Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Van Eijk en Verkuijlen over het bericht ‘Fiscaal beleid bedreigt onze weerbaarheid op zee’

Antwoord van Staatssecretaris Heijnen (Financiën) (ontvangen 6 oktober 2025).

Vraag 1

Bent u bekend met het bericht «Fiscaal beleid bedreigt onze weerbaarheid op zee» in
het FD van 25 augustus 2025?

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Klopt het dat de Nederlandse implementatie van de Global Tax Deal (Pijler 2) de beleidsdoelen van de tonnageregeling deels ondergraven? Bereiken u
signalen dat Pijler 2 leidt tot bijheffing bij ondernemingen die de tonnageregeling
toepassen? Zo nee, kunt u navraag doen bij de Belastingdienst en bij de sector?

Antwoord 2

De Wet minimumbelasting 2024 is op 31 december 2023 in werking getreden. Met deze
wet is een minimumbelasting ingevoerd om te bewerkstelligen dat multinationale en
binnenlandse groepen met een omzet van € 750 miljoen of meer ten minste effectief
15% belasting over hun winst betalen. Met deze wet is Richtlijn (EU) 2022/2523 (EU-richtlijn
minimumniveau van belastingheffing) geïmplementeerd.1 Deze richtlijn is gebaseerd op de modelregels van de Organisatie voor Economische
Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) zoals aangenomen door het Inclusive Framework
on BEPS (IF) op 14 december 20212 en komt daarmee in hoofdzaak overeen. Na publicatie van deze modelregels is het IF
in februari 20233, juli 20234, december 20235, juni 20246 en januari 20257 administratieve richtsnoeren overeengekomen.8

Het doel van de minimumbelasting is tweeledig. Ten eerste beoogt de minimumbelasting
de prikkel voor bedrijven om winst te verschuiven naar laagbelastende staten te verminderen.
Ten tweede beoogt de minimumbelasting een ondergrens te stellen aan de belastingconcurrentie
tussen staten. Hiermee moet de race naar de bodem in de winstbelasting worden voorkomen
en een gelijker speelveld worden gecreëerd voor internationaal opererende bedrijven.
Naar de mening van het kabinet is een minimumbelasting in een zo groot mogelijk internationaal
verband doeltreffend omdat hierdoor een ondergrens wordt gesteld aan belastingconcurrentie,
waardoor het voordeel van kunstmatige winstverschuiving sterk wordt verkleind.

De winst uit scheepvaart wordt op verzoek van de belastingplichtige, in afwijking
van het algemene systeem van winstbepaling in de inkomsten- en vennootschapsbelasting,
op basis van de tonnageregeling forfaitair bepaald. Uitgangspunt hierbij vormt de
tonnage van de schepen waarmee die winst wordt behaald. Als voor de tonnageregeling
wordt gekozen, geldt de regeling voor een periode van tien jaar. Doelstelling van
deze regeling is het versterken van het maritieme cluster, het bevorderen van werkgelegenheid
verbonden aan het varen onder Nederlandse vlag en het versterken van de Nederlandse
concurrentiepositie. De regeling is over de periode 2014–2019 geëvalueerd.9 Uit de evaluatie volgt dat de tonnageregeling, ondanks dat het statistisch lastig
aan te tonen is, doeltreffend en doelmatig is.

