Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag
36 387 Wijziging van de Omgevingswet en de Gaswet in verband met gemeentelijke instrumenten voor de warmtetransitie in de gebouwde omgeving (Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie)
Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 19 december 2023
Inhoudsopgave
blz.
I
ALGEMEEN
5
1.
Inleiding
9
1.1
Doel en aanleiding
9
2.
Beleidsmatige context
10
2.1
Programma versnelling verduurzaming gebouwde omgeving (PVGO)
10
2.1.1
Individueel spoor – woningen
10
2.1.2
Individueel spoor – utiliteitsbouw
12
2.2
Wijkgerichte aanpak
13
2.3
Het planproces
13
2.4
Waarborgen voor bewoners en eigenaren
15
2.4.1
Betaalbaarheid van verduurzaming
22
2.4.2
Redelijke termijn
32
2.4.3
Doenvermogen
35
2.4.4
Keuze voor een ander aardgasvrij alternatief
35
2.4.5
Participatie en rechtsbescherming
38
2.5
Mensen en materialen
38
3.
Inhoud van het wetsvoorstel
39
3.1
Wijzigingen Gaswet
39
3.1.1
Ruimte voor regels vanuit de gemeente
40
3.1.2
Taken netbeheerder
43
3.1.3
Registratie van de wijkgerichte aanpak
44
3.1.4
Kostenverdeling in de tijd
45
3.2
Wijzigingen Omgevingswet
47
3.2.1
Grondslag algemene rijksregels inclusief de gemeentelijke ruimte voor maatwerk
47
3.2.2
Regels over het warmteprogramma
48
4.
Verhouding tot andere nationale regelgeving en hoger recht
49
4.1
Ontwerp voor de Wet collectieve warmte (Wcw)
49
4.2
Eigendomsrecht en nadeelcompensatie
50
4.2.1
Nadeelcompensatie
50
4.3
Huurregelgeving
51
4.4
Normering gericht op de stimulering van de hybride warmtepomp
51
5.
Uitvoering, toezicht en handhaving
52
5.1
Uitvoering
52
5.1.1
Uitvoeringskracht gemeenten
52
6.
Gevolgen
53
6.1
Bestuurlijke lasten
53
6.2
Financiële gevolgen
53
7.
Advies en consultatie
54
7.1
Advisering
54
7.1.1
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
54
II
ARTIKELSGEWIJS
55
Artikel III
55
Met belangstelling heeft de regering kennisgenomen van de vragen die de leden van
de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK) hebben
gesteld over het wetsvoorstel Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw)
en de opvattingen die zij bij het wetsvoorstel hebben.
Uit het verslag blijkt dat er nog zorgen leven bij verschillende fracties over het
wetsvoorstel in den brede en in het bijzonder over de betaalbaarheid van de warmtetransitie
en de gevolgen voor burgers. Die zorgen begrijpt de regering. Toch acht de regering
dit wetsvoorstel verstandig en ook noodzakelijk om juist de betaalbaarheid van de
warmtetransitie en ook de betaalbaarheid voor individuele burgers en bedrijven te
waarborgen en te verbeteren. De regering gaat hier breder op in, voordat antwoord
wordt gegeven op de gestelde vragen. De antwoorden op de vragen van de bij het verslag
betrokken fracties zijn geparafraseerd, in volgorde van het verslag beantwoord en
van een nummering voorzien. Indien gewenst is de regering bereid om in een technische
briefing te voorzien in verdere uitleg ten aanzien van de technische-, financiële
en juridische aspecten van het wetsvoorstel.
De energietransitie in de gebouwde omgeving heeft tot doel de (netto) CO2-uitstoot van Nederland terug te dringen tot nul in 2050 zoals is vastgesteld in de
Klimaatwet1, onze geopolitieke afhankelijkheid van fossiele energie te beperken en huishoudens
en bedrijven beter te beschermen tegen sterk schommelende en tevens stijgende energieprijzen.
Om dat te bereiken zullen de komende decennia ruim 7 miljoen woningen en 1 miljoen
andere gebouwen beter geïsoleerd worden, om de vraag naar energie te verminderen.
Daarnaast zal de overstap worden gemaakt van een fossiele naar een duurzame energievoorziening.
Dit gebeurt door huishoudens en bedrijven zelfstandig – ondersteund door landelijke
subsidies, financieringsmogelijkheden en ontzorging bijvoorbeeld via verbeterjehuis.nl
– en meer collectief en gebiedsgericht via gemeenten die daarbij vaak inzetten op
het ondersteunen van kwetsbare huishoudens en wijken door middel van de aanpak energiearmoede
en de lokale aanpak van het Nationaal Isolatieprogramma.2
De regering ziet de wijkgerichte aanpak als een gestructureerde wijze waarop op termijn,
per wijk, in samenspraak met andere belanghebbenden, wordt bekeken wat het beste alternatief
voor aardgas is en hoe dit in samenhang met andere opgaven in een wijk kan worden
uitgevoerd. De netbeheerders, corporaties en bouwpartijen kunnen hun planningen aanpassen
op de gemeentelijke plannen en door werkzaamheden te combineren en te structureren
efficiënt gebruik maken van de beperkte middelen en mensen die hiervoor nodig zijn.
Daarnaast zal het (maatschappelijk goedkoopste) alternatief voor aardgas ook voor
een deel van de wijken collectief van aard zijn en daarmee wordt het logisch om met
de hele wijk tegelijk de overstap te maken, zodat er geen andere energievoorziening
in stand hoeft worden gehouden. Een planmatige, wijkgerichte aanpak leidt door deze
efficiëntere inzet van arbeidskrachten en middelen – en door voorkoming van kosten
voor instandhouding van dubbele infrastructuur – tot lagere maatschappelijke kosten
voor de transitie als geheel.
Dit betekent niet dat de wijkgerichte aanpak overal en voor iedereen betaalbaar is.
Dit wetsvoorstel strekt ertoe gemeenten de bevoegdheid te geven een wijkaanpak betaalbaar
uit te voeren. De bevoegdheid die gemeenten krijgen op basis van het onderhavige wetsvoorstel
dient daarmee als sluitstuk om een dubbele infrastructuur te voorkomen en een collectief
alternatief kostenefficiënt aan te kunnen leggen. Als gemeenten geen duidelijkheid
kunnen geven, over wat het duurzame alternatief in een wijk wordt en wanneer dat alternatief
gerealiseerd wordt, kan een warmtebedrijf geen aantrekkelijk en betaalbaar aanbod
doen, weten burgers en bedrijven niet of de aanschaf van een warmtepomp nog een verstandige
investering is en zal er in veel wijken een dubbele infrastructuur gaan ontstaan die
burgers en bedrijven op hoge kosten jaagt.
