Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over de reactie op de gewijzigde motie van het lid Stoffer c.s. over verkennen in hoeverre voor belangenorganisaties met een ideëel doel op grond van artikel 3:305a BW nadere vereisten aan representativiteit gesteld moeten worden (Kamerstuk 36169-39)

Nr. 40 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 16 januari 2024

De vaste commissie voor Justitie en Veiligheid heeft een aantal vragen en opmerkingen
voorgelegd aan de Minister voor Rechtsbescherming over de brief van 17 april 2023
over de reactie op de gewijzigde motie van het lid Stoffer c.s. over verkennen in
hoeverre voor belangenorganisaties met een ideëel doel op grond van artikel 3:305a
BW nadere vereisten aan representativiteit gesteld moeten worden (Kamerstuk 36 169, nr. 39)

De vragen en opmerkingen zijn op 25 mei 2023 aan de Minister voor Rechtsbescherming
voorgelegd. Bij brief van 16 januari 2024 zijn de vragen beantwoord.

De fungerend voorzitter van de commissie, Van Nispen

Adjunct-griffier van de commissie, Nouse

Inleiding

Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de vragen van de fracties van VVD, D66,
CDA, PvdA/GroenLinks, SGP en JA21 naar aanleiding van mijn reactie op de motie van
het lid Stoffer c.s. over verkennen in hoeverre voor belangenorganisaties met een
ideëel doel op grond van artikel 3:305a van het Burgerlijk Wetboek (BW) nadere vereisten
aan representativiteit gesteld moeten worden.1 Voordat ik inga op de verschillende vragen maak ik graag enkele opmerkingen over
de collectieve actie in het algemeen en over artikel 3:305a BW en het representativiteitsvereiste
bij collectieve acties met een ideëel doel in het bijzonder.

Een collectieve actie is een juridisch instrument waarmee een belangenorganisatie
in rechte kan opkomen voor gelijksoortige belangen van andere personen. De belangenorganisatie
treedt dan op als vertegenwoordiger van de gebundelde belangen van deze personen.
Bij de burgerlijke rechter kan het gaan om acties met een ideëel doel waarin een belangenorganisatie
de rechter bijvoorbeeld vraagt om een verbod om etnisch te profileren of een gebod
om vervuilde grond te reinigen. Collectieve acties met een ideëel doel kunnen als
achterban een ongericht aantal personen hebben, bijvoorbeeld «alle burgers in Nederland»
(als het gaat om etnisch profileren) of «alle omwonenden van de vervuilde grond» in
het voorbeeld van het gebod om die grond te reinigen.

Er bestaan ook collectieve groepsacties. Dat zijn acties met een bundeling van individuele
belangen en een duidelijk af te bakenen groep personen. Dit is bijvoorbeeld het geval
als een belangenorganisatie een vordering instelt tot herstel van een gebrekkig product
voor alle consumenten die dit product hebben gekocht. De achterban is dan te herleiden
tot individuele consumenten. Bij een collectieve actie waarbij schadevergoeding wordt
gevorderd, zal steeds sprake zijn van een groepsactie.

Bij de bestuursrechter kan een belangenorganisatie bijvoorbeeld vragen om een omgevingsvergunning
niet te verlenen.

Collectieve acties bestaan sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw zowel bij de
burgerlijke rechter als bij de bestuursrechter. De mogelijkheid voor collectieve acties
bij de burgerlijke rechter ontstond aanvankelijk in de rechtspraak. Dit waren in de
praktijk vaak acties met een ideëel doel, zoals het opruimen van afval, het stoppen
met bepaalde uitstoot, het reinigen van vervuild water of opkomen tegen discriminatie
van bepaalde groepen burgers of werknemers. Voor het bestuursrecht stond de mogelijkheid
destijds al in een aantal bijzondere wetten, vooral op het terrein van milieu.2 De collectieve actie werd daarbij gebruikt als een vorm van handhaving van wetten
en verdragen. De burgerlijke rechter toetste de ontvankelijkheid van een belangenorganisatie
vooral aan de gelijksoortigheid van de belangen, de vraag of hetgeen de belangenorganisatie
vordert zich leent voor collectieve afhandeling en de representativiteit van de belangenorganisatie.3

In 1994 werd zowel in het BW als in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de mogelijkheid
van een collectieve actie wettelijk vastgelegd. Bij de burgerlijke rechter bood het
oorspronkelijke artikel 3:305a BW verenigingen en stichtingen de mogelijkheid om een
collectieve actie in te stellen voor de gelijksoortige belangen van andere personen
als zij dit in hun statuten hadden staan. Een vordering tot schadevergoeding in geld
was niet mogelijk. De wetgever heeft in 1994, in navolging van de toenmalige rechtspraak,
er uitdrukkelijk voor gekozen om ook ideële collectieve acties mogelijk te maken.

In 2013 heeft de wetgever artikel 3:305a BW aangescherpt met de eis dat de belangen
van de personen voor wie wordt opgekomen, voldoende zijn gewaarborgd. Deze aanscherping
is toegevoegd om te voorkomen dat belangenorganisaties het collectief actierecht zouden
gebruiken voor eigen commerciële doelstellingen.4 De parlementaire geschiedenis noemt als een van de gezichtspunten om te beoordelen
of aan de eis van voldoende gewaarborgde belangen is voldaan, het aantal benadeelden
dat is aangesloten bij de organisatie en de vraag in hoeverre de benadeelden zelf
de collectieve actie ondersteunen.

Met de inwerkingtreding van de Wet afwikkeling massaschade in collectieve actie (WAMCA)5 op 1 januari 2020 is het voor een belangenorganisatie ook mogelijk geworden om in
een collectieve actie bij de burgerlijke rechter schadevergoeding te vragen voor de
achterban. Omdat dit een zwaardere verantwoordelijkheid bij de belangenorganisatie
legt, zijn bij de totstandkoming van de WAMCA de ontvankelijkheidseisen in artikel 3:305a
BW voor belangenorganisaties aangescherpt en is een nieuwe procedure voor collectieve
acties ingevoerd in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv).6 Het vereiste dat de belangen waarvoor wordt opgekomen, voldoende gewaarborgd zijn,
is daarvoor nader ingevuld. Bij die nadere invulling is gekeken naar de eerdere rechtspraak
over artikel 3:305a BW en naar de Claimcode, een zelfreguleringsinstrument met inrichtingseisen
voor belangenorganisaties.7 Zo is in de aanhef van artikel 3:305a, lid 2, BW opgenomen dat de belangenorganisatie
voldoende representatief moet zijn «gelet op de achterban en de omvang van de vertegenwoordigde
vorderingen» en zijn er eisen opgenomen voor de inrichting en transparantie van de
belangenorganisatie.8 In aanvulling op de ontvankelijkheidseisen van artikel 3:305a BW is in Rv bepaald
dat de rechter pas overgaat tot een inhoudelijke behandeling als hij meent dat voldoende
aannemelijk is gemaakt dat het instellen van een collectieve actie efficiënter en
effectiever is dan het instellen van (vele) individuele vorderingen en dat de ingestelde
vordering niet «summierlijk ondeugdelijk» (kennelijk ongegrond) is (artikel 1018c,
vijfde lid, Rv).

Artikel 3:305a, lid 6, BW: uitzondering ontvankelijkheideisen mogelijk bij ideële
acties

Bij de totstandkoming van de WAMCA is door de wetgever onderkend dat de aangescherpte
eisen in artikel 3:305a BW te streng kunnen zijn voor belangenorganisaties die niet
uit zijn op een schadevergoeding maar een ideële actie willen instellen.9 Om die reden is een nieuw lid 6 aan artikel 3:305a BW toegevoegd met de mogelijkheid
van een gedeeltelijke uitzondering op de ontvankelijkheidseisen «wanneer de rechtsvordering
wordt ingesteld met een ideëel doel en een zeer beperkt financieel belang of wanneer
de aard van de vordering van de rechtspersoon als bedoeld in lid 1 of van de personen
tot bescherming van wier belangen de rechtsvordering strekt, daartoe aanleiding geeft.»
In het oorspronkelijke wetsvoorstel kon de rechter in die gevallen bepalen dat een
organisatie niet hoefde te voldoen aan de eisen van de leden 2, 3 en 5 van artikel 3:305a
BW, zodat onder meer het representativiteitsvereiste niet gold.

Tijdens de parlementaire behandeling is lid 6 uiteindelijk aangescherpt door een amendement
van het lid Van Gent.10 Op basis van dit door het genoemde amendement gewijzigde lid 6 moeten belangenorganisaties
ook bij een collectieve actie met een ideëel doel wel voldoen aan het representativiteitsvereiste
uit de aanhef van lid 2 (en aan onderdeel f van lid 2) en aan lid 3 van artikel 3:305a
BW. In de toelichting op het amendement wordt wel gewezen op de wenselijkheid van
toepassing van het representativiteitsvereiste bij ideële acties, maar niet op het
hanteren van een criterium van de omvang van de vertegenwoordigende vorderingen. Bij
de behandeling van dit amendement is de vraag of dit criterium zich ook leent voor
toepassing op collectieve acties met een ideëel doel waarbij de belangenorganisatie
opkomt voor een ongericht aantal personen, niet aan de orde geweest.

De Hoge Raad heeft in het verleden, nog vóór de codificatie van de collectieve actie
in artikel 3:305a BW, geoordeeld dat juist ideële acties zien op een dreigende aantasting
van belangen die in de regel grote groepen burgers tezamen raken, terwijl de gevolgen
van een eventuele aantasting van de belangen van ieder van die burgers zich vaak moeilijk
laten voorzien. De Hoge Raad oordeelde dat de rechtsbescherming niet onaanzienlijk
zou kunnen worden bemoeilijkt als collectief optreden door een belangenorganisatie
in zulke gevallen niet is toegestaan.11 Ook de wetgever heeft zich begin jaren negentig van de vorige eeuw al gerealiseerd
dat het juist bij ideële acties veelal gaat om belangen waarvan de bescherming binnen
het stelsel van individuele geschilbeslechting moeilijk te realiseren is. De Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid heeft recent collectieve acties van belangenorganisaties
aangemerkt als een mogelijkheid voor individuele burgers om grip te krijgen op belangrijke
zaken in het leven die ze in hun eentje niet zouden kunnen realiseren.12

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel waarmee het oorspronkelijke artikel 3:305a
BW werd ingevoerd, wordt erop gewezen dat het bij de meer ideëel getinte belangen
«niet ter zake [doet] dat niet ieder lid van de samenleving evenveel waarde aan deze
belangen hecht. Mogelijk is zelfs dat de belangen waarvoor men met de procedure wenst
op te komen, in botsing komen met de ideeën en opvattingen van andere groeperingen
in de samenleving. Dit op zichzelf zal een collectieve actie niet in de weg staan.»13

Ook aan de ontvankelijkheid van de belangenorganisatie staat dit op zichzelf niet
in de weg. Met de toelaatbaarheid van de collectieve actie en de ontvankelijkheid
van de belangenorganisatie is overigens nog niets gezegd over de inhoudelijke beoordeling
van de vordering, waaronder de vraag of er onrechtmatig is gehandeld. De procedure
van een voldoende representatieve belangenorganisatie kan stranden op de overweging
dat belangen van niet-vertegenwoordigde andere groeperingen onvoldoende in de oordeelsvorming
kunnen worden betrokken, of dat de belangen waarvoor wordt opgekomen, niet via een
onrechtmatigedaadsactie voor de burgerlijke rechter verdedigd kunnen worden. De invoering
van het collectief actierecht en de wijzigingen daarin door de WAMCA hebben geen wijziging
gebracht in de omvang van de bescherming die het materiële privaatrecht biedt. Het
collectief actierecht is een instrument om te komen tot handhaving van in wetten en
verdragen aan personen toegekende materiële rechten. Het instrument schept zelf geen
materieelrechtelijke aanspraken.

