daarnaast is het
principe van continue verbetering van nucleaire veiligheid in de regelgeving geïmplementeerd.
Een belangrijk instrument hiervoor is de verplichting van de vergunninghouder om iedere
tien jaar te evalueren of de kerncentrale voldoet aan de stand van de techniek en
of er maatregelen zijn die de veiligheid verder kunnen verbeteren. Ook is de Richtlijn
2009/71/Euratom, als gewijzigd door Richtlijn 2014/87/Euratom voor nucleaire veiligheid,
geïmplementeerd in de Regeling nucleaire veiligheid kerninstallaties7.

Naar aanleiding van deze ontwikkelingen is geconcludeerd dat het in stand houden van
de benchmarkcommissie geen meerwaarde meer biedt boven op de versterkte systematiek
van nucleaire veiligheid.8 Bovendien geldt dat de benchmark geen internationaal erkend instrument is en geen
oordeel velt over de feitelijke veiligheid van de kerncentrale. Het afschaffen heeft
dan ook geen gevolgen voor de strikte veiligheidsvereisten waar de kerncentrale aan
moet voldoen.

De Afdeling adviseert daarom in de toelichting duidelijkheid te bieden over aanpassing
van het convenant en over het aan de KCB na 2033 te stellen veiligheidsniveau.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is paragraaf 4 van de memorie van
toelichting aangepast overeenkomstig bovenstaande reactie op de opmerking van de Afdeling.

Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om ook kleine wijzgingen aan te brengen in paragraaf
5.2, paragraaf 5.4.3 en paragraaf 5.4.4 van de memorie van toelichting. Paragraaf
5.2 gaat in op de regeldrukgevolgen voor de vergunninghouder en wordt aangevuld, omdat
de vergunninghouder heeft aangegeven dat nader onderzoek nodig is om aan te kunnen
tonen dat voldaan kan worden aan de actuele (internationale) standaarden voor bedrijfsduurverlenging.
De kosten voor de inzet van externe (nucleaire) expertise liggen hoger dan aanvankelijk
geraamd. De vergunninghouder heeft aangegeven een verzoek tot wijziging van de subsidiebeschikking
in te zullen dienen voor de gewijzigde projectuitgaven. Hiervoor zal dan ook opnieuw
een goedkeuringsprocedure bij de Europese Commissie doorlopen moeten worden.

Paragraaf 5.4.3 en paragraaf 5.4.4 zijn aangevuld met de conclusies uit de studie
«kernenergie in de energiemix». Deze studie is inmiddels afgerond. De conclusie die
uit de studie volgt is dat kernenergie, wind en zon-pv op alle onderdelen beter en
schoner scoren dan fossiele brandstoffen. De inzet op meer kerncentrales betekent
dat er minder windturbines (op zee en land) en zonnevelden nodig zullen zijn. Daarmee
is de inzet op kernenergie, naast wind en zon-pv, ook vanuit milleu-impact een zinvolle
toevoeging aan het energiesysteem.

Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat – Openbaar
Vervoer en Milieu, verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Klimaat en Groene Groei,
S.T.M. Hermans