De Vereniging Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG)3, Aedes4 en Netbeheer Nederland5 achten deze wet daarom essentieel voor het doen slagen van de warmtetransitie en
de realisatie van warmtenetten in het bijzonder. Netbeheer Nederland geeft daarbij
specifiek aan dat netbeheerders een planmatige aanpak nodig hebben om hun (prioritaire)
inzet op netverzwaring goed te kunnen bepalen. Zij roepen gemeenten daarom ook op
hun plannen te concretiseren.6
De regering begrijpt de zorgen die de fracties hebben en deelt het belang dat de verschillende
leden aan de betaalbaarheid van de warmtetransitie voor bewoners hechten. De gemeente
zal per wijk een betaalbaar en doelmatig alternatief moeten kiezen. «Doelmatig» houdt
daarbij in dat de kosten van de warmtetransitie in de wijk opwegen tegen de resultaten.
In de onderliggende, nog bij uw Kamer voor te hangen algemene maatregel van bestuur
(hierna: AMvB) bij dit wetsvoorstel is de regering voornemens om op te nemen dat de
gemeente rekening moet houden met de nationale kosten, waarbij het niet alleen gaat
om de kosten die de eigenaren maken, maar ook de kosten die door de netbeheerder of
het warmtebedrijf worden gemaakt. Doelmatigheid van de maatregelen behoort tot de
reguliere afweging die een bestuursorgaan maakt bij de toepassing van bevoegdheden
op grond van de Omgevingswet. Een van de redenen om voor een lokale aanpak te kiezen
die wordt ingebed in de Omgevingswet, is dat de gemeenten het beste weet wat er speelt
in de wijk en dat de gemeente onder andere daarom de verschillende aspecten het beste
kan wegen.
«Betaalbaar» houdt in dat de investeringen in de verduurzaming voor de meeste woning-
en gebouweigenaren in de wijk zich terugverdienen binnen een redelijke termijn en
een redelijke verwachting voor de toekomstige prijzen. In dat licht is de regering
voornemens om ook in de AMvB op te nemen dat gemeenten inzicht geven in de betaalbaarheid
van de maatregelen voor de verschillende eindgebruikers in de wijk, zoals gebouweigenaren.
In de beantwoording op de specifieke vragen zal de regering uitgebreider ingaan op
de waarborgen die het wetsvoorstel, als aanvulling van de Omgevingswet, bevat voor
een zorgvuldige besluitvorming waarbij ook de betaalbaarheid wordt meegewogen.
Het in de Omgevingswet verankerde beginsel «de vervuiler betaalt» betekent dat de
kosten in principe horen te liggen bij de gebouweigenaar en niet bij de gemeenschap.7 Echter, een deel van de gebouweigenaren zal de investeringen niet zelf kunnen betalen,
ondanks dat deze zich redelijkerwijs terug kunnen verdienen. Een oplossing hiervoor
moet gevonden worden in flankerend beleid bij het wetsvoorstel. Om die situaties te
voorkomen is onder andere het Warmtefonds opgericht waar huishoudens tot een jaarlijks
inkomen van 60.000 euro zonder rente en zonder risico op restschuld kunnen lenen.
Sommige eigenaren zullen daarnaast vanwege een specifieke situatie of een bijzondere
omstandigheid veel hogere kosten maken dan hun wijkgenoten. Denk hierbij aan een historische
boerderij in een VINEX-wijk of een gebouw waarvan bekend is dat het binnen afzienbare
tijd ingrijpend wordt gerenoveerd of gesloopt. In dit soort specifieke situaties kan
de overstap naar een duurzame energievoorziening via de wijkaanpak hoge investeringen
verlangen die zich niet terugverdienen. Om te voorkomen dat burgers of bedrijven in
dit soort situaties onevenredig benadeeld worden door een overheidsbesluit is er de
regeling voor nadeelcompensatie uit de Algemene wet bestuursrecht. Dit is een extra
vangnet ter bescherming van gebouweigenaren. De gemeente kan dit echter voorkomen
door betaalbare alternatieven mogelijk te maken, maar kan bijvoorbeeld ook besluiten
deze specifieke gebouwen buiten de aangewezen wijk te laten.
Wanneer gemeenten (na verloop van tijd) geen wijken zouden aanwijzen in hun omgevingsplan,
omdat zij tot de afweging komen dat zij de betaalbaarheid voor de (resterende) wijken
onvoldoende kunnen borgen, dan zal er in den brede gekeken moeten worden hoe de terugverdientijd
verbeterd kan worden.
Het streven van het kabinet is om de energietransitie zo in te richten dat de kosten
voor de eindgebruiker en de maatschappij als geheel met elkaar in een lijn liggen.
Daarnaast is het doel van het beleid ten aanzien van de energietransitie in den brede
dat iedereen mee kan doen met de energietransitie en in 2050 een duurzame, comfortabele
en prettige woning of gebouw heeft. De regering draagt met veel verschillende beleidsinstrumenten
bij aan de betaalbaarheid van deze investeringen, zowel voor de gebouweigenaar die
zelf wil investeren als in de wijkaanpak.
I ALGEMEEN
[1]
De leden van de PVV-fractie vragen de regering te erkennen dat woningen van het gas
afgaan.
In de wijziging van de Nederlandse Klimaatwet8, die op 14 februari 2023 is aangenomen door uw Kamer, is opgenomen dat er 55% CO2-reductie in 2030 wordt gerealiseerd ten opzichte van 1990, de netto-uitstoot van
broekkasgassen uiterlijk in 2050 tot nul is gereduceerd (CO2-neutraal) en gestreefd wordt naar negatieve emissies van broeikasgassen na 2050.
In lijn met de Klimaatwet is het noodzakelijk dat er in de gebouwde omgeving na 2050
in principe geen gebruik meer wordt gemaakt van aardgas en er overgegaan wordt op
andere, duurzame manieren van verwarmen.