Bijheffing van de minimumbelasting is alleen aan de orde indien het effectieve belastingtarief
in een staat lager is dan het minimumbelastingtarief van 15%. De berekening van het
effectieve belastingtarief vindt – kort gezegd – plaats door de zogenoemde gecorrigeerde
betrokken belastingen te delen door het netto kwalificerende inkomen. De Wet minimumbelasting
2024 voorziet bij de berekening van het effectieve belastingtarief in een vrijstelling
voor inkomen uit zowel de internationale scheepvaart, als uit gekwalificeerde nevenactiviteiten
in de internationale scheepvaart. De Wet minimumbelasting 2024 sluit – conform de
OESO-modelregels voor de definitie van «internationale scheepvaart» – aan bij de definitie
van artikel 8 OESO-modelverdrag en het commentaar daarop. De vrijstelling voor internationale
scheepvaart is daarmee wereldwijd eenduidig geobjectiveerd en werkt daardoor hetzelfde
voor alle internationale scheepvaartondernemingen in de wereld die onder de reikwijdte
van de minimumbelasting vallen. Doordat deze definitie voor alle internationale scheepvaartondernemingen
hetzelfde doorwerkt, is er een gelijk speelveld op dit vlak. Deze definitie is echter
beperkter dan de definitie van «winst uit zeescheepvaart» voor de toepassing van de
tonnageregeling voor de inkomsten- en vennootschapsbelasting. Door verschillen tussen
de genoemde definities kan inkomen uit zeescheepvaart voor de berekening van de bijheffing
worden meegenomen in het kwalificerende inkomen (de noemer van de breuk) terwijl daar
– door toepassing van de bredere tonnageregeling – beperktere vennootschapsbelasting
(de teller van de breuk) tegenover staat. Hierdoor kan het mogelijk voorkomen dat
in enkele specifieke situaties, gebruikers van de tonnageregeling geraakt worden door
de minimumbelasting. In hoeverre er sprake is van belastingplichtigen die gebruik
maken van de tonnageregeling en daardoor geraakt worden door de minimumbelasting is
op dit moment nog niet bekend. Meer inzicht in deze gegevens is mogelijk op het moment
dat de multinationale en binnenlandse groepen de bijheffing-informatieaangifte voor
de minimumbelasting doen. De bijheffing-informatieaangifte bevat de hoogte van de
bijheffing per staat. Voor de toepassing van de minimumbelasting dient de eerste bijheffing-informatieaangifte
uiterlijk 30 juni 2026 ingediend te worden. De termijn voor het indienen van de eerste
belastingaangifte voor de minimumbelasting is uiterlijk 31 augustus 2026. Wanneer
de aangiftegegevens voorhanden zijn, zullen de gevolgen van de minimumbelasting voor
Nederland in de jaarlijkse monitoringsbrief worden betrokken.10 Daarnaast is de verwachting dat ook de OESO de implementatie van de minimumbelasting
in de verschillende jurisdicties zal monitoren.

In dit kader is ook van belang dat bij de Kamerbehandeling van de Wet minimumbelasting
2024 eveneens aandacht is gevraagd voor de samenloop tussen de tonnageregeling en
de minimumbelasting.11 Een van de onderwerpen waarover het IF mogelijke additionele administratieve richtsnoeren
heeft aangekondigd, is de mogelijkheid van een industriespecifieke uitleg voor het
uitgesloten inkomen op basis van reële aanwezigheid. Het uitgesloten inkomen op basis
van reële aanwezigheid is het inkomen dat geen onderdeel is van de grondslag voor
de bijheffing. In dat kader heeft het vorige kabinet het belang van een sterke maritieme
sector onderschreven en aangegeven bereid te zijn op te trekken met andere IF-lidstaten
om te komen tot een billijke oplossing voor ondernemingen die gezien de aard van hun
bedrijfsactiviteiten wereldwijd actief zijn.12 Momenteel hebben andere onderwerpen binnen het IF echter prioriteit, maar mocht hier
meer duidelijkheid over komen, dan zal de Tweede Kamer hierover worden geïnformeerd.

Vraag 3

Klopt het dat de tonnageregeling leidt tot stabiele budgettaire opbrengsten uit de
zeescheepvaart? Is deze stabiliteit en zekerheid wenselijk voor zowel het Ministerie
van Financiën als voor ondernemers?

Antwoord 3

Jaarlijks maken ongeveer 600 belastingplichtigen gebruik van de tonnageregeling in
de vennootschapsbelasting. Zij kunnen op basis van de tonnageregeling aanspraak maken
op een stabiele belastingheffing, die forfaitair wordt bepaald op basis van de tonnage
van de schepen (ongeacht of er daadwerkelijk sprake is van winst of verlies). De belastingopbrengst
van de tonnageregeling zelf is, met ongeveer € 4 miljoen tot € 5 miljoen, zeer beperkt.
De betaalde vennootschapsbelasting door deze bedrijven, die tevens aanspraak maken
op de tonnageregeling, is echter aanmerkelijk hoger. Deze belastingplichtigen betaalden
gezamenlijk in de periode 2016–2019 gemiddeld € 26 miljoen per jaar aan vennootschapsbelasting
over de activiteiten die niet rechtstreeks onder de tonnageregeling vallen. Dit laatste
bedrag is in de periode 2020–2022 gestegen naar € 92 miljoen per jaar vanwege enkele
nieuwe bedrijven die in deze periode gebruik zijn gaan maken van de tonnageregeling.

