Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Palmen en Idsinga over het artikel 'Aantal huishoudens met schulden door toeslagen in vijf jaar verdubbeld'

Antwoord van Staatssecretaris De Vries (Financiën – Toeslagen en Douane), mede namens
de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen (ontvangen 5 februari 2024).
Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2023–2024, nr. 777.

Vraag 1

Bent u bekend met het artikel «Aantal huishoudens met schulden door toeslagen in vijf
jaar verdubbeld»?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Klopt het dat dit jaar ruim 726.000 huishoudens kampten met problematische schulden?

Antwoord 2

Het CBS heeft het aantal huishoudens met problematische schulden inzichtelijk gemaakt
aan de hand van verschillende definities van problematische schuld per soort openstaande
schuld. Voor toeslagen hanteert het CBS de definitie van schulden voor tenminste één
persoon in het huishouden die langer dan 27 maanden openstaan en minimaal € 50 bedragen.
Het Ministerie van Sociale zaken en werkgelegenheid is in de rijksbrede samenwerking
met gemeenten, uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke organisaties voor het terugdringen
van (kinder)armoede en problematische schulden aangesloten bij de definitie problematische
schulden die is opgenomen in de gedragscode van NVVK.2 Volgens de NVVK is er sprake van een problematische schuldsituatie als iemand zijn
schulden niet meer kan blijven betalen of is gestopt met betalen. In ieder geval een
situatie waarin alle openstaande schulden niet binnen 36 maanden (met een betalingsregeling)
kunnen worden betaald.3

Vraag 3

Kunt u een uitsplitsing maken naar de aard van de schulden/schuldeisers?

Antwoord 3

De cijfers in de tabel geven weer hoeveel Nederlandse huishoudens op januari 2023
te maken hadden met geregistreerde problematische schulden uitgesplitst per schuldeiser.
Deze huishoudens hebben op basis van de cijfers van het CBS mogelijk bij meerdere
schuldeisers tegelijkertijd een openstaande schuld, waardoor er overlap van dezelfde
huishoudens in meerdere categorieën kan zijn.

Aandeel huishoudens met geregistreerde problematische schulden per schuldregistratie,
2023–01

Categorie

Huishoudens, in %

Huishoudens in absoluut aantal

Belastingdienst – overige aanslagen

45.2

328.360

Betalingsachterstand geregistreerd bij BKR

34.8

252.500

Zvw wanbetaler

26.9

195.490

Belastingdienst – toeslagen

22.4

163.010

Wet Mulder-boetes (CJIB)

17

123.680

Belastingdienst – oninbare schulden

12.8

92.920

Betalingsachterstand studieschuld (DUO)

10.4

75.620

Bijstandsvorderingen

4.9

35.360

Schuldregeling (BKR)

4.8

35.090

Betalingsachterstand bij UWV

1.8

12.790

WSNP

0.8

6.160

Betalingsachterstand bij SVB

0.4

2.590

Betalingsachterstand eigen bijdrage Wlz/Wmo

0.1

720

Bron: CBS Schuldenproblematiek in beeld

Vraag 4

Klopt het dat er in vijf jaar tijd zo’n 80.000 huishoudens zijn bijgekomen met toeslagschulden?

Antwoord 4

Dat klopt. De belangrijkste verklaring voor de stijging is dat het aantal huishoudens
met betalingsachterstanden toenam door de pauzering van schulden tijdens de coronacrisis.
Hierdoor is het aantal schulden dat langer dan 27 maanden open stond, maar waarvan
de terugbetaling tijdelijk is gepauzeerd, toegenomen. (Zie het antwoord op vraag 6
waarin de oorzaken van de toename nader worden toegelicht).

Op basis van de door het CBS gehanteerde definitie is het aantal huishoudens met een
problematische schuld met ongeveer 80.000 huishoudens toegenomen in de periode 2018–2023.
Uitgaande van de resultaten in het onderzoek van het CBS waren er in 2018 78.760 huishoudens
met problematische schulden bij Dienst Toeslagen en is dit toegenomen tot 163 010
in 2023.