[2]
De leden van de PVV-fractie vragen hoe dit zich verhoudt tot de uitspraak dat vanaf
2050 «in principe» geen gebruik meer wordt gemaakt van aardgas, wat de reikwijdte
van «in principe» is, vragen daarnaast te erkennen dat in bepaalde gevallen wijken
toch op het aardgas blijven aangesloten en of inzichtelijk is in welke wijken dit
is en wat hierin leidend is – de betaalbaarheid voor de huishoudens of de doelstelling.
Alle woningen en gebouwen moeten richting 2050 van het aardgas af om aan de Nederlandse
Klimaatwet en internationale verdragen te voldoen. Hiervoor zijn verschillende alternatieven
beschikbaar, bijvoorbeeld een warmtenet of een all-electric warmtepomp, om volledig
van het aardgas af te stappen. Gelijktijdig wordt de energievoorziening via het aardgasnet
verduurzaamd door het bijmengen van groen gas. Het aardgasgebruik bij gebouwen met
een aardgasaansluiting neemt hierdoor stukje bij beetje af. Doordat steeds minder
aardgas verbruikt zal worden – door het verminderen van het energieverbruik door isolatie
en de hybride warmtepomp en het volledig aardgasvrij maken van woningen en gebouwen
– is de verwachting dat de beperkte resterende vraag op termijn ingevuld kan worden
met duurzame gassen, waarmee ook die gebouwen aardgasvrij zullen zijn. Het kan voorkomen
dat in 2050 nog niet alle wijkaanpakken zijn afgerond en daarmee de vraag nog te hoog
is om volledig met groen gas in te kunnen vullen, of dat er door een strenge winter
net iets meer gas nodig is dan er duurzame gassen beschikbaar zijn. Uitgangspunt is
dus dat Nederland in principe geen aardgas meer gebruikt in 2050.
Gemeenten staan aan de lat om per wijk te bekijken wat het beste alternatief is voor
aardgas. Zij zullen samen met bewoners, gebouweigenaren en andere stakeholders een
zorgvuldig proces doorlopen waarin een afweging wordt gemaakt over wat per wijk het
beste warmtealternatief is en vanaf wanneer de woningen en gebouwen niet langer met
aardgas worden verwarmd.
[3]
De leden van de PVV-fractie vragen hoe betaalbaarheid is vastgelegd in het onderhavige
wetsvoorstel.
De regering verwijst voor het antwoord op deze vraag naar de antwoorden onder paragrafen
2.4 en 2.4.1 [28 e.v.].
[4]
De leden van de PVV vragen daarbij of de regering uiteen kan zetten tot welke CO2-reductie de doelstelling leidt en hoe dit zich verhoudt tot de mondiale CO2-uitstoot.
Een gebouw dat zonder aardgas wordt verwarmd leidt tot een CO2-reductie van gemiddeld ongeveer 2–2,5 ton per woning per jaar. Als één miljoen woningen
of woningequivalenten van het aardgas worden gehaald, betekent dat een CO2-reductie van ongeveer 2–2,5 Mton/jaar. Een woningequivalent is een maatstaf om de
omvang van een utiliteitsgebouw, bijvoorbeeld een kantoor, te vergelijken met een
woning. Hiervoor staat 130 vierkante meter vloeroppervlak gelijk aan een woning.
De mondiale CO2-uitstoot in 2022 was ruim 36,8 Gton9. Daarbij vergeleken is de bijdrage van een Nederlandse woning klein, maar voor de
totale CO2-uitstoot van de gebouwde omgeving in Nederland van 20,2 Mton in 202210 is dit significant.
[5]
De leden van de PVV-fractie vragen ook om deze doelstelling af te zetten tegen de
vigerende wet- en regelgeving zoals het eigendomsrecht.
De doelstelling om broeikasgassen te reduceren is vastgelegd in de Nederlandse en
Europese Klimaatwet. Uw Kamer heeft op 14 februari 2023 ingestemd met een wijziging
van de Nederlandse Klimaatwet voor de implementatie van die Europese Klimaatwet.11 Daarmee zijn bindende verplichtingen geregeld om broeikasgassen te reduceren. Dit
wetsvoorstel draagt bij aan de realisatie daarvan. Het voorstel bevat zelf geen concrete
regels die een beperking van het eigendomsrecht kunnen betekenen. Het geeft wel een
uitwerking van een bestaande grondslag voor regels bij AMvB, waarbij aan gemeenten
een bevoegdheid kan worden gegeven tot het stellen van regels in het omgevingsplan
over bijvoorbeeld het beëindigen van het gebruik van aardgas in de gebouwde omgeving.
De verhouding tot andere nationale regelgeving en hoger recht is toegelicht in hoofdstuk
4 van de memorie van toelichting.12 Specifiek voor het eigendomsrecht verwijst de regering naar het antwoord op de door
de leden van de VVD-fractie gestelde vraag over de verhouding tot het eigendomsrecht
bij paragraaf 2.4 [25].
[6]
De leden van de PVV-fractie vragen wat de gevolgen zijn voor de gebouweigenaren indien
een wijk besluit aan het gasnet aangesloten te blijven, welke manier draagvlak hierin
een rol speelt en of dit kwantificeerbaar is.
In de wijkgerichte aanpak maken gemeenten, in samenspraak met bewoners, gebouweigenaren
en andere stakeholders, zoals uitvoerders, een afweging wat per wijk of buurt de beste
oplossing en aanpak is om te komen tot de duurzame wijken van de toekomst. De gemeente
doorloopt hiervoor een zorgvuldig proces waarin het warmteprogramma en het wijzigen
van het omgevingsplan noodzakelijke stappen zijn om bewoners en andere gebouweigenaren
en -gebruikers alternatieve duurzame warmteopties te kunnen aanbieden en om uiteindelijk
aardgas te kunnen uitfaseren. Om het omgevingsplan te kunnen wijzigen zal een uitvoerige
onderbouwing nodig zijn, bijvoorbeeld in een uitvoeringsplan. Dit zal dus in samenspraak
met de wijk gaan. Waar nodig kan het draagvlak worden gekwantificeerd, bijvoorbeeld
met enquêtes onder gebouweigenaren en bewoners. Nadat het omgevingsplan door de gemeenteraad
is vastgesteld en onherroepelijk is geworden, zullen de gebouweigenaren in de wijk
stappen moeten zetten naar een fossielvrije energievoorziening. Wanneer de wijk is
aangewezen in het omgevingsplan is het, op basis van het onderhavige wetsvoorstel
en de onderliggende AMvB niet mogelijk om aan het gasnet aangesloten te blijven na
de vastgestelde datum. Om tot zo’n besluit te komen speelt het draagvlak in de wijk
– en uiteindelijk de gemeenteraad – een belangrijke rol. De gemeenteraad beslist uiteindelijk
of het alternatief haalbaar en betaalbaar is. Hiervoor moet een meerderheid van de
gemeenteraad instemmen met de wijziging van het omgevingsplan.
