Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Van Hijum over het verwerpen van het ESM-verdrag door Italië

Antwoord van Minister Van Weyenberg (Financiën) (ontvangen 23 januari 2024).

Vraag 1

Heeft u kennisgenomen van het bericht dat het Italiaanse parlement de wijziging van
het Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM-verdrag) niet
heeft geratificeerd?1

Antwoord 1

Ja, ik heb vernomen dat het Italiaanse parlement tegen de ratificatie van het herziene
ESM-verdrag heeft gestemd.

Vraag 2

Hoe beoordeelt de Nederlandse regering het gegeven dat Italië de gemeenschappelijke
achtervang verwerpt voor eurolanden die in zwaar weer verkeren?

Antwoord 2

De herziening van het ESM-verdrag vloeit hoofdzakelijk voort uit een besluit van de
Eurogroep uit 2018 om de gemeenschappelijke achtervang (ook bekend als common backstop) voor het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds voor banken (Single Resolution Fund, SRF) onder te brengen bij het ESM. De gemeenschappelijke achtervang is een kernelement
van het Europese gemeenschappelijk resolutieraamwerk, dat erop gericht is de vervlechting
van banken en overheden te verminderen en de private sector, in plaats van belastingbetalers,
te laten opdraaien voor falende banken. De gemeenschappelijke achtervang maakt het
mogelijk dat, indien het volledige SRF is uitgeput en crisisbijdragen vanuit de bankensector
onvoldoende blijken om de uitgaven van het SRF te dekken, de Europese resolutieautoriteit
(Single Resolution Board, SRB) op vooraf vastgestelde voorwaarden middelen bij het ESM kan lenen om het resolutieraamwerk
draaiende te houden. Een van die voorwaarden is dat de SRB die lening geleidelijk,
dat wil zeggen binnen drie tot vijf jaar, terugbetaalt via nieuwe heffingen op alle
banken binnen de bankenunie.

De herziening van het ESM-verdrag ten behoeve van het toevoegen van de gemeenschappelijke
achtervang voor het SRF aan het instrumentarium is aangegrepen om ook afspraken te
maken over een verdere versterking van het ESM. Deze afspraken richten zich op het
verduidelijken en aanscherpen van de voorwaarden voor toegang tot de ESM-instrumenten
voor preventieve financiële bijstand, het vergroten van de rol van het ESM bij het
verstrekken van financiële stabiliteitssteun en het versterken van het raamwerk voor
het waarborgen van een houdbare overheidsschuld. Een uitgebreide toelichting op de
herziening van het ESM-verdrag heeft het parlement ontvangen in 20182 en in het memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de goedkeuring van de
wijziging van het ESM-verdrag3.

De afwijzing door het Italiaanse parlement betekent dat de gemeenschappelijke achtervang
voor het SRF nog niet ingesteld kan worden, en dat de afspraken ter verdere versterking
van het ESM nog niet van kracht zijn. Het kabinet betreurt dit. De gemeenschappelijke
achtervang voor het SRF is van belang als extra waarborg voor de financiële stabiliteit
binnen de bankenunie. De afspraken ter verdere versterking van het ESM bevatten verbeteringen
van het raamwerk voor financiële steun aan de lidstaten.

Vraag 3

Bent u met ons van mening dat het ESM terecht strenge voorwaarden stelt aan mogelijke
stabiliteitssteun door het fonds, met als doel om de economie en de overheidsfinanciën
van het betreffende land weer op orde te krijgen?

Antwoord 3

Ja. Het ESM moet bij steunverlening aan ESM-leden, conform het huidige en het gewijzigde
verdrag, stringente voorwaarden stellen die passend zijn voor het gekozen financiële-bijstandsinstrument.
Het ESM beschikt over verschillende steuninstrumenten: 1) Preventieve kredietlijnen
(PCCL en ECCL); 2) Leningen gekoppeld aan een macro-economisch aanpassingsprogramma;
3) Financiële bijstand aan een lidstaat voor de herkapitalisatie van financiële instellingen;
4) steunvoorziening op de primaire of secundaire markt voor staatsobligaties; 5) directe
herkapitalisatie van financiële instellingen. De ESM-verdragswijziging heeft beperkte
gevolgen voor het steuninstrumentarium aan landen en de voorwaarden die daaraan worden
gesteld; zij voorziet in het verduidelijken en aanscherpen van de toegangscriteria
voor toegang tot de ESM-instrumenten voor preventieve financiële bijstand (de preventieve
kredietlijnen) en de voorwaarden die bij de inzet daarvan zullen worden gesteld. Zolang
de ESM-verdragswijziging niet is geratificeerd geldt het huidige ESM-verdrag onverkort.
Na ratificatie van het wijzigingsverdrag zal bij invoering van de gemeenschappelijke
achtervang voor het SRF het instrument voor directe herkapitalisatie van financiële
instellingen opgeheven worden.