In het onderstaande beantwoord ik de vragen van de leden die in het verslag aan het
woord zijn. Daarbij zijn de vragen cursief gedrukt en zijn de antwoorden in normaal
lettertype afgedrukt.

Veel vragen vereisten een analyse van de rechtspraak over representativiteit in ideële
collectieve acties. In die zin wordt met de antwoorden op die vragen reeds tegemoet
gekomen aan de in de motie Stoffer c.s. verzochte verkenning in hoeverre voor belangenorganisaties
met een ideëel doel nadere vereisten met het oog op representativiteit moeten worden
gesteld.14 Voorts betrek ik het vraagstuk van de eisen die gesteld dienen te worden aan de representativiteit
van belangenorganisaties bij de evaluatie van de WAMCA die gepland staat voor begin
2025, en waarvoor de voorbereidingen inmiddels zijn gestart.

Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie

De leden van de VVD-fractie merken op dat de voorzitter van de Raad voor de rechtspraak
(Rvdr) in zijn nieuwjaarsrede dit jaar constateerde dat de gang naar de rechter soms
geen middel meer is om recht te halen, maar een poging om de eigen mening tot norm
te maken. Zij vragen of de Minister in navolging van de voorzitter van de Rvdr deze
ontwikkeling ook ziet en of de Minister het wel belangrijk acht dat er indringender
wordt getoetst bij ideële vorderingen, ten opzichte van specifieke collectieve vorderingen
die tot doel hebben bijvoorbeeld schadevergoeding te ontvangen.

De leden van de VVD-fractie refereren aan de nieuwjaarsrede 2023 van de voorzitter
van de Rvdr.15 In deze rede vraagt de voorzitter, mijns inziens zonder te willen tornen aan de toegang
tot de rechter, aandacht voor de vraag of de rechter in alle gevallen wel het meest
geschikte forum is om geschillen te beslechten. De voorzitter signaleert hierbij dat
in de zittingszaal soms een maatschappelijk debat gevoerd wordt, dat beter elders
gevoerd zou kunnen worden. Ik lees hierin niet dat de voorzitter een ontwikkeling
in de rechtspraak signaleert die verband houdt met het al dan niet indringender toetsen
van de belangenorganisatie bij ideële vorderingen, ten opzichte van specifieke collectieve
vorderingen die tot doel hebben bijvoorbeeld schadevergoeding te ontvangen.

De leden van de VVD-fractie vragen daarnaast of de Minister erkent dat juist bij ideële
vorderingen het belangrijk is dat zorgvuldig wordt gewogen of de vordering zich überhaupt
leent voor rechterlijke toetsing.

In elke civiele procedure toetst de rechter of sprake is van een «rechtens te beschermen
belang» (op basis van het adagium van «geen belang, geen actie» van artikel 3:303
BW waarin tot uitdrukking komt dat een partij alleen een rechtsvordering kan instellen
als deze partij daarbij voldoende belang heeft). Dit geldt zowel in individuele procedures
als in een collectieve actie op basis van artikel 3:305a BW. Ook bij ideële collectieve
acties geldt dus onverkort dat er sprake moet zijn van een rechtens te beschermen
belang. In de rechtspraak sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw zijn daarvan tal
van voorbeelden te vinden.16 Tegelijkertijd kan een collectieve actie ook stranden op de overweging dat belangen
van niet vertegenwoordigde andere groeperingen onvoldoende in de oordeelsvorming kunnen
worden betrokken, of dat de belangen waarvoor wordt opgekomen, niet via een onrechtmatigedaadsactie
voor de burgerlijke rechter verdedigd kunnen worden. De invoering van het collectief
actierecht en de wijzigingen daarin door de WAMCA hebben geen wijziging gebracht in
de omvang van de bescherming die het materiële privaatrecht biedt.

Ook vragen de leden van de VVD-fractie wat de Minister ervan vindt dat mensen voor
wie een belangenorganisatie zegt op te komen, geen toestemming moeten hebben gegeven
voor het instellen van de vordering of niet vooraf over de zaak worden geïnformeerd.

Ik ga bij het antwoord op deze vraag nader in op het karakter van een collectieve
actie. Daarbij beantwoord ik ook de vraag van de leden van de SGP-fractie over de
door deze leden ten onrechte veronderstelde «uitbreiding» van het collectieve actierecht
van enkel groepsacties tot ideële vorderingen en de vraag van de leden van de fractie
van JA21 over mijn opvatting over artikel 3:305a BW en het representativiteitsvereiste
daarin.

De collectieve actie van artikel 3:305a BW is, zoals hierboven al is aangegeven, een
vertegenwoordigende actie. Dit betekent dat een belangenorganisatie op eigen naam
een rechtsvordering kan instellen voor de gelijksoortige belangen van andere personen:
de belangenorganisatie treedt dan op als vertegenwoordiger van de grotere groep andere
personen. Het doel van een collectieve actie is om voor een grotere groep vergelijkbare
gevallen één duidelijke, zo finaal mogelijke uitkomst hebben. Dat is efficiënt vanuit
proceseconomie. Ieder individu uit de achterban is immers ook gerechtigd om eigenstandig
een procedure te voeren. Een collectieve actie voorkomt dan een eindeloze reeks individuele
procedures bij de rechter voor hetzelfde feit en leidt daarmee tot minder lasten voor
de achterban en voor de aangesproken partij. Ook biedt een collectieve actie de aangesproken
partij uitzicht op finaliteit: een duurzame oplossing waardoor alle partijen het gebeurde
definitief achter zich kunnen laten.

Een systeem waarbij iedereen in de achterban vooraf individueel toestemming moet verlenen
voor het instellen van een collectieve actie (en daarmee om gebonden te worden aan
de uitkomst, opt in) doet afbreuk aan deze doelstellingen. Daarom is bij de totstandkoming
van de WAMCA bewust gekozen voor een systeem waarbij de personen in de achterban,
althans zij die in Nederland woonplaats hebben of gevestigd zijn, in beginsel zijn
gebonden aan de uitkomst. Wel hebben zij de mogelijkheid om te laten weten niet mee
te willen doen aan de collectieve actie (zie artikel 1018f Rv). In dat geval zijn
zij ook niet aan de uitkomsten daarvan gebonden (opt out). Een systeem van opt out
doet zo recht aan individuele belanghebbenden die misschien iets anders willen en
niet op voorhand gebonden willen zijn aan de uitkomst van een collectieve actie. Het
verkrijgen van toestemming voor het instellen van een vordering van iedereen in de
achterban, komt neer op een opt in systeem en past daarom niet in het systeem van
de WAMCA. Dit geldt ook voor ideële collectieve acties, waar de achterban een iets
abstractere groep kan zijn, bijvoorbeeld iedereen die geluidsoverlast ondervindt van
een luchthaven en de vordering bijvoorbeeld ziet op een verbod op het verder veroorzaken
van geluidsoverlast. Ik vind het voorafgaand verkrijgen van toestemming van de individuele
personen in de achterban onuitvoerbaar en onwenselijk.

Om een collectieve actie in te kunnen stellen moet een belangenorganisatie natuurlijk
voldoen aan de wettelijke ontvankelijkheidseisen, waaronder de eis dat de belangenorganisatie
representatief is.17 Bij een groepsactie tot schadevergoeding is de representativiteit (mede) te bepalen
op basis van de omvang van de vorderingen van de achterban. In een recente zaak over
schade van beleggers oordeelde de rechtbank bijvoorbeeld dat een belangenorganisatie
niet representatief was voor een bepaalde groep beleggers omdat zij maar voor een
klein deel van hen opkwam.18 In een ideële zaak kan de representativiteit minder goed of niet worden bepaald op
basis van de omvang van de vorderingen van de achterban, juist ook omdat het niet
om een vordering tot schadevergoeding gaat. De representativiteit werd daarvoor van
oudsher bepaald door meerdere aspecten, waaronder het zijn van gesprekspartner voor
de overheid op het terrein van het ideële belang waarvoor de organisatie opkomt. Dit
kan bijvoorbeeld blijken uit het zijn van spreekbuis in de media en andere activiteiten
waaruit blijkt dat de belangenorganisatie een geschikte vertegenwoordiger is voor
dit belang. Het is aan de rechter om te beoordelen of en wanneer hiervan sprake is,
op basis van alle omstandigheden van het geval. De diversiteit aan omstandigheden
die zich in de praktijk kunnen voordoen en een rol kunnen spelen bij de vraag of een
organisatie representatief is, is groot en maakt het lastiger om in strak omlijnde
(wettelijke) criteria te gieten.

Ook voor ideële acties acht ik het niet mogelijk, nodig of wenselijk dat een belangenorganisatie
steeds toestemming moet hebben van of vooraf informatie moet verstrekken aan de individuele
personen voor de belangen van wie de organisatie opkomt.

Bij deze vraag is daarnaast belangrijk om onderscheid te maken tussen de ontvankelijkheid
van een belangenorganisatie in een ideële collectieve actie en de eventuele toewijsbaarheid
van de ideële vordering van de belangenorganisatie. Uit het feit dat een belangenorganisatie
voldoende representatief wordt geacht, vloeit geenszins voort dat de vordering ook
steeds zal worden toegewezen. Ik heb dit hiervoor in mijn inleiding al toegelicht.

De leden van de VVD-fractie vragen naar mijn standpunt over het niet kunnen deelnemen
aan de procedure door de mensen voor wie de belangenorganisatie zegt op te komen terwijl
zij zich ook niet uit de zaak kunnen terugtrekken.

