Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 6 februari 2024

I ALGEMEEN

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende
wetsvoorstel en hebben hier enkele vragen en opmerkingen over.

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel.
Deze leden hebben hierover nog enkele vragen.

De leden van de BBB-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. Deze leden
hebben hierover één vraag.

Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de vragen in het verslag van de leden
van de fracties van GroenLinks-PvdA, VVD en de BBB over het bovengenoemde wetsvoorstel.
Graag beantwoord ik, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, de vragen die
door de verschillende fracties zijn gesteld.

Nadere bestudering van het wetsvoorstel gaf aanleiding voor enkele redactionele verbeteringen.
Tegelijk met deze nota naar aanleiding van het verslag stuur ik uw Kamer ook een nota
van wijziging toe.

1 Doel en aanleiding

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie constateren dat de olie- en gasbedrijven de
grote winnaars van de energiecrisis in 2022 waren, met recordwinsten. In 2022 verdubbelden
de winsten van deze bedrijven wereldwijd naar $ 219 miljard.1 De hoge energierekeningen zijn uiteindelijk te herleiden naar deze winsten. Wat is
de verhouding tussen deze wet en de tijdelijke solidariteitsbijdrage (Wet tijdelijke
solidariteitsbijdrage, Kamerstuk 36 235)? Hoeveel leverden beide maatregelen op en hoe verhoudt dit zich tot de winstcijfers
van beide sectoren, aangezien het voorliggende wetsvoorstel voornamelijk over duurzame
energieopwek gaat en de tijdelijke solidariteitsbijdrage over fossiele energie?

De Wet tijdelijke solidariteitsbijdrage is evenals het onderhavige wetsvoorstel implementatie
van Verordening (EU) 2022/1854 van de Raad van 6 oktober 2022 betreffende een noodinterventie
in verband met de hoge energieprijzen (PbEU 2022, L 261 I) (hierna: de verordening).
De Wet tijdelijke solidariteitsbijdrage heeft betrekking op de sectoren ruwe aardolie,
aardgas, kolen en raffinage, maar niet op elektriciteitsopwekking daaruit. Onderhavige
wetsvoorstel richt zich op de elektriciteitsproducenten. Daarmee staan deze wetten
naast elkaar en leggen beiden een heffing op aan een andere doelgroep.

Voor de Wet tijdelijke solidariteitsbijdrage is voor het jaar 2022 een additionele
budgettaire opbrengst van € 3,2 miljard geraamd (zie Kamerstukken II, 2022/23, 36 235, nr. 3, blz. 3). De inframarginale elektriciteitsheffing uit het onderhavige wetsvoorstel
heeft naar verwachting een veel lagere opbrengst. Het Centraal Planbureau beoordeelt
de raming van € 179 mln opbrengst hiervoor als redelijk en neutraal, maar gezien de
opeenstapeling van aannames en de onzekere inschatting van het gedragseffect ook als
hoog onzeker.

Onder de Wet tijdelijke solidariteitsbijdrage zijn overwinsten belast. De overwinst
is kort gezegd het bedrag waarmee de belastbare winst voor de vennootschapsbelasting
uit 2022, de gemiddelde winst van de aan 2022 vier voorafgaande boekjaren met meer
dan 20% overschrijdt. Deze overwinst is belast tegen 33%. De solidariteitsbijdrage
geldt in aanvulling op de bestaande belastingen zoals vennootschapsbelasting en mijnbouwheffingen.
Na introductie van de solidariteitsbijdrage bedraagt de totale afdracht door bijdrageplichtigen
83% van hun overwinst. Onderhavige wetsvoorstel heeft geen betrekking op de overwinst
van elektriciteitsproducenten, maar betreft een heffing op marktinkomsten boven een
bepaald plafond in de maanden december 2022 tot en met juni 2023. Vanwege de andere
periode dan het kalenderjaar 2022 en omdat het onderhavige wetsvoorstel betrekking
heeft op marktinkomsten en niet op overwinst, is de verhouding tot de winstcijfers
hiervan niet te bepalen. Het onderhavige wetsvoorstel heeft ook betrekking op elektriciteitsproducenten
die elektriciteit opwekken uit kolen en daarmee ook op fossiele elektriciteitsproductie.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie constateren dat het wetsvoorstel met terugwerkende
kracht wordt ingevoerd. Hoe kansrijk acht de regering de mogelijkheid dat deze wet
in de toekomst weer van toepassing is door hoge energieprijzen? Wat is dan de procedure?