[7]
De leden van de CDA-fractie zijn benieuwd hoeveel woningen er sinds het Klimaatakkoord
zijn verduurzaamd en of Nederland daarmee op koers ligt om de doelen te halen.
De versnelling van de verduurzaming van de gebouwde omgeving is ingezet. Waar in 2019
– het jaar dat het Klimaatakkoord is gesloten – de uitstoot in de gebouwde omgeving
nog 23,2 Mton was, is dat inmiddels gedaald naar 19,6 Mton in 2022. In 1990, het referentiejaar,
bedroeg de CO2-uitstoot nog 29,7 Mton. De aantallen getroffen isolatiemaatregelen en installaties
van warmtepompen stijgen fors. De collectieve aanpak blijft echter wat achter maar
kent ook een lange aanlooptijd en planprocedure dus dat is niet vreemd. Indien er
gekeken wordt naar de volledige woningvoorraad waren er op 1 januari 2019 468.894
woningen die geen aardgas meer gebruikten voor hun warmtevoorziening en warmtapwater.
Op 1 januari 2022 is dit aantal doorgegroeid naar 651.692 woningen.13 Er zijn dus circa tweehonderdduizend aardgasvrije woningen bijgekomen in 3 jaar.
Er is nog een forse reductieopgave te realiseren richting 2030. De doelstelling voor
de gebouwde omgeving is 13,2 Mton restemissie in 2030.
[8]
De leden van de BBB-fractie verzoeken de regering met een alternatieve werkwijze te
komen waarin drang en dwang en het schenden van het eigendomsrecht niet onderdeel
zijn van het instrumentarium.
Allereerst wil de regering benadrukken dat het wetsvoorstel geen verplichtend karakter
heeft richting gemeenten en dat gemeenten deze bevoegdheid alleen kunnen inzetten
als aan de waarborgen wordt voldaan. Gemeenten zullen het aanwijzen van de wijk dus
goed moeten onderbouwen en een intensief planproces moeten volgen om tot zo’n besluit
te kunnen komen. Wanneer een gemeente die niet of onvoldoende doet, staat de gang
naar de bestuursrechter open die daaraan zal toetsen.
Daarnaast is er niet één alternatief voor aardgas. Op basis van de huidige kennis,
zijn naar verwachting alle (typen) bronnen nodig om aan de toekomstige energievraag
te kunnen voldoen met hernieuwbare energie. Wat het beste alternatief is, zal per
wijk of buurt verschillen, en hangt onder andere af van het type woningen en gebouwen,
tot welke mate zij kosteneffectief geïsoleerd kunnen worden en de beschikbaarheid
en het type energiebronnen in de omgeving. Daarnaast kunnen sociale aspecten ook een
rol spelen in welk alternatief het beste is. Gemeenten weten beter wat er speelt op
lokaal niveau. Daarom hebben zij de regierol gekregen in de wijkgerichte aanpak. De
inzet daarvan is dat er per wijk een goede afweging gemaakt kan worden en dat bewoners,
gebouweigenaren en verenigingen van eigenaars (VvE’s) vervolgens weten wat er in hun
wijk staat te gebeuren, wat ze zelf kunnen verbeteren aan hun woning of gebouw en
dat ze daarbij zoveel als mogelijk worden ontzorgd.
De wijkgerichte aanpak staat niet op zichzelf. Hoewel deze zich voor een groot deel
van de wijken nog in de planvormingsfase bevindt, zijn er veel huishoudens en bedrijven
die zelf al stappen nemen richting een duurzamer – en soms zelfs aardgasvrij – gebouw.
Het kabinet ziet de wijkgerichte aanpak echter wel als de manier waarop ook de energievoorziening
van alle woningen en gebouwen fossielvrij kan worden gemaakt. Doordat een deel van
de alternatieven voor aardgas daarnaast collectief is, ligt een wijkgerichte aanpak
daar in het bijzonder in de rede. Hierdoor kan in een keer de hele wijk tegelijk worden
aangepakt en kan het ook bijdragen aan leefbare, gezondere wijken.
De wijkgerichte aanpak levert daarnaast in veel situaties voordelen op. Onder andere
door opschaling en efficiënte inzet van mensen, middelen en materialen14. Bovenal hoeft er bij een collectieve overstap op een andere infrastructuur geen
dubbele infrastructuur in stand te worden gehouden. Wanneer een gasnet in stand zou
worden gehouden voor enkele gebruikers die niet van het aardgas af willen, terwijl
er een redelijk alternatief beschikbaar is, leidt dat tot hogere kosten voor de samenleving
als geheel, en bovendien tot inefficiënt ruimtegebruik in de al volle ondergrond.
Over die verhouding tot het eigendomsrecht verwijst de regering naar het antwoord
op de door de leden van de VVD-gestelde vraag over eigendomsrecht bij paragraaf 2.4
[25].
[9]
De leden van de BBB-fractie vragen daarnaast of de regering kan garanderen dat de
uitvoeringskosten bij gemeenten niet disproportioneel zijn en verzoeken de regering
een kostenberekening te maken voor de uitvoering van dit wetsvoorstel voor verschillende
typen gemeenten.
In 2021 heeft de Raad voor Openbaar Bestuur (hierna: ROB) op verzoek van het kabinet
onderzoek gedaan en advies uitgebracht over de kosten die gemeenten maken voor de
uitvoering van het klimaatbeleid.15 Daarin is ook de uitvoering van dit wetsvoorstel meegenomen. De regering heeft het
advies van de ROB overgenomen en meerjarig de benodigde uitvoeringsmiddelen beschikbaar
gesteld. Omdat er op dat moment nog weinig ervaringsgegevens waren, is afgesproken
dat de ROB dit onderzoek in 2024 zou herijken. Op dit moment loopt het vooronderzoek
hiervoor. Het ROB zal in 2024 het herziene advies uitbrengen.
[10]
De leden van de BBB-fractie vragen ook naar een exacte berekening van de kosten van
verduurzaming voor gebouweigenaren.
Voor een berekening van de kosten en baten van verduurzaming voor eindgebruikers binnen
wijken, waaronder gebouweigenaren, is het dashboard eindgebruikerskosten ontwikkeld.