De kern van een collectieve actie zoals artikel 3:305a BW is dat een belangenorganisatie
opkomt voor de belangen van andere personen (de achterban), zonder dat deze andere
personen ook allemaal partij worden in de procedure. Ook is niet de instemming van
al deze personen nodig. Omdat personen in de achterban wel door een uitspraak in de
collectieve actie worden gebonden, biedt de wet een mogelijkheid voor deze personen
om zich aan de uitkomst te onttrekken. Personen kunnen zich dus wel degelijk aan een
collectieve actie onttrekken. Voor in Nederland gevestigde personen geldt dat zij
in de gelegenheid worden gesteld om aan de griffie van het gerecht te laten weten
dat zij niet aan de uitkomst gebonden willen zijn (opt out). De rechter bepaalt de
wijze waarop de belangenorganisatie de betrokken personen hierover moet informeren.
De rechter komt er pas aan toe om personen in de gelegenheid stellen om hun opt out
kenbaar te maken, nadat hij heeft vastgesteld dat de belangenorganisatie ontvankelijk
is (en dus ook voldoende representatief). Ook als partijen tot een schikking komen,
kunnen personen in de achterban een opt out kenbaar maken.19

De rechter toetst dus allereerst of de belangenorganisatie voldoet aan alle ontvankelijkheidseisen,
inclusief representativiteit. Daarmee biedt de wet voldoende waarborgen voor een zorgvuldige
belangenbehartiging in collectieve actie. Deelname in de procedure door individuele
personen voor wie wordt opgekomen is daarvoor niet nodig en zou de collectieve actie
tot een ondoelmatige procedure maken.

In sommige ideële acties is het overigens uit de aard van de vordering niet mogelijk
om de uitspraak slechts bindend te maken voor een deel van de achterban. Het verbod
tot het lozen van afvalwater in een natuurgebied bijvoorbeeld, is naar zijn aard «ondeelbaar»:
het kan alleen maar tegenover eenieder gelden of tegenover niemand. Het tot 2020 geldende
artikel 3:305a BW hield met deze situatie rekening in lid 5.20 Een uitspraak in een collectieve actie had in beginsel geen gevolgen voor een persoon
op wie de uitspraak mede betrekking had, maar die zich tegen de werking daarvan verzette.
Als de uitspraak naar haar aard tegenover iedereen werking had, dan gold die mogelijkheid
om je tegen de werking ervan te verzetten niet.

In de systematiek van de WAMCA is wel de mogelijkheid opgenomen om je via een opt
out te onttrekken aan de procedure (artikel 1018f Rv). Er is daarbij geen rekening
gehouden met de situatie dat een opt out niet zinvol is als de aard van de vordering
meebrengt dat ook de toe- of afwijzende uitspraak naar haar aard tegenover iedereen
geldt. In de praktijk komt het daarom voor dat de rechter in zo’n geval de opt out
termijn niet toepast.21 Dit is een element dat in de evaluatie zeker aan de orde moet komen.

De leden van de VVD-fractie vragen zich voorts af hoe het zit met het afleggen van
verantwoording door een belangenorganisatie vooraf, tijdens en na de procedure over
de wijze waarop de belangen van deze mensen zijn vertegenwoordigd.

Een belangenorganisatie is alleen ontvankelijk in een gerechtelijke procedure als
zij voldoet aan de ontvankelijkheidseisen van artikel 3:305a BW. Onderdeel van de
ontvankelijkheidseisen is de verplichting voor een belangenorganisatie om een website
te hebben. Daarop moet de belangenorganisatie verantwoording afleggen over onder meer
de bestuursstructuur en verdere inrichting van de organisatie, de financiering van
de vordering, het soort vordering dat wordt ingesteld, de betrokkenheid van de personen
bij de belangenorganisatie (hoe kunnen zij zich aansluiten of hun aansluiting beëindigen),
het verloop van de procedure en de uitkomsten daarvan. Hiermee voorziet de wet al
in een plicht tot verantwoording vooraf, tijdens en na afloop van de procedure door
de belangenorganisatie.

Ook vragen de leden van de VVD-fractie de regering om te schetsen hoe de eisen van
artikel 3:305a BW zich verhouden tot de ontvankelijkheidsvereisten in ons omringende
landen, zoals het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, België en Frankrijk en om een rechtsvergelijkend
onderzoek hiernaar te laten doen zodat de resultaten kunnen worden betrokken bij de
evaluatie van de WAMCA.

Graag neem ik deze vraag naar een rechtsvergelijkend onderzoek van de leden van de
VVD-fractie mee in de vragen voor de evaluatie van de WAMCA. Deze evaluatie is voorzien
voor 2025 en zal door het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC)
van het Ministerie van Justitie en Veiligheid extern worden aanbesteed. Om te zorgen
dat de evaluatie daadwerkelijk per 1 januari 2025 kan beginnen, mede gelet op de tijd
die nodig is voor het formuleren van de precieze onderzoeksvragen en het selecteren
van onderzoekers, ben ik al begonnen met de voorbereidingen daarvan.

De leden van de VVD-fractie vragen daarnaast in te gaan op de opmerking in de uitspraak
van het gerechtshof Den Haag dat de toepassing van het representativiteitsvereiste
bij ideële vorderingen in het licht van de wetsgeschiedenis over de omvang van de
achterban van een belangenorganisatie niet helemaal duidelijk is.

De verplichting voor de rechter om ook bij ideële vorderingen te toetsen aan het representativiteitsvereiste
in artikel 3:305a, lid 2, BW is bij amendement in de wet opgenomen.22 In het oorspronkelijke wetsvoorstel zonderde lid 6 van artikel 3:305a BW de toetsing
aan de vereisten van heel lid 2 uit voor ideële vorderingen.23 De omschrijving van het representativiteitsvereiste in de aanhef van lid 2 van artikel 3:305a
BW luidt dat de organisatie: «voldoende representatief is, gelet op de achterban en
de omvang van de vertegenwoordigde vorderingen». Voor de inwerkingtreding van de WAMCA
werd representativiteit al regelmatig in de rechtspraak gebruikt als materieel criterium
van ontvankelijkheid.24

Het wettelijk vastgelegde representativiteitsvereiste met een verwijzing naar de omvang
van de vorderingen van de achterban leent zich goed voor collectieve groepsacties,
zoals een collectieve actie ter verkrijging van schadevergoeding voor een groep gedupeerde
consumenten. In dat geval mag van de belangenorganisatie worden verwacht dat zij kan
aangeven wat de omvang is van de groep van benadeelde personen voor wie zij opkomt
en wat ongeveer de omvang van de vertegenwoordigde vorderingen tot schadevergoeding
is.

Voor ideële vorderingen waarbij er geen schadevergoeding wordt gevorderd is dit minder
duidelijk. In de toelichting op het amendement-Van Gent staat niets over het omvang-criterium
als onderdeel van het representativiteitsvereiste. Juist ideële acties raken in de
regel grote groepen burgers tezamen, terwijl de gevolgen van een eventuele aantasting
van de belangen van ieder van die burgers zich vaak moeilijk laten voorzien. Het vaststellen
van representativiteit aan de hand van de omvang van de vertegenwoordigde vorderingen
is bij ideële acties daarom volgens sommige auteurs minder goed mogelijk.25 Deze auteurs bepleiten dat het meer voor de hand ligt om bij ideële acties voor de
toetsing van het representativiteitsvereiste aan te sluiten bij een kwalitatief criterium,
waarbij de specifieke omstandigheden van het geval een rol kunnen spelen. Kan de belangenorganisatie
worden beschouwd als een goede spreekbuis voor de belangen waarvoor zij stelt op te
komen? Is zij bijvoorbeeld door de overheid erkend als gesprekspartner voor beleid
op het terrein waarop de collectieve actie ziet?26 Of is zij in de media een erkende organisatie voor het soort vordering dat wordt
ingesteld? Heeft de organisatie al een gevestigde reputatie als behartiger van het
desbetreffende belang? Aanvaarden de personen waarvoor wordt opgekomen de organisatie
als representatief? Heeft deze belangenorganisatie zich ook op andere wijze al de
belangen waarvoor zij opkomt, aangetrokken?27 De toetsing aan deze vragen komt bovenop de overige ontvankelijkheidseisen voor de
belangenorganisatie waaraan de rechter toetst.

Het verbaast niet dat ook de rechtspraak in de uitleg van het representativiteitsvereiste
bij ideële vorderingen het omvang-criterium als lastig toepasbaar ervaart. De vraag
naar een betekenisvolle toetsing aan het representativiteitsvereiste betrek ik daarom
bij de evaluatie van de WAMCA in 2025. Zie ook de hierna genoemde voorbeelden uit
de rechtspraak in antwoord op de vraag van de fracties van de VVD, D66 en PvdA/GroenLinks
naar voorbeelden van de toetsing van de representativiteit.

De leden van de VVD-fractie vragen naar de achtergrond van de wijziging in artikel 1018c,
vijfde lid onder a, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) dat ook bij
artikel 3:305a lid 6 BW het vereiste van representativiteit onverkort geldt. Zij vragen
hoe deze wijziging zich verhoudt tot de evaluatie van de WAMCA in 2025.

De aanpassing van artikel 1018c, vijfde lid, onder a, Rv betreft een louter wetgevingstechnische
reparatie. Met het amendement-Van Gent waarmee lid 6 van artikel 3:305a BW is aangepast,
is per abuis nagelaten deze aanpassingen eveneens door te voeren in artikel 1018c,
dat naar artikel 3:305a lid 6 verwijst. Met de in de voetnoot van de brief van 17 april
2023 genoemde aanpassing in de implementatiewet is dit gecorrigeerd.28

De leden van de VVD-fractie vragen de regering om een overzicht van de belangenorganisaties
die al aan de regering hebben laten weten dat door de indringende ambtshalve toetsing
van het representativiteitsvereiste het moeilijker is geworden om ontvankelijk te
worden verklaard sinds de inwerkingtreding van de WAMCA. Zij vragen of het klopt dat
het vooral moeilijker is geworden voor kleine, nieuwe belangenorganisaties om aan
het representativiteitsvereiste en andere ontvankelijkheidseisen te voldoen, terwijl
gevestigde grote belangenorganisaties deze bezwaren minder hebben geuit.