Vraag 4

Bent u het ermee eens dat het onwenselijk is dat beleidsdoelen van één stuk belastingwetgeving
worden ondergraven door een ander stuk belastingwetgeving?

Antwoord 4

Met de tonnageregeling wordt invulling gegeven aan de mogelijkheid om steun te verlenen
aan ondernemingen die actief zijn in scheepvaart. Het doel van de tonnageregeling
is het versterken van het maritieme cluster, het bevorderen van werkgelegenheid verbonden
aan het varen onder Nederlandse vlag en het versterken van de Nederlandse concurrentiepositie.
De minimumbelasting strekt tot implementatie van de EU-richtlijn minimumniveau van
belastingheffing, die gebaseerd is op de OESO-modelregels en voorziet in een bijheffing
als in een staat effectief te weinig winstbelasting is betaald. Het doel van de minimumbelasting
is de prikkel voor bedrijven om winst te verschuiven naar laagbelastende staten te
verminderen en een ondergrens te stellen aan belastingconcurrentie tussen staten.
Het kabinet onderschrijft beide doelen en is van mening dat beide doelen naast elkaar
kunnen bestaan. Daarbij houdt het kabinet uiteraard oog voor het behoud van een internationaal
gelijk speelveld en het EU-concurrentievermogen.

Vraag 5

Wat is de directe en wat is de indirecte impact van het eventuele vertrek van de Nederlandse
rederijen die onder de reikwijdte van Pijler 2 vallen voor de belastingopbrengsten?
Kan dit worden uitgesplitst per belastingmiddel (Vpb, IB, loonbelasting, omzetbelasting,
etc.)?

Antwoord 5

Van de ongeveer 600 vennootschapsbelastingplichtigen die gebruikmaken van de tonnageregeling
zijn circa 50 vennootschapsbelastingplichtigen onderdeel van een groep met een wereldwijde
omzet van € 750 miljoen of meer waardoor zij mogelijk onder de reikwijdte van de minimumbelasting
vallen. Dit betekent echter niet dat deze belastingplichtigen per definitie bijheffing
op grond van de Wet minimumbelasting 2024 zijn verschuldigd. Dit is alleen het geval
als er laagbelaste entiteiten onderdeel uitmaken van deze groep. Zoals beschreven
in het antwoord op vraag 2, kan het mogelijk voorkomen dat in enkele specifieke situaties
deze vennootschapsbelastingplichtigen die gebruikmaken van de tonnageregeling geraakt
worden door de minimumbelasting. Het exacte aantal is echter niet bekend. In 2022
betaalde deze groep van circa 50 vennootschapsbelastingplichtigen € 62 miljoen aan
vennootschapsbelasting. Deze belastingplichtigen vielen niet onder de reikwijdte van
de inkomstenbelasting. Daarnaast hadden deze belastingplichtigen ongeveer 24.000 werknemers
in Nederland dienst, waarvoor zij € 367 miljoen aan loonbelasting afdroegen. De diensten
die Nederlandse rederijen exterritoriaal, of in het buitenland verrichten, vallen
hiervoor in de regel onder het btw-nultarief of zijn niet belastbaar in Nederland.
Het gevolg is dat een eventueel vertrek een verwaarloosbaar effect heeft op de btw-inkomsten.

Zoals ik heb aangegeven in mijn antwoord op vraag 3, is het directe effect van de
tonnageregeling (€ 4 tot € 5 miljoen) ten opzichte van de totale vennootschapsbelasting
beperkt. Voor de vennootschapsbelastingplichtigen die onderdeel zijn van een groep
met een wereldwijde omzet van € 750 miljoen of meer bedraagt de opbrengst van de tonnageregeling
ongeveer € 1 miljoen. Het belang van belastingopbrengsten van deze groep belastingplichtigen
ziet dan ook met name op de overige activiteiten, alsmede de werkgelegenheid met daarin
de opbrengsten aan loonbelasting. Omdat op dit moment niet duidelijk is in hoeverre
vennootschapsbelastingplichtigen die gebruikmaken van de tonnageregeling geraakt zullen
worden door de Wet minimumbelasting 2024, kan er ook geen inschatting gemaakt worden
over welk deel van de activiteiten door rederijen meegenomen zou worden bij een vertrek
uit Nederland.

Vraag 6

Wat zijn de (on)mogelijkheden rondom de in het bericht gesignaleerde oplossingsrichtingen,
te weten het uitsluiten van de tonnageregeling van de Wet minimumbelasting 2024, het
invoeren van (qualified refundable) tax credits of het benutten van de substance-based income inclusion voor de sector? Wat zou voor elke optie de budgettaire derving zijn? Kan dit vóór
de geplande evaluatie van de scheepvaartregelingen, bij voorkeur per ultimo 2025,
nader uitgewerkt worden?

Antwoord 6

In het FD-bericht «Fiscaal beleid bedreigt onze weerbaarheid op zee» van 25 augustus
2025 wordt allereerst het opnemen van een uitzondering voor de tonnageregeling in
de Wet minimumbelasting 2024 genoemd. Zoals ik heb beschreven in mijn antwoord op
vraag 2, voorziet de Wet minimumbelasting 2024 bij de berekening van het effectieve
belastingtarief in een vrijstelling voor inkomen uit zowel de internationale scheepvaart,
als uit gekwalificeerde nevenactiviteiten in de internationale scheepvaart. Dit is
vastgelegd in artikel 6.12 Wet minimumbelasting 2024. Dit artikel implementeert artikel
17 van EU-richtlijn minimumniveau van belastingheffing. Die bepaling sluit conform
de OESO-modelregels voor de definitie van «internationale scheepvaart» aan bij de
definitie van artikel 8 OESO-modelverdrag en het commentaar daarop. De vrijstelling
voor internationale scheepvaart is daarmee wereldwijd eenduidig geobjectiveerd en
werkt daardoor hetzelfde voor alle internationale scheepvaartondernemingen in de wereld
die onder de reikwijdte van de minimumbelasting vallen. Deze definitie is echter beperkter
dan de definitie van «winst uit zeescheepvaart» voor de toepassing van de tonnageregeling
voor de inkomsten- en vennootschapsbelasting. Hierbij wordt opgemerkt dat de OESO-modelregels
mondiaal zijn vastgesteld en doeltreffend zijn wanneer deze in een zo groot mogelijk
internationaal verband uniform worden geïnterpreteerd. Het maken van additionele uitzonderingen
in Europees verband zou een averechts effect hebben gehad op de werking van deze regels
en zou afbreuk hebben gedaan aan het creëren van een gelijk speelveld. Daarnaast is
ook voor de kwalificatie van de nationale regels over de minimumbelasting in het OESO
peer review proces van belang dat de OESO-modelregels eenduidig zijn geïmplementeerd.

De tweede oplossingsrichting die in het FD-bericht wordt beschreven, ziet op de invoering
van kwalificerende belastingtegoeden in de winstbelasting voor ondernemingen die gebruikmaken
van de tonnageregeling. Dit zou in theorie tot een verlaging van de belastingdruk
kunnen leiden. Echter, zoals uiteengezet in de brief van 25 oktober 2024 van een van
mijn ambtsvoorgangers, is bij de invoering van dergelijke tegoeden een zorgvuldige
afweging vereist waarbij rekening moet worden gehouden met de vormgeving, de uitvoerbaarheid,
de juridische houdbaarheid (inclusief de internationale en Europese kaders) en de
budgettaire gevolgen.13 Bovendien bestaat de kans dat als een dergelijk belastingtegoed neerkomt op een rechtstreekse
compensatie van de geheven minimumbelasting, dit tegoed door het IF als een onwenselijk
verbonden voordeel («related benefit») zou worden aangemerkt. Dit zou het effect van
het belastingtegoed weer teniet kunnen doen en zelfs nadelige gevolgen kunnen hebben
voor de kwalificerende status van de Nederlandse maatregelen over de minimumbelasting.14

Als laatste wordt in het FD-bericht verwezen naar het uitgesloten inkomen op basis
van reële aanwezigheid waardoor de verschuldigde bijheffing onder de minimumbelasting
kan worden beperkt. Het uitgesloten inkomen op basis van reële aanwezigheid voor een
groepsentiteit wordt bepaald aan de hand van de loonkosten van de werknemers die in
de staat van de desbetreffende groepsentiteit activiteiten verrichten alsmede aan
de hand van de materiële activa die in de staat van de desbetreffende groepsentiteit
zijn gelegen. Voor ondernemingen in de maritieme sector die wereldwijd actief zijn,
kan het daarom moeilijk zijn om te voldoen aan deze voorwaarden voor het uitgesloten
inkomen op basis van reële aanwezigheid. Binnen het IF is dit punt mede op verzoek
van Nederland onder de aandacht gebracht met de bedoeling om tot een billijke oplossing
te komen voor ondernemingen die gezien de aard van hun bedrijfsactiviteiten wereldwijd
actief zijn. Momenteel hebben andere onderwerpen binnen het IF echter prioriteit,
maar mocht hier meer duidelijkheid over komen, dan zal de uw Kamer hierover worden
geïnformeerd.

Vraag 7

Hoe verhoudt de eventueel verloren belasting bij het vertrek van rederijen uit Nederland
zich tot de budgettaire derving van de verschillende gesignaleerde beleidsopties?

Antwoord 7

De heffing voor de minimumbelasting wordt bepaald over het netto kwalificerend inkomen
van alle in Nederland gevestigde groepsentiteiten in een verslagjaar waarbij rekening
wordt gehouden met het uitgesloten inkomen op basis van reële aanwezigheid. Zoals
uiteengezet in voorgaande antwoorden, hebben de vennootschapsbelastingplichtigen die
gebruikmaken van de tonnageregeling en die onderdeel zijn van een groep met een wereldwijde
omzet van € 750 miljoen ook activiteiten die niet rechtstreeks onder de tonnageregeling
vallen. Deze groep wordt dus naast de tonnageregeling voor hun andere activiteiten
belast op basis van de normale vennootschapsbelastingregels. Omdat groepen dus ook
winsten hebben die in Nederland tegen een hoger effectief tarief dan 15% worden belast,
betekent dit dat slechts in enkele specifieke gevallen het effectieve belastingtarief
onder de 15% komt. Bij hoeveel belastingplichtigen hiervan sprake is, is op dit moment
niet met zekerheid te zeggen. Met de eerste (belasting)aangiftes, die naar verwachting
volgend jaar zullen worden ingediend, zal daar inzicht in ontstaan. Bovendien hoeft
een vertrek van een rederij uit Nederland niet te betekenen dat in het geheel geen
groepsentiteiten in Nederland achterblijven die belastingplichtig zijn en blijven
voor de minimumbelasting.

Vraag 8

Hoe beoordeelt u de kwalificatie dat de Nederlandse zeescheepvaart van belang is voor
de weerbaarheid van Nederland?

Antwoord 8

De Nederlandse zeescheepvaart is van belang voor de weerbaarheid van Nederland. De
zeevaartsector draagt bij aan het borgen van nationale strategische belangen en autonomie,
in de context van klimaatadaptatie, energietransitie, maar ook militaire veiligheid
en bescherming van vitale infrastructuur op zee. De zeevaart is een belangrijke schakel
in het hele maritieme cluster. Ook gelet op de huidige geopolitieke situatie, draagt
een robuuste zeevaartsector bij aan de veerkracht van Nederland bij crisissituaties.
Maritieme infrastructuur, zeeschepen en havens zijn bijvoorbeeld cruciaal voor het
transport van militair materieel en personeel. Daarnaast dragen Nederlandse gevlagde
schepen, maritieme kennis en technologieën bij aan de maritieme veiligheid en defensiecapaciteiten.