Met behulp van dit dashboard kunnen de gemiddelde kosten voor eigenaar-bewoners (en
huurders) voor verschillende woningtypen voor verschillende warmtestrategieën worden
berekend. In het dashboard wordt onderscheid gemaakt in vijf verschillende woningtypen,
zeven isolatieniveaus (energielabels waarbij alleen isolatie is meegenomen) en een
laag, gemiddeld en hoog energiegebruik. Het dashboard geeft geen inzicht in de kosten
en baten voor een specifieke individuele eindgebruiker. Individuele kosten kunnen
hoger of lager uitvallen dan de (landelijke) gemiddelden omdat elk project en huishouden
uniek is en investeringskosten daarmee per project verschillen. Dit dashboard is in
juli jongstleden geüpdatet.16
Bewoners kunnen daarnaast zelf, bijvoorbeeld als zij overwegen om buiten een wijkaanpak
verduurzamingsmaatregelen te treffen, een zogenoemde «verbetercheck» invullen op het
digitaal platform www.verbeterjehuis.nl. Daarmee krijgen ze ook inzicht in de kosten en baten die hierbij horen. In opdracht
van BZK wordt tot slot door TNO in stappen gewerkt aan het inzichtelijk maken van
de kosten voor het aardgasvrij maken van utiliteitsbouw in de wijkaanpak.
1. Inleiding
1.1 Doel en aanleiding
[11]
De leden van de VVD-fractie vragen hoe hoog de kosten zijn van het in stand houden
van de oude gasvoorziening en wat de kosten zijn per huishouden.
Op dit moment bedragen de jaarlijkse kosten van de distributienetten voor gas circa
1,4 miljard euro per jaar. De kosten voor deze distributienetten worden verdeeld over
iedereen die een gasaansluiting heeft op een distributienet. Dit betreft zowel huishoudens
als bedrijven. Wanneer het hele gasnet in stand wordt gehouden door de netbeheerder
dan treedt er hooguit een minimale kostenbesparing op als gevolg van de verwachte
afname van gasaansluitingen. Dit betekent dat als de kosten voor het gasnet ongeveer
gelijk blijven, de nettarieven alsnog kunnen stijgen omdat de kosten over een steeds
kleiner aantal afnemers verdeeld worden.
In het geval van een volledige wijkaanpak kan de netbeheerder het bestaande gasnet
verwijderen. Na verwijdering treden er besparingen op in de vorm van lagere onderhoudskosten
en minder vervangingsinvesteringen. Daarnaast zorgt het buiten gebruik stellen van
gasnetten voor minder risico op gaslekken en meer ruimte in de ondergrond.
De kosten voor het volledig in stand houden van de gasinfrastructuur is erg afhankelijk
van het aantal afnemers dat in de eindsituatie nog van het gasnet gebruik maakt en
of dit gasnet in de komende decennia vervangen dient te worden. Op basis van de huidige
inzichten zal in het toekomstige energiesysteem slechts beperkt, daar waar alternatieven
niet haalbaar zijn, gebruik gemaakt worden van groen gas en waterstof voor ruimteverwarming
en warm tapwater. Dit betekent dat de benutting van gasnetten voor verwarming van
gebouwen naar verwachting zeer beperkt wordt en dat de nettarieven voor de resterende
gasaansluitingen exponentieel gaan stijgen of dat de netkosten anders bekostigd moeten
worden.
Met oog op een eerlijke kostenverdeling kan een deel van de kosten voor het gasnet
door de Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM) anders worden verdeeld in de tijd.
Bijvoorbeeld door gasnetten sneller af te schrijven, kunnen kosten in de tijd naar
voren worden gehaald. Hiermee wordt de tariefstijging voor de achterblijvers op het
gasnet beperkt door ze eerder over de aangeslotenen te verdelen. Op basis van de voorgestelde
wijzigingen van de Gaswet kan de ACM ook besluiten om netbeheerders een voorziening
op te laten bouwen voor toekomstige verwijderingskosten, ook met dit instrument kunnen
kosten in de tijd naar voren worden gehaald.
[12]
De leden van de VVD-fractie vragen verder of gekwantificeerd kan worden voor hoeveel
gevallen dit het probleem zou zijn.
De meeste kosten bij het in stand houden van een gasnet zitten in de kosten van het
moeten vervangen van het gasnet. Of vervanging noodzakelijk is, is afhankelijke van
verschillende factoren zoals leeftijd, materiaal, bodemtype en of er in de nabijheid
graafwerkzaamheden zijn waardoor verzakkingen kunnen plaatsvinden. Bijvoorbeeld voor
vervanging van het riool of aanleg van een warmtenet. Het zal dus per wijk verschillen
of het bestaande aardgasnet kosteneffectief kan blijven liggen voor eventueel toekomstig
gebruik van dat net voor verwarming van gebouwen met groen gas of waterstof, mede
afhankelijk van de beschikbaarheid daarvan in de toekomst. Er is meer ervaring nodig
met de wijkaanpak om een goede schatting te geven van het aandeel gasnetten dat vervangen
dient te worden bij een onvolledige wijkaanpak. Netbeheer Nederland heeft een inschatting
gemaakt van de meerkosten van een onvolledige wijkaanpak. Zie hiervoor ook het antwoord
op door de leden van de PVV-fractie gestelde vraag over de nationale kosten voor het
in stand houden van het gasnet [39].
[13]
De leden van de VVD-fractie vragen of er andere oplossingen zijn hoe deze huishoudens
van het gas afgehaald kunnen worden.
Op basis van huidige ervaringen in het PAW is het vrijwel onmogelijk gebleken om zonder
stok achter de deur alle bewoners binnen een gebied van het aardgas af te halen. De
geselecteerde wijken in het programma hebben een extra bijdrage gekregen ten opzichte
van het reguliere subsidie-aanbod en kunnen daarmee gunstige proposities aanbieden
aan de bewoners en bedrijven in de wijk met een lage – of zelf geen enkele – eigen
bijdrage. Er zijn voorbeelden van wijken waar voor enkele bewoners het bestaande gasnet
is vernieuwd waaraan alle aangeslotenen op dat net aan meebetalen en waardoor de energievoorziening
voor het collectief duurder wordt. De bij dit programma betrokken gemeenten geven
daarom ook aan dat de wettelijke bevoegdheid die dit wetsvoorstel biedt een noodzakelijk
sluitstuk is om te kunnen sturen op de borging van publieke belangen en om hoge maatschappelijke
kosten te voorkomen voor het in stand houden van het aardgasnet voor een kleine groep
huishoudens.