De verordening verplicht lidstaten van de Europese Unie (hierna: EU) onder meer om
vanaf 1 december 2022 gedurende zeven maanden de marktopbrengsten van producenten
die elektriciteit opwekken uit de in de verordening genoemde bronnen, te plafonneren.
De verordening is op 7 oktober 2022 gepubliceerd en de volgende dag in werking getreden,
voorafgaand aan de periode waarop de inframarginale elektriciteitsheffing betrekking
heeft. Het onderhavige wetsvoorstel strekt tot implementatie van genoemde verplichting
tot plafonnering van marktinkomsten van elektriciteitsproducenten uit deze verordening.

De kans dat de inframarginale elektriciteitsheffing in de toekomst weer van kracht
wordt, is niet groot. De onderdelen uit de verordening die betrekking hebben op de
inframarginale elektriciteitsheffing zijn mede op grond van een evaluatie door de
Europese Commissie niet verlengd. Ook in andere Europese verordeningen zijn geen vergelijkbare
bepalingen opgenomen.

De verordening is met name gebaseerd op artikel 122, eerste lid, van het Verdrag betreffende
de Werking van de Europese Unie (hierna: VWEU). Artikel 122, eerste lid, VWEU bepaalt
dat onverminderd de overige procedures waarin de Verdragen voorzien, de Raad op voorstel
van de Commissie in een geest van solidariteit tussen de lidstaten bij besluit de
voor de economische situatie passende maatregelen kan vaststellen, met name indien
zich bij de voorziening van bepaalde producten, in het bijzonder op energiegebied,
ernstige moeilijkheden voordoen. De grondslag van de verordening is daarmee dus ook
bijzonder, omdat hij is voorbehouden voor specifieke situaties die op korte termijn
om Europees optreden vragen. De kans dat deze situatie zich op korte termijn weer
zal voordoen lijkt niet groot. Een Europees instrument dat zich richt op het beperken
van hoge energieprijzen zou dan ook bij normalere marktomstandigheden worden gebaseerd
op een andere grondslag, bijvoorbeeld artikel 194 VWEU of artikel 113 VWEU.

De leden van de VVD-fractie hebben begrip voor de uitzonderlijke omstandigheden waaronder
deze wet tot stand is gekomen. Het wetsvoorstel geeft uitvoering aan de Europese verordening
betreffende een noodinterventie in verband met de hoge energieprijzen. De uitvoerbaarheid
van de verordening bleek voor Nederland complex. Deze leden zijn benieuwd welke lessen
worden getrokken uit dit traject voor volgende crises. Hoe wordt er daarnaast voor
gezorgd dat tijdens een volgende crisis gebruik wordt gemaakt van de lessen die nu
geleerd zijn?

De verordening is zeer snel tot stand gekomen met weinig tijd tussen het voorstel
van de Europese Commissie van 14 september 2022 en publicatie van de verordening op
7 oktober 2022. Dit had te maken met de energiecrisis die het rechtvaardigde noodmaatregelen
te nemen (op basis van artikel 122 VWEU). Een belangrijke les is ten eerste dat de
EU snel noodmaatregelen kan nemen, maar hierbij wel compromissen sluit die mogelijk
niet voor elke lidstaat even goed uitvoerbaar zijn. Een andere belangrijke les is
dat Nederland, en de EU, afhankelijkheden op het gebied van energie zo veel mogelijk
wil beperken ter voorkoming van dergelijke crises.

Het kabinet heeft op een voor Nederland werkbare invulling van de voorgestelde maatregelen
ingezet met maximale nationale ruimte voor de uitvoerbaarheid (zie Kamerstukken II,
2022/23, 29 023, nr. 346). Dankzij de SDE++ was al snel duidelijk dat de ondergrens voor een belastingplichtige
productie-installatie hiervoor van groot belang is. De oorspronkelijk door de Europese
Commissie voorgestelde ondergrens van 20 kW (circa 60 zonnepanelen) voldeed niet en
zou ervoor zorgen dat er een groot aantal relatief kleine producenten onder de heffing
zou komen te vallen. Nederland heeft zich dan ook ingezet voor een hogere ondergrens.
De verordening biedt die ruimte ook en in het onderhavige wetsvoorstel is van die
ruimte gebruikgemaakt. Een andere belangrijke les kwam naar voren door de internetconsultatie.
Mede naar aanleiding van de internetconsultatie is een belangrijke aanpassing aan
het wetsvoorstel gedaan. Er is een eenvoudigere methode toegevoegd om de marktinkomsten
per maand te bepalen op basis van day-ahead-prijzen per uur die ook eenvoudig te controleren
is. Deze methode wordt in het onderhavige wetsvoorstel ook als standaardmethode gehanteerd.