Vraag 4

Voor hoeveel miljard euro staat Nederland op dit moment garant voor mogelijke stabiliteitssteun
aan eurolanden (ESM, Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit (EFSF), Europees financieel
stabilisatiemechanisme (EFSM))? Staat Nederland nog achter de actuele voorwaarden
waaronder deze garanties kunnen worden ingeroepen?

Antwoord 4

Nederland staat op dit moment voor € 41,4 miljard garant voor het ESM, € 34,2 miljard
voor het EFSF en € 2,6 miljard voor het EFSM. Deze bedragen bevatten zowel het ingelegde
kapitaal als de oproepbare garanties.

Het inroepen van garanties gebeurt als landen die steun hebben ontvangen van het ESM
hun financiële verplichtingen niet na kunnen komen en het opgebouwde reservefonds
onvoldoende groot is om de financiële verplichtingen van het ESM te kunnen voldoen.
Indien lidstaten van de eurozone bedreigd worden of te maken hebben met ernstige financieringsproblemen
kan het ESM hen steun verlenen tegen gepaste voorwaarden als dit onontbeerlijk is
om de financiële stabiliteit van de eurozone en de lidstaten te vrijwaren. Het kabinet
staat ook zonder de inwerkingtreding van de verdragswijziging achter de voorwaarden
voor de inzet van het ESM-steuninstrumentarium. Nadat een lidstaat een steunverzoek
heeft ingediend wordt in het huidige en gewijzigde verdrag altijd eerst onderzocht
of de overheidsschuld houdbaar is. De Raad van Gouverneurs van het ESM besluit in
het huidige en gewijzigde verdrag met eenparigheid van stemmen (of in uitzonderlijke
gevallen met een gekwalificeerde meerderheid van 85% van de stemmen) over de toekenning
van steun en de bijbehorende voorwaarden. In zowel het huidige als gewijzigde verdrag
dient in uitzonderlijke gevallen een passende en evenredige betrokkenheid van de private
sector overwogen te worden indien steun gekoppeld is aan een macro-economisch aanpassingsprogramma.
Het kabinet steunt de uitgangspunten voor de voorwaarden waarmee het ESM financiële
steun verleent aan lidstaten. Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 3 heeft de
ESM-verdragswijziging beperkte gevolgen voor het steuninstrumentarium en de voorwaarden
die daaraan worden gesteld; zij voorziet in het verduidelijken en aanscherpen van
de toegangscriteria voor de ESM-instrumenten voor preventieve financiële bijstand
(de preventieve kredietlijnen) en de voorwaarden die bij het gebruik deze instrumenten
worden gesteld. Bij de kredietlijn waar de minste voorwaarden aan zijn verbonden (PCCL)
is afgesproken dat het memorandum van overeenstemming waarin de beleidsvoorwaarden
worden opgenomen wordt vervangen door een intentieverklaring van de lidstaat. In ruil
voor deze verlichting van de beleidsvoorwaarden bij de PCCL zijn de toegangscriteria
voor deze specifieke kredietlijn aangescherpt. Alleen lidstaten die aan deze aangescherpte
toegangscriteria voldoen kunnen dus volstaan met een intentieverklaring. Voor de overige
instrumenten (inclusief de andere preventieve kredietlijn ECCL) blijft in het gewijzigde
verdrag het gebruikelijke memorandum van overeenstemming van kracht. Zo lang het wijzigingsverdrag
niet is geratificeerd gelden de huidige toegangscriteria en wordt voor alle instrumenten
een memorandum van overeenstemming afgesloten waarin de beleidsvoorwaarden voor het
verstrekken van de steun is opgenomen.

Vraag 5

Wat betekent het verwerpen van de herziening van het ESM-verdrag voor de Europese
governance voor het waarborgen van de stabiliteit van de euro? Deelt u onze inschatting
dat het ontbreken van strenge conditionaliteit bij een eventuele steunoperatie – zoals
de eis dat er sprake moet zijn van een houdbare schuld – de prikkel vermindert om
hoge tekorten en schulden onder controle te krijgen, en dus ook de effectiviteit van
het (gewijzigde) stabiliteits- en groeipact negatief beïnvloedt?

