Lijst van vragen en antwoorden : Lijst van vragen en antwoorden over de Contourennota constitutionele toetsing (Kamerstuk 36600-VII-129)

Nr. 138
LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN

Vastgesteld 21 mei 2025

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken heeft een aantal vragen voorgelegd aan
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Staatssecretaris van
Justitie en Veiligheid over de brief van 21 februari 2025 inzake e Contourennota constitutionele
toetsing (Kamerstuk 36 600 VII, nr. 129).

De Minister en de Staatssecretaris hebben deze vragen beantwoord bij brief van 21 mei
2025. Vragen en antwoorden zijn hierna afgedrukt.

De voorzitter van de commissie, De Vree

De griffier van de commissie, Honsbeek

Vragen en antwoorden

Vraag 1

Kunt u aangeven welke wetswijzigingen ten aanzien van de invoering van constitutionele
toetsing wanneer verwacht kunnen worden door de Kamer?

Antwoord vraag 1

We werken momenteel aan twee verschillende (grond)wetsvoorstellen: een voorstel dat
strekt tot een (gedeeltelijke) opheffing van het toetsingsverbod in artikel 120 Grondwet
en een voorstel tot instelling van een grondwettelijk hof. Voor de uitwerking van
de voorstellen halen we informatie op bij de rechterlijke instanties en de wetenschap.
Momenteel vinden er gesprekken plaats met de rechterlijke instanties over hun zienswijze
op de contourennota. Deze zienswijzen zijn reeds door de rechterlijke instanties openbaar
gemaakt.1 Ook de Eerste Kamer heeft inmiddels vragen gesteld over de contourennota. Voordat
de voorstellen bij de Kamer worden ingediend, worden de voorstellen in consultatie
gebracht (waaronder internetconsultatie) en wordt daarna de Afdeling advisering van
de Raad van State gevraagd om advies. Het is belangrijk dat deze processtappen ordentelijk
worden gevolgd en dat er weloverwogen keuzes worden gemaakt. Daarvoor is tijd nodig.

Op dit moment kunnen wij dan ook nog niet precies aangeven wanneer de voorstellen
bij de Kamer kunnen worden ingediend.

Vraag 2

Kunt u aangeven hoe de eerste grondwetswijziging (artikel 120 Grondwet) eruit zou
moeten komen te zien? En kunt u aangeven wat het betekent dat het verbod op constitutionele
toetsing slechts gedeeltelijk wordt opgeheven?

Antwoord vraag 2

Het grondwetsvoorstel dat strekt tot invoering van constitutionele toetsing zal een
uitzondering op het toetsingsverbod bevatten. Dit betekent dat artikel 120 Grondwet,
dat inhoudt dat de rechter wetten niet mag toetsen aan de Grondwet, niet van toepassing
zal zijn ten aanzien van een aantal met name genoemde, limitatief opgesomde bepalingen
in de Grondwet die klassieke grondrechten bevatten. Wanneer er sprake is van een wet
die mogelijk strijdig is met een van deze klassieke grondrechten, zoals het recht
op vrijheid van meningsuiting, kan de rechter de wet voortaan wél aan de Grondwet
toetsen.

Hierin schuilt ook de «gedeeltelijke» opheffing van het toetsingsverbod: het toetsingsverbod
wordt alleen opgeheven ten aanzien van een aantal limitatief opgesomde grondrechtbepalingen.
Voor alle overige bepalingen blijft het toetsingsverbod van kracht.

Overigens is het de rechter op grond van artikel 120 Grondwet evenmin toegestaan om
verdragen te toetsen aan de Grondwet. Dit blijft ongewijzigd.

Vraag 3

Kunt u aangeven of het rondetafelgesprek over sociale grondrechten nog tot voortschrijdend
inzicht op het ministerie heeft geleid?

Antwoord vraag 3

Wij hebben met belangstelling kennisgenomen van het rondetafelgesprek over sociale
grondrechten. Met de aanwezige wetenschappers en vertegenwoordigers van adviesorganen
onderschrijven wij het belang van de realisering en bescherming van sociale grondrechten.
Wij zien daar primair een taak voor de wetgever en het bestuur weggelegd. Tijdens
het rondetafelgesprek is naar voren gekomen dat het onderscheid tussen klassieke en
sociale grondrechten niet altijd zo scherp is te trekken. Tegelijkertijd is opgemerkt
dat de sociale grondrechten uit de Grondwet in hun huidige formulering minder geschikt
zijn voor rechterlijke toetsing. Ook is erop gewezen dat toetsing aan sociale grondrechten
potentieel politiek gevoeliger ligt. Er bestaat dan ook geen consensus over de invoering
van rechterlijke toetsing van wetten aan de sociale grondrechten uit de Grondwet.
Het kabinet is mede daarom nog steeds geen voorstander om het toetsingsverbod ten
aanzien van sociale grondrechten uit de Grondwet op te heffen.

Vraag 4

Kunt u een uitputtende lijst geven van de klassieke grondrechten?

Vraag 5

Kunt u een uitputtende lijst geven van de sociale grondrechten?

Antwoord vragen 4 en 5

Een uitputtende lijst met klassieke of sociale grondrechten is niet eenvoudig te geven.
Zo vloeien uit klassieke grondrechten soms ook positieve verplichtingen tot overheidshandelen
voort en kunnen sociale grondrechten omgekeerd in voorkomende gevallen de overheid
nopen tot onthouding van bepaald optreden. Om deze reden is er bij de grondwetsherziening
van 1983 voor gekozen de grondrechten in één hoofdstuk op te nemen, zonder onderverdeling
in paragrafen. Niettemin worden de artikelen 1–17 van de Grondwet vanwege hun inhoud
en karakter vaak als klassieke grondrechten aangemerkt. Deze bepalingen verschaffen
de burger een duidelijk individueel recht en beschermen hem tegen onrechtmatige overheidsinmenging
met de uitoefening van dat recht. Op onderdelen geldt dit ook voor de artikelen 18,
19 en 23 van de Grondwet.2 Daarom kiezen wij er voor deze artikelen bij het toetsingskader van het voorstel
tot aanpassing van artikel 120 Grondwet te betrekken. Dat sluit het best aan bij het
doel hiervan: het versterken van de individuele rechtsbescherming van burgers.

Vraag 6

Kunt u een uitputtende lijst geven van de geschreven en ongeschreven algemene rechtsbeginselen?

Antwoord vraag 6

Algemene rechtsbeginselen zijn de fundamentele opvattingen over het recht die behoren
tot het wezen van een samenleving en die geacht worden van een dergelijk groot belang
te zijn, dat zij juridisch normerend zijn.3 Het is lastig om een uitputtende lijst te geven van algemene rechtsbeginselen, omdat
er verschillende standpunten zijn ten aanzien van de vraag wat precies kwalificeert
als rechtsbeginsel en per rechtsgebied een breed palet aan beginselen bestaat. Bekende
algemene rechtsbeginselen zijn de redelijkheid en billijkheid in het civiele recht
en het ne bis in idem-beginsel in het strafrecht. Binnen het bestuursrecht is een bijzondere categorie
van algemene rechtsbeginselen tot stand gekomen: de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur. Het gaat daarbij (onder meer) om het verbod van détournement de pouvoir en het specialiteitsbeginsel, het verbod van willekeur, het rechtszekerheidsbeginsel,
het vertrouwensbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, het
zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Deze rechtsbeginselen hebben deels
een wettelijke verankering in de Algemene wet bestuursrecht.

Vraag 7

Welke kosten zijn gemoeid met het oprichten van een constitutioneel hof?

Antwoord vraag 7

De daadwerkelijke kosten voor de instelling van een grondwettelijk hof zijn afhankelijk
van meerdere inrichtingsvragen. Te denken valt aan de vraag welke bevoegdheden het
hof zal krijgen, hoe de procedure precies wordt ingericht, hoeveel leden het hof zal
tellen en hoeveel personeelsleden benodigd zijn ter ondersteuning van het hof. De
instellingskosten zullen de eerstkomende jaren gering zijn, nu het nog voornamelijk
onderzoeks- en uitvoeringskosten ten behoeve van de voorgestelde grondwetswijziging
betreft. We houden rekening met oplopende kosten die structureel zijn vanaf het moment
dat het hof is opgericht en bemenst. In het hoofdlijnenakkoord is structureel geld
beschikbaar gesteld voor het oprichten van het grondwettelijk hof. In de financiële
paragraaf van het grondwetsvoorstel ter instelling van het grondwettelijk hof zal
een inschatting van de kosten en de dekking worden opgenomen.

Vraag 8

Kunt u toelichten waarom verschillende Europese landen hebben gekozen voor de instelling
van een grondwettelijk hof?

Antwoord vraag 8

Er bestaan verschillende redenen waarom landen in Europa voor de instelling van een
grondwettelijk hof hebben gekozen.4 In Duitsland en Italië kan deze keuze bijvoorbeeld niet los worden gezien van de
wens om na de Tweede Wereldoorlog een weerbare democratische rechtsstaat tot stand
te brengen. In Frankrijk kwam de oprichting van de Conseil Constitutionnel voort uit de wens van de stichters van de Ve Republiek, in 1958, om bepaalde grondwettelijke
grenzen te effectueren aan de bevoegdheid van het parlement om wetten te maken. Later,
in 2008, werd hier de ratio van grondrechtenbescherming op basis van de eigen Grondwet
aan toegevoegd. In België tot slot is (de voorloper van) het Grondwettelijk Hof ingesteld
toen België een kleine halve eeuw geleden transformeerde van een eenheidsstaat in
een federale staat. De rechtsmacht van dit Hof zag aanvankelijk alleen op het bewaken
van de federale bevoegdheidsgrenzen in de Grondwet. Pas later kwam hier geleidelijk
de taak van grondrechtenbescherming bij.

Het model van gecentraliseerde grondwetstoetsing door een grondwettelijk hof werd
na de Eerste Wereldoorlog in Oostenrijk ontworpen door de rechtsgeleerde Hans Kelsen.
Het vertrekpunt van dit model is dat de Grondwet – als hoogste norm binnen een rechtsorde
– op een effectieve manier grenzen moet kunnen stellen aan het handelen van overheidsorganen,
inclusief en in het bijzonder de wetgever. Dit model van constitutionele toetsing
– ook wel het continentaal-Europese model genoemd – stond in 1920 aan de voet van
het allereerste grondwettelijk hof in Europa – dat van Oostenrijk. In de literatuur
wordt erop gewezen dat dit model de jaren daarna ook in andere landen invloedrijk
is gebleken.5 Inmiddels kennen 18 van de 27 EU-lidstaten een grondwettelijk hof, en 31 van de 46 lidstaten
van de Raad van Europa. Overigens zijn er ook Europese landen die de toetsing van
wetten aan de Grondwet mogelijk hebben gemaakt zonder een grondwettelijk hof in te
stellen, zoals Finland, Noorwegen, Zweden en Denemarken.

Vraag 9

Kunt u uiteenzetten in hoeverre een grondwettelijk hof wenselijk of onwenselijk is
binnen het Nederlandse rechtssysteem, dat wordt gekenmerkt door gespecialiseerde gerechtelijke
instanties?

Antwoord vraag 9

Het Nederlandse rechtssysteem bestaat uit rechtsprekende instanties (rechtbanken,
gerechtshoven, de Hoge Raad) die in beginsel de rechtszaken op alle rechtsgebieden
behandelen, met dien verstande dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State (ABRvS) fungeert als algemene hoogste bestuursrechter. Daarnaast zijn er nog
twee gespecialiseerde hoogste bestuursrechtelijke colleges, de Centrale Raad van Beroep
(CRvB) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). Voor al deze instanties
geldt dat ze ruim ervaring hebben met verdragstoetsing en toetsing van lagere regelgeving
aan de Grondwet. Als het aan het kabinet ligt, kunnen alle rechters werkzaam bij deze
instanties straks ook wetten toetsen aan de klassieke grondrechtsbepalingen van de
Grondwet. Het kabinet acht het gewenst dat er voor deze rechters een mogelijkheid
komt om in een prejudiciële procedure, ambtshalve of op vordering van partijen, aan
een grondwettelijk hof een rechtsvraag te stellen. Het voornemen is om hier geen verplichting
maar een bevoegdheid van te maken, die rechters kunnen aanwenden indien een antwoord
op deze vraag nodig is om te beslissen en aan de beantwoording van deze vraag bijzonder
gewicht kan worden toegekend, gelet op het met de vraag gemoeide zaaksoverstijgend
belang.

Vraag 10

Bent u voornemens om het grondwettelijk hof de mogelijkheid te geven voorlopige voorzieningen
te treffen in gevallen waarin ernstige twijfels bestaan over de rechtmatigheid van
een wet?

Antwoord vraag 10

Een beslissing van het hof is een deelbeslissing over een in het kader van een prejudiciële
procedure aan het hof voorgelegde rechtsvraag van constitutionele aard. Het treffen
van een voorlopige voorziening past niet bij het karakter van een prejudiciële procedure.
De rechter die de prejudiciële vraag stelt aan het grondwettelijke hof beslist over
de hoofdzaak, met in achtneming van de deelbeslissing van het hof. In andere zaken
waarin vergelijkbare rechtsvragen aan de orde zijn en waarin de rechter het noodzakelijk
acht de antwoorden van het grondwettelijk hof af te wachten, heeft de rechter de mogelijkheid
de behandeling van een zaak te schorsen.

Vraag 11

Kunt u, op basis van eerdere rechtszaken, een inschatting geven hoeveel jaar een rechtszaak
duurt vanaf de start van de procedure bij de rechtbank tot het moment waarop de Hoge
Raad een finaal oordeel velt? Hoe verhouden deze doorlooptijden zich tot de verwachte
doorlooptijd bij een grondwettelijk hof?

Antwoord vraag 11

De rechtspraak heeft in oktober 2019 het eindrapport van het project doorlooptijden
rechtspraak gepubliceerd, waarin de standaarden voor de doorlooptijden per rechtsgebied
zijn opgenomen.6 De hiervoor genoemde standaarden gelden nog steeds. Er is geen algemeen antwoord
te geven op de vraag hoe lang een procedure gemiddeld duurt. Dit loopt per rechtsgebied,
soort zaak en instantie uiteen, en hangt ook af van of er aanvullende processtappen
nodig zijn. Naast de standaarden publiceert de rechtspraak jaarlijks hoeveel procent
van de zaken per rechtsgebied binnen de genormeerde doorlooptijd is uitgestroomd.
Uit het jaarverslag van de rechtspraak over 2024 blijkt dat over het geheel genomen
55% van de zaken in 2024 uitstroomde binnen de genormeerde doorlooptijd.7 De mate waarin de genormeerde doorlooptijd wordt behaald, verschilt sterk per soort
gerecht en per rechtsgebied. Er zijn diverse factoren (zowel inhoudelijk als organisatorisch)
die op de doorlooptijden van invloed zijn. Binnen het programma Tijdige Rechtspraak
werken de gerechten samen om meer zaken binnen de doorlooptijdstandaarden af te handelen.

De verwachte doorlooptijd bij het grondwettelijk hof is afhankelijk van meerdere inrichtingsvragen
die nader uitgewerkt moeten worden. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan hoe
de toegang tot het hof is geregeld, welke taken het hof heeft en hoe het hof is samengesteld.

Vraag 12

Wanneer verwacht u dat het onderzoek of bepaalde interinstitutionele bepalingen ook
toetsbaar kunnen worden door het grondwettelijk hof gereed zal zijn? Wie gaat dat
onderzoek uitvoeren? Wordt in dat onderzoek ook meegenomen het eventueel toevoegen
van «enkele andere aanverwante bepalingen» waaraan getoetst zou kunnen worden en zo
ja, om welke bepalingen zou het gaan?

Antwoord vraag 12

Wij streven ernaar om nog dit jaar over de resultaten van dit onderzoek te kunnen
beschikken en verwachten daartoe voor de zomer opdracht te kunnen verlenen voor dit
onderzoek. Het gaat om staatsrechtelijke vragen dus het voornemen is om het onderzoek
te laten verrichten door (een) wetenschapper(s) met staatsrechtelijke expertise. Het
onderzoek zal gaan over de vraag of het een passende taak zou zijn voor het grondwettelijk
hof om te toetsen aan interinstitutionele bepalingen van de Grondwet. Dit onderzoek
zal dus niet gaan over de vraag of een aantal aan de klassieke grondrechten verwante
bepalingen ook toetsbaar zullen worden.

Vraag 13

Op welke wijze kan de algemene bepaling worden gebruikt als interpretatief hulpmiddel
binnen de rechtspraktijk?

Antwoord vraag 13

De algemene bepaling behelst een opdracht aan de Grondwetgever om bij iedere wijziging
van de Grondwet te toetsen of met die wijziging de rechtsstaat wordt gewaarborgd.
Daarnaast heeft de algemene bepaling een kaderstellende functie: de andere bepalingen
van de Grondwet moeten binnen de kaders van deze bepaling worden begrepen.8 De algemene bepaling kan dan ook als interpretatief kader gebruikt worden bij twijfel
over de vraag hoe de Grondwet moet worden uitgelegd. Deze interpretatie kan plaatsvinden
door de wetgever, maar ook – in concrete gevallen – door de rechter. In dat laatste
geval gaat het in beginsel om de toetsing van overheidsbesluiten en algemeen verbindende
voorschriften aan de Grondwet. Wanneer de rechter in zo’n geval twijfelt over de uitleg
van het klassieke grondrecht waaraan de bepaling of het besluit getoetst wordt, kan
hij de grondrechtbepaling uitleggen in het licht van de algemene bepaling. Dit betekent
dat de rechter in dat geval zal uitgaan van een uitleg van het grondrecht die in lijn
is met het principe van de algemene bepaling, namelijk dat de Grondwet de grondrechten
en de democratische rechtsstaat waarborgt. Met de wijziging van artikel 120 van de
Grondwet zal de rechter daarnaast ook wetten kunnen toetsen aan een aantal met name
genoemde klassieke grondrechten in de Grondwet. Ook bij deze vorm van toetsing zal
de rechter de algemene bepaling als middel kunnen gebruiken om de Grondwet te interpreteren.

Vraag 14

Waar hangt de keuze tussen een beperking per grondrecht of een algemene beperkingsclausule
vanaf?

Antwoord vraag 14

Het kabinet beziet nog of een wettelijke beperking op een grondrecht door middel van
één algemene beperkingsclausule, of per grondrecht afzonderlijk wordt geformuleerd.
Het kabinet betrekt de zienswijzen van de rechterlijke instanties bij deze keuze,
alsmede het onderzoek dat door de onderzoekers van de Universiteit Maastricht over
dit onderwerp is uitgevoerd en eventuele andere inzichten vanuit de wetenschap.

Vraag 15

Wat wordt bedoeld met «proportionele verhouding tussen het doel van de beperking en
de aantasting van het grondrecht»? In hoeverre wordt met «proportioneel» hetzelfde
bedoeld als met het begrip «evenredig»?

Antwoord vraag 15

In de contourennota is opgenomen dat het kabinet voelt voor een aanpassing van de
grondwettelijke beperkingssystematiek via een wijziging van de Grondwet. Het kabinet
beziet of per grondrecht afzonderlijk wordt geformuleerd welke beperking daarop wordt
toegestaan, of door middel van één algemene beperkingenclausule. Als wordt gekozen
voor één algemene aanvullende beperkingsclausule, kan daarin worden bepaald dat de
beperking van het grondrecht geschikt en noodzakelijk is om het gestelde doel te bereiken
en dat er een proportionele verhouding bestaat tussen het doel van de beperking en
de aantasting van het grondrecht. Dat laatste behelst een belangenafweging. Het belang
dat wordt nagestreefd met de grondrechtenbeperking wordt daarbij afgewogen tegen het
belang dat het grondrecht beoogt te beschermen. Als er geen evenwichtige verhouding
tussen beide belangen bestaat, is de grondrechtenbeperking niet gerechtvaardigd. Overigens
zijn de termen «proportioneel» en «evenredig» inwisselbaar.

Vraag 16

Kunt u een overzicht geven van alle mogelijke juridische procedures (bestuursrechtelijk,
civielrechtelijk en strafrechtelijk) die rechtszoekenden moeten doorlopen om finale
duidelijkheid te krijgen, wanneer Nederland geen grondwettelijk hof zou hebben waar
alle grondwetsvragen samenkomen?

Antwoord vraag 16

Grondwettigheidsvraagstukken kunnen zich voordoen in alle mogelijke rechterlijke procedures
in het bestuursrecht, het strafrecht en het civiele recht zoals beschreven in (met
name) de Algemene wet bestuursrecht, het Wetboek van Strafvordering en het Wetboek
van Burgerlijke Rechtsvordering. Bij het ontbreken van een grondwettelijk hof zal
finale duidelijkheid over de grondwettigheid van wetten worden gegeven door één van
de vier hoogste rechters (HR, ABRvS, CBb of CRvB), zoals nu reeds het geval is bij
verdragstoetsing en de grondwettigheidstoetsing van lagere regelgeving. Afhankelijk
van de procedure gaan er aan dit finale oordeel van een hoogste rechter één of twee
feitelijke instanties vooraf. In het uiterste geval worden er dus drie instanties
doorlopen (eerste aanleg, tweede aanleg en vervolgens cassatie) voordat er definitief
duidelijkheid is over de grondwettigheid van een wet.

Vraag 17

Kunt u uitleggen waarom u heeft gekozen voor een gemengd model waarin rechtszoekenden
niet rechtstreeks een zaak kunnen aanspannen bij het grondwettelijk hof maar alleen
toegang hebben via de lokale rechtbanken?

Antwoord vraag 17

Het kabinet meent dat het de rechtsbescherming van burgers ten goede komt wanneer
het hof, in lopende procedures bij de rechter, snel om een deelbeslissing gevraagd
kan worden over de grondwettigheid van een wet. Grondwettigheidsvragen kunnen immers
in elk rechtsgeding en op elk rechtsgebied naar voren komen. Rechters kunnen deze
zaken, ook waar het gaat om toetsing van wetten aan de Grondwet, veelal zelf afdoen,
bijvoorbeeld als er al een eerdere richtinggevende uitspraak is geweest of als er
over de toetsing geen redelijke twijfel kan bestaan. Een prejudiciële procedure is
naar het oordeel van het kabinet gewenst om de doelstellingen van rechtszekerheid,
snelheid en rechtseenheid te verwezenlijken. Belangrijk is verder dat de indirecte
toegang voor de burger in een prejudiciële procedure niet ten koste hoeft te gaan
van de mogelijkheid om, via de rechter, inbreng te leveren voor de aan het hof te
stellen rechtsvraag.

Vraag 18

Waarom is het volgens u belangrijk dat er rechtseenheid bestaat omtrent de uitleg
van de Grondwet?

Antwoord vraag 18

De Grondwet is de hoogste wet binnen de Nederlandse rechtsorde en bevat de fundamentele
rechten van Nederlanders en mensen die zich in Nederland bevinden. Het zou onwenselijk
zijn als over de uitleg en toepassing van deze rechten geen eenduidigheid bestaat.

Vraag 19

Hoe kan worden gewaarborgd dat de toetsing aan de Grondwet leidt tot voldoende rechtseenheid
en een consistente uitleg van grondwetsartikelen?

Antwoord vraag 19

Er bestaan verschillende manieren om te waarborgen dat toetsing aan de Grondwet leidt
tot voldoende rechtseenheid en een consistente uitleg van grondwetsartikelen. Een
doeltreffende manier om dit doel te bereiken is volgens het kabinet de instelling
van een grondwettelijk hof. Zoals in de contourennota uiteen is gezet, ziet het kabinet
verschillende voordelen in een dergelijk hof, waaronder de bevordering van rechtseenheid
en rechtszekerheid.

Ook zonder een grondwettelijk hof kan worden bevorderd dat toetsing aan de Grondwet
tot rechtseenheid en een consistente uitleg van grondwetsartikelen leidt. Denk hierbij
bijvoorbeeld aan de precedentwerking die uitgaat van uitspraken van hoogste rechters
en de bestaande prejudiciële procedures bij de Hoge Raad.

Vraag 20

Wat wordt verstaan onder de begrippen «zaaksoverstijgend belang» en «bijzonder gewicht»,
en hoe kunnen deze concreet worden ingevuld?

Antwoord vraag 20

Voor de uitleg en invulling van deze begrippen zal, zoals reeds in de contourennota
is aangegeven, zoveel mogelijk worden aangesloten bij de reeds bestaande regelgeving
inzake de prejudiciële vragen bij de Hoge Raad.9 Met name artikel 553, eerste lid van het Wetboek van Strafvordering biedt aanknopingspunten
voor de invulling van de genoemde begrippen. In de memorie van toelichting is opgenomen
dat onder zaaksoverstijgend belang wordt verstaan een rechtsvraag die in beginsel
voor meerdere zaken van belang is. Het bijzondere gewicht kan blijkens de toelichting
blijken uit de hoeveelheid zaken, de aard van de zaken en de omvang van de zaken waaraan
het antwoord op de rechtsvraag kan bijdragen.10

Vraag 21

Kunt u een ruwe inschatting maken van de proceskosten (advocatenkosten, griffiekosten)
die mensen moeten betalen bij een procedure waarin er over drie instanties, tot aan
de Hoge Raad, is doorgeprocedeerd? Hoe verhouden deze kosten zich tot de verwachte
kosten van een procedure bij een grondwettelijk hof?

Antwoord vraag 21

De proceskosten lopen per procedure dermate uiteen dat geen ruwe algemene inschatting
gemaakt kan worden van de totale proceskosten van een procedure waarin over drie instanties
is doorgeprocedeerd. Dit is afhankelijk van het type procedure en andere factoren,
zoals of iemand recht heeft op gesubsidieerde rechtsbijstand of op een verlaagd tarief
griffierechten. De procedure bij het grondwettelijk hof betreft een prejudiciële procedure
waar in beginsel voor rechtszoekenden geen kosten aan zijn verbonden. Het is echter
niet uitgesloten dat er sprake is van extra advocaatkosten als er geen aanspraak kan
worden gemaakt op gesubsidieerde rechtsbijstand.

Vraag 22

Kunt u toelichten waarom het essentieel is dat er snel en definitief duidelijkheid
wordt verschaft over rechtsvragen die betrekking hebben op grondwetsartikelen?

Antwoord vraag 22

De vraag of een door onze volksvertegenwoordiging aangenomen wet in overeenstemming
is met de Grondwet is een vraag van fundamentele aard. De uitkomst daarvan is bovendien
ook van belang voor andere, soortgelijke zaken. Het kabinet acht het onwenselijk als
er over de grondwettigheid van een wet lange tijd onduidelijkheid bestaat.

Vraag 23

In welke mate vormen proceskosten voor rechtszoekenden een belemmering om een juridische
procedure te starten?

Antwoord vraag 23

In de Geschilbeslechtingsdelta 2019 (een vijfjaarlijks terugkerend rapport) werden
kosten door zo’n 6% van de respondenten aangemerkt als reden om een (gerechtelijke
of buitengerechtelijke) procedure niet te starten. Daarnaast gaf 21% van de respondenten
die bij gerechtelijke en buitengerechtelijke procedures ervoor gekozen hadden geen
gebruik te maken van rechtshulp (door bijvoorbeeld advocaten of andere juridische
experts) aan dat de kosten daarvan hierbij een rol spelen.11 Naar verwachting zal dit jaar een nieuwe Geschilbeslechtingsdelta worden gepubliceerd
met recente cijfers.

Vraag 24

Kunt u concrete voorbeelden geven van de rechtsgevolgen die grondwettelijke hoven
in andere Europese landen kunnen vaststellen?

Antwoord vraag 24

De rechtsgevolgen die grondwettelijke hoven in Europese landen kunnen vaststellen,
zijn afhankelijk van de bevoegdheden waarover zij beschikken om uitspraak te doen.
Deze bevoegdheden variëren al naar gelang de procedure waarin deze hoven kunnen worden
benaderd.

In België kan een grondrechtenschending bijvoorbeeld zowel in een rechtstreeks vernietigingsberoep
bij het Grondwettelijk Hof aan de orde worden gesteld als in een prejudiciële procedure,
in het kader van een geding bij een gewone rechter. In de eerste procedure beschikt
het Grondwettelijk Hof over de bevoegdheid om een wet te vernietigen. De vernietiging
van een wettelijk voorschrift werkt erga omnes – dat wil zeggen, niet alleen tussen partijen maar ten aanzien van de hele rechtsorde
en betekent in beginsel dat dit voorschrift geacht wordt nooit te hebben bestaan (ex tunc). In de tweede procedure beschikt het Grondwettelijk Hof niet over de bevoegdheid
om een wet te vernietigen en is bijgevolg ook het rechtsgevolg anders. Verklaart het
Belgische Grondwettelijke Hof een wettelijk voorschrift in een prejudiciële procedure
ongrondwettig, dan werkt dit oordeel niet erga omnes, maar is de verwijzende rechter verplicht het voorschrift in de bodemprocedure buiten
toepassing te laten. Ook andere rechters in vergelijkbare zaken hebben zich evenwel
naar het arrest van het Grondwettelijk Hof te schikken, waardoor de werking van de
uitspraak feitelijk verder gaat dan alleen de partijen bij het geding.12

Net als in België beschikken grondwettelijke hoven in andere Europese landen doorgaans
over de bevoegdheid om ongrondwettig bevonden wetten te vernietigen. De vernietiging
van een wettelijk voorschrift werkt, als gezegd, erga omnes en betekent in beginsel dat dit voorschrift geacht wordt nooit te hebben bestaan.
In de praktijk beschikken grondwettelijke hoven op grond van wetgeving en rechtspraak
over een keur aan instrumenten om de rechtsgevolgen van vernietiging te beperken.
Zo komt het regelmatig voor dat een ongrondwettigheidsoordeel van een grondwettelijk
hof leidt tot de gedeeltelijke vernietiging van een wet of wettelijke bepaling. Dit kan worden geïllustreerd aan
de hand van een arrest van het Belgische Grondwettelijk Hof uit 2023. In dit arrest
ging het Hof over tot de gedeeltelijke vernietiging van een bepaling uit het Jeugdwetboek,
die voorschreef dat een bepaalde dwingende maatregel met betrekking tot een kind «uiterlijk
aan het einde van de eerste werkdag volgend op het ogenblik waarop de maatregel genomen
is» eindigde. Volgens het Hof vormde de gewraakte bepaling een aantasting van het
recht op eerbiediging van het privéen gezinsleven, zoals beschermd door de Belgische
Grondwet, omdat het kind als gevolg van de formulering hiervan onevenredig lang in
onzekerheid kon verkeren. Het Hof oordeelde daarom dat in de bepaling telkens het
woorddeel «werk» diende te worden vernietigd, zodat de dwingende maatregel «ten laatste
afloopt op het einde van de dag die volgt op die waarop de maatregel werd genomen».13

Het kan ook voorkomen dat een grondwettelijk hof niet wil dat de vernietiging van
een wetsbepaling terugwerkende kracht heeft, omdat dit rechtsonzekerheid kan creëren.
In dat geval hebben zij normaliter de ruimte om te bepalen dat een uitspraak ex nunc werkt en rechterlijke beslissingen en uitvoerende normen die op de vernietigde norm
zijn gebaseerd, gehandhaafd blijven.14 Weer een andere variant om de rechtsgevolgen van een vernietiging te beperken is
om de inwerkingtreding hiervan uit te stellen, door hieraan een bepaalde termijn te
stellen. Dat geeft de wetgever de mogelijkheid om overgangsmaatregelen te treffen.15 In de Slowaakse Grondwet is deze mogelijkheid tot uitgangspunt genomen. De relevante
wetgevende instanties worden hierin opgedragen, na de vaststelling van een schending
van de Grondwet, al het mogelijke te doen om de gewraakte regelgeving in overeenstemming
te brengen met de Grondwet. Laten zij dit na, dan verliest de regelgeving zes maanden
na bekendmaking van de uitspraak van het Slowaakse grondwettelijk hof haar gelding.16

Vernietiging is niet de enige remedie die een grondwettelijk hof kan inzetten om een
grondrechtenschending ongedaan te maken. Het is gangbaar dat constitutionele rechters
eerst zullen kijken of zij een bestreden wettelijke bepaling grondwetsconform kunnen
uitleggen. In dat geval blijft de wettelijke bepaling in stand, maar alleen onder
voorwaarde dat zij door de betreffende instanties op een bepaalde manier wordt uitgelegd
en toegepast. De Franse Conseil Constitutionnel noemt dit een grondwettigheidsverklaring «sous reserve». Het kabinet beziet nog of
de bevoegdheid tot vernietiging past bij het Nederlandse systeem.

Vraag 25

Indien een wettelijk voorschrift fundamenteel in strijd is met de Grondwet, hoe kan
worden gewaarborgd dat deze wet nimmer rechtskracht verkrijgt?

Antwoord vraag 25

Het is in de eerste plaats aan de wetgever – dat wil zeggen de regering en de Staten-Generaal
– om ervoor te zorgen dat wetten in overeenstemming zijn met de Grondwet. Dat is nu
zo en dat blijft het geval, ook als de rechter de mogelijkheid krijgt om wetten te
toetsen aan de Grondwet. Het wetgevingsproces kent hiertoe verschillende waarborgen.
Allereerst in de fase van de voorbereiding van een wetsvoorstel. Daarbij kan worden
gedacht aan de ex ante constitutionele toetsing en de advisering door de Afdeling advisering van de Raad
van State. Voor wat betreft de fase van de parlementaire behandeling van wetsvoorstellen
verwijzen wij in dit verband naar de onlangs door de Tweede Kamer ingestelde Tijdelijke
commissie Grondrechten en Constitutionele toetsing; deze commissie adviseert andere
Kamercommissies over de grondrechtelijke en constitutionele aspecten van wetsvoorstellen
en andere regelgevende voorstellen. Ook de Eerste Kamer komt in het bijzonder de taak
toe om de grondwettigheid van voorstellen van wet te toetsen in het parlementaire
proces.

Vraag 26

In hoeverre leidt het hanteren van hetzelfde toetsingskader voor het hof als het gaat
om de beoordeling van lagere regelgeving en besluiten als bij toetsing van wetten,
te weten de klassieke grondrechten, tot ongelijkheid voor de rechtzoekenden, omdat
de gewone rechter bij lagere regelgeving kan toetsen aan de hele Grondwet?

Antwoord vraag 26

Het voorstel tot invoering van constitutionele toetsing beoogt de individuele rechtsbescherming
van burgers te versterken door toetsing van wetten aan klassieke grondrechten mogelijk
te maken. Door het toetsingskader toe te spitsen op klassieke grondrechten wordt bewerkstelligd
dat juist die grondrechten op dezelfde manier worden uitgelegd, die in het bijzonder
beogen de burger te beschermen tegen onrechtmatige overheidsinmenging. Het feit dat
lagere regelgeving en besluiten ook aan andere artikelen uit de Grondwet kunnen worden
getoetst, doet daar niet aan af. Daar komt bij, dat in het geval van wetten een zorgvuldige
afbakening van het toetsingskader in het bijzonder geëigend is vanwege de democratische
legitimiteit van wetten. Dat bijzondere karakter van wetten rechtvaardigt dat zij
alleen aan die grondwetsartikelen kunnen worden getoetst die de burger een rechtstreeks
en individueel afdwingbaar recht geven waarmee die burger wordt beschermd tegen de
overheid. Daarvan is volgens het kabinet geen sprake in het geval van grondwetsartikelen
die in hoofdzaak niet klassieke vrijheidsrechten bevatten.