Deze lessen zijn wel casus specifiek en moeilijk algemeen toe te passen. Het kabinet
zal zich niettemin blijven inzetten voor uitvoerbaar beleid, zowel bij de totstandkoming
hiervan op Europees niveau als bij de implementatie daarvan in Nederland. De internetconsultatie
en dialoog met belanghebbenden om te verkennen of er mogelijkheden zijn om de uitvoering
te verbeteren zijn blijven ook in de toekomst relevant. Tot slot blijft het kabinet
uitdragen dat noodmaatregelen (in dit geval op basis van artikel 122 VWEU) meer uitzondering
dan regel moeten zijn en dat inzet van dit artikel goed onderbouwd dient te worden
met een juridische analyse en een impact-assessment.

De Europese Commissie heeft op 5 juni 2023 een verslag van de evaluatie van noodinterventies
in verband met de hoge energieprijzen overeenkomstig de verordening gepubliceerd (zie
COM(2023) 302 final). Gezien de informatie waarover de Commissie op dat momenteel
beschikte, adviseerde de Commissie de inframarginale elektriciteitsheffing niet te
verlengen. In het hervormingsplan voor de elektriciteitsmarkt heeft de Commissie de
voorkeur gegeven aan Power Purchase Agreements (hierna: PPA’s) en zogenaamde tweerichtingscontracten, wat een vergelijkbaar effect
heeft als dat van een plafond voor inframarginale inkomsten, maar zonder onzekerheid
voor investeerders te creëren.

De leden van de BBB-fractie lezen dat de verordening lidstaten van de Europese Unie
verplicht om vanaf 1 december 2022 gedurende zeven maanden de marktopbrengsten van
producenten die elektriciteit opwekken uit de in de verordening genoemde bronnen,
te plafonneren. Deze leden vragen aan de regering of er sinds 2022 in Europese landen
om ons heen al eerder soortgelijke maatregelen zijn getroffen zoals nu hier voorligt
en wat de gevolgen en reacties daarvan zijn geweest.

De verordening verplicht alle lidstaten om deze heffing uit te voeren. Nederland loopt
hierbij niet voorop. De meeste landen zijn al verder. Dat had als voordeel dat het
kabinet bij de totstandkoming van dit wetsvoorstel kon kijken naar de implementatie
in bijvoorbeeld België en Duitsland. De hoogte van de voorgestelde plafonds komt bijvoorbeeld
grotendeels overeen met die landen. In een latere fase is met een hoger vrijgesteld
bedrag van € 285 / MWh voor gasvormige biomassa (biogas) dan oorspronkelijk voorgesteld,
beter aangesloten bij het vrijgesteld bedrag dat voor gasvormige biomassa geldt in
Duitsland en België (zie Kamerstukken II, 2022/23, 29 023, nr. 395). De in het antwoord op de vorige vraag aangehaalde later toegevoegde eenvoudigere
manier om de marktinkomsten te bepalen op basis van uurlijkse day-ahead-prijzen heeft
elementen van de Duitse wijze van implementeren.

Het in antwoord op de vorige vraag aangehaalde verslag van de evaluatie van noodinterventies
in verband met de hoge energieprijzen van de Europese Commissie van 5 juni 2023 beschrijft
op hoofdlijnen de gevolgen en reacties. De Commissie geeft daarin aan dat verschillende
lidstaten melding hebben gemaakt van problemen met de uitvoering van de maatregel
in hun nationale jurisdicties. Ook vermeldt het verslag dat ten tijde van de rapportage
het al onwaarschijnlijk leek dat de oorspronkelijk verwachte inkomsten werkelijkheid
zouden worden. De Commissie adviseerde dan ook de inframarginale elektriciteitsheffing
niet te verlengen.