Meer dan vijfentwintig belangenorganisaties hebben mij in april 2023 een brief gestuurd
naar aanleiding van de motie Stoffer c.s., waarin zij hun zorg over het verzoek in
de motie hebben uitgesproken.29 Zonder uitzondering hebben deze organisaties een lange staat van dienst, elk op hun
eigen terrein van ideële belangenbehartiging, zoals de Vogelbescherming, Save the
Children, het Wereld Natuurfonds, Cordaid en het Nederlands Juristen Comité voor de
Mensenrechten (NJCM). Naast deze organisaties hebben ook FNV en Stichting Brein, advocaten
die dit soort organisaties in rechte bijstaan en diverse wetenschappers hun zorgen
geuit over de verzwaarde ontvankelijkheidseisen en daardoor bemoeilijkte rechtsbescherming
bij ideële collectieve acties. De knelpunten die zij ervaren zien op het representativiteitsvereiste,
maar ook op andere verzwaarde ontvankelijkheidseisen en op de inrichting van de procedure
voor collectieve acties onder de WAMCA, die zij als onnodig belemmerend en vertragend
ervaren voor ideële acties. Dit kwam ook in de derde monitoringsbijeenkomst over de
WAMCA, gehouden op 15 september 2023, nog aan de orde.

De leden van de fracties van de VVD, van D66 en van PvdA en GroenLinks vragen naar
de rechtspraak over de toetsing aan representativiteit in de praktijk en naar voorbeelden
van niet-ontvankelijkheid of juist ontvankelijkheid van ideële vorderingen. De leden
van de VVD-fractie vragen dit voor gepubliceerde en ongepubliceerde rechtspraak. De
leden van de D66-fractie vragen daarbij ook naar de criteria, het type organisatie
dat de vordering instelt en het soort achterban. De leden van de fracties van PvdA
en GroenLinks ontvangen daarbij graag voorbeelden van gevallen waarin juist ook ideële
vorderingen die niet gericht zijn op het verkrijgen van schadevergoeding worden bemoeilijkt.
Ook vernemen zij graag, vooruitlopend op de komende evaluatie, alvast een appreciatie
hoe met deze situaties moet worden omgesprongen.

De WAMCA heeft een centraal register voor collectieve vorderingen ingevoerd.30 Dit register is online raadpleegbaar op de website van de Rvdr. In het register worden
alle rechterlijke (tussen)uitspraken in WAMCA-zaken gepubliceerd. Het register voorziet
in een volledig overzicht van de ontvankelijkheidsbeslissingen in WAMCA-zaken. Er
zouden dus geen ongepubliceerde uitspraken inzake ontvankelijkheid moeten zijn.

Uit de rechtspraak komt het beeld naar voren dat aanvankelijk enige onduidelijkheid
bestond over de toepasselijkheid van het representativiteitsvereiste in zaken met
een ideëel doel.31 De toepasselijkheid van het representativiteitsvereiste op ideële vorderingen is
bij amendement in lid 6 van artikel 3:305a BW opgenomen. Doordat daarbij niet tevens
artikel 1018c lid 5 Rv is gewijzigd, kon de indruk ontstaan dat de rechter bij toepassing
van het «lichte ontvankelijkheidsregime» van lid 6 van artikel 3:305a BW, een belangenorganisatie
alleen aan de eisen van lid 1 en 3 van dat artikel hoefde te voldoen. Met de technische
aanpassing ter gelegenheid van de Implementatiewet Richtlijn representatieve vorderingen
voor consumenten is dit gerepareerd.32 In de parlementaire stukken is bij die gelegenheid expliciet benoemd dat het representativiteitsvereiste
ook geldt voor ideële vorderingen waar de rechter het lichtere ontvankelijkheidsregime
van artikel 3:305a lid 6 BW op van toepassing acht.33

Hieronder ga ik in op enkele voorbeelden van de toetsing door de rechter aan het representativiteitsvereiste.
Ik beperk mij daarbij tot vorderingen met een ideëel doel.

Ontvankelijk:

• De uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 februari 2022 in de zaak van Marktonderzoekassociatie.nl
(MOA) tegen de Staat en het CBS waarin de rechtbank overweegt: «Daar komt bij dat
MOA een vereniging is die al lange tijd de belangen van haar leden behartigt. Dat
zij deze positie heeft volgt ook uit de omstandigheid dat zij in de consultatiefase
haar visie op conceptversies van de Regeling en de Beleidsregel gegeven heeft aan
het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat» (r.o. 4.10).34

• De uitspraak van het gerechtshof Den Haag van 17 mei 2022 in de zaak van de Stichting
Pax c.s. tegen de Staat over een verleende vergunning voor de export van militaire
goederen. Hierin gaat het gerechtshof uitsluitend in op de pacifistische achterban
om vast te stellen dat is voldaan aan het vereiste van representativiteit.35

• De uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 maart 2023, waarin de rechter oordeelt
dat de Vereniging de Republiek voldoende representatief is voor haar achterban (zijnde
haar eigen leden).36

• De uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 juni 2023 in de zaak van de Stichting
Fossielvrij tegen KLM. De rechtbank overweegt dat de actie in feite een algemeen-belangactie
is. Daarnaast overweegt de rechtbank dat het bij zo’n actie «voor de belangenorganisatie
eigenlijk niet doenlijk [is] om haar achterban met naam en toenaam te noemen, laat
staan om duidelijk te maken dat het met het oog op haar representativiteit voldoende
personen betreft.» Wel verlangt de rechtbank dat zij duidelijk maakt dat zij een adequate
spreekbuis is van de groep waarvoor wordt opgekomen. De rechtbank toetst dit onder
meer aan de activiteiten van Fossielvrij (mede-eiseres in de zaak van Milieudefensie
en anderen tegen Shell en medeorganisator van de Klimaatmars 2022), door Fossielvrij
geschreven opiniestukken in kranten en radio en televisieoptredens, de steun die zij
geniet van haar achterban en van andere organisaties (waaronder Milieudefensie, Stichting
Schipholwatch, ClientEarth en Greenpeace) en de financiële steun die zij van charitatieve
instellingen ontvangt.

Dat Fossielvrij niet heeft aangetoond dat alle Nederlanders haar als representatief
aanvaarden, is volgens de rechtbank niet nodig om als belangenorganisatie een algemeen-belangactie
van de onderhavige aard en vorm in te stellen. De collectieve vordering van Fossielvrij
(het tegengaan van misleidende uitingen) is als voorbeeld genoemd in haar statuten
en ligt in het direct verlengde van de positie die zij tegenover de fossiele brandstoffenindustrie
inneemt. Dit maakt Fossielvrij naar het oordeel van de rechtbank voldoende representatief
voor de belangen die zij in deze procedure behartigt.37

• De uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 november 2023 in de zaak van de Stichting
Recht op bescherming tegen vlieghinder (RBV) tegen de Staat. Daarin gaat de rechtbank
uitgebreid in op de representativiteit van de belangenorganisatie (r.o. 5.12–5.20).
De rechtbank oordeelt dat RBV voldoende representatief is en overweegt daartoe onder
meer dat:

«(...) bij ideële belangen het toetsingselement «de omvang van de vertegenwoordigde
vorderingen» ten opzichte van het totaal aantal gedupeerden geen bruikbaar toetsingselement
is (...). Wat de begrippen «achterban» en «voldoende representatief» in een concreet
geval precies inhouden, moet de rechter bepalen aan de hand van de aard van de zaak
en de omstandigheden van het geval. (...)

Met de door RBV overgelegde screenshots van haar website, waarvan de juistheid onvoldoende
gemotiveerd is weersproken, is namelijk komen vast te staan dat RBV steun geniet van
tientallen organisaties, waaronder landelijk opererende belangenorganisaties als Urgenda,
Milieudefensie, Greenpeace en Fossielvrij. Meer plaatselijk heeft RBV steun van de
gemeente Aalsmeer en diverse bewonersverenigingen rondom Schiphol, waaronder Bewoners
Omgeving Schiphol, welke organisatie tot 1 juli 2023 heeft gefungeerd als overlegorgaan
van zeven van de acht gekozen vertegenwoordigers van omwonenden van de diverse start-
en landingsbanen. Uit dit een en ander volgt dat RBV als een adequate spreekbuis kan
worden aangemerkt van de belanghebbenden.» (r.o. 5.1–5.20).38

(Deels) Niet ontvankelijk wegens (onder meer) het ontbreken van representativiteit:

• De uitspraak van rechtbank Den Haag (voorzieningenrechter) van 23 november 2021 in
de zaak van een Stichting tegen de Staat over door de overheid genomen coronamaatregelen.
De voorzieningenrechter oordeelde dat de achterban niet onderbouwd was en bovendien
«een dermate klein aantal personen [betreft], dat geen sprake is van de representativiteit
die nodig is om de ontvankelijkheidsdrempel te kunnen passeren.» (r.o. 3.7).39

• De uitspraak in de zaak van het gerechtshof Den Haag van 19 april 2022 in de zaak
van de Stichting Viruswaarheid tegen de Staat over door de overheid genomen coronamaatregelen.
Het gerechtshof verklaarde de stichting niet ontvankelijk wegens onvoldoende representativiteit.
De stichting claimde voor alle Nederlanders op te komen, maar het gerechtshof oordeelde
dat Viruswaarheid «in de inleidende dagvaarding [heeft] gesteld dat zij opkomt voor
300.000 Nederlandse burgers en bedrijven die een adhesieverklaring hebben ondertekend,
maar zij (...) niet [heeft] aangegeven wat die adhesieverklaring inhoudt en wie de
burgers en bedrijven zijn die deze adhesieverklaring hebben ondertekend.» Het oordeelde
dat het zonder deze informatie «niet [kan] vaststellen of het gaat om een groep personen
met gelijksoortige belangen en of Viruswaarheid voldoende representatief is voor deze
groep.» (r.o. 6.5).40

• De uitspraak van de rechtbank Den Haag van 6 september 2023 in de zaak van de Stichting
Sinti, Roma en reizigers tegen de gemeente Den Haag. Daarin werd de Stichting slechts
in drie van de zes vorderingen ontvankelijk geacht en in de overige drie niet-ontvankelijk
vanwege het ontbreken van representativiteit. De rechtbank noemt onder meer: het aantal
steunbetuigingen van verschillende groepen binnen de achterban (r.o. 4.12–4.16) en
het zich al langer inzetten en fungeren als spreekbuis en vertegenwoordiger van de
achterban (r.o. 4.11).41

Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie

De leden van de fractie van D66 vragen toe te lichten of het inperken van de toegang
tot het recht voor belangenorganisaties, door strengere eisen te stellen aan representativiteit,
strijd kan opleveren met internationale of Europeesrechtelijke verplichtingen, zoals
het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang
tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Verdrag van Aarhus, Trb. 2001, nr. 73). Ook de leden van de SGP-fractie vragen naar het Verdrag van Aarhus. Zij vragen
of ik de opvatting deel dat het verkennen of er nadere vereisten aan de representativiteit
van belangenorganisaties moeten worden gesteld niet in strijd is met dit verdrag,
omdat de toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter
inzake milieuaangelegenheden nog steeds mogelijk is voor individuele burgers of belangenorganisaties
die voldoende representatief zijn.

Uit bevindingen van het Aarhus-nalevingscomité volgt dat op grond van artikel 9, lid 3,
van het Verdrag van Aarhus verdragspartijen tot op zekere hoogte zelf kunnen bepalen
welke milieuorganisaties toegang hebben tot de rechter. Een verdragspartij mag bijvoorbeeld
de algemene eis stellen dat een milieuorganisatie een juridisch belang heeft.42 Nationale criteria voor toegang tot de rechter mogen echter niet zover gaan dat die
effectief de rechtsgang van alle of bijna alle milieuorganisaties belemmeren.43 Dit volgt uit de preambule bij het Verdrag van Aarhus, waarin als doel is vermeld
«het publiek, met inbegrip van organisaties, toegang te geven tot doelmatige mechanismen
van rechtspraak, opdat zijn rechtmatige belangen worden beschermd en het recht wordt
toegepast». In het licht van de artikelen 1 en 3 van het Verdrag van Aarhus moet deze
doelstelling zo worden uitgelegd dat toegang tot de rechter het uitgangspunt zou moeten
zijn, en niet de uitzondering.44

Daarnaast heeft het Hof van Justitie van de EU verduidelijkt dat artikel 9, lid 3,
van het Verdrag van Aarhus de lidstaten de verplichting oplegt om te zorgen voor een
effectieve rechterlijke bescherming van de door het Unierecht verleende rechten, met
name van bepalingen van milieurecht.45 Lidstaten mogen wel eisen stellen, zoals de eis dat een vereniging een op natuur-
en milieubescherming gericht maatschappelijk doel nastreeft, of dat een milieuvereniging
een minimumaantal leden moet hebben.46 Nationale ontvankelijkheidseisen mogen echter niet zo streng zijn dat deze het voor
milieuorganisaties feitelijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken om te verzekeren
dat Unierechtelijke milieuregels worden nageleefd.47 Het inperken van de toegang tot de rechter voor belangenorganisaties zou, gelet hierop,
strijd kunnen opleveren met internationale of Europeesrechtelijke verplichtingen.

Het enkele verkennen van de mogelijkheid om nadere vereisten te stellen aan de representativiteit
van belangenorganisaties die zich inzetten voor milieubescherming zal niet op voorhand
in strijd zijn met het Verdrag van Aarhus. Daarbij moet wel in het oog worden gehouden
dat een verkenning niet kan leiden tot het stellen van eventuele nadere vereisten
die bij voorbaat in strijd lijken te zijn met het doel van het Verdrag van Aarhus,
zoals verwoord in de hiervoor geciteerde passage uit de preambule van het verdrag.

Vragen en opmerkingen van de leden van de CDA-fractie

De leden van de CDA-fractie en van de SGP-fractie vragen naar de uitvoering van de
motie Stoffer c.s. De leden van de CDA-fractie vragen of de regering de gevraagde
verkenning naar de noodzaak om strengere eisen te stellen aan de representativiteit
van belangenorganisaties vooruitlopend op de evaluatie van de WAMCA in 2025 wil uitvoeren.
De leden van de SGP-fractie vragen of er een gerechtvaardigde verwachting bestaat
dat, indien de motie uitgevoerd zou worden en er een verkenning plaats zou vinden,
de conclusie zou moeten worden getrokken dat deze verkenning leidt tot een aanscherping
van de representativiteitsvereisten.

Voor het uitwisselen van ervaringen tussen betrokkenen bij de werking van de WAMCA
in de praktijk vinden jaarlijkse monitoringsbijeenkomsten plaats. Deze monitoringsbijeenkomsten
vormen de uitvoering van een toezegging die mijn ambtsvoorganger aan de Tweede Kamer
heeft gedaan tijdens de plenaire behandeling van de WAMCA. Aandachtspunt bij die toezegging
was of de toegang tot de rechter voor belangenorganisaties voldoende is gewaarborgd
onder de WAMCA. Betrokkenen dragen zelf de onderwerpen aan voor deze bijeenkomsten.
Juist door de aanwezigheid van betrokkenen die verschillende invalshoeken inbrengen
(advocaten van gedaagden en eisers, rechters, belangenorganisaties, wetenschappers),
levert deze uitwisseling van ervaringen waardevolle informatie, discussie en voor
de deelnemers tips op over de praktijk van de WAMCA, inclusief het representativiteitsvereiste.
Ik verwijs hiervoor ook naar het antwoord op de vraag van onder meer de VVD-fractie
over dit vereiste.48

Het is mijn bedoeling om naast de monitoringsbijeenkomsten en uiteraard het bijhouden
van uitspraken in het Centraal register voor collectieve vorderingen, de werking van
de WAMCA, inclusief de effecten en gevolgen van het representativiteitsvereiste voor
ideële acties, extern en onafhankelijk te laten onderzoeken in de evaluatie die in
2025 plaatsvindt. De voorbereidingen daarvoor zijn inmiddels gestart, omdat het opzetten
van een onderzoek en selecteren van onderzoekers in de praktijk de nodige tijd kost.
Voorts is voor een zinvolle, integrale evaluatie van belang dat er ook een zekere
tijd bestendige praktijkervaring is opgedaan met de WAMCA. Het doorlopen van gerechtelijke
procedures neemt meerdere jaren in beslag. Ondertussen houd ik de vinger aan de pols
als het gaat om de toepassing van de WAMCA als geheel, middels de eerdergenoemde monitoringbijeenkomsten.

Uit de in deze beantwoording besproken rechtspraak en de signalen die ik heb ontvangen
uit de praktijk, volgen op dit moment geen aanwijzingen dat de rechter het representativiteitsvereiste
onvoldoende indringend toetst. Integendeel, belangenorganisaties geven bijvoorbeeld
in het kader van de jaarlijkse monitoringsbijeenkomsten over de WAMCA aan dat de ontvankelijkheidsfase,
inclusief de toetsing aan de representativiteitseis, heel intensief is. Bovendien
ervaren zij dat de ontvankelijkheidsfase veel tijd in beslag neemt, meer dan de tijd
die hiermee vóór inwerkingtreding van de WAMCA gemoeid was. Op basis van de signalen
tot nu toe is er daarom mijns inziens onvoldoende aanleiding om op dit moment – vooruitlopend
op de evaluatie – over te gaan tot een aanscherping van de representativiteitseisen.
Om verantwoord conclusies te kunnen trekken op dit punt is een wetenschappelijk gedegen
en onafhankelijk uitgevoerd evaluatieonderzoek noodzakelijk naar het geheel van de
werking van de WAMCA in de praktijk. Ik zal, zoals ik ook heb aangegeven in mijn brief
van 17 april 2023, naast de uitkomsten van de monitoringsbijeenkomsten, ook de effecten
van het representativiteitsvereiste bij ideële vorderingen als bijzonder aandachtspunt
meenemen in het bredere, integrale evaluatieonderzoek dat momenteel wordt voorbereid.

Vragen en opmerkingen van de leden van de PvdA-fractie en de GroenLinks-fractie

De leden van de fractie van PvdA en van GroenLinks vragen of ik in het jaarlijkse
overleg met personen en organisaties die te maken hebben met de WAMCA signalen heb
ontvangen die erop duiden dat (vermeende) niet-representatieve organisaties, ondanks
dat de rechter de representativiteit van de belangenorganisatie indringend toetst,
toch in staat zijn gebleken een collectieve schadevergoeding te vragen.

Ik heb tijdens de monitoringsbijeenkomsten geen signalen ontvangen dat de ontvankelijkheid
van organisaties, inclusief hun representativiteit, onvoldoende indringend wordt getoetst
of dat belangenorganisaties ten onrechte ontvankelijk zijn verklaard in hun vordering.

Vragen en opmerkingen van de leden van de SGP-fractie

De leden van de SGP-fractie vragen of er voor de appreciatie van de motie door de
Minister van Klimaat en Energie contact is geweest met het Ministerie van Justitie
en Veiligheid.

De Minister voor Klimaat en Energie heeft tijdens het debat op 8 februari 2023 de
ingediende motie Stoffer namens het kabinet geapprecieerd. Zoals alle appreciaties
namens het kabinet, is daarbij waarbij waar nodig (mondeling) afgestemd met betrokken
departementen.

Ook vragen de leden van de SGP-fractie te bevestigen dat ik de motie goed heb begrepen.

Dat kan ik bevestigen. De achtergrond van de motie kan ik plaatsen. Daarom voer ik
de motie ook uit en ga ik in dit schriftelijk overleg uitgebreid in op de rechtspraak
over representativiteit bij ideële collectieve acties. Voor het kunnen instellen van
een collectieve actie namens een groep van belanghebbenden, is de representativiteit
van de organisatie die de actie instelt één van de ontvankelijkheidseisen. En dat
roept de vraag op wat er verstaan moet worden onder representativiteit en op welke
manier de rechter daaraan toetst. In dat kader is mijns inziens het volgende van belang.
De WAMCA is op 1 januari 2020 in werking getreden na een parlementair proces van vijf
jaar en een voorbereiding sinds november 2011.49 De toepassing van het representativiteitsvereiste van lid 2 van artikel 3:305a BW,
op ideële acties is via een amendement van het lid Van Gent in de wet opgenomen. De
wijze van toetsing van dit vereiste bij ideële collectieve acties is in de toelichting
op het amendement of tijdens de plenaire behandeling buiten beschouwing gebleven.
Inmiddels is de WAMCA bijna drie jaar van kracht. Er zijn nog geen uitspraken over
het al dan niet toewijzen van vorderingen tot schadevergoedingen. Er is wel een aantal
uitspraken over de ontvankelijkheid van belangenorganisaties en hun representativiteit.
Daaruit komen vooralsnog geen signalen dat rechters in ideële zaken onvoldoende indringend
toetsen aan het representativiteitsvereiste.

Voor een conclusie over de werking van de WAMCA in de praktijk is het nu nog te vroeg.
Voor een zinvol debat over de effecten en gevolgen van het representativiteitsvereiste
op (ideële) collectieve acties is van belang om bestendige ervaringen van betrokkenen
bij de WAMCA-praktijk uit te wisselen en om de werking van de WAMCA, inclusief de
effecten van de invoering van een wettelijk representativiteitsvereiste voor ideële
vorderingen, wetenschappelijk te onderzoeken. De monitoringsbijeenkomsten zijn bij
uitstek geschikt voor het uitwisselen van ervaringen. De uitkomsten van die ervaringen
kunnen dan ook worden betrokken bij de evaluatie van de WAMCA.

Bij de totstandkoming van de WAMCA is het moment van evaluatie expliciet aan de orde
gekomen. Toen al was duidelijk dat WAMCA-zaken naar hun aard complex en daardoor tijdrovend
zijn. Juist daarom is er door de wetgever voor gekozen de evaluatie pas vijf jaar
na inwerkingtreding van de wet te doen. De evaluatie van de WAMCA is bij uitstek het
geschikte middel en het geschikte moment om het wetenschappelijk onderzoek te verrichten
naar de werking van de WAMCA in de praktijk. In dit onderzoek kan duidelijk worden
wat de effecten van het huidige representativiteitsvereiste zijn op ideële collectieve
acties en of eventueel aanpassingen nodig of wenselijk zijn.

Uiteraard ontvangt uw Kamer de uitkomsten van de evaluatie en een kabinetsreactie
daarop, waarover uw Kamer het debat met de regering kan voeren. Ook zal ik u in de
tussentijd op de hoogte houden van de uitkomsten van de komende monitoringsbijeenkomst.

De leden van de SGP-fractie vragen daarnaast om te reflecteren op de vraag hoe de
uitvoering van deze motie tot een inperking van de toegang tot de rechter zoals neergelegd
in artikel 6 EVRM en artikel 17 Grondwet zou leiden. Ook vragen zij of ik de opvatting
van deze leden deel dat toegang tot de rechter voor belangenorganisaties aan dezelfde
vereisten getoetst zou moeten worden als voor individuele burgers gelden.

Belangenorganisaties hebben een eigen rol in het maatschappelijk debat. Ook moeten
belangenorganisaties die voldoende representatief zijn, net als iedere individuele
burger, de mogelijkheid hebben om in rechte de naleving van wetten en verdragen af
te dwingen. De mogelijkheid om de rechter te vragen om te toetsen of de wet of een
verdrag wordt nageleefd is immers een kernkwaliteit van een rechtsstaat. De Hoge Raad
heeft de rol van collectieve actie hierbij in het verleden, nog vóór de inwerkingtreding
van het oude artikel 3:305a BW, onderkend in rechtspraak door vast te stellen dat
belangenorganisaties ontvankelijk waren in een collectieve vordering. Ook de wetgever
heeft in het verleden al het belang van toegang tot de rechter voor belangenorganisaties
onderkend. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor het oorspronkelijke
artikel 3:305a BW wordt bijvoorbeeld expliciet de rol van belangenorganisaties als
medehandhaver, naast toezichthouders, benoemd.50

Voor de toegang tot de rechter moet een belangenorganisatie aan meer eisen voldoen
dan een individuele burger. De ontvankelijkheidseisen in artikel 3:305a BW voor belangenorganisaties
om op te mogen treden in een collectieve actie bij de burgerlijke rechter zijn vele
malen strenger dan de eisen die gelden voor het instellen van een vordering door een
individuele burger. Deze eisen voor belangenorganisaties zijn in de loop van de tijd
steeds verder aangescherpt.51 Doel van deze aanscherpingen was om de te zorgen dat alleen kwalitatief goede belangenorganisaties
een collectieve actie kunnen instellen en dat met deze actie de belangen van de achterban
voldoende zijn gewaarborgd. De WAMCA heeft een collectieve schadevergoedingsactie
mogelijk gemaakt. Dit betekent dat belangenorganisaties meer dan in het verleden zaken
voeren met grote financiële belangen van hun achterban. Uit oogpunt van efficiëntie
is die achterban bovendien in beginsel gebonden aan de uitkomst van de collectieve
actie. Dit alles rechtvaardigde een aanscherping van de eisen voor belangenorganisaties
en deze aanscherping is, inclusief het wettelijk vastleggen van het vereiste van representativiteit,
ook in de WAMCA terecht gekomen.

Bij de totstandkoming van de WAMCA is ook onderkend dat de aangescherpte eisen in
artikel 3:305a BW te streng kunnen zijn voor belangenorganisaties die niet uit zijn
op schadevergoeding maar een ideële actie willen instellen.52 Om die reden is met de WAMCA een nieuw lid 6 van artikel 3:305a BW opgenomen met
de mogelijkheid van een gedeeltelijke uitzondering op de ontvankelijkheidseisen «wanneer
de rechtsvordering wordt ingesteld met een ideëel doel en een zeer beperkt financieel
belang of wanneer de aard van de vordering van de rechtspersoon als bedoeld in lid 1
of van de personen tot bescherming van wier belangen de rechtsvordering strekt, daartoe
aanleiding geeft.» In die gevallen kon de rechter bepalen dat een organisatie niet
hoefde te voldoen aan de eisen van lid 2 van artikel 3:305a BW, waarin onder meer
het representativiteitsvereiste is opgenomen. Zoals hierboven beschreven, is lid 6
uiteindelijk aangescherpt door een amendement van het lid Van Gent. Belangenorganisaties
moeten in alle gevallen wel voldoen aan het representativiteitsvereiste en enkele
andere onderdelen van lid 2.

Bij het stellen van nadere (financierings- of andere) eisen aan belangenorganisaties
om een collectieve actie te mogen instellen, kan op enig moment een situatie ontstaan
waarbij deze eisen zo streng zijn, dat belangenorganisaties vrijwel niet meer aan
deze eisen kunnen voldoen. Als dat gebeurt, wordt het recht om een collectieve actie
in te stellen en daarmee de toegang tot de rechter als bedoeld in artikel 6 EVRM,
illusoir. De vraag of een belangenorganisatie voldoende representatief is, is afhankelijk
is van de omstandigheden van het geval. Daarom is niet in abstracto te bepalen waar
de grens ligt van eisen voor een belangenorganisatie om nog een voldoende toegang
tot de rechter te hebben. Juist daarvoor zijn een goede monitoring van de huidige
wet in de praktijk en een goed evaluatieonderzoek van groot belang.

Voor het bestuursrecht geldt een vergelijkbare situatie. Artikel 1:2 Awb beoogt een
ruime toegang tot de bestuursrechter te bieden voor natuurlijke en rechtspersonen
wier belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken (zie memorie van toelichting
eerste tranche Awb).53 Bij rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve
belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden
in het bijzonder behartigen. Dit neemt niet weg dat het Hof van Justitie van de Europese
Unie (HvJEU) in zijn uitspraak van 14 januari 2021 (ECLI:EU:C:2021:7) in een zaak
die was aangespannen door onder andere de Stichting Varkens in Nood, heeft geoordeeld
dat artikel 6:13 Awb een onterechte drempel opwerpt voor de toegang tot de bestuursrechter
van niet-gouvernementele organisaties die zich inzetten voor milieubescherming. Het
verplicht naar voren moeten brengen van een zienswijze over het door het bestuursorgaan
gepubliceerde ontwerpbesluit, zoals artikel 6:13 Awb eist, is in strijd met artikel 9,
tweede lid, van het Verdrag van Aarhus. In vervolg hierop heeft het kabinet een wetsvoorstel
voorbereid dat inmiddels de (internet)consultatie heeft doorlopen en thans gereed
wordt gemaakt om voor advies aan de Afdeling advisering van de Raad van State te worden
voorgelegd.54

De leden van de SGP-fractie vragen naar mijn reactie op de mogelijkheid voor een stichting
om op grond van het algemeen belang te procederen en een gebod, verbod, verklaring
voor recht of schadevergoeding te vragen terwijl de schadevergoeding wordt uitgekeerd
aan de individuele burger.

Juist voor algemeen belang-acties ofwel – zoals ik deze in de beantwoording van de
vragen in dit schriftelijk overleg aanduid – ideële acties geeft lid 6 van artikel 3:305a
BW de rechter de mogelijkheid een uitzondering te maken op een aantal ontvankelijkheidseisen
in dat artikel. De rechter kan deze uitzondering alleen toepassen bij collectieve
acties waarin de belangenorganisatie geen schadevergoeding vordert. Als de belangenorganisatie
wel schadevergoeding vordert, kan zij zich niet beroepen op deze lichtere ontvankelijkheidseisen
en moet zij aan alle ontvankelijkheidseisen te voldoen. Het ligt niet voor de hand
dat in een ideële actie een schadevergoeding wordt gevraagd, juist omdat het ideële
karakter van de actie voorop staat en dus niet is gericht op het verkrijgen van genoegdoening
voor een bepaalde, vastomlijnde groep individuen. Een collectieve schadevergoedingsvordering
zal dus niet als een algemeen belang- of ideële vordering in de zin van lid 6 van
artikel 3:305a BW kunnen worden aangemerkt. Overigens is nadrukkelijk wel de bedoeling
van het wettelijk regime dat burgers die door eenzelfde gebeurtenis veroorzaakt door
dezelfde persoon, schade lijden, met een vereniging of stichting gezamenlijk hun recht
kunnen halen door een collectieve (schadevergoedings)actie in te stellen. Dit is ook
vele malen efficiënter dan het instellen van vele individuele vorderingen bij de rechter.

Ik verwijs voorts naar de inleidende opmerkingen waarin ik inga op het onderscheid
tussen ontvankelijkheid van een organisatie en toewijsbaarheid van de vordering. Zoals
gezegd, zegt het oordeel dat een belangenorganisatie voldoet aan de ontvankelijkheidseisen,
waaronder de representativiteitseis, niets over de toewijsbaarheid van de vordering.
Het kan dus heel goed zo zijn dat de rechter een belangenorganisatie wel ontvankelijk
(en dus voldoende representatief) acht, maar de vordering afwijst, bijvoorbeeld omdat
de rechter oordeelt dat geen sprake is van onrechtmatig handelen. Het collectieve
actierecht brengt immers geen wijziging aan in het materiële recht. De regels van
het BW en andere materiële wetten gelden dus onverkort in een collectieve actie.

Voordat de rechter overgaat tot inhoudelijke toetsing van een collectieve vordering
toetst de rechter eerst ambtshalve of de organisatie ontvankelijk is, of het voeren
van een collectieve procedure effectiever en efficiënter is dan het voeren van individuele
procedures over deze gebeurtenis en of de vordering niet «summierlijk ondeugdelijk»
is. Deze laatste eisen volgen uit artikel 1018c, vijfde lid, Rv en zijn opgenomen
om kennelijk ongegronde collectieve vorderingen te voorkomen. Is niet aan deze eisen
voldaan, dan eindigt de procedure met een niet-ontvankelijkverklaring en volgt er
geen inhoudelijke procedure. Hiermee is gewaarborgd dat geen complexe collectieve
acties worden gevoerd voor vorderingen waarvoor dit niet gerechtvaardigd is.

De leden van de SGP-fractie vragen of er onderscheid te maken is in ngo’s die stemloze
belangen behartigen en rechtspersonen die met een beroep op het algemeen belang enkel
rechtszaken voeren tegen de Staat om zichzelf te verrijken.

Artikel 3:305a BW biedt verenigingen en stichtingen de mogelijkheid een collectieve
actie in te stellen. Die vereniging of stichting en de vordering die zij wil instellen,
moeten aan tal van eisen voldoen. Deze eisen waarborgen dat de collectieve actie daadwerkelijk
wordt gebruikt waarvoor zij is bedoeld: in rechte opkomen voor de gelijksoortige belangen
van andere personen in een groepsactie of een ideële actie. Voor belangenorganisaties
die een collectieve schadevordering willen instellen, gelden alle inrichtingseisen
van artikel 3:305a, leden 2, 3 en 5 BW. Zo moet er een toezichthoudend orgaan zijn.
Er zijn eisen voor bezoldiging van bestuurders en voor transparantie en verantwoording.
En er gelden eisen voor de financiering en de zeggenschap daarover.

De rechter kan op grond van artikel 3:305a, lid 6, BW een belangenorganisatie die
een ideële vordering wil instellen en geen schadevergoeding vordert, ontvankelijk
verklaren zonder dat aan alle inrichtingseisen is voldaan. Wel moeten alle belangenorganisaties,
dus ook degene die een ideële collectieve actie willen instellen, aantonen dat zij
voldoende representatief zijn en dat de belangen waarvoor zij opkomen voldoende gewaarborgd
zijn. Hun bestuurders mogen geen rechtstreeks of middellijk winstoogmerk hebben. De
collectieve vordering mag niet summierlijk ondeugdelijk (kennelijk ongegrond) zijn.
Het voeren van een collectieve procedure moet efficiënter en effectiever zijn dan
individuele procedures. De rechter toetst al deze eisen ambtshalve.

Al deze waarborgen strekken ertoe te voorkomen dat een organisatie niet zichzelf kan
verrijken. Een belangenorganisatie die zou proberen voor eigen gewin een collectieve
actie in te stellen, komt niet door de ontvankelijkheidstoets.

De leden van de SGP-fractie vragen verder of ik het wenselijk acht dat de representativiteit
van de belangenorganisaties ook getoetst zou kunnen worden aan het percentage donaties
dat van leden afkomstig is en of ik wil reflecteren op de wenselijkheid van belangenorganisaties
die met subsidie van het ministerie rechtsvorderingen starten tegen de Staat.

Representativiteit en (de herkomst van) financiering van een belangenorganisatie staan
in beginsel los van elkaar. Representativiteit gaat over de vraag in hoeverre de belangenorganisatie
een geschikte vertegenwoordiger is voor de belangen waarvoor zij opkomt. In artikel 3:305a
lid 2 BW is representativiteit een nadere invulling van de eis dat belangen waarvoor
de belangenorganisatie opkomt, voldoende gewaarborgd zijn. Het gaat om representativiteit,
«gelet op de achterban en de omvang van de vertegenwoordigde vorderingen». De belangenorganisatie
moet laten zien dat zij voldoende steun heeft van de achterban voor wie zij zegt op
te komen. Dit geldt voor groepsacties en ideële acties. Die steun kan op allerlei
manieren blijken. Dit kan blijken uit relevante donaties maar dit hoeft niet. De steun
kan ook blijken uit het aantal personen dat zich actief heeft aangesloten bij de belangenorganisatie
zonder financiële donatie.

Voorts is het volgende van belang. Voor groepsacties (collectieve acties met een achterban
van een bepaald aantal personen en een de bundeling van individuele belangen) is het
omvang-criterium in de praktijk bruikbaar voor het toetsen van representativiteit.
De omvang van vorderingen van de leden van de achterban die actief hun steun hebben
betuigd, kan worden afgezet tegen de totale omvang van de vorderingen van de groep
benadeelde personen. Bij ideële vorderingen is dit omvang-criterium minder bruikbaar.55 Representativiteit is daar vooral te toetsen als de mate waarin een belangenorganisatie
zich de belangen waarvoor zij opkomt, daadwerkelijk aantrekt, als spreekbuis voor
de belangen fungeert voor overheid en in de media etc. Het kan voorkomen dat een dergelijke
maatschappelijke organisatie ook een subsidie ontvangt van de overheid. Bijvoorbeeld
omdat de overheid belang hecht aan de maatschappelijke rol die deze organisatie vervult.
Dit betekent niet dat de behartiging van de belangen door deze maatschappelijke organisatie
nooit (mede) de Staat of andere overheid raakt. De Staat en maatschappelijke organisaties
hebben in de samenleving elk verschillende rollen te vervullen. Het kan in de praktijk
dus voorkomen dat een mede door de Staat gesubsidieerde belangenorganisatie een procedure
tegen de Staat instelt. De zaken die zich in het verleden hebben voorgedaan, laten
zien dat zowel de Staat als de belangenorganisatie als de rechter hiermee kunnen omgaan.56

Het vereiste van representativiteit is bovendien slechts een van de ontvankelijkheidseisen
voor een belangenorganisatie. Ook staat een positief oordeel over de ontvankelijkheid
van een belangenorganisatie geheel los van de toewijsbaarheid van de vordering van
deze organisatie.

Ook vragen de leden van de SGP-fractie naar aanleiding van de lichtere ontvankelijkheidseisen
in lid 6 van artikel 3:305a BW voor ideële vorderingen waarin geen schadevergoeding
wordt gevorderd, of de controlerende taak niet primair bij het parlement belegd zou
moeten worden, gezien de mogelijk grote impact op de samenleving bij toewijzing van
zo’n ideële vordering tegen de Staat.

In onze rechtsstaat controleert het parlement de regering. Onderdeel van een goed
functionerende rechtsstaat is daarnaast dat individuele burgers en bedrijven, alsmede
(onder bij wet te stellen voorwaarden) belangenorganisaties die voor hen opkomen,
de mogelijkheid hebben om bij de rechter op te komen voor hun rechtens te beschermen
belangen en rechten. Daarbij kan de rechter ook worden gevraagd om toetsing aan hoger
recht, zoals internationale verdragen. Het is de taak van de rechter om op grond van
hetgeen in de collectieve actie wordt gevorderd, het recht uit te leggen en toe te
passen. Hieruit volgt ook dat de vraag of in een ideële collectieve actie is voldaan
aan vraagstukken inzake voldoende belang bij de vordering, ontvankelijkheid (inclusief
representativiteit) en toewijsbaarheid van de vordering, dus is voorbehouden aan de
rechter.

Het kan zich voordoen dat in een dergelijke vordering de wettelijke regeling zelf
of het daaronder liggende beleid ter discussie komt. Als het gaat om de wetgeving
en het daarmee verband houdende beleid, is het aan de regering en het parlement om
de daarmee verband houdende politieke en andere afwegingen te maken. Zij hebben daarbij
een grote mate van vrijheid. Het is aan de rechter om in aan hem voorgelegde casusposities
te beoordelen of de regering en het parlement bij hun besluitvorming zijn gebleven
binnen de grenzen van het (internationale) recht, waaraan eenieder is gebonden.57 De overheid is dus net als eenieder gebonden aan het recht en aan rechtsplichten
die de overheid zelf op zich heeft genomen. Eventueel rechterlijk ingrijpen mag geen
bevel omvatten aan de wetgever tot het tot stand brengen van wetgeving met een specifieke
inhoud en de rechter mag geen keuzes maken die aan de wetgever zijn voorbehouden.
Dat is het primaat van de politiek en de wetgever. Dit primaat is ook terug te vinden
in de rechtspraak.58 Dit neemt niet weg dat er sprake kan zijn van een rechtstekort voor mensen jegens
wie een rechtsplicht door de overheid niet wordt nagekomen.59

Zowel een individu als een belangenorganisatie kan de Staat in rechte ter verantwoording
roepen bij een (dreigende) aantasting van zijn rechten. Juist bij een ideële actie
zal het vaker voorkomen dat een belangenorganisatie beter dan een individu voor dergelijke
ideële belangen kan opkomen.60

Zoals hiervoor al is aangegeven, zegt de mogelijkheid voor een belangenorganisatie
om een vordering te kunnen instellen, niets over de toewijsbaarheid van die vordering.
Het bestaan van toegang tot de rechter voor een belangenorganisatie wijzigt het materiële
recht immers niet en creëert dus ook geen nieuwe materiële rechten voor belangenorganisaties
of hun achterban. Een collectieve vordering is enkel een instrument om in wetten en
verdragen toegekende rechten efficiënter en effectiever te kunnen handhaven dan mogelijk
is voor individuele eisers.

Ter illustratie van de wijze waarop de rechter omgaat met het primaat van de politiek
wijs ik op de uitspraak in de zaak van de Stichting Fitness tegen de Staat over coronamaatregelen
voor sportscholen. De voorzieningenrechter wijst de vordering af en overweegt in die
zaak expliciet dat «uitgangspunt [is] dat de wetgever een grote mate van beoordelingsruimte
toekomt bij zowel het al dan niet nemen van maatregelen ter bestrijding van het coronavirus
als de keuze om reeds genomen maatregelen al dan niet op- of af te schalen. Afwegingen
op dit gebied, waaronder begrepen die omtrent de vraag of in dat kader genomen maatregelen
proportioneel en subsidiair zijn, vergen primair een politieke afweging en behoren dan ook bij uitstek tot het politieke
domein.»61

Ik wijs ook op de uitspraak in de zaak van een aantal ngo’s tegen de Staat over een
verleende exportvergunning voor militaire goederen. Het hof wijst – net als eerder
de voorzieningenrechter – de vordering van de ngo’s af en overweegt onder meer:

«Het is daarbij in de eerste plaats aan de Minister om de diverse feiten en omstandigheden
te wegen (...) en aan de hand daarvan een beslissing te nemen. Het is niet de taak van de burgerlijke rechter om in plaats van de Minister te beslissen of vergunningen voor de export van militaire
goederen naar Egypte kunnen worden verleend. De rechter kan slechts onderzoeken of
de Minister, toetsend aan het Gemeenschappelijk Standpunt, in redelijkheid heeft kunnen
oordelen dat de exportvergunningen kunnen worden verleend zonder daarmee internationale
verplichtingen te schenden. Er is geen grond om een andere toets uit te voeren.»62

De leden van de SGP-fractie vragen ook waarop de stelling berust dat de rechter de
representativiteit van belangenorganisaties indringend toetst. Zij wijzen naar de
uitspraak in de zaak Stichting Privacy First tegen de Staat (r.o. 4.1) en vragen of
in zulke gevallen gesteld worden dat de rechter voldaan heeft aan een indringende
toets op het representativiteitsvereiste.

Voor zover de verwijzing naar de zaak van Privacy First tegen de Staat ziet op de
uitspraak in kort geding van 1 december 2023 in de zaak over de ANPR-registratie,
volstaat de rechter in die zaak inderdaad met de constatering dat Privacy First voldoet
aan de ontvankelijkheidseisen van artikel 3:305a BW. De rechter gaat daarbij niet
in op de afzonderlijke vereisten en dus ook niet op het representativiteitsvereiste.
De WAMCA verplicht de rechter tot een ambtshalve toetsing van de ontvankelijkheid
van een belangenorganisatie. Zonder al te veel in te gaan op deze specifieke uitspraak,
is van belang dat het hier gaat om een uitspraak in eerste aanleg in kort geding,
dat de Stichting Privacy First een reeds lang bestaande belangenorganisatie is die
reeds geruime tijd in verschillende ideële zaken bij de rechter opkomt voor bescherming
van de privacy van Nederlandse burgers. Dergelijke omstandigheden kunnen eraan bijdragen
dat in zulke zaken geen verweer wordt gevoerd tegen de ontvankelijkheid van de Stichting
en dat de voorzieningenrechter volstaat met de constatering dat is voldaan aan de
ontvankelijkheidseisen.

Het beeld dat de rechter indringend toetst aan het representativiteitsvereiste leid
ik af uit de uitspraken in het Centraal register voor collectieve vorderingen en uit
de signalen die ik ontvangen heb in het kader van de jaarlijkse monitoringsbijeenkomsten
over de werking van de WAMCA in de praktijk. In het register moeten alle uitspraken
in WAMCA-zaken worden opgenomen. Deze uitspraken en hetgeen de aanwezigen tijdens
de monitoringsbijeenkomsten van 2022 en 2023 naar voren hebben gebracht, laten zien
dat rechters heel inhoudelijk kijken naar het representativiteitsvereiste. Ook in
de literatuur wordt bevestigd dat de rechter in de regel in alle zaken, ook de ideële,
aan het representativiteitsvereiste toetst.63 Ik verwijs ook naar de voorbeelden die ik hiervoor heb beschreven in antwoord op
vragen van de leden van de fracties van de VVD, D66, PvdA en Groen Links.64

Zoals gezegd, blijkt uit verschillende uitspraken in zaken over ideële vorderingen
ook dat rechters worstelen met de wijze waarop zij in dit soort zaken zinnig aan het
representativiteitsvereiste kunnen toetsen.65 Dat heeft vooral te maken met de formulering «gelet op de achterban en de omvang
van de vertegenwoordigde vorderingen» in artikel 3:305a lid 2 BW. Deze omvangseis
leent zich, zoals gezegd, volgens sommigen minder goed voor toepassing op ideële vorderingen,
waar het ook kan gaan om bijvoorbeeld het recht op schoon drinkwater, de reiniging
van vervuilde grond of een verbod op etnisch profileren.66 Anderen menen dat ook bij meer ideële vorderingen mogelijk is om een kwantitatieve
eis voor representativiteit te hanteren.67 Wel blijkt de rechtspraak in de meeste zaken goed in staat om tot een oordeel over
de representativiteit van een belangenorganisatie te komen. Zie de voorbeelden genoemd
in voetnoten 34 tot en met 41.

Daarnaast is in het kader van de parlementaire totstandkoming van de WAMCA nadrukkelijk
gezegd dat het niet de bedoeling is om het onnodig moeilijk te maken voor organisaties
die al voor de inwerkingtreding van de WAMCA een belangrijke rol speelden in het handhaven
van collectieve belangen in collectieve acties en die per definitie niet zijn gericht
op het verkrijgen van schadevergoeding. Het was juist de bedoeling dat dit soort organisaties
ook na inwerkingtreding van de WAMCA, hun werk kunnen voortzetten.68

De leden van de SGP-fractie vragen hoe de ervaring van belangenorganisaties is meegewogen
in de beoordeling of de aanscherping in de WAMCA voldoende was om representativiteit
te kunnen toetsen in verhouding tot andere ervaringen zoals van de rechterlijke organisatie
of ministeries, provincies en andere overheidsinstellingen. Ook vragen zij onder verwijzing
naar kopje 4.1 in de beslisnota of de brief van Oxfam Novib, mede namens 26 andere
maatschappelijke organisaties, waarin zij hun zorgen uiten over de motie en de wens
uitspreken om in de reactie op de motie aan te sluiten bij de evaluatie die voor 2025
gepland is, van enig doorslaggevend belang is geweest voor de reactie op de motie.

De ervaringen van belangenorganisaties en de brief van Oxfam Novib mede namens 26
andere organisaties zijn niet doorslaggevend geweest voor mijn reactie dat ik de toetsing
aan het representativiteitsvereiste jaarlijks monitor en aan de orde laat komen in
de evaluatie. De keuze om dat te doen stond reeds vast voordat ik had kennisgenomen
van de bedoelde brief.

De leden van de SGP-fractie en van de fractie van JA21 hebben ook vragen gesteld over
de evaluatie in 2025. De leden van de SGP-fractie vragen of bij de evaluatie een landenvergelijking
met onder andere België en Duitsland gemaakt kan worden en vragen naar de bezwaren
tegen een verkenning naar de aanscherping van de representativiteitseisen. De leden
van de fractie van JA21 vragen om de wet eerder te evalueren. Daarbij verwijzen de
leden van beide fracties naar de Kamermeerderheid die het verzoek om een verkenning
naar de aanscherping van representativiteitseisen voor belangenorganisaties steunt.

Zoals hierboven al is aangegeven, houd ik jaarlijks een monitoringsbijeenkomst om
de verschillende betrokken partijen bij de WAMCA hun ervaringen te laten uitwisselen.
De uitkomsten van deze monitor gebruik ik mede om de evaluatie die in 2025 moet worden
uitgevoerd, voor te bereiden. De evaluatietermijn is destijds bewust op vijf jaar
gezet. Vooraf was al de verwachting dat het enige tijd zou duren voordat er voldoende
relevante rechtspraak over de WAMCA zou zijn om zinnige conclusies te kunnen trekken
in een evaluatieonderzoek. Het moet immers gaan om zaken die na 1 januari 2020 zijn
ingediend en WAMCA-zaken zijn vanwege hun collectieve aard complexer dan de gemiddelde
individuele zaak. In de praktijk blijkt deze verwachting uit te komen. Er zijn op
dit moment bijvoorbeeld nog geen einduitspraken waarin een collectieve schadevergoeding
is vastgesteld en veel zaken bevinden zich nog in de ontvankelijkheidsfase.

Ik ben op dit moment met het WODC in gesprek over de inrichting van de evaluatie van
de WAMCA. Zowel het representativiteitsvereiste als een vergelijking met buitenlands
recht zullen onderdeel uitmaken van het evaluatieonderzoek. Het uitwerken van de onderzoeksvragen,
het uitzetten voor een offerte, het opmaken van een offerte door potentiële onderzoekers
en het selecteren van de meest geschikte offerte kost de nodige tijd. Mijn bedoeling
is dat de onderzoekers die de evaluatie gaan doen, daadwerkelijk in januari 2025 aan
de slag kunnen met hun onderzoek op basis van de dan beschikbare rechtspraak over
de WAMCA.

De jaarlijkse monitoring en het meenemen van het vereiste van representativiteit als
specifiek aandachtspunt in de evaluatie hebben mede tot doel om een goed beeld te
krijgen van het functioneren van het representativiteitsvereiste in de praktijk. Vervolgens
kan mede op basis daarvan worden bezien of nadere beleids- en besluitvorming noodzakelijk
en opportuun is, zoals de gevraagde verkenning lijkt te beogen. Op basis van de mij
thans bekende informatie zie ik, mede gelet op het feit dat een gedegen evaluatie
aanstaande is, onvoldoende aanleiding om de representativiteitseisen voorafgaand aan
die evaluatie aan te scherpen.

Vragen en opmerkingen van de leden van de JA21-fractie

De leden van de fractie van JA21 vragen hoe ik aankijk tegen een extra eis voor belangenorganisaties,
zoals het laten meewegen door de rechter of de leden van de desbetreffende belangenorganisatie
direct belanghebbende zijn. Ook vragen zij of ik een tendens zie van zaken, zoals
het terughalen van IS-vrouwen of de Urgenda-zaak over het terugdringen van CO2-uitstoot, waarin de rechter zich (deels) proactief opstelt bij beleidsmatige keuzes.

Ik weerspreek de bewoordingen van de leden van de fractie van JA21 dat de rechter
zich (deels) proactief zou opstellen bij beleidsmatige keuzes. Wel signaleer ik dat
er de laatste jaren enkele uitspraken van rechters zijn geweest die hebben geleid
tot discussie over de verhouding tussen de rechter en de wetgever. Ik vind het goed
dat deze discussie gevoerd wordt. In onze rechtsstaat is geen strikte scheiding aan
te brengen tussen de staatsmachten. Het debat voeren over wat aan de rechter is, en
wat aan de politiek, houdt ons scherp. Zeker nu er een tendens lijkt te zijn waarin
burgers zich vaker lijken te verenigen in belangenorganisaties om bij de rechter op
te komen voor de naleving van rechtens afdwingbare verplichtingen van de Staat.

Het past ook bij een goed functionerende rechtsstaat dat burgers collectieve mogelijkheden
hebben om bij een (dreigende) aantasting van hun gerechtvaardigde belangen daartegen
in rechte op te komen. De eisen om een collectieve actie in te stellen zijn met de
inwerkingtreding van de WAMCA in 2020, dus na de Urgenda-zaak, aangescherpt. Belangenorganisaties
die opkomen voor ideële belangen, ervaren ook dat de drempel voor het instellen van
een collectieve actie hoger is dan vóór de WAMCA.69 De ontvankelijkheid van een belangenorganisatie in een collectieve actie zegt bovendien
nog niets over de toewijsbaarheid van de vordering van die belangenorganisatie. De
collectieve actie is slechts een instrument om te komen tot efficiënte en effectieve
manier van handhaving van rechten. De mogelijkheid voor een belangenorganisatie om
een collectieve actie in te stellen wijzigt niet het materiële recht. Met die mogelijkheid
kunnen belangenorganisaties dus alleen bestaande materiële rechten verwezenlijken.
De collectieve actie creëert dus geen nieuwe vorderingsrechten in materiële zin voor
belangenorganisaties of hun achterban. Zie ook mijn voorgaande antwoord op een vraag
van de SGP over de indringende toetsing van het representativiteitsvereiste.