Vraag 5

Kunt u een uitsplitsing maken naar de specifieke soort van toeslag?

Antwoord 5

Een uitsplitsing naar specifieke soort van toeslag wordt weergegeven in de onderstaande
tabel. Deze tabel bevat de aantallen unieke debiteuren per januari 2018 en per januari
2024, en de bijbehorende vorderingen per januari 2018 en per januari 2024. Een individuele
debiteur kan voor meer dan één toeslag en voor meer dan één toeslagjaar een openstaande
schuld hebben.

 

jan-2018

jan-2024

Unieke debiteuren

162.700

326.000

Aantal vorderingen:

 
 

Zorgtoeslag

152.000

314.000

Huurtoeslag

95.000

145.000

Kindgebondenbudget

32.000

82.000

Kinderopvangtoeslag

48.000

49.000

Totaal aantal

327.000

590.000

Toeslagen komt tot een hoger aantal debiteuren dan het CBS. Een mogelijke verklaring
hiervoor is dat een individu tegelijkertijd voor meerdere toeslagen een openstaande
schuld kan hebben, en een huishouden kan uit meerdere individuen bestaan. Dit kan
deels het verschil verklaren tussen de cijfers van het CBS en de cijfers van Toeslagen.
Om hier duidelijkheid over te krijgen zal in gesprek worden gegaan met het CBS. Zie
ook antwoord op vraag 6 voor een verdere toelichting op de toename.

Vraag 6

Wat zijn volgens u de belangrijkste verklaringen voor de toename van de toeslagschulden,
uitgesplitst per soort toeslag?

Antwoord 6

Tussen 2018 en 2022 is het bedrag aan uitbetaalde toeslagen gestegen van € 12 miljard
naar € 19,5 miljard. Gezien het gestegen bedrag aan uitbetaalde toeslagen is er relatief
gezien een daling van het totaalbedrag aan openstaande schulden ten opzichte van 2018.
In 2018 stond ongeveer € 1,5 miljard aan openstaande schulden open. In 2023 ging dit
ongeveer om hetzelfde bedrag.4 Dit neemt niet weg dat het ontstaan van schulden verder moet worden teruggebracht,
zodat er minder terugvorderingen ontstaan (zie ook het antwoord op vraag 10).

Daarnaast is een belangrijkste verklaring voor de toename van de problematische toeslagschulden
de pauzering van toeslagschulden vanwege de coronacrisis. Om burgers tijdens de coronapandemie
niet verder in financiële moeilijkheden te brengen, werd de invordering van alle toeslagschulden
gepauzeerd van maart 2020 tot augustus 2020. Daarna zijn er weer betalingsherinneringen
en aanmaningen verstuurd. Naar aanleiding van de motie Azarkan5 van 15 december 2020 zijn betalingsherinneringen en aanmaningen vanwege de aanhoudende
coronapandemie en nieuwe maatregelen opnieuw stilgelegd en vanaf april 2022 werden
deze vorderingen geleidelijk opnieuw opgestart. Vanaf april 2022 is de invordering
gefaseerd opgestart en hebben burgers een nieuwe betalingsregeling van 24 maanden
aangeboden gekregen om al hun openstaande schulden alsnog af te betalen. Burgers die
moeite hadden met terugbetalen, konden ook een persoonlijke betalingsregeling krijgen,
waarbij rekening gehouden wordt met de betalingscapaciteit.

De omvang van de populatie toeslagontvangers met gepauzeerde vorderingen en de totale
schuld besloeg in januari 2022 ruim 1 miljoen burgers met een schuld van ruim € 1 miljard.6 Dit betekent dat aanzienlijk meer schulden dan normaal voor een langere periode dan
27 maanden openstonden. Omdat deze schulden gedurende de pauzering niet afbetaald
hoefden te worden, is deze situatie wezenlijk anders dan in de periode voor (en na)
de pauzering.Het is aannemelijk dat het aantal huishoudens met betaalachterstanden
door de pauzering van invorderingen tijdens de coronacrisis is opgelopen en volgens
de definitie van het CBS daardoor meer huishoudens problematische toeslagschulden
verkregen. Indien de periode van de gepauzeerde invordering niet meegenomen zou worden
in dit onderzoek, of als in de definitie van het CBS rekening zou zijn gehouden met
de pauzering en de nieuw aangeboden betalingsregeling zouden deze aantallen naar verwachting
lager zijn uitgevallen.

Vraag 7

Wat is de relatie, zoals genoemd in het artikel, tussen de toename van de schulden
door toeslagen en de coronacrisis?

Antwoord 7

Zie het antwoord op vraag 6.

Vraag 8

Hoe worden deze burgers die door de coronacrisis (verder) in de problemen zijn gekomen
door de overheid nu ondersteund/geholpen?

Antwoord 8

Dienst Toeslagen heeft de invordering van openstaande schulden vanaf april 2022 gefaseerd
opgestart, waardoor er ruimte ontstond voor persoonlijke begeleiding van burgers die
dat nodig hebben. Iedereen met een openstaande toeslagvordering kreeg een hernieuwd
aanbod om in 24 maanden terug te betalen. Burgers die moeite hadden met terugbetalen
konden onder voorwaarden ook een persoonlijke betalingsregeling krijgen, waarbij rekening
wordt gehouden met de betalingscapaciteit van de burger. Dit gold ook voor burgers
die voor de gepauzeerde invordering van openstaande schuld een of meerdere betalingsherinneringen,
een aanmaning of dwangbevel hebben gekregen. Indien burgers niet reageerden op het
aanbod voor de standaard betalingsregeling, werd een herhaald aanbod gestuurd. Met
deze aanpak werd burgers meer tijd geboden, bijvoorbeeld voor het organiseren van
ondersteuning.

Het voorkomen en oplossen van problematische schulden is voor het kabinet een zeer
belangrijk thema. Met de Aanpak Geldzorgen, Armoede en Schulden wordt hier stevig
op ingezet en wordt uw Kamer door de Minister voor Armoede, Participatie en Pensioenen
middels de voortgangsrapportages op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen. Deze
landelijke aanpak kent een divers palet aan initiatieven om een substantiële bijdrage
te leveren aan het verminderen van het aantal burgers in armoede en/of te maken hebben
met problematische schulden. Dienst Toeslagen is aangesloten bij diverse initiatieven
uit deze aanpak waaronder de deelname van Dienst Toeslagen en de Belastingdienst aan
het experiment vroegsignalering van probleemschulden, die gericht zijn op het vroegtijdig
signaleren en voorkomen van probleemschulden.7

In het huidige toeslagenstelsel ontstaan toeslagschulden relatief eenvoudig omdat
toeslagen zijn gebaseerd op voorschotten die achteraf definitief worden vastgesteld.
Daarom wordt er actief ingezet op het voorkomen van toeslagschulden, en wordt in het
eindrapport traject «Toekomst Toeslagen» – dat in het eerste kwartaal aan uw Kamer
zal worden aangeboden – gekeken naar fundamentele aanpassingen die mogelijk zijn inclusief
afschaffing van het toeslagenstelsel.

Binnen het huidige toeslagenstelsel worden burgers geattendeerd op mogelijke terugvordering
van toeslagschulden. Dit doet Dienst Toeslagen door zoveel mogelijk te werken in de
actualiteit en burgers aan te sporen de gegevens actueel te houden. De publiekscampagne
«check, pas aan en door» is hier een voorbeeld van. Ook worden bij life-events (zoals
een scheiding, het krijgen van een kind of wisseling van inkomen) toeslaggerechtigden
opgeroepen om hun gegevens aan te passen en zo terugvordering van toeslagschulden
te voorkomen. Daarnaast heeft Dienst Toeslagen een app ontwikkeld die dit jaar voor
alle toeslagsoorten wordt uitgerold. De app geeft alle toeslagontvangers inzicht in
de actuele gegevens van hun toeslag(en).Veranderingen in het jaarinkomen kunnen op
een eenvoudige en veilige wijze met de app worden doorgegeven. Met de app kan Dienst
Toeslagen toeslagontvangers ook attenderen en ondersteunen om via de app wijzigingen
door te geven.

Daarnaast heeft Dienst Toeslagen een herijkte invorderingsstrategie vastgesteld waarbinnen
het voorkomen van probleemschulden één van de vijf uitgangspunten is. Verschillende
verbetermaatregelen uit de invorderingsstrategie dragen bij aan het tijdig signaleren
van probleemsituaties en het voorkomen van verdere schuldophoping.8

Vraag 9

Kunt u uitgebreid reflecteren op de suggestie in het artikel dat er mogelijk een verband
is tussen het oplopen van het aantal huishoudens met een problematische toeslagschuld
en de onverwacht hoge loonstijgingen in 2022 in relatie tot de huurtoeslag?

Antwoord 9

De suggestie vloeit waarschijnlijk voort uit het feit dat in 2022 over de gehele linie
de lonen sterker zijn gestegen dan waar met indexering eind 2021 is uitgegaan. Een
hoger inkomen leidt tot een lagere toeslag, waardoor het kan voorkomen dat burgers
een bedrag terug moeten betalen. Vanwege de definitie van een problematische schuld
van het CBS (een schuld die minimaal 27 maanden openstaat) kan de loonstijging in
2022 geen verklaring zijn voor het oplopen van het aantal huishoudens met een problematische
schuld.

Dienst Toeslagen heeft verschillende maatregelen genomen om burgers te attenderen
op het belang van het doorgeven van inkomensstijgingen, en bij de jaarovergang naar
2023 is uitdrukkelijk aandacht besteed aan het zo realistisch mogelijk indexeren van
de bij de Dienst Toelagen bekende inkomens. De schulden die zijn ontstaan als gevolg
van de onverwacht hoge loonstijgingen in 2022 in de door het CBS onderzochte periode
zijn niet meegenomen in de cijfers van het CBS over 2023. Ze vallen immers niet onder
de problematische schuld volgens de definitie van het CBS, namelijk een toeslagschuld
die voor tenminste één persoon in het huishouden langer dan 27 maanden openstaat voor
een bedrag van minimaal € 50.

Vraag 10

Hoe worden mensen in het huidige stelsel geholpen bij het actueel houden en doorgeven
van relevante (gewijzigde) gegevens zodat onverwachte terugvorderingen kunnen worden
voorkomen?

Antwoord 10

Dienst Toeslagen voert meerdere keren per jaar een publiekscampagne «check, pas aan
en door» om burgers te informeren over het belang van doorgeven van wijzigingen. Ten
tijde van de publiekscampagnes is ook een toename te zien van het aantal mutaties.
Ook ontvangen toeslaggerechtigden vaker individuele attenderingen met het verzoek
om te controleren of hun grondslagen nog actueel zijn. Zo is er in 2023 ruim 1 miljoen
keer geattendeerd, dat is meer dan eerdere jaren. Deze attenderingen hebben voornamelijk
betrekking op mogelijke wijzigingen van inkomen en op de afgenomen uren kinderopvang.
Ook worden toeslaggerechtigden in het jaar waarin zij de AOW gerechtigde leeftijd
bereiken, erop gewezen dat zij hun inkomensgegevens moeten checken en de relevante
wijzigingen kunnen doorgeven. Verder ontvangen burgers met ingang van september 2023
hun voorschotbeschikking weer per post, met het verzoek om de gegevens te checken
en zo wijzingen door te geven. Dienst Toeslagen maakt ook gebruik van gegevens uit
basisregistraties om toeslagengegevens van burgers actueel te houden. Bovendien kunnen
burgers die hup nodig hebben bij hun toeslagzaken, terecht bij de intermediairs en/of
toeslagenservicepunten. Zie verder ook de maatregelen genoemd in het antwoord op vraag
8.

Daarnaast wordt binnen het programma Werken in de actualiteit (Wida) bekeken waar
binnen het huidige toeslagenstelsel verbeteringen mogelijk zijn om de toekenningszekerheid
te verbeteren. In het bijzonder wordt bezien welke potentiële verbeteringen kunnen
bijdragen aan het verminderen van terugvorderingen. Onderwerp daarbij is ook hoe gegevensdeling
en dienstverlening daar een rol bij kunnen spelen.

Vraag 11

Kunt u reflecteren op de geciteerde uitspraak van de lector armoede-interventies aan
de Hogeschool van Amsterdam die spreekt over de «achilleshiel van het toeslagenstelsel»
wanneer het gaat over de verantwoordelijkheid van burgers om actuele gegevens door
te geven aan de overheid?

Antwoord 11

In het huidige toeslagenstelsel ontstaan toeslagschulden relatief eenvoudig omdat
toeslagen zijn gebaseerd op voorschotten die achteraf definitief worden vastgesteld.
Daarom wordt er actief ingezet op het voorkomen van toeslagschulden, en wordt in het
eindrapport traject «Toekomst Toeslagen» – dat in het eerste kwartaal aan uw Kamer
zal worden aangeboden – gekeken naar fundamentele aanpassingenveranderingen die mogelijk
zijn inclusief afschaffing.

Het kabinet is zich bewust van de voor- en nadelen van het feit dat burgers binnen
het huidige toeslagenstelsel zelf verantwoordelijk zijn voor het tijdig doorgeven
van wijzigingen. Burgers hebben zelf het beste beeld van de eigen actuele financiële
situatie en omstandigheden.

Een groot voordeel is dat de toeslagen gelijk aangepast kunnen worden aan veranderende
omstandigheden, bijvoorbeeld wanneer het inkomen (onverwachts) hard daalt. Dit resulteert
vrijwel onmiddellijk in een recht op meer toeslag. Een nadeel van de voorschotsystematiek
is dat wanneer burgers wijzigingen niet doorgeven – maar wel te maken krijgen met
veranderingen, zoals een hoger inkomen – zij naar verwachtingen een deel van de toeslag(en)
moeten terugbetalen. Afhankelijk van de omstandigheden kan dit (zeer) problematisch
zijn. Ter voorkoming van problematische terugvordering(en) is het essentieel dat burgers
die recht hebben op toeslagen hun gegevens, en dus ook hun inkomen, actueel houden
en eventuele veranderingen hierin tijdig doorgeven. Dat blijkt in de praktijk voor
een deel van de burgers niet goed haalbaar (zie het antwoord op vraag 10 en 12 voor
de acties die bedoeld zijn om burgers daarbij te ondersteunen).

Vraag 12

Wat zou de overheid op dit punt en op korte termijn meer kunnen doen om kwetsbare
groepen hierbij te ondersteunen?

Antwoord 12

Dienst Toeslagen wil burgers beter ondersteunen door onder andere meer te werken in
de actualiteit. Dit houdt in dat tijdens de voorschotfase steeds wordt gekeken naar
de actuele grondslagen op basis waarvan het voorschot zo nodig kan worden aangepast.
Het doel hiervan is om hoge en onverwachte terugvorderingen van toeslagschulden na
de definitieve beschikking te voorkomen. Dit heeft geleid tot minder terugvorderingen
in de afgelopen jaren. Dienst Toeslagen verstuurt jaarlijks al ongeveer 1 miljoen
attenderingen naar burgers om te wijzen op een mogelijke afwijking in de aanvraag.
Zoals beschreven in het jaarplan van Dienst Toeslagen is een van de speerpunten in
2024 om bij nieuw aanvragen eerder te controleren op het recht, meer en slimmer te
attenderen en waar mogelijk mutatie in te zetten in situaties waarin de burgers het
risico lopen op een hoge terugvordering van toeslagschuld (zoals ook gesuggereerd
in het artikel).

Binnen het programma Wida wordt onderzocht waar binnen het huidige toeslagenstelsel
verbeteringen mogelijk zijn om de toekenningszekerheid te verbeteren. In het bijzonder
wordt bezien welke potentiële verbeteringen kunnen bijdragen aan het verminderen van
terugvorderingen. Onderwerp daarbij is hoe gegevensdeling en dienstverlening daar
een rol bij kunnen spelen. Binnen programma Wida zal ook de aansluiting worden gezocht
met de opties die worden verkend in het eindrapport «Toekomst Toeslagen» om de samenhang
te borgen.

Vraag 13

Wanneer verwacht u concreet uitgewerkte voorstellen/beleidsopties en/of een visie
te presenteren rondom de toekomst van het stelsel van toeslagen?

Antwoord 13

Het eindrapport Toekomst toeslagenstelsel is toegezegd voor aanbieding eerste kwartaal
2024. U zult dit rapport binnenkort ontvangen.

Vraag 14

Welke «quick fixes» binnen het huidige stelsel worden op korte termijn getroffen?
Wanneer wordt de Kamer daarover geïnformeerd?

Antwoord 14

Het kabinet beziet doorlopend welke verbeteringen mogelijk zijn binnen het huidige
toeslagenstelsel, zowel in het beleid als in de uitvoering ervan. Het gaat hierbij
om potentiële maatregelen die de complexiteit reduceren en openstaande schulden verminderen
of schrijnende situaties oplossen. Zo kunnen burgers die bijvoorbeeld vanwege huiselijk
geweld van de noodopvang gebruik maken vanaf 1 januari 2023 los van hun partner een
toeslag aanvragen. Ook wijst Dienst Toeslagen via onder meer brieven op mogelijke
afwijkingen in de aanvraag (attenderen). Verbetermaatregelen zijn echter geen «quick
fixes». Ook hier spelen afruilen. Bij afruilen kan gedacht worden aan bijvoorbeeld
hoe extra uitgaven gedekt kunnen worden binnen het stelsel of een vereenvoudiging
die zorgt voor minder complexiteit.

De Kamer wordt op regelmatige basis op de hoogte gehouden van de stappen die dit kabinet
zet, bijvoorbeeld in de stand van zakenbrieven toeslagen en het jaarplan van Dienst
Toeslagen. Het kabinet heeft aangekondigd om per 2025 de 27-jaarsgrens voor eerstegraadsbloedverwanten
in het toeslagpartnerschap af te schaffen. Hierdoor worden een ouder en een meerjarig
kind die op hetzelfde adres wonen met een minderjarig kind niet meer gezien als toeslagpartner.9 In het eindrapport toekomst toeslagen wordt ook een aantal verdere verbeteringen
van het huidige stelsel uitgewerkt.

Vraag 15

Bent u het eens dat het proces van stelselherziening (te) lang op zich heeft laten
wachten?

Antwoord 15

Er zijn geen eenvoudige alternatieven voor het huidige stelsel. Bij elk alternatief-
waaronder het afschaffen – bestaan er nadelen en is er sprake van een uitruil tussen
zekerheid en tijdigheid en eenvoud voor burger/uitvoering en de mate waarin het stelsel
gericht is. Ook is de transitie naar een nieuw of herzien stelsel omvangrijk, waarbij
niet alles tegelijk kan en tijd kost omdat de gevolgen voor mensen groot zijn.

Zo is uit het greenfieldtraject over de herziening van het financieringsstelsel van
kinderopvang gebleken dat de optelsom van verschillende keuzes uiteindelijk bepaalt
hoe een nieuw stelsel er uitziet en wat de effecten zijn op de beleidsdoelstellingen,
ouders, kinderen, sector en uitvoering. De afzonderlijke keuzes kunnen werkbaar zijn,
maar in combinatie met elkaar toch leiden tot een niet doenbaar en uitvoerbaar stelsel.
De combinatie van keuzes in een concept-stelselontwerp is cruciaal.

Het is mogelijk om op korte termijn de problematiek van het stelsel deels te mitigeren
door verbeteringen binnen het huidige toeslagenstelsel door te voeren. Dit zal echter
niet alle fundamentele problemen van het stelsel oplossen. Binnen een stelsel dat
werkt met voorschotbepaling zal er altijd een mate van terugvordering noodzakelijk
zijn.

Vraag 16

Wilt u de vragen afzonderlijk beatwoorden binnen een termijn van twee weken?

Antwoord 16

In verband met de vereiste zorgvuldigheid en afstemming van de antwoorden op de Kamervragen
was het niet mogelijk om binnen de gebruikelijk termijn van drie weken te antwoorden.