2 Hoofdlijnen inhoudelijke nationale keuzes van het wetsvoorstel

2.2 Productie-installaties onder de heffing

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen in hoeverre energiecoöperaties onder dit wetsvoorstel vallen. Kunnen energiecoöperaties uitgezonderd
kunnen worden? Deze leden zouden dat wenselijk vinden.

Energiecoöperaties die elektriciteit produceren vallen in principe onder dit wetsvoorstel.
De verordening verplicht tot de inframarginale elektriciteitsheffing bij alle elektriciteitsproducenten,
ongeacht hun organisatievorm. Energiecoöperaties kunnen daardoor niet uitgezonderd
worden. De verordening biedt hier geen ruimte voor. Wel geldt de heffing alleen voor
marktinkomsten boven een bepaald plafond en mogen ook de energiecoöperaties de marktinkomsten tot dat plafond – die veel hoger zijn dan waar zij op
konden rekenen toen zij besloten te investeren – houden. Als energiecoöperaties de
elektriciteit voor prijzen onder dat plafond verkocht hebben, is geen inframarginale
elektriciteitsheffing verschuldigd. Daarnaast heeft het kabinet in het onderhavige
wetsvoorstel gebruik gemaakt van de mogelijkheid uit de verordening om de inframarginale
elektriciteitsheffing niet toe te passen op productie-installaties met een geïnstalleerd
vermogen tot 1 MW. De grens van 1 MW komt overeen met circa 3.000 zonnepanelen. Energiecoöperaties
met kleine productie-installaties onder deze grens van 1 MW, vallen daarmee niet onder
de inframarginale elektriciteitsheffing.

2.2.1 Bronnen waaruit elektriciteit wordt opgewekt

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie zouden graag de 1.500 productie-installaties
die onder de inframarginale elektriciteitsheffing vallen nader uitgesplitst zien.
Wat is de verdeling naar bron van opwek?

De circa 1.500 productie-installaties van 1 MW of groter kunnen indicatief ingedeeld
worden in de kerncentrale, vier kolencentrales, enkele waterkrachtcentrales, de windparken
op zee, een tiental afvalverbrandingsinstallaties, ordegrootte tweehonderd windparken
op land en tot slot wekken de resterende circa 1.250 productie-installaties elektriciteit
op uit zonne-energie.

Qua hoeveelheid geproduceerde elektriciteit zijn de drie grote bronnen kolen, wind
op land en wind op zee. Deze drie bronnen nemen samen circa twee derde van de elektriciteitsproductie
onder de inframarginale heffing voor hun rekening. Het laatste deel van de elektriciteitsproductie
onder de inframarginale heffing komt uit de bronnen kernenergie, afval, biomassa/biogas,
waterkracht en zon.

Voor de inframarginale elektriciteitsheffing is relevant dat de gemiddelde elektriciteitsprijs
op de day-ahead-markt alleen in de maand december 2022 ruim boven het vrijgesteld
bedrag van minimaal € 130/MWh lag. Daarmee zullen naar verwachting vooral marktinkomsten
voor elektriciteit die in de maand december 2022 op het net is ingevoed bepalend zijn
voor de inframarginale elektriciteitsheffing. In de andere maanden waren de marktinkomsten
voor veel productie-installaties naar verwachting lager dan het vrijgestelde bedrag.
In de maand december produceren zonnepanelen relatief weinig elektriciteit. Veel productie-installaties
op basis van zonne-energie zullen daarom naar verwachting over een heel klein deel
van hun jaarproductie inframarginale elektriciteitsheffing betalen. Daarnaast is relevant
dat alleen productie-installatie vanaf 1 MW (circa 3.000 zonnepanelen) onder de inframarginale
heffing vallen. Ruim 25.000 kleinere productie-installaties met een grootverbruikersaansluiting
en meer dan 2 miljoen productie-installaties met een kleinverbruikersaansluiting vallen
niet onder de inframarginale elektriciteitsheffing. Dit zijn veelal productie-installaties
die elektriciteit produceren met zonnepanelen.

3 Budgettaire aspecten

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen waarom de mogelijkheid om eindafnemers
van elektriciteit te ondersteunen niet is gebruikt. Deze leden hadden het wenselijk
en logisch geacht om wel gebruik te maken van deze mogelijkheid.