2. Beleidsmatige context
2.1 Programma versnelling verduurzaming gebouwde omgeving (PVGO)
2.1.1 Individueel spoor – woningen
[14]
De leden van de D66-fractie vragen wanneer de uitwerking van de normering voor de
huursector verwacht wordt.
Het onderhavige wetsvoorstel brengt geen wijzigingen aan in de bestaande huurregelgeving.
De normering voor de huursector vindt in eerste instantie plaats via aanpassing van
het woningwaarderingsstelsel (hierna: WWS). Zoals door het kabinet is aangegeven,
is het voornemen om in het WWS het energielabel zwaarder mee te laten wegen in het
WWS door aftrekpunten te rekenen voor slechte energielabels (E, F en G) en extra punten
voor goede energielabels.17 Hiermee komt de regering tegemoet aan de motie van het lid Kuiken c.s.18 en de motie van de leden Nijboer en Bromet, waarin de regering verzocht wordt om
een huurprijsverlaging mogelijk te maken bij woningen met een slechte energieprestatie19. Met de aftrekpunten wordt de maximale huur van woningen met een slechte energieprestatie
verlaagd.20 De invoering is beoogd per 1 juli 2024, als onderdeel van de regulering van de middenhuur.21
In tweede instantie vindt de normering plaats via het uitfaseren van de slechte energielabels
(E, F en G). Het uitfaseren wordt vormgegeven in een separaat wijzigingstraject. Het
kabinet zal uiterlijk in het tweede kwartaal 2024 uw Kamer informeren over de stand
van zaken van deze voorgenomen wijzigingen.
[15]
De leden van de CDA-fractie vragen of er een uitsplitsing kan worden gemaakt tussen
de aantallen die in de verschillende sporen bijdragen aan de 1,5 miljoen woningen
die worden verduurzaamd tot 2030 en wat de verhouding is tussen het wijkgerichte en
individuele verduurzamingsspoor.
In het individuele spoor worden de natuurlijke momenten van verduurzaming – zoals
vervanging van de cv-ketel, groot onderhoud en aankoop van een nieuwe woning – optimaal
benut. Gelijktijdig zullen onder regie van de gemeenten wijken collectief worden verduurzaamd
en/of aardgasvrij worden gemaakt. Deze twee sporen interacteren met elkaar.
In het Programma versnelling Verduurzaming Gebouwde Omgeving (hierna: PVGO)22 staan de doelstellingen voor zowel het individuele spoor als de wijkaanpak beschreven.
Samen telt dat op tot meer dan 1,5 miljoen woningen die als doel waren geformuleerd
in het Klimaatakkoord.
Om de beoogde CO2-reductie te bereiken zijn in het PVGO de volgende beleidsdoelen voor 2030 geformuleerd:
• De verduurzaming met isolatie – die zowel individueel als gebiedsgericht plaats kan
vinden – van 1 miljoen huurwoningen, 1,5 miljoen koopwoningen en 120.000 utiliteitsgebouwen.
• Het bijmengen van 1,6 miljard kubieke meter groen gas.
• De installatie van 1 miljoen hybride warmtepompen en de realisatie van 500.000 warmtenet-aansluitingen.
Naast en deels overlappend met deze aantallen zullen 1,5 miljoen woningen binnen een
wijkaanpak onder regie van gemeenten worden verduurzaamd of aardgasvrij worden gemaakt,
zoals afgesproken in het Klimaatakkoord. Hierbij gaat het onder meer om de 500.000
warmtenetaansluitingen, wijken die collectief op elektrische warmtepompen overstappen
en woningen die binnen de lokale aanpak van het Nationaal Isolatieprogramma (hierna:
NIP) worden geïsoleerd. Het beleid voor de gebouwde omgeving richt zich in den brede
op het terugdringen van de energiebehoefte, met isolatie en de hybride warmtepomp.
Gelijktijdig wordt de energievoorziening verduurzaamd door het bijmengen van groen
gas op het aardgasnet en het vervangen van aardgas door een duurzaam alternatief in
de wijkaanpak.
Om 55% CO2-reductie in 2030 ten opzichte van 1990 te bewerkstelligen is alle inzet – zowel individueel
als collectief – nodig. Het is daarbij wel van belang dat in de wijken waar een collectieve
warmtevoorziening de meest voor de hand liggende en haalbare optie is, gemeenten ook
de nodige stappen gaan zetten. Immers, als de gemeente daar te lang mee wacht en een
aanzienlijk deel van de gebouweigenaren in de tussentijd al zelf stappen richting
aardgasvrij heeft ondernomen, kan het voorkomen dat de haalbaarheid van de collectieve
voorziening daarmee onder druk komt te staan aangezien het voor een collectieve warmtevoorziening
van belang is dat zoveel mogelijk gebouweigenaren meedoen. Het kabinet raadt daarom
gemeenten aan om voor alle wijken meer duidelijkheid – en daarmee handelingsperspectief
– te bieden of en wanneer een collectieve warmtevoorziening mogelijk wordt aangelegd
en wat in de tussentijd verstandige verduurzamingsstappen zijn. Op die manier wordt
voorkomen dat de moeilijke verduurzamingsgevallen achterblijven en een collectieve
oplossing niet meer kosteneffectief is.
Overigens valt de totale doelstelling van de gebouwde omgeving voor 2030 binnen de
bandbreedte van de door het Planbureau voor de Leefomgeving (hierna: PBL) geraamde
uitstoot in 2030. Dat betekent dat in het scenario waar externe factoren meezitten,
het individuele spoor en collectieve spoor samen voldoende CO2-reductie realiseren tot 2030.23
2.1.2 Individueel spoor – utiliteitsbouw
[16]
De leden van de VVD-fractie vragen in hoeverre de huidige doelstelling ten aanzien
van de utiliteitsbouw wordt behaald.
In 2050 moet het bedrijfsmatig en maatschappelijk vastgoed net als de hele gebouwde
omgeving zeer energiezuinig en fossielvrij zijn. Daar wordt in stappen naartoe gewerkt.
In het PVGO is bijvoorbeeld voor de utiliteitsbouw een opgave van de reductie van
de CO2-uitstoot naar 3,3 Mton in 2030 opgenomen (62% reductie ten opzichte van 1990).
