Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Zeedijk en Joseph over de berichten ‘ACM-beschuldiging van stilzwijgende kartel zit bank hoog’ en ‘Protestacties lijken ING niet te raken’

Antwoord van Minister Heinen (Financiën), mede namens de Minister van Economische
Zaken (ontvangen 1 oktober 2024).

Vraag 1

Bent u bekend met de artikelen in NRC «ACM-beschuldiging van stilzwijgend kartel zit
bank hoog»1 en «Protestacties lijken ING niet te raken»2 en het rapport «Concurentie op de Nederlandse spaarmarkt» van de Autoriteit Consument
& Markt (ACM)3?

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Kunt u zich vinden in de conclusie van de ACM dat er waarschijnlijk sprake is van
onvoldoende concurrentie en stilzwijgende kartelvorming op de spaarmarkt?

Antwoord 2

De ACM concludeert in haar onderzoek dat de Nederlandse spaarmarkt niet goed functioneert
en dat er ruimte is voor verbetering. De markt is oligoplistisch en sterk geconcentreerd
met een beperkt aantal grote spelers. De ACM stelt bovendien dat het aannemelijk is
dat er sprake is van stilzwijgende afstemming tussen de grootbanken. Grote aanbieders
voelen beperkte concurrentiedruk omdat maar weinig consumenten (dreigen met) overstappen.
De grote aanbieders kunnen daardoor een relatief passieve prijsstrategie hanteren,
waarbij zij renteverhogingen vertraagd of onvolledig doorgeven aan spaarklanten. Dit
leidt volgens de ACM tot een marktuitkomst die – in economische zin – niet optimaal
is voor consumenten en de maatschappij als geheel.

De ACM benadrukt dat er geen aanwijzing is van verboden gedragingen van banken onder
de Mededingingswet. Verder geeft de ACM in een verklaring aan dat er in het geval
van stilzwijgende afstemming geen sprake is van daadwerkelijke afstemming of onderling
contact, noch een intentie om af te stemmen.4 Tot slot merkt de ACM in deze verklaring op dat stilzwijgende afstemming kan worden
gezien als een marktuitkomst van een concurrentie-evenwicht. Ik zie stilzwijgende
afstemming niet als een oorzaak, maar als een uitkomst van de huidige marktstructuur.
Hier kunnen verschillende factoren een rol spelen; de ACM noemt in haar rapport bijvoorbeeld
consumentengedrag en ook macro-economische- en bedrijfseconomische factoren.

De ACM signaleert in haar onderzoek dat er een divers aanbod van spelers is op de
spaarmarkt en dat de toetredingsdrempels om actief te worden op de Nederlandse spaarmarkt
lijken mee te vallen. Uit het aantal binnen- en buitenlandse aanbieders dat momenteel
op de Nederlandse spaarmarkt actief is, blijkt dat de Nederlandse spaarmarkt een markt
is waar de Nederlandse consument veel keuze heeft. Dit neemt echter niet weg dat in
de praktijk verreweg het grootste deel van de spaartegoeden wordt aangehouden bij
de vier grootste banken, waardoor de ACM concludeert dat de markt oligopolistisch
is. Uit cijfers blijkt dat er een groeiende groep consumenten is – hoewel nog relatief
klein – die al actief keuzes maakt binnen het aanbod. Zo blijkt uit gegevens van de
ECB dat Nederlandse huishoudens recent meer geld op bankrekeningen in het buitenland
zetten, vooral in landen waar de spaarrente onlangs steeg. Het percentage van het
spaargeld dat op een buitenlandse rekening staat, steeg van 0,8% in het begin van
2020 naar 2,3% in het eerste kwartaal van 2024. Ook laat onderzoek zien dat in het
eerste kwartaal van 2024 ongeveer 63% van de nieuwe spaarrekeningen werd geopend bij
een kleinere of buitenlandse bank.5 Van de klanten die niet overstappen, geeft driekwart van de ondervraagde consumenten
aan dat zij een overstap of het openen van een extra spaarrekening niet hebben overwogen
omdat zij tevreden zijn met hun huidige bank.

De ACM concludeert dat een grotere concurrentiedruk op de grote aanbieders kan leiden
tot uitkomsten die gunstiger zijn voor spaarders en de maatschappij als geheel. Als
voldoende consumenten «actief» worden en een deel van hun spaargeld bij andere banken
onderbrengen of gaan beleggen, worden (groot)banken meer aangemoedigd om op rentetarieven
te concurreren. Hier profiteren ook «inactieve» consumenten (niet-overstappers) van.
Dit gewenste consumentengedrag kan gefaciliteerd worden door actieve keuzes en overstapgedrag
van consumenten te stimuleren en te vergemakkelijken. Hiervoor is een combinatie van
maatregelen nodig. Ik ga onder meer onderzoek laten doen naar de impact van een verplichting
voor banken om een zelfstandige volwaardige spaarrekening aan te bieden aan klanten
die bij hen geen betaalrekening hebben, aangezien dit direct ingrijpt op het bedrijfsmodel
van commerciële instellingen. In dit onderzoek moet in ieder geval aandacht zijn voor
de verwachte gevolgen voor het (overstap)gedrag van consumenten, de mogelijke gevolgen
voor de kosten van betaaldienstverlening en de hoogte van de spaarrente bij bestaande
spaarrekeningen, eventuele risico’s voor de stabiliteit van deposito’s, en ook de
eventuele implicaties voor de kosten van kredietfinanciering. Ik zal uw Kamer in de
eerste helft van volgend jaar informeren over de uitkomsten van dit onderzoek. Ook
ga ik de banken vragen aan de slag te gaan met de aanbevelingen van de ACM over transparantie.
Als zij dat onvoldoende doen, dan zal ik invoering van de door de ACM genoemde wettelijke
verplichtingen verkennen om de transparantie op de spaarmarkt verder te verbeteren.
Ik beoordeel dat over een jaar. Voor een compleet overzicht van de vervolgstappen
die ik voor ogen heb, verwijs ik naar de gelijktijdig met deze beantwoording verstuurde
brief met mijn reactie op het rapport van de ACM.

Vraag 3

Hoe beoordeelt u de balans tussen de belangen van de spaarklanten en de aandeelhouders
van de grootbanken?

Antwoord 3

Een gezonde onderneming maakt winst en kan een deel daarvan uitkeren aan haar aandeelhouders,
die de bank van het benodigde kapitaal voorzien. Een ander deel moet de bank kunnen
toevoegen aan haar buffers. Dit is van belang voor de financiële stabiliteit van de
bank en van ons financiële stelsel in zijn geheel. Het streven naar winst moet niet
op gespannen voet komen te staan met de maatschappelijke verantwoordelijkheden van
een bank, zoals het doorgeven van spaarrentes aan klanten. In die context is het van
belang dat banken zich steeds bewust zijn van de maatschappelijke verwachtingen en
de afwegingen van hun eigen koers verantwoord blijven maken en daarover ook uitleg
geven.

In een gezond functionerende en concurrerende markt hoeft niet per se een tegenstelling
te bestaan tussen de belangen van spaarders en de belangen van aandeelhouders. Goede
concurrentie in de markt kan eraan bijdragen dat banken worden gestimuleerd om concurrerende
(spaar)producten aan te bieden en te innoveren, waar consumenten profijt van hebben.
Dit is tegelijkertijd ook in het belang van gezonde winsten, en daarmee in het belang
van aandeelhouders.

Vraag 4

Vindt u dat de Volksbank als staatdeelneming op een of andere manier het goede voorbeeld
zou kunnen geven op het gebied van spaartarieven? Zo ja, hoe verwacht u dat van de
Volksbank? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 4

De Volksbank functioneert als een zelfstandige commerciële bank met een onafhankelijke
beslissingsbevoegdheid. NLFI beheert de aandelen in de bank op zodanige wijze dat
de Volksbank zelfstandig haar strategie kan bepalen en kan uitoefenen. Zowel NLFI
als het ministerie staan op afstand van de dagelijkse en dagelijkse bedrijfsvoering
van de bank. NLFI, noch de staat, hebben als (indirect) aandeelhouder invloed op de
spaartarieven van de bank.

Daarnaast wijs ik erop dat een analyse of de Volksbank een dergelijke rol in de toekomst
zou kunnen spelen heeft plaatsgevonden. Om tot een richtinggevend besluit te komen,
is bekeken welke publieke belangen onvoldoende geborgd worden in de financiële sector.
Zoals eerder toegelicht blijkt uit die analyse dat deze publieke belangen het meest
effectief geborgd kunnen worden met wet- en regelgeving.6

Vraag 5

Bent u het ermee eens dat een eerlijke spaarrente prioriteit heeft boven het inkopen
van eigen aandelen door banken? Zo ja, waarom? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 5

Het is belangrijk dat banken een goed evenwicht betrachten tussen verstandige bedrijfseconomische
beslissingen en de invulling van hun maatschappelijke verantwoordelijkheid. Zie daarvoor
ook mijn antwoord op vraag 3. Ik vind dat banken, als commerciële instellingen, daarbinnen
zelf keuzes over hun bedrijfsvoering moeten maken. Dat is ook belangrijk voor het
behoud van een gezond verdienmodel in de bankensector op de lange termijn en daarmee
voor de dienstverlening, innovatie en de financiële stabiliteit. Goede toegang van
banken tot de kapitaalmarkt – bijvoorbeeld door een voor investeerders aantrekkelijk
aandeel te bieden – is hierbij ook van belang.

Vraag 6

Hoe beoordeelt u specifiek het inkopen van 2,5 miljard euro aan eigen aandelen door
ING in dit licht?

Antwoord 6

Zie mijn antwoord op de vorige vraag. Ik vind die beoordeling aan de banken zelf.
Toezichthouder DNB heeft hierbij een belangrijke rol.

Vraag 7

Hoe kijkt u aan tegen het inkopen van Rabocertificaten door de Rabobank tegen een
voor certificaathouders voordelige koers? Wat vindt u van de belangenafweging tussen
klanten en certificaathouders in relatie tot het coöperatieve karakter van deze bank?

Antwoord 7

Zie mijn antwoord op vraag 5. Ik vind die beoordeling aan de banken zelf. Toezichthouder
DNB heeft hierbij een belangrijke rol.

Vraag 8

Hoe beoordeelt u de inkoop van aandelen en certificaten in verhouding tot de bestaande
kapitaalbuffers en het langjarige risico in geval van crisis?

Antwoord 8

De toezichthouder heeft een belangrijke rol in het toezicht op de naleving van kapitaalsvereisten
van banken. De Nederlandse grootbanken voldoen ruimschoots aan de minimale kernkapitaalvereisten.
Daarbij hanteren zij naast het wettelijk minimumvereiste een eigen doelstelling voor
het aan te houden kernkapitaal, die hoger is dan het minimumvereiste. Hiermee streven
zij dus naar het aanhouden van een extra buffer, bovenop de wettelijk verplichte buffer.
Op dit moment hebben alle grootbanken een kernkapitaalratio die boven zowel de minimumeis
als hun eigen doelstelling ligt. Het algemene beeld is dat, ondanks de gerealiseerde
winsten, de kernkapitaalratio’s dalen. Dit komt mede door de terugkoopoperaties van
eigen aandelen en certificaten. Banken blijven hiermee echter ruimschoots voldoen
aan de wettelijke vereisten, waarbij het streven van banken is om toe te bewegen naar
hun eigen doelstelling voor aan te houden kapitaal.

Vraag 9

Bent u van mening dat de bevoegdheden van de ACM moeten worden uitgebreid zodat ook
stilzwijgende kartelvorming kan worden aangepakt? Zo ja, waarom? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 9

De ACM speelt een belangrijke rol in het toezicht op de concurrentie tussen ondernemingen
op basis van de Mededingingswet7, die instrumenten bevat om de concurrentie op (onder andere) de spaarmarkt te beschermen.8 De ACM kan optreden tegen concurrentiebeperkende handelingen van ondernemingen in
twee specifieke situaties: ten eerste als er sprake is van expliciete kartelafspraken
of feitelijke afgestemde gedragingen, en ten tweede als een onderneming een economische
machtspositie9 misbruikt. Het is in dit kader goed om te noemen dat de ACM in haar rapport schrijft
dat er in de Nederlandse spaarmarkt geen bewijs is van verboden gedragingen of «kartelvorming».

Het Ministerie van Economische Zaken (EZ) onderzoekt samen met de ACM mogelijke extra
bevoegdheden, die zich richten op marktbrede concurrentieverstoringen die niet met
het huidige instrumentarium kunnen worden aangepakt. EZ en de ACM onderzoeken samen
of en op welke manier deze bevoegdheden vorm kunnen krijgen, hoe de verhouding tussen
wetgever en toezichthouder zal zijn en op welke manier sectorpartijen betrokken worden
bij besluitvorming en toezicht.Het is belangrijk te vermelden dat dit onderzoek door
EZ en ACM naar extra bevoegdheden voor de ACM in alle markten, losstaat van het onderzoek van de ACM naar de Nederlandse spaarmarkt. De Minister
van Economische zaken zal uw Kamer separaat over dit traject informeren.

Vraag 10

Bent u het met de ACM eens dat de overstapmogelijkheden op de spaarmarkt kunnen worden
verbeterd? Zo ja, welke acties wilt u hiervoor in gang zetten? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 10

Ik vind het belangrijk dat consumenten makkelijk kunnen overstappen en zet mij daarom
in op het verbeteren van overstapmogelijkheden op nationaal en Europees niveau. De
afgelopen jaren heeft Nederland op Europees niveau gepleit voor nummerportabiliteit10 en het verbeteren van de Overstapservice11. Graag verwijs ik naar de beantwoording van de schriftelijke vragen van het lid Sneller
(D66) voor een overzicht van alle stappen die de afgelopen jaren zijn ondernomen om
het overstappen van betaalrekening te vergemakkelijken. Voor een overzicht van de
vervolgstappen die ik voornemens ben te nemen naar aanleiding van het ACM-rapport,
verwijs ik u naar mijn gelijktijdig verstuurde brief met een appreciatie van dit rapport.

Vraag 11

Bent u het met de aanbeveling van de ACM eens dat koppelverkoop zou moeten worden
tegengegaan of verboden? Zo ja, waarom? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 11

Op dit moment vereisen met name de grootbanken voor het openen van een spaarrekening,
dat een consument ook een betaalrekening bij dezelfde bank heeft of opent (zogeheten
koppelverkoop). De ACM beveelt aan om het mogelijk te maken ook bij de grootbanken
een losse spaarrekening te openen, door koppelverkoop van spaar- en betaalrekeningen
te verbieden. Dit kan overstappen tussen grootbanken bevorderen en daarmee de concurrentiedruk
verder doen toenemen. Ik ga daarom onderzoek laten doen naar de impact van een verplichting
voor banken om een zelfstandige volwaardige spaarrekening aan te bieden aan klanten
die bij hen geen betaalrekening hebben, aangezien dit direct ingrijpt op het bedrijfsmodel
van commerciële instellingen. In dit onderzoek moet in ieder geval aandacht zijn voor
de verwachte gevolgen voor het (overstap)gedrag van consumenten, de mogelijke gevolgen
voor de kosten van betaaldienstverlening, eventuele risico’s voor de stabiliteit van
deposito’s, en ook de eventuele implicaties voor de kosten van kredietfinanciering.
De huidige mogelijkheden tot kruissubsidiëring tussen producten en diensten kan in
het belang zijn van de consument: het is mogelijk dat een verbod op koppelverkoop
ertoe leidt dat het aanbod van gratis spaarrekeningen van (groot)banken afneemt, of
dat de rente op spaarproducten lager wordt dan nu het geval is. Daarnaast zou het
ertoe kunnen leiden dat de kosten voor betaalrekeningen omhooggaan. Ook is het belangrijk
te kijken naar de mogelijke gevolgen van een verbod op de stabiliteit van deposito’s
als financieringsbron en de eventuele implicaties voor de kosten van kredietverlening.
Ik zal uw Kamer in de eerste helft van volgend jaar informeren over de uitkomsten
van dit onderzoek.

Vraag 12 en 13

Hoe beoordeelt u de sterk gestegen kosten van een basisrekening bij verschillende
banken, maar ook specifiek bij ING?

Bent u het ermee eens dat het hebben van een bankrekening een basisvoorziening is
en dat daarom juist deze kosten zo laag mogelijk zouden moeten zijn en niet een van
de pijlers van stabiele inkomsten van banken? Kunt u uw antwoord toelichten?

Antwoord 12 en 13

In 2021 heeft de Betaalvereniging Nederland onderzoek laten doen naar de kosten en
baten van het betalingsverkeer. Uit dit onderzoek bleek dat het betalingsverkeer in
2021 verlieslatend was voor banken. Ook bleek dat de kosten van een betaalpakket in
2021 gemiddeld 50% lager waren ten opzichte van vergelijkbare pakketten in andere
landen. Banken hebben de tarieven voor betaalrekeningen de afgelopen jaren verhoogd
vanwege de gestegen inflatie, de kosten voor het bestrijden van witwassen en terrorismefinanciering
en doordat banken minder afhankelijk willen zijn van volatiele rentebaten.

Ik vind het belangrijk dat het betalingsverkeer voor iedereen toegankelijk is. Een
betaalrekening is essentieel om te kunnen participeren in de samenleving. Tegelijkertijd
bepalen banken zelf welke tarifering zij toepassen. Ik kan mij voorstellen dat de
kosten die een bank maakt deels worden doorberekend aan de klant, zoals dat ook het
geval is bij andere kosten die de bank maakt bij het aanbieden van dienstverlening.
Echter moeten de kosten van een betaalrekening en eventuele kostenverhogingen voor
consumenten redelijk zijn. Ook vind ik dat een bank moet kunnen uitleggen waarom er
een kostenverhoging is en een uitsplitsing moet kunnen maken van kosten indien de
klant hiernaar vraagt.

Vraag 14

Hoe beoordeelt u het argument van banken dat men het kapitaal in kas wil houden voor
toekomstige investeringen in cybersecurity? Wordt daar in de operationele budgettering
en het aanhouden van kapitaalbuffers niet al rekening mee gehouden? Kunt u uw antwoord
toelichten?

Antwoord 14

Het ACM-rapport wijst erop dat er in het publieke debat meerdere verklaringen genoemd
worden voor het achterblijven van spaarrentes, waaronder de stijging van operationele
kosten. Het ACM-rapport noemt echter ook dat deze redenen onvoldoende zijn om het
achterblijven van spaarrentes volledig te verklaren.

Banken moeten uit hoofde van verschillende wettelijke verplichtingen rekening houden
met operationele kosten en in het specifiek kosten voor ICT-risico’s en cybersecurity.
Zo voorziet het prudentiële bankenpakket onder meer in een methode voor de berekening
van de kapitaalvereisten (het aanhouden van kapitaal) voor operationele risico’s en
het risicoprofiel van de instelling. Ook moeten financiële instellingen uit hoofde
van de Europese verordening digitale operationele weerbaarheid (DORA) beschikken over
solide kaders voor ICT-risicobeheer. Het kader voor ICT-risicobeheer dient strategieën,
beleidslijnen, procedures, ICT-protocollen en instrumenten te omvatten die nodig zijn
om alle informatie- en ICT-activa, met inbegrip van computersoftware, hardware, servers
en fysieke elementen zoals kantoorpanden naar behoren en toereikend te beschermen.
Banken dienen met deze kosten rekening te houden bij het aanhouden van kapitaal. Het
is belangrijk om hierbij te vermelden dat dit om aanzienlijke investeringen kan gaan.
Cyberdreigingingen kunnen zich snel ontwikkelen, zijn complex en vergen daarmee doorlopende
aandacht van de instelling. Het is dus belangrijk dat banken voldoende blijven inzetten
op het up to datehouden van de systemen in het kader van cyberbeveiliging. Bovendien hebben financiële
instellingen, ook ten behoeve van de winst, baat bij een goede operationele weerbaarheid.

Vraag 15

Hoe beoordeelt u het argument dat banken op dit moment voldoende liquiditeit en daardoor
minder behoefte hebben aan spaargeld? Hoe ziet u dit argument in relatie tot de klacht
van het bedrijfsleven dat banken te weinig geld hebben voor kredietverlening?

Antwoord 15

De ACM schrijft in het rapport dat de toename in liquiditeit heeft bijgedragen aan
de historisch gezien hoge bankwinsten. Banken hadden hierdoor toegang tot goedkopere
financiering in de markt en hadden minder behoefte aan financiering met spaargeld.
Dit heeft ook de concurrentie voor spaargeld verzwakt. Dit is daarmee een neveneffect
van het gevoerde monetaire beleid van de ECB. Eerder had dit ruime monetaire beleid
overigens een negatief effect op de bankwinsten: doordat banken de negatieve beleidsrentes
van de ECB niet doorberekenden aan spaarders werd de inleenmarge van banken kleiner,
wat ten koste ging van hun winsten. Als onderdeel van de verkrapping van het monetaire
beleid sinds medio 2022 is de ECB bezig met het afbouwen van haar balans, waardoor
de liquiditeit bij banken geleidelijk afneemt. De balansafbouw verloopt via het niet
herinvesteren van aflopende obligaties die eerder zijn aangekocht en het afbetalen
van langlopende ECB-leningen door banken. Hierdoor is de ECB-balans sinds eind 2022
gekrompen met circa 1700 miljard euro. Deze maatregelen zullen de verzwakkende invloed
van monetair beleid op de concurrentie op de markt voor spaartegoeden verkleinen.
Daarnaast heeft de ECB de rentevergoeding op verplichte reserves19 verlaagd naar 0%
per september 2023, wat leidt tot lagere inkomsten voor banken.

Ik herken dat er voor het kleine MKB knelpunten zijn in de kredietverleningsmarkt.
Hier worden verschillende oorzaken voor gegeven, aan zowel de vraag als aanbodzijde.12 Het argument dat er te weinig liquiditeit zou zijn herken ik echter niet. Uit de
recent gepubliceerde kwartaal/halfjaarcijfers van banken blijkt dan ook dat de grootbanken
een loan-to-deposit ratio van rond of boven de 100% hebben, wat een depositofinancieringsoverschot
suggereert. Banken zijn dus ruim voldoende in staat om hun kredietverlening uit de
beschikbare deposito’s te financieren. Ik zie dan ook geen directe relatie tussen
liquiditeit en knelpunten in kredietverlening aan het bedrijfsleven.

Vraag 16

Kunt u deze vragen een voor een beantwoorden, gelijktijdig met de kabinetsappreciatie
van het ACM rapport en nog voor het herfstreces?

Antwoord 16

Ja.