De eindafnemers van elektriciteit werden met de Subsidieregeling bekostiging plafond
energietarieven kleinverbruikers 2023 (CEK23), ook wel bekend als het prijsplafond
voor energie, ondersteund (zie Kamerstukken II, 2023/24, 36 410, nr. 88). Van de mogelijkheid om eindafnemers van elektriciteit te ondersteunen is, onder
andere met deze subsidie, wel degelijk gebruik gemaakt. De zin in de memorie van toelichting
betreft andere inkomsten dan de inframarginale elektriciteitsheffing, namelijk een
surplus aan congestie-inkomsten. Omdat dit eventuele surplus aan congestie-inkomsten
op basis van de huidige wetgeving via lagere nettarieven al bij eindafnemers van elektriciteit
terecht komt, is van de mogelijkheid die de verordening biedt dit anders te regelen,
geen gebruik gemaakt.

De leden van de VVD-fractie lezen dat het wetsvoorstel hoge uitvoeringskosten met
zich meebrengt en dat de verwachte opbrengst beperkt zal zijn. Is er al een betere
inschatting van wat de uitvoeringskosten zullen bedragen en wat de verwachte opbrengst
zal zijn? Zijn er op dit vlak nog lessen die kunnen worden meegenomen om in de toekomst
te voorkomen dat veel inspanning nodig is om een beperkte opbrengst te realiseren?

Er zijn geen nieuwe ramingen van de specifieke opbrengst en uitvoeringskosten van
de inframarginale elektriciteitsheffing gemaakt dan reeds vermeld in de memorie van
toelichting. Zoals in de memorie van toelichting is vermeld zal de uitvoeringstoets
van de Belastingdienst nog worden herijkt zodra ook de lagere regelgeving voor de
inframarginale elektriciteitsheffing beschikbaar is. Hierbij zal ook opnieuw naar
de uitvoeringskosten worden gekeken. De herijking is inmiddels gestart en zodra deze
gereed is, zal het resultaat met Uw Kamer worden gedeeld. De in antwoord op een eerdere
vraag van de leden van de VVD-fractie aangehaalde PPA’s en zogenaamde tweerichtingscontracten
hebben voor de toekomst minder uitvoeringslasten.

4 Uitvoering, toezicht en handhaving

4.1 Het marktinkomstenverslag en toezicht door de NEa

De leden van de VVD-fractie lezen dat de controle door een accountant is ingeperkt.
Als de producent gebruik maakt van de simpele bepaling van «marktinkomsten op basis
van day-ahead-prijzen» is geen controle door een accountant meer vereist. Welk risico
op fraude brengt dit met zich mee? Hoe wordt dit risico zoveel mogelijk beperkt? En
zijn hiervoor nog aanvullende maatregelen nodig?

Bij de simpele bepaling van «marktinkomsten op basis van day-ahead-prijzen» ligt de
prijs van de elektriciteit op elk uur vast. Deze prijzen worden ook opgenomen in de
bijlage bij de ministeriële regeling. Deze prijzen zijn ook verwerkt in het aangifteformulier,
waardoor hier geen fraude mee mogelijk is.

De enige variabele die de hoogte van de inframarginale elektriciteitsheffing bij deze
methode bepaalt, is de invoeding op het net gedurende elk uur van de 7 maanden van
het heffingstijdvak. Voor een windpark of een zonnepark is, op basis van weersgegevens
of vergelijking met andere wind- en zonneparken, bekend hoeveel de invoeding per uur
per MW ongeveer geweest moet zijn. NEa kan hier risico gebaseerd op toezien. Ter controle
kan NEa gebruik maken van data uit de subsidieverlening van de SDE++ waar de meeste
elektriciteitsproductie-installaties gebruik van maken of van de data over de aansluiting
die bij de netbeheerders bekend zijn. Voor bronnen zoals kolen, afval en kernenergie
is ook data beschikbaar over de aansluiting. Voor deze bronnen is uiteraard geen data
beschikbaar uit de subsidieverlening van de SDE++.

Door deze kenmerken en beschikbaarheid van controlegegevens kan worden afgezien van
een accountantscontrole en zijn er geen aanvullende maatregelen nodig. De kosten en
administratieve lasten die met verificatie door een accountant gepaard gaan, kunnen
de meeste productie-installaties vermijden door te kiezen voor de simpele bepaling
van «marktinkomsten op basis van day-ahead-prijzen».

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten