Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over de voorhang ontwerpbesluit Wijziging Besluit kwaliteit leefomgeving 7.3 en 7.4 (Kamerstuk 33118-291)

Nr. 296
VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 12 juni 2025

De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft een aantal vragen en
opmerkingen voorgelegd aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap over de
brief van 20 maart 2025 over de voorhang ontwerpbesluit Wijziging Besluit kwaliteit
leefomgeving 7.3 en 7.4 (Kamerstuk 33 118, nr. 291).

De vragen en opmerkingen zijn op 15 april 2025 aan de Minister van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap voorgelegd. Bij brief van 12 juni 2025 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Bromet

Adjunct-griffier van de commissie, Bosnjakovic

Inhoud

I

Vragen en opmerkingen uit de fracties

2

• Inbreng van de leden van de PVV-fractie

2

• Inbreng van de leden van de NSC-fractie

3

II

Reactie van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

4

I Vragen en opmerkingen uit de fracties

Inbreng van de leden van de PVV-fractie

De leden van de PVV-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het voorhangontwerp
tot wijziging van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en hebben hierover een
aantal vragen en opmerkingen.

De leden van de PVV-fractie zijn van mening dat cultureel erfgoed en in dit geval
UNESCO1-werelderfgoed niet onderhandelbaar is en vragen waarom er überhaupt juridische ruimte
wordt geboden om hiervan af te wijken.

De leden van de PVV-fractie vragen ook waarom het kabinet ervoor kiest om provincies
de bevoegdheid te geven tot ontheffing van regels, waarbij de regels juist bedoeld
zijn om de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed te beschermen. Vindt
de Minister dat bescherming van werelderfgoed absoluut moet zijn of kan deze zomaar
opzij geschoven worden onder het mom van «afwegingsruimte»?

Voorts zijn de leden van de PVV-fractie van mening dat de afwegingsruimte zich bevindt
in een vaag juridisch kader. Zo is de term «in overeenstemming met het belang van
het behoud van de uitzonderlijke universele waarde» zeer vaag. Wie bepaalt uiteindelijk
of een windturbine of ander project binnen dat kader past? Is er sprake van een juridisch
toetsbaar criterium of gaat dit om een bestuurlijke afweging waarbij provincies en
gemeenten mogelijk de grenzen kunnen oprekken? Ziet de Minister ook het gevaar dat
dit kan leiden tot jurisprudentie waarbij het erfgoed uiteindelijk structureel aan
het kortste eind trekt?

De leden van de PVV-fractie vinden het onbegrijpelijk dat het ontwerpbesluit slechts
spreekt over «rekening houden met» kernkwaliteiten bij afwijking via een projectbesluit.
Waarom is hier niet gekozen voor een duidelijke juridische norm, zoals bijvoorbeeld
het toevoegen van een normerende formulering als: «geen aantasting toegestaan»? Is
de Minister bereid dit aan te passen?

De leden van de PVV-fractie constateren dat er in de onderliggende toelichtingen wordt
verwezen naar de energietransitie als «hoger openbaar belang». Waarom wordt niet expliciet
vastgelegd dat werelderfgoedbescherming leidend moet zijn en dat klimaatmaatregelen
elders gerealiseerd moeten worden?

De leden van de PVV-fractie merken op dat het kabinet erkent dat instrumenten zoals
een Heritage Impact Assessment (HIA) van belang kunnen zijn, maar deze nergens verplicht
stelt. Waarom niet? Is de Minister bereid om voor plannen in of nabij werelderfgoed
altijd een HIA verplicht te stellen? Ook vragen deze leden wie er verantwoordelijk
is als een provincie een ontheffing verleent, maar het Ministerie van OCW en UNESCO
dit zien als een aantasting van erfgoedwaarden. Leidt zo’n situatie er niet toe dat
provinciale overheden internationale verplichtingen van het Rijk ondergraven?

De leden van de PVV-fractie vragen de Minister daarom of hij bereid is om in het besluit
op te nemen dat elke ontheffing of afwijking eerst ter toetsing moet worden voorgelegd
aan het Ministerie van OCW of aan de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed. Verder
zijn deze leden benieuwd hoe in de praktijk nageleefd gaat worden dat de Minister
automatisch en tijdig wordt geïnformeerd over grote (en onomkeerbare) ingrepen in
werelderfgoed (zoals bedoeld in artikel 10.49 van het Omgevingsbesluit) voordat deze
plaatsvinden. Dit lijkt een minimaal vereiste om schade aan werelderfgoed te voorkomen.

De leden van de PVV-fractie benadrukken dat werelderfgoed niet gezien moet worden
als een ruimtelijke «variabele» in een groter ontwikkelspel. Nederland is verplicht
tot het beschermen van dit erfgoed en dat vereist meer dan vage instructieregels en
bestuurlijke soepelheid. Deze leden zien uit naar de beantwoording van deze vragen.

Inbreng van de leden van de NSC-fractie

De leden van de NSC-fractie hebben kennisgenomen van het voorgehangen ontwerpbesluit
tot wijziging van het Besluit kwaliteit leefomgeving, artikelen 7.3 en 7.4 en hebben
hierover de volgende vragen.

De leden van de NSC-fractie begrijpen dat op grond van artikel 2.27b van de Omgevingswet
bij algemene maatregel van bestuur in ieder geval regels worden gesteld over de uitoefening
van taken of bevoegdheden door bestuursorganen bij omgevingsverordeningen die toezien
op het behoud van de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed, in ieder
geval ter uitvoering van het Werelderfgoedverdrag. Ook begrijpen deze leden dat artikel 2.32
van de Omgevingswet provincies voorziet van de bevoegdheid om ontheffing te verlenen
van deze regels en dat artikel 7.4 van het voorgestelde besluit tot doel heeft te
expliciteren dat de wijze waarop provincies gebruikmaken van deze bevoegdheid in lijn
dient te zijn met het internationale recht. Zij vragen of het klopt dat hiermee voornamelijk
wordt gedoeld op het Werelderfgoedverdrag. Zo ja, wat is de reden dat dit verdrag
niet expliciet wordt genoemd in lid 5 van het voorgestelde artikel 7.4? Waarom is
gekozen voor de formulering «die in overeenstemming zijn met het belang van het behoud
van de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed» en niet voor bijvoorbeeld
«die in overeenstemming zijn met het belang van het behoud van de uitzonderlijke universele
waarde van werelderfgoed en het Werelderfgoedverdrag» of eenvoudigweg «die in overeenstemming
zijn met het Werelderfgoedverdrag»?

De leden van de NSC-fractie lezen verder dat bij de toetsing of, en onder welke voorwaarden,
in een concreet geval een ontheffing kan worden verleend, door de provincies «kan»
worden teruggegrepen op de Statements of Outstanding Universal Value of de toelichtingen op de kernkwaliteiten in bijlage XVII van het besluit. Deze leden
vragen of het klopt dat er dus geen kaders zijn die provincies verplicht zijn te hanteren
bij deze toetsing.

II Reactie van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

A. Vragen en opmerkingen van de leden van de PVV-fractie

1. Waarom wordt in het ontwerpbesluit ruimte geboden voor afwijking, waar cultureel
erfgoed en in dit geval UNESCO-werelderfgoed volgens de PVV-fractie niet onderhandelbaar
is?

De bescherming van UNESCO-Werelderfgoed is een grote verantwoordelijkheid, immers
dit erfgoed is niet alleen voor ons van bijzonder belang maar ook voor burgers uit
de rest van de wereld, en niet alleen voor de huidige generatie maar ook voor hen
die na ons komen. We moeten daarom zeer zorgvuldig met dit erfgoed omgaan. Verder
is de bescherming van UNESCO-werelderfgoed een internationale verplichting, voortvloeiend
uit het Werelderfgoedverdrag. De instructieregels uit afdeling 7.2 van het Besluit
kwaliteit leefomgeving (Bkl) strekken er mede toe die verplichting te borgen. Daarbij
is de gegeven mogelijkheid tot ontheffing beperkt tot gevallen waarin een activiteit
aantoonbaar in overeenstemming is met het behoud van de uitzonderlijke universele
waarde van het werelderfgoed. Deze afwijkingsmogelijkheid is bedoeld voor specifieke
situaties waarin een ruimtelijke ontwikkeling ingrijpt op de door de provincies nader
uitgewerkte kernkwaliteiten van een werelderfgoed, maar de uitzonderlijke universele waarde van het werelderfgoed niet wordt aangetast. Dat zou zich kunnen voordoen in het geval dat een provincie
het werelderfgoed met de nadere uitwerking strenger beschermd heeft dan volgt uit
de instructieregel tot nadere uitwerking van die kernkwaliteiten en de daarbij te
stellen regels.

2. Waarom krijgen provincies de bevoegdheid om ontheffing te verlenen van regels die
juist bedoeld zijn om werelderfgoed te beschermen? Vindt de Minister dat bescherming
van werelderfgoed absoluut moet zijn of kan deze zomaar opzij geschoven worden onder het mom
van «afwegingsruimte»?

Provincies opereren binnen de kaders van het nationale en internationale recht. Er
is alleen ruimte voor provincies om een mogelijkheid tot ontheffing van de provinciale
instructieregels in de omgevingsverordening toe te voegen voor zover de ontheffing
in overeenstemming is met het belang van het behoud van de uitzonderlijke universele
waarde van werelderfgoed. Met het waarborgen van dit behoud wordt recht gedaan aan
de verplichting uit het werelderfgoedverdrag.

3. Is de term «in overeenstemming met het belang van het behoud van de uitzonderlijke
universele waarde» niet te vaag? Wie bepaalt of een project hieraan voldoet, en kan
dit leiden tot jurisprudentie waarin erfgoed verliest?

De formulering «in overeenstemming met het belang van het behoud van de uitzonderlijke
universele waarde van werelderfgoed» sluit aan bij de internationale verplichtingen
uit het werelderfgoedverdrag. Het verdrag verplicht enerzijds tot het nemen van –
onder meer – wettelijke en bestuurlijke maatregelen die nodig zijn voor de identificatie,
de bescherming, het behoud, het toegankelijk maken van en het zo nodig herbestemmen
van werelderfgoed (artikel 5, onder d, werelderfgoedverdrag). Anderzijds is er de
verplichting tot het vaststellen van een algemeen beleid, gericht op het aan het werelderfgoed
geven van een maatschappelijke functie («een functie in het leven van de gemeenschap»),
en het integreren van de bescherming in de planningsinstrumenten (artikel 5, onder a,
werelderfgoedverdrag). Het verdrag vraagt dus net als de Omgevingswet om het zoveel
als mogelijk verenigen van het behoud van werelderfgoed en een maatschappelijke functie.
De rek zit hem in dit geval niet in aantasting van de uitzonderlijke universele waarde,
maar in de creatieve zoektocht naar adequate (nieuwe) functies en de inpassing en
het ontwerp daarvan in harmonie met de uitzonderlijke universele waarde. Het doel
is om recht te doen aan de dynamiek van de fysieke leefomgeving zonder afbreuk te
doen aan internationale verplichtingen.

De beoordeling of een project in overeenstemming is met het belang van het behoud
van de uitzonderlijke universele waarde wordt in eerste instantie door de provincies
gedaan. In de regel gebeurt dit op basis van een effectbeoordeling («heritage impact
assessment», HIA) die is gebaseerd op de omschrijving van de kernkwaliteiten in bijlage XVII
en de nadere uitwerking daarvan door de provincie, en het Statement of Outstanding
Universal Value van het desbetreffende werelderfgoed dat is vastgesteld door UNESCO.
Omdat het uiteindelijk UNESCO is die het laatste woord heeft over de vraag of een
activiteit tot aantasting van de uitzonderlijke universele waarde leidt, doet de provincie
er echter verstandig aan om via mij bij UNESCO te sonderen of de voorgenomen ontheffing
inderdaad niet leidt tot een dergelijke aantasting. In dit verband zal ook UNESCO
vragen naar de effectbeoordeling die het besluit moet onderbouwen.

Los van deze beoordeling door UNESCO blijft juridische toetsing mogelijk via de bestuursrechter.
Die zal bijvoorbeeld beoordelen of het besluit voldoende zorgvuldig is voorbereid.

4. Waarom is bij afwijking via projectbesluiten gekozen voor de formulering «rekening
houden met» kernkwaliteiten in plaats van een norm als «geen aantasting toegestaan»?

Het is in het stelsel van de Omgevingswet niet mogelijk dat een Minister bij een projectbesluit
wordt gebonden door een beslissing van een decentrale overheid. De provincie stelt
de nadere uitwerking van de kernkwaliteiten vast. Daarmee heeft de Minister die het
aangaat rekening te houden. De formule «rekening houden met» betekent niet dat aantasting
zomaar mogelijk is. Het Bkl vereist dat het projectbesluit expliciet wordt getoetst
aan de kernkwaliteiten in bijlage XVII, want die mogen niet worden aangetast. Ook
niet door een Minister. Of sprake is van aantasting in een concreet geval, is in de
praktijk doorgaans beter te beoordelen aan de hand van de nadere uitwerking van de
kernkwaliteiten door de provincie. Het is dus ook in het belang van de Minister die
het aangaat om met die nadere uitwerking rekening te houden. Alleen als na zorgvuldige
afweging, waarbij ook ik en zo nodig UNESCO wordt betrokken, blijkt dat het project
de kernkwaliteiten (zoals geformuleerd in bijlage XVII) niet aantast, kan het doorgang
vinden.

5. Waarom wordt niet expliciet vastgelegd dat werelderfgoedbescherming altijd boven
maatschappelijke belangen zoals de energietransitie moet gaan?

Het behoud van werelderfgoed is een internationaal verankerd belang, wat in de nationale
wetgeving tot uitdrukking is gebracht via een relatief streng beschermingsregime.
Omdat de verdragspartijen zich ook verbonden hebben om het werelderfgoed een maatschappelijke
functie te geven, voorziet de Omgevingswet in een zorgvuldige belangenafweging. Daarbij
geldt dat behoud van de uitzonderlijke universele waarde leidend is. Activiteiten,
zoals energieprojecten, mogen slechts doorgang vinden indien zij aantoonbaar geen
schade toebrengen aan deze waarde. Dit garandeert een evenwichtige benadering waarin
werelderfgoed tot zijn recht komt, terwijl ook andere belangen meegewogen worden.

6. Waarom wordt een Heritage Impact Assessment (HIA) niet verplicht gesteld bij plannen
in of nabij werelderfgoed?

De HIA is een belangrijk instrument en wordt aanbevolen voor ingrijpende projecten.
UNESCO heeft samen met haar officiële adviesorganen (ICCROM, IUCN en ICOMOS) een leidraad
voor toepassing van dit instrument vastgesteld. Verplichte toepassing wordt echter
niet wenselijk geacht voor alle situaties, omdat dit niet proportioneel is bij kleinschalige
of minder ingrijpende initiatieven. Provincies en andere bevoegde gezagen kunnen op
basis van de aard, omvang of mogelijke impact van het project beslissen een HIA te
laten opstellen, waarmee maatwerk mogelijk blijft voor het desbetreffende werelderfgoed.

7. Wie is verantwoordelijk als een provincie een ontheffing verleent, maar het Ministerie
van OCW en UNESCO dit zien als een aantasting van erfgoedwaarden? Leidt zo’n situatie
er niet toe dat provinciale overheden internationale verplichtingen van het Rijk ondergraven?

De provincie is verantwoordelijk voor haar besluiten, maar moet mij bij potentieel
ingrijpende projecten vroegtijdig informeren, conform artikel 10.49 van het Omgevingsbesluit.
Als het risico bestaat dat UNESCO de activiteit als strijdig met het verdrag beoordeelt,
zal ik in overleg met UNESCO treden. Uiteraard zal ook met de provincie worden overlegd.
Zo nodig kan het Rijk de instrumenten van het interbestuurlijke toezicht inzetten.
Hiermee blijft de verantwoordelijkheid voor de naleving van internationale verplichtingen
gewaarborgd.

8. Is de Minister bereid in het besluit op te nemen dat elke ontheffing of afwijking
vooraf moet worden getoetst door OCW of de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed?

Een verplichte voorafgaande toetsing is niet voorzien, omdat de huidige regeling via
artikel 10.49 reeds een verplichting tot vroegtijdig informeren kent. Extra verplichtingen
zouden de bestuurlijke verhoudingen verstoren. Ik wordt echter betrokken zodra risico’s
voor het werelderfgoed in beeld komen. Dat is ook geborgd met de algemene afstemmingsverplichting
in artikel 2.2 van de Omgevingswet.

9. Hoe wordt geborgd dat de Minister tijdig wordt geïnformeerd over grote ingrepen
in werelderfgoed?

Bestuursorganen en siteholders zijn op grond van artikel 10.49 van het Omgevingsbesluit
verplicht mij te informeren over voorgenomen activiteiten die de uitzonderlijke universele
waarde kunnen aantasten. Dit moet zo spoedig mogelijk nadat zij op de hoogte zijn
van een voornemen, maar in ieder geval voordat zich onomkeerbare gevolgen kunnen voordoen.
Indien nodig, wordt overleg gevoerd met UNESCO. Hiermee wordt schade voorkomen.

B. Vragen en opmerkingen van de leden van de NSC-fractie

1. Waarom wordt in artikel 7.4 lid 5 van het ontwerpbesluit niet expliciet verwezen
naar het Werelderfgoedverdrag?

De hele afdeling 7.2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) is een uitwerking
van de wettelijke verplichting in artikel 2.27 van de Omgevingswet, om instructieregels
te stellen over omgevingsverordeningen met het oog op het behoud van de uitzonderlijke
universele waarde van werelderfgoed, in ieder geval ter uitvoering van het werelderfgoedverdrag.
In de titel van afdeling 7.2 van het Bkl is opgenomen dat het daar gaat om instructieregels
met het oog op het behoud van werelderfgoed en cultureel erfgoed. Daarnaast nog een expliciete verwijzing naar het werelderfgoedverdrag
in de artikelen zelf opnemen is niet nodig, en is ook niet in lijn met de wetgevingssystematiek
van de Omgevingswet.

2. Waarom is gekozen voor de term «in overeenstemming met het belang van het behoud
van de uitzonderlijke universele waarde» in plaats van een directe verwijzing naar
het Werelderfgoedverdrag?

De gekozen formulering maakt scherper duidelijk waar het om gaat, namelijk om de uitzonderlijke
universele waarde van werelderfgoed. Werelderfgoederen als bedoeld in afdeling 7.2
van het Bkl zijn wat grotere gebieden. Lang niet elke aantasting van iets in het gebied
zal een aantasting van de uitzonderlijke universele waarde betekenen. Het kan zelfs
zijn dat sloop van een verstorend bouwwerk in het werelderfgoed de belevingswaarde
juist vergroot. Deze formulering biedt voorts de noodzakelijke flexibiliteit om binnen
het Nederlandse rechtsstelsel recht te doen aan het werelderfgoedverdrag, terwijl
er tegelijk ruimte blijft voor contextgebonden interpretatie van wat het behoud van
de uitzonderlijke universele waarde vereist. De kernkwaliteiten in bijlage XVII van
het Bkl en de nadere uitwerking daarvan door provincies zijn een vertaling van deze
waarde, en daarop wordt getoetst.

3. Zijn provincies verplicht bij ontheffingen gebruik te maken van Statements of Outstanding
Universal Value en bijlage XVII?

Ja, hoewel het in de nota van toelichting als «kan» is geformuleerd, zijn deze documenten
essentieel voor het bepalen van de kernkwaliteiten en de nadere uitwerking daarvan,
en dus de basis voor toetsing. In de praktijk betekent dit dat provincies buiten deze
kaders om geen zorgvuldige beoordeling kunnen maken. Het gebruik ervan is feitelijk
verplicht, om de uitzonderlijke universele waarde correct te kunnen waarborgen. Dit
zal in de nota van toelichting worden verduidelijkt.