De Klimaat- en Energieverkenning (hierna: KEV) van 2023 van het PBL24 laat zien dat de CO2-uitstoot is gedaald met 32% ten opzichte van 1990 en dat Nederland op koers ligt
om de doelstelling in 2030 te halen.
Om te komen tot een CO2-uitstoot van 3,3 Mton in 2030 is meer nodig dan de huidige verplichtingen voor de
utiliteitsbouw in het Besluit bouwwerken leefomgeving. Dit zijn de label-C verplichting
voor kantoorgebouwen en de energiebesparingsplicht, waarbij gewerkt wordt met een
Erkende Maatregelenlijst (hierna: EML). Een bedrijf is verplicht om energie te besparen
door voorzieningen te treffen die zich binnen 5 jaar terugverdienen. Hier kan aan
worden voldaan door de maatregelen te nemen die op de EML staan. Het voornemen is
de terugverdientijd in de energiebesparingsplicht in 2027 naar 7 jaar op te hogen.25 Daarnaast heeft het kabinet aangekondigd dat de slechts presterende gebouwen moeten
worden uitgefaseerd.26 Verder wordt gewerkt aan uitbreiding van het pakket aan stimulerende en ondersteunende
instrumenten met het Mkb Ontzorgingsprogramma, het Programma Verduurzaming Bedrijventerreinen
en alternatieve financieringsmethoden.
In de voortgangsrapportage van het PVGO staat een overzicht van de resultaten op het
gebied van de verduurzaming van de gebouwde omgeving, waaronder de programmalijn aanpak
Utiliteitsgebouwen in het jaar 2022.27 Daarnaast zal het kabinet uw Kamer binnenkort informeren over de voortgang van de
verduurzaming van bestaande utiliteitsbouw.
2.2 Wijkgerichte aanpak
[17]
De leden van de D66-fractie merken op dat de gebouwgebonden financiering geen onderdeel
is van de wijkgerichte aanpak en vragen waarom dit zo is.
Gebouwgebonden financiering verwijst naar een financieringsinstrument dat gebruikt
wordt om investeringen in verduurzaming te stimuleren. Het idee is namelijk dat de
kosten van de financiering worden gedekt door de besparingen op de energierekening.
Door die besparing op de energierekening ontstaat er bestedingsruimte voor de financiering.
Het kabinet ziet de meerwaarde en ondersteunt daarom de ontwikkeling van dit financieringsproduct
als aanvulling op het Nationaal Warmtefonds, waar een aanzienlijk deel van de woningeigenaren
met 0% rente een lening kan afsluiten voor verduurzaming. Gebouwgebonden financiering
kan daarbij juist inspelen op het verduurzamingsaanbod dat gericht is op het in één
keer aardgasvrij maken van de woning en het halen van integrale prestaties op het
vlak van energie, comfort en gezondheid. Het is daarmee in het bijzonder interessant
voor proposities in de wijkgerichte aanpak, zoals de leden van de D66-fractie ook
terecht aangeven.
Op 18 november 2022 heeft het kabinet uw Kamer een brief gestuurd die ingaat op de
verschillende obstakels bij de ontwikkeling van gebouwgebonden financiering.28 Het lukte tot op heden niet om gebouwgebonden financiering zo uit te werken dat het
zowel voldoet aan de eisen van consumentenbescherming als uitvoerbaar is voor kredietverstrekkers
en betaalbaar en aantrekkelijk voor consumenten. De regering is bezig met het onderzoeken
van de mogelijkheden voor een robuuste juridische basis voor gebouwgebonden financiering.
Hiervoor is een wettelijke regeling nodig die voorziet in een uitzondering op de Wet
op het financieel toezicht. Als dit financieringsproduct beschikbaar komt, ligt het
voor de hand dat gemeenten dit betrekken bij de wijkgerichte aanpak.
[18]
De leden van de CDA-fractie zijn benieuwd naar de samenhang tussen het individuele
spoor en de wijkgerichte aanpak en wat er gebeurt als blijkt dat veel wijkbewoners
in de tussentijd al verduurzamingsmaatregelen hebben getroffen.
De regering verwijst voor het antwoord op deze vraag naar het antwoord op de door
dezelfde leden ingebrachte vraag over de verhouding tussen het individuele en collectieve
spoor bij paragraaf 2.1.1 [15].
2.3 Het planproces
[19]
De leden van de PVV-fractie vragen of gemeenten ook af kunnen zien van de collectieve
aanpak.
Gemeenten worden met dit wetsvoorstel verplicht een warmteprogramma vast te stellen,
gericht op de verduurzaming van de warmtevoorziening van bestaande gebouwen. Hoeveel
wijken, woningen en gebouwen zij daarin opnemen en tot welke mate zij deze willen
verduurzamen is niet vastgesteld. Zoals ook is toegelicht in het nader rapport naar
aanleiding van vragen van de Afdeling advisering van de Raad van State zijn er op
dit moment daarbij geen juridisch bindende kwantitatieve doelstellingen opgenomen
per gemeente en gaat de regering uit van de naleving van de afspraak met gemeenten
om gezamenlijk de ambities uit het Klimaatakkoord te behalen.29
[20]
De leden van de PVV-fractie vragen of gemeenten in het geheel vrij zijn om alternatieve
energievoorzieningen aan te dragen, of dit concreet kan betekenen dat bestaande wijken
aan het gas blijven en in hoeverre hybride-warmtesystemen tot de mogelijkheden behoren
om aan het gas te blijven.
Gemeenten krijgen de bevoegdheid om wijken aan te wijzen die van het aardgas overstappen
op een duurzaam (collectief) alternatief. Hierbij moeten zij in ieder geval rekening
houden met de betaalbaarheid van de plannen voor de eindgebruiker. Gemeenten wegen
de relevante aspecten af – met het doorlopen een zorgvuldig proces – in de uiteindelijke
beslissing om het omgevingsplan wel of niet te wijzigen en de levering van aardgas
in de wijk op termijn te beëindigen. Dit betekent dat wijken die niet worden aangewezen
door de gemeenten voorlopig aardgas kunnen blijven gebruiken. De regering heeft in
de Klimaatwet vastgelegd dat Nederland in 2050 CO2-neutraal is. Om dat te bereiken wordt er dan in principe geen aardgas meer gebruikt
in de gebouwde omgeving. Voor woningen en gebouwen waar geen alternatieven voorhanden
zijn is een hybride oplossing met duurzaam gas een mogelijke eindoplossing. De beschikbaarheid
van groen gas en de toepasbaarheid van waterstof voor de gebouwde omgeving zijn echter
nog zeer onzeker. Naar verwachting zal dit slechts voor een beperkt deel van de gebouwen
een oplossing zijn.
[21]
De leden van de PVV-fractie vragen daarnaast wat de gevolgen zijn indien de gemeente
afziet van een alternatieve energievoorziening.
Met dit wetsvoorstel krijgen gemeenten de bevoegdheid om wijken aan te wijzen en niet
de verplichting dit ook te doen. Gemeenten kunnen ervoor kiezen de aanwijsbevoegdheid
niet in te zetten. Wanneer er wel een nieuwe energie-infrastructuur wordt aangelegd
zoals een warmtenet, zal dit betekenen dat er een dubbele infrastructuur in stand
gehouden, indien niet alle aangeslotenen op het gasnet de overstap vrijwillig maken.
Daardoor zullen de kosten van de energietransitie toenemen. Een aanzienlijk deel van
deze kosten wordt via nettarieven gesocialiseerd en komt dus ook terecht bij de eindgebruikers.
Het kabinet heeft gezamenlijk met gemeenten de ambitie uitgesproken 1,5 miljoen woningen
aardgasvrij te maken of vergaand te verduurzamen en dat gemeenten hierin de regierol
hebben. Op dit moment ziet de regering geen aanleiding om aan te nemen dat gemeenten
afstappen van deze gezamenlijke ambitie en dit op te moeten nemen in dit wetsvoorstel.
[22]
De leden van de SP-fractie vragen de regering toe te lichten hoe het proces voor het
vaststellen van het Besluit gemeentelijke instrumenten warmtetransitie eruit komt
te zien en specifiek hoe de Kamer daarin betrokken wordt.
Het concept voor deze AMvB heeft vorig jaar voor consultatie voorgelegen via internet.
De reacties hierop worden verwerkt in het besluit. Daarnaast zijn verschillende toetsen
uitgevoerd die worden verwerkt. Verder wordt het besluit aangepast op andere lopende
wijzigingen, waaronder het voorgenomen voorstel voor de Wet collectieve warmte. Het
ontwerp wordt naar verwachting in het voorjaar voorgehangen bij de beide Kamers. Vervolgens
wordt advies gevraagd aan de Afdeling advisering van de Raad van State, waarna het
besluit kan worden vastgesteld.
2.4 Waarborgen voor bewoners en eigenaren
[23]
De leden van de D66-fractie vragen hoe wordt omgegaan met transitievisies warmte die
niet voldoen aan de specifieke eisen van het warmteprogramma, of gemeenten een nieuw
warmteprogramma moeten opstellen om aan het overgangsrecht te voldoen, of daardoor
dan kostbare tijd verloren gaat en of de doelstellingen dan in gevaar komen.
De regering onderschrijft samen met de leden van de D66-fractie het belang van goed
werkend overgangsrecht. Het overgangsrecht zoals dat was opgenomen in het wetsontwerp
waarover de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies over heeft uitgebracht
beoogde onder meer het belang van participatie bij de gemeentelijke plannen in het
kader van de warmtetransitie te borgen, zodat burgers, bedrijven en maatschappelijke
organisaties tijdig invloed kunnen uitoefenen op de plannen van de gemeenten. Naar
aanleiding van het advies is dit overgangsrecht niet in de oorspronkelijke vorm opgenomen
in het voorliggende wetsvoorstel.
Om in goed werkend overgangsrecht te kunnen voorzien is gekeken naar de reden waardoor
een deel van de transitievisies warmte, zoals ze waren opgesteld, niet zou passen
onder het voorziene overgangsrecht uit het wetsontwerp. Uit overleg met de VNG bleek
dat een deel van de gemeenten niet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit
afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft gevolgd voor hun transitievisies
warmte, ondanks dat het kabinet gemeenten op 12 januari 2021 hierover een brief heeft
gestuurd.30 In deze brief was opgenomen aan welke voorwaarden de transitievisies warmte moesten
voldoen om aan het overgangsrecht te voldoen en dezelfde status te krijgen als een
document dat op grond van de Omgevingswet is vastgesteld.
Om te voorkomen dat gemeenten voor de korte periode tussen de beoogde inwerkingtredingsdatum
van dit wetsvoorstel en de onderliggende regelgeving en het eerste verplichte warmteprogramma
op uiterlijk 31 december 2026 opnieuw hun transitievisie warmte (of warmteprogramma)
moeten vaststellen, wordt in plaats van het eerder opgestelde overgangsrecht aangesloten
bij het generieke overgangsrecht uit artikel 4.11 van de Invoeringswet Omgevingswet.
Kort gezegd regelt dit artikel dat een programma – dat wil zeggen elk beleidsdocument
dat zich kwalificeert als programma – dat door het gemeentebestuur is vastgesteld
op of na 23 maart 2016 onder de Omgevingswet geldt als programma, mits de eventueel
vereiste milieueffectrapportage is doorlopen. In de gevallen waarvoor daar niet aan
kan worden voldaan, betekent dit dat deze transitievisie warmte niet geldt als programma
in de zin van de Omgevingswet.
Voorzien is om in het Besluit gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (hierna:
Bgiw) – de op te stellen AMvB onder deze wet – overgangsrecht op te nemen om te waarborgen
dat ook de locaties die zijn opgenomen in de transitievisie warmte als vastgesteld
beleidsdocument (waarbij niet voldaan wordt aan artikel 4.11 van de Invoeringswet
Omgevingswet) als basis kunnen dienen voor het omgevingsplan. Daaraan zullen wel enkele
voorwaarden worden gekoppeld. Zo zal een procedurele eis worden opgenomen waaruit
volgt dat bij de voorbereiding van de transitievisie warmte participatie heeft plaatsgevonden.
Hiermee vervallen de procedurele eisen om het besluit voor te bereiden met afdeling
3.4 Awb en het vereiste van plan-mer als de transitievisie warmte het kader vormt
voor mer-(beoordelingsplichtige) projecten. Een groot deel van de transitievisies
warmte zal hierdoor voldoen als eerste stap in het planproces om een wijk aan te wijzen.
Zo wordt voorkomen dat kostbare tijd onnodig verloren gaat en de doelstelling niet
buiten bereik raakt.
[