Antwoord 5

Zoals ook in het antwoord op vraag 2 is aangegeven, betekent het uitblijven van de
ratificatie van het herziene ESM-verdrag dat de gemeenschappelijke achtervang voor
het SRF nog niet operationeel is, en dat de overige afspraken ter verdere versterking
van het ESM nog niet van kracht zijn. Deze ESM-hervormingen zijn relevant voor het
verder versterken van de stabiliteit van de eurozone, en konden daarom rekenen op
steun van Nederland. Ze moeten worden bezien in de bredere context van de toekomst
van de Economische en Monetaire Unie. Het kabinet heeft hierover in september 2022
een brief aan uw Kamer gestuurd.4 Daarin is uiteengezet welke hervormingen in de voorbije jaren zijn afgesproken om
de fundamenten van de eurozone te versterken, waaronder de hervormingen die verband
houden met de ESM-verdragswijziging. Daarnaast is in de brief uiteengezet welke verdere
hervormingen wenselijk zijn. Uitgangspunten zijn daarbij dat lidstaten zelf verantwoordelijk
zijn voor hun economisch beleid en hun financiële verplichtingen en dat als risico’s
worden overgeheveld naar het collectief, dit gepaard moeten gaan met voldoende waarborgen
voor verstandig beleid. Het kabinet heeft in de brief geconcludeerd dat het een kwestie
is van de lange adem om het groeipotentieel van de lidstaten te versterken, de veerkracht
van economieën te vergroten en hoge overheidsschulden terug te brengen. Het kabinet
onderkent in de brief ook dat de EMU daarmee de komende jaren kwetsbaar blijft voor
economische schokken en financiële instabiliteit.

Wat betreft het tweede deel van de vraag heeft de ESM-verdragswijziging, zoals aangegeven
in het antwoord op vraag 3 en 4, beperkte gevolgen voor het steuninstrumentarium dat
beschikbaar is voor de lidstaten en de voorwaarden die daaraan worden gesteld. Zij
voorziet in het verduidelijken en aanscherpen van de criteria voor toegang tot de
ESM-instrumenten voor preventieve financiële bijstand (de preventieve kredietlijnen)
en de voorwaarden die bij de inzet van deze instrumenten worden gesteld. De analyse
van de schuldhoudbaarheid vormt in het huidige ESM-verdrag reeds een kernelement bij
de stappen die leiden tot het verlenen van financiële steun. Met de wijziging van
het ESM-verdrag wordt in de overwegingen verduidelijkt dat het ESM alleen stabiliteitssteun
dient te verstrekken aan ESM-leden waarvan de schuld houdbaar wordt geacht en waarvan
de terugbetaalcapaciteit aan het ESM is bevestigd. Daartoe krijgt het ESM naast de
Commissie een zwaardere rol bij de beoordeling van de schuldhoudbaarheid van lidstaten
die een aanvraag voor financiële steun doen. In de overwegingen van het huidige ESM-verdrag
is reeds opgenomen dat in uitzonderlijke gevallen een passende en evenredige betrokkenheid
van de private sector overwogen dient te worden als steun wordt verstrekt gekoppeld
aan een macro-economisch aanpassingsprogramma. Dit element is in het wijzigingsverdrag
behouden. Een laatste wijziging binnen het raamwerk voor houdbare schulden in het
wijzigingsverdrag is de introductie van de zogenoemde Collective Action Clauses (CAC´s) met single-limb aggregation (single limb CAC´s), die de procedure voor herstructurering van een onhoudbare overheidsschuld,
mocht een lidstaat hier toe besluiten, kan vereenvoudigen.5 De single limb CAC’s worden tegelijkertijd opgenomen in de juridische voorwaarden van nieuwe schulduitgiftes
van alle ESM-leden vanaf de eerste dag van de tweede maand na de inwerkingtreding
van het wijzigingsverdrag. In het huidige ESM-verdrag was reeds de afspraak opgenomen
om CAC’s op te nemen opgenomen in de voorwaarden van de staatsobligaties van de ESM-leden;
de stap naar single-limb aggregation kan de effectiviteit hiervan vergroten. Zolang de ESM-verdragswijziging niet is geratificeerd
geldt het huidige ESM-verdrag onverkort, met het daarin opgenomen raamwerk voor stringente
voorwaarden passend bij het gekozen financiële-bijstandsinstrument en het bestaande
raamwerk voor houdbare schulden. Hoewel het wijzigingsverdrag hierin verbeteringen
doorvoert, is in de ogen van het kabinet ook in het huidige EMS-verdrag reeds een
kader aanwezig met prikkels om hoge tekorten en schulden onder controle te krijgen.
Het kabinet deelt niet de inschatting dat de effectiviteit van het gewijzigde stabiliteits-
en groeipact negatief wordt beïnvloed door het uitblijven van de ratificatie van het
wijzigingsverdrag.

Vraag 6

Deelt u onze mening dat, nu de ESM-herziening er niet lijkt te komen, er andere en
betere waarborgen moeten komen voor de stabiliteit van de eurozone? Hoe kijkt u in
dit licht aan tegen een mogelijk sterkere rol van het Internationaal Monetair Fonds
(IMF)?

Antwoord 6

Zoals aangegeven in de beantwoording van vraag 2, zijn de ESM-hervormingen relevant
voor het verder versterken van de stabiliteit van de eurozone, en daarmee ook de bankenunie.
Dit moet worden bezien in de bredere context van de toekomst van de Economische en
Monetaire Unie, waarover het kabinet in september 2022 een visie aan uw Kamer stuurde.

Per 2024 is de brugfinanciering aan het SRF door middel van individuele kredietlijnen
van lidstaten komen te vervallen. Deze individuele kredietlijnen waren namelijk ingesteld
tot het einde van 2023 Per 2024 zou het SRF volledig gevuld zijn en zou de gemeenschappelijke
achtervang actief zijn. Dat betekent dat er op dit moment geen achtervang is voor
het SRF wanneer dit in het geval van een grote crisissituatie uitgeput raakt. Dat
is geen optimaal uitgangspunt. Het blijft de inzet van het kabinet dat de ESM-verdragswijziging
geratificeerd wordt in alle lidstaten. Mocht dit werkelijk onhaalbaar blijken, dan
zal moeten worden bezien hoe de belangrijkste elementen, in het bijzonder de gemeenschappelijke
achtervang voor het SRF, toch doorgang kunnen vinden.

In het huidige ESM-verdrag is al een rol weggelegd voor het Internationaal Monetair
Fonds (IMF). In Artikel 8 van het ESM-verdrag staat opgenomen dat het ESM bij het
verstrekken van stabiliteitssteun zeer nauw met het IMF zal samenwerken. Er zal naar
actieve deelname van het IMF worden gestreefd, zowel op technisch als op financieel
niveau. Ook staat in artikel 8 opgenomen dat een lidstaat van de eurozone die om financiële
bijstand van het ESM verzoekt, wordt verwacht dat hij, steeds als dit mogelijk is,
een soortgelijk verzoek tot het IMF richt6. Omgekeerd kunnen lidstaten ook een beroep doen op een IMF-programma, zonder daarvoor
aan te hoeven kloppen bij het ESM.

Vraag 7

Welke gevolgen heeft het verwerpen van de verdragswijziging voor het monetair beleid
van de Europese Centrale Bank (ECB), in het bijzonder voor de inzet van opkoopprogramma’s,
zoals rechtstreekse monetaire transacties (OMT) en het transmissiebeschermingsinstrument
(TPI)? Bent u bereid om de president van De Nederlandsche Bank (DNB) te vragen om
een reactie en deze met de Kamer te delen?

Antwoord 7

De ECB beslist onafhankelijk over het monetaire beleid, inclusief de voorwaarden bij
de inzet van haar instrumentarium. De ECB heeft het gebruik van rechtstreekse monetaire
transacties (OMT) gekoppeld aan strikte en effectieve conditionaliteit van een passend
programma van het ESM. Dit kan zowel een volledig macro-economisch aanpassingsprogramma
van het ESM zijn als een preventieve kredietlijn met verscherpte voorwaarden (ECCL)7. Het gebruik van het transmissiebeschermingsinstrument (TPI) is door de ECB niet
geconditioneerd op de aanwezigheid van een ESM-programma8. Gezond begrotings- en macro-economisch beleid is wel een door de ECB geformuleerd
vereiste. Bij het beoordelen hiervan wordt o.a. gekeken naar naleving van het Stabiliteits-
en Groeipact en worden, waar beschikbaar, ook de schuldhoudbaarheidsanalyses van onder
andere het ESM gebruikt door de ECB om de schuldhoudbaarheid van lidstaten te analyseren.
Dit antwoord is met DNB afgestemd.