Verslag van een rapporteur : Eindverslag van de rapporteur over het kennisthema Implementatie van EU-wet- en regelgeving

Nr. 272
VERSLAG VAN DE RAPPORTEUR

Vastgesteld 16 september 2025

Inleiding

Hierbij bied ik mijn eindverslag aan als rapporteur van de commissie Europese Zaken
(EUZA) voor het kennisthema «Implementatie van EU-wet- en regelgeving».

Uitvoeringsproblematiek van Europese wet- en regelgeving in Nederland openbaart zich
met enige regelmaat pas in de implementatiefase. Problemen, die mogelijk voorkomen
hadden kunnen worden als de uitvoeringsaspecten eerder en beter meegenomen zouden
zijn. Het doel van mijn rapporteurschap was uit te zoeken hoe de kennis en expertise van uitvoeringsorganisaties
en medeoverheden wordt meegenomen in het Europese besluitvormingsproces; wat mogelijke
verbeterpunten zijn om hun positie te versterken; én wat de Tweede Kamer kan doen
om meer grip te krijgen op de uitvoeringsaspecten en andere effecten van EU-wet- en
regelgeving op Nederland.

Zoals toegelicht in mijn tussentijds verslag1 van 22 mei 2025, heb ik hiertoe een drietal activiteiten ontplooid, te weten: een
voorbereidend expertgesprek en beknopt literatuuronderzoek (o.a. IOB rapport Grip door Begrip)2, diepte-interviews met een aantal (uitvoerings)organisaties en medeoverheden over
hun positie in het Europese besluitvormingsproces, én de ontwikkeling van een EU-wetenschapstoets.
Na aanbieding van dat verslag stonden nog twee activiteiten open, namelijk de presentatie
van mijn bevindingen op de Dag van de Publieke Dienstverlening op 4 juni jl., en het
gereed maken van de EU-wetenschapstoets voor een pilot. Omdat de kabinetsreactie3 op het IOB rapport «Grip door Begrip» niet meer meegenomen kon worden in het tussentijds
verslag, gebeurt dat in dit eindverslag.

In het eindverslag ga ik eerst in op de activiteiten die zijn uitgevoerd na het tussentijds
verslag, daarna volgen mijn hoofdbevindingen en aanbevelingen. In de bijlage vindt
u de opzet van de EU-wetenschapstoets zoals die gebruikt gaat worden in de pilot.

1. Ondernomen activiteiten

Presentatie op Dag van de Publieke Dienstverlening

Op de Dag van de Publieke Dienstverlening zijn de hoofdbevindingen van mijn tussentijds
verslag gepresenteerd tijdens de workshop EU-wet-en regelgeving als kans: hoe nieuwe EU-regels je dienstverlening transformeren
en versterken.4 De hoofdbevindingen en het voorstel voor de EU-wetenschapstoets als nieuw kennisinstrument
voor de Tweede Kamer werden positief door het publiek ontvangen.5 De presentaties van de directeur van de Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW), de
directeur Digitale overheid van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK) en de discussie daarna, leverden een aantal interessante punten op over de inbreng
en positie van uitvoeringsorganisaties in het EU-besluitvormingsproces.

Zo blijkt de RDW goed aangehaakt te zijn bij Europese en internationale ontwikkelingen,
mede omdat de RDW met andere nationale registratie-autoriteiten verenigd is in een
EU- en internationaal netwerk. Als netwerk trekt men samen op in de beleidsvormende
fase. De RDW heeft een interne EU-monitor, beschikt over voldoende capaciteit om invloed
uit te oefenen en onderhoudt over het algemeen goede contacten met het Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat. De directeur signaleert dat er een nieuwe set EU-regels
op de sector afkomt met veel gevolgen voor de uitvoering en handhaving. Op nationaal
niveau moeten daarom scherpe keuzes worden gemaakt. Hij merkt op dat recente EU-wetgeving
voor het wegverkeer zich kenmerkt door meer open normen dan voorheen. Dat maakt het
lastiger voor de uitvoering, temeer omdat de Rijksoverheid de invulling daarvan met
enige regelmaat doorschuift naar de uitvoeringsorganisaties. Volgens hem zou er binnen de Rijksoverheid meer gezamenlijke verantwoordelijkheid moeten komen voor
de uitvoering, met meer ruimte, middelen en capaciteit voor uitvoerders. De directeur Digitale overheid bij BZK onderschreef de bovenstaande stelling, maar
onderstreepte dat de uitvoerders door BZK goed betrokken worden bij alle EU-initiatieven
inzake de digitale overheid.

Vanuit het rapporteurschap zijn twee stellingen ingebracht voor de discussie.

− Stelling 1: De Rijksoverheid heeft geen idee van de uitvoeringsaspecten van EU-regelgeving
bij de start van de onderhandelingen in Brussel.

Ongeveer de helft van de deelnemers aan de workshop was het hier mee eens. De BZK-directeur
nuanceerde de stelling door te zeggen dat «geen idee» te ver gaat, maar dat het inderdaad
moeilijk is de effecten voor de uitvoering in een vroeg stadium in te schatten. Uitvoeringsorganisaties
zijn niet altijd nauw betrokken in de voorfase. De uitvoeringseffecten worden in het
onderhandelingsproces duidelijker, of komen pas aan het licht bij de implementatie.

− Stelling 2: De ministeries moeten elk jaar met de publieke dienstverleners de verwachte
EU-ontwikkelingen bespreken, waarbij afspraken worden gemaakt over de betrokkenheid
bij EU-wetgeving.

Deze stelling kreeg grote instemming van het publiek. De directeuren RDW en BZK vonden
zelfs dat dit vaker zou moeten gebeuren dan één keer per jaar. Er moet volgens hen
sowieso meer en structureler verbinding gezocht worden tussen beleid en uitvoering in het
EU-traject.

De EU-wetenschapstoets klaar voor de eerste pilot

De Kamer heeft de afgelopen jaren bij verschillende nieuwe EU-wetgevingsvoorstellen
geworsteld met gebrekkige informatie over de praktische gevolgen van deze wetgeving
voor Nederland. De meestal beschikbare EU-impact assessments laten onvoldoende zien
hoe een EU-voorstel zich verhoudt tot specifieke nationale problematiek. Nationale
impact assessments vanuit het kabinet komen vaak te laat om deze goed en tijdig te
kunnen gebruiken in het politieke debat.

Als onderdeel van het rapporteurschap over de implementatie van EU wet- en regelgeving,
is daarom samen met de EU-adviseurs van de Dienst Analyse en Onderzoek (DAO) en met
parlement en Wetenschap een EU-wetenschapstoets ontwikkeld6. De EU-wetenschapstoets kan de Kamer een zelfstandig handelingsperspectief bieden. Het idee van de toets is dat Kamercommissies onafhankelijke wetenschappers
kunnen inschakelen om in aanvulling op de beschikbare informatie, zoals het BNC-fiche
van het kabinet, extra deskundig inzicht te krijgen in de bredere effecten van de
EU-wetsvoorstellen voor Nederland. En dat op een moment dat de Kamer nog invloed heeft
op de inzet van Nederland in het Europese besluitvormingsproces.

Procedure en opzet van de toets

Bij nieuwe EU-wetsvoorstellen waarbij de Tweede Kamer op basis van de beschikbare
informatie vanuit Brussel en het kabinet vermoedt dat de effecten voor Nederland groot
kunnen zijn (ook voor andere sectoren dan het beleidsterrein waarvoor de regelgeving
ontwikkeld is), kan een vaste Kamercommissie in de procedurevergadering besluiten
tot het inzetten van de EU-wetenschapstoets.

Dit verzoek wordt vervolgens uitgezet bij Parlement en Wetenschap, dat twee onafhankelijke
wetenschappers aanzoekt om de EU-wetenschapstoets uit te voeren. Vanuit de Kamercommissie
treden twee Kamerleden of rapporteurs op als begeleiders bij de toets, maar zij hebben
geen inhoudelijke betrokkenheid. De EU-adviseur van de betreffende vaste Kamercommissie
ondersteunt het proces. De toets wordt binnen 6 weken uitgevoerd. Als de EU-wetenschapstoets
is afgerond, wordt het formulier geagendeerd op de procedurevergadering. Voorts kunnen
de wetenschappers hun oordeel nog mondeling toelichten, indien de Kamercommissie dit
wenst.

De EU-wetenschapstoets bestaat uit twee delen: deel 1 bevat de reeds beschikbare informatie
uit de effectbeoordeling van de Europese Commissie (EU-impact assessment), deel 2
bevat informatie uit het BNC-fiche en de antwoorden die door de onafhankelijke wetenschappers
zijn ingevuld. In de bijlage is het formulier opgenomen.

De toets zal eerst bij wijze van pilot worden uitgevoerd op zich hiervoor lenende
nieuwe EU-wetgevingsvoorstellen. Op 3 september heeft de vaste Kamercommissie KGG ingestemd met een pilot voor de EU-wetenschapstoets
op het dossier Klimaatdoel 2024. Het voornemen is om het komende half jaar (t/m maart 2026) nog een aantal pilot
EU-wetenschapstoetsen te laten uitvoeren, na besluit hiertoe door de betreffende vaste
Kamercommissie. Naar afloop van de pilotfase zal een evaluatie van de EU-wetenschapstoets
plaats vinden. Op basis van deze evaluatie zal de commissie EUZA een besluit nemen
of deze nieuwe toets aan het instrumentarium van Parlement en Wetenschap wordt toegevoegd.

Kabinetsreactie op het IOB-rapport Grip door Begrip

Zoals vermeld in mijn tussentijds verslag, constateert het rapport van de directie
Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) «Grip door Begrip», dat er ruimte is voor verbetering van de positie van medeoverheden, uitvoeringsorganisaties
en agentschappen in het beleidsbeïnvloedingsproces. Het rapport signaleert dat zowel medeoverheden (via het traject dat leidt tot het
opstellen van een BNC-fiche) als uitvoeringsorganisaties (via het moederministerie)
weliswaar erkende posities hebben binnen de formele EU-coördinatiestructuur van Nederland,
maar dat hun structurele betrokkenheid en effectieve invloed op EU-beleidsvorming
beperkt en wisselend is. Medeoverheden zouden volgens het rapport vooral baat hebben
bij meer transparantie en structurele terugkoppeling vanuit ministeries over hoe hun
input is verwerkt in het nationale EU-standpunt. Voor uitvoeringsorganisaties beveelt
het rapport aan systematisch overleg te voeren met deze organisaties in de voorbereiding
van standpunten, vooral bij beleidsvoorstellen die grote gevolgen kunnen hebben voor
de uitvoering. Ook zou hun praktijkkennis en signalerende functie beter benut kunnen
worden. Het zou beter zijn hen als kennispartners te beschouwen in plaats van uitvoerders.
Het rapport benadrukt dat een meer inclusieve en brede afstemming binnen Nederland kan bijdragen aan een sterker
en beter geïnformeerd Nederlands EU-standpunt, met meer draagvlak en betere uitvoerbaarheid
als gevolg.

In zijn reactie op het IOB-rapport stelt het kabinet dat het zich actief inzet voor
het betrekken van medeoverheden en uitvoeringsorganisaties bij het Europese besluitvormingsproces.
«Ook binnenlands zet het kabinet zich in om tijdens Europese besluitvormingsproces
met zoveel mogelijk actoren gezamenlijk tot een gedragen Nederlands standpunt te komen.
Hierbij worden onder meer medeoverheden, uitvoerings- en handhavingsorganisaties en
sociale partners actief betrokken.»7 Verder benoemt het kabinet dat de medeoverheden VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen
standaard betrokken worden bij het opstellen van het BNC-fiche, dat er gedurende het
hele Europese besluitvormingsproces gestreefd wordt naar een brede afstemming, en
dat de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van Europese voorstellen reeds in een vroeg
stadium worden meegewogen.

Hoewel het kabinet wél het belang van structurele betrokkenheid van deze partijen
onderstreept en het hun rol bij de vorming van het Nederlandse EU-standpunt bevestigt,
kondigt het geen nieuw beleidskader aan en zegt het kabinet in zijn reactie ook niets
over hoe het deze doelen in de praktijk wil realiseren. De kabinetsreactie sluit af
met de zin dat er interdepartementaal aan de opvolging van deze aanbevelingen gewerkt
zal worden.

2. Hoofdbevinding: het vroegtijdig en structureel betrekken van medeoverheden en uitvoeringsorganisaties
voor een beter zicht op de uitvoering en uitvoeringsaspecten van EU-wetgevingsvoorstellen
op Nederland is noodzakelijk

In het tussentijds verslag (p. 5–7) werd al geconstateerd dat de positie van medeoverheden
en uitvoeringsorganisaties weliswaar grote variëteit laat zien in de actieve of passieve
betrokkenheid van deze zeer van elkaar verschillende actoren bij de Nederlandse EU-standpuntbepaling
en het EU-besluitvormingsproces, maar ook dat er veel ruimte voor verbetering is om
uitvoeringsorganisaties en uitvoeringsaspecten structureel mee te nemen. Dit beeld
werd bevestigd op de Dag van de Publieke Dienstverleners waar gesteld werd dat er
binnen de Rijksoverheid meer gezamenlijke verantwoordelijkheid moet komen voor de
uitvoering, met meer ruimte, middelen en capaciteit voor uitvoerders. Daarnaast werd
voorgesteld dat ministeries op reguliere basis met de uitvoeringsorganisaties de verwachte
EU-ontwikkelingen bespreken, waarbij afspraken worden gemaakt over de betrokkenheid
bij EU-wetgeving. Het doel is meer en structurele verbinding te zoeken tussen beleid
en uitvoering in het EU-traject.

Dit betekent dat uitvoeringsorganisaties en medeoverheden zelf, maar ook de ministeries
waaronder deze organisaties vallen én het Ministerie van Buitenlandse Zaken als coördinerend
ministerie voor Europese samenwerking alles in het werk moeten stellen om de uitvoeringsproblematiek vanaf het begin van het
EU-onderhandelingsproces tot en met de implementatie van wetgeving serieus te nemen
door de betrokken partijen te blijven informeren, raadplegen en actief te betrekken.
Iets wat het IOB-rapport ook aanbeveelt en het kabinet in zijn reactie op het IOB-rapport
zegt te doen, maar niet nader concretiseert.

Daarnaast constateer ik dat ook de Tweede Kamer zelf meer zicht en grip zou moeten
krijgen op de uitvoeringsaspecten van EU-wetgeving en de bredere gevolgen hiervan
voor Nederland. Naast de aanbevelingen uit het tussenrapport, die ik hieronder deels
zal herhalen, zou de nieuwe EU-wetenschapstoets (na de pilot) hier een praktisch handvat
voor kunnen bieden.

3. Aanbevelingen van de rapporteur

Het rapporteurschap en de verrichte activiteiten hebben bruikbare kennis, inzichten
én een potentieel nieuw kennisinstrument voor de Tweede Kamer opgeleverd. Omdat de
komende maanden de wetgevingsagenda van de Europese Commissie 2024–2029 wordt uitgerold
en de Europese Commissie vol inzet op de vereenvoudiging van regelgeving, het verminderen
van de administratieve lasten en de verbetering van de uitvoering van EU-regels, is
het zaak als Tweede Kamer extra alert te zijn op de uitvoeringsaspecten en andere effecten voor Nederland.

De bevindingen leiden tot de volgende aanbevelingen:

Aanbevelingen aan de commissie Europese Zaken

− Meer structurele aandacht voor de uitvoering en uitvoeringseffecten bij EU-wetgevingsvoorstellen
tot en met de implementatie van EU-wetgeving in nationale wetgeving in de Tweede Kamer
is nodig.

Als de Tweede Kamer van mening is, vermoedt of signalen krijgt dat de impact van een
EU-wetgevingsvoorstel op Nederland groot zal zijn, kan de Tweede Kamer de volgende
acties uitvoeren:

− het kabinet vragen de paragraaf in het BNC-fiche over de implicaties van EU-wetgeving
voor de regeldruk, uitvoering en handhaafbaarheid nader te expliciteren en/of vragen
de Tweede Kamer zo snel mogelijk een uitvoeringstoets/pre-toets/quick scan van het
EU-voorstel te sturen in aanvulling op de EU-impact assessment.

− de door Kamercommissie benoemde EU-rapporteurs op EU-wetgevingsdossiers kunnen in
hun onderzoek expliciet aandacht besteden aan uitvoerings – en regionale aspecten
van een voorstel.

− de kwartaaloverzichten «Implementatie EU-wetgeving» waar ingegaan wordt op de oorzaken
van implementatieachterstanden en inbreukprocedures beter benutten door kritische
vragen hierover te stellen aan het kabinet of een brief voor nadere toelichting namens
de Kamercommissie te sturen.

− Als blijkt dat de pilot met de EU-wetenschapstoets een succes is kan deze als een standaard nieuw EU-instrument
opgenomen in het instrumentarium van Parlement en Wetenschap, en ingezet worden bij
de behandeling van nieuwe EU-voorstellen.

− De commissie EUZA zal in haar coördinerende rol voor Europese samenwerking met een
brief dit eindrapport en het tussenrapport aan de vaste Kamercommissies verspreiden
om zo aandacht te vragen voor uitvoeringsproblematiek bij Europese wetgeving.

Aanbevelingen aan het kabinet

− Het kabinet wordt aanbevolen meer regie te nemen en uitvoeringsorganisaties en medeoverheden
actief, transparant en volledig te betrekken vanaf de vroege (voor)fase van het EU-besluitvormingsproces
tot en met de implementatie.

− Verder kan het kabinet zich ook inspannen om in het BNC-fiche uitvoerigere informatie
over uitvoeringsaspecten bij een nieuw EU-voorstel te verschaffen en/of actief proberen
te verkrijgen in dit stadium.

− Daarnaast is het de aanbeveling dat het kabinet meer gezamenlijke verantwoordelijkheid
zou kunnen nemen voor de uitvoering in EU-trajecten, met meer ruimte, middelen en
capaciteit voor uitvoerders.

− Tot slot kan het kabinet er bij de ministeries op aandringen dat zij op reguliere
basis met de uitvoeringsorganisaties de verwachte EU-ontwikkelingen bespreken, waarbij
afspraken worden gemaakt over de betrokkenheid bij EU-wetgeving, voor zover dit nog
niet het geval is.

De rapporteur,

Dassen

BIJLAGE 1 FORMULIER EU-WETENSCHAPSTOETS

De EU-wetenschapstoets bestaat uit twee delen: deel 1 bevat de reeds beschikbare informatie
uit de effectbeoordeling van de Europese Commissie (impact assessment EU), deel 2
bevat informatie uit het BNC-fiche en antwoorden die door de onafhankelijke wetenschappers
zijn ingevuld.

Deel 1: Aspecten uit het EU impact assessment

 

Vraag

Informatie uit het EU impact assessment

1

Probleemdefinitie en noodzaak voorstel

– Wie worden geraakt door het probleem?

– Waarom is EU-wetgeving nodig volgens de Europese Commissie?

– Welk probleem wil de EU oplossen?

 

2

Doel

– Wat is het doel van het EU voorstel?

 

3

Beleidsopties

– Welke beleidsopties heeft de EC overwogen?

– Waarom is de keuze gevallen op deze beleidsoptie?

– Wat zijn de verwachte effecten (i.e. sociaal, economisch, milieu, etc.) van de gekozen
beleidsoptie?

 

4

Monitoring en evaluatie

– Hoe worden de effecten gemonitord en geëvalueerd?

 

Deel 2: Impact EU-voorstel op Nederland

 

Onderwerp

Beoordeling kabinet in BNC-fiche

Observaties & aanbevelingen wetenschappers

1

Doeltreffendheid en doelmatigheid

– Op welke wijze en in welke mate wordt verwacht dat het EU-voorstel in Nederland
gaat bijdragen aan de beoogde prestaties en effecten?

– Waarom is het EU-voorstel in Nederland een doelmatige manier om de beoogde prestaties
en effecten te bereiken?

Denk aan: duidelijkheid van het beoogde doel; de voor/nadelen van de voorgestelde
beleidsopties; aanwezigheid van externe factoren het behalen van de doelstelling in
Nederland in de weg zitten; aanwezigheid van effectievere en/of doelmatigere alternatieven
die men had kunnen overwegen, en voor Nederland relevant(er) kunnen zijn; mogelijke
neveneffecten; kosten van nietsdoen.

 
 

2

Partijen

– Welke partijen worden in Nederland geraakt door het EU-voorstel?

Denk aan: uitvoeringsorganisaties, medeoverheden, burgers, bedrijfsleven, andere stakeholders

 
 

3

Gevolgen voor partijen

– Wat zijn de gevolgen van het EU-voorstel voor deze Nederlandse partijen?

Denk aan: financiële consequenties, capaciteitsbeslag, administratieve lasten/ regeldruk,
uitvoeringskosten

 
 

4

Maatschappelijke gevolgen

– Wat zijn de maatschappelijke gevolgen van het EU-voorstel in Nederland?

Denk aan: de impact op het klimaat en leefomgeving; concurrentievermogen; vestigingsklimaat;
arbeidsmarkt; brede welvaart, lange-termijn-gevolgen?

 
 

5

Verhouding tot Nederlandse beleidsplannen

– Hoe verhoudt het EU-voorstel zich tot bestaand Nederlands beleid- en wetgeving en
eventuele nationale beleidsvoornemens?

Denk aan: mogelijke conflicten tussen Nederlands beleid en het EU-voorstel, of hoe
het EU-voorstel Nederlands beleid kan versterken.

 
 

6

Uitvoerbaarheid

– Welke uitvoeringsorganisaties, lagere overheden en toezichthouders worden geraakt
door het EU-voorstel?

– Wat is de mogelijke impact ten aanzien van de uitvoering van het EU-voorstel in
Nederland voor uitvoeringsorganisaties, lagere overheden en toezichthouders?

Denk aan: waar zich mogelijke problemen kunnen voordoen in de uitvoering?

 
 

7

Haalbaarheid

– In welke mate en op welke termijn is het beleidsdoel van het EU-voorstel in de Nederlandse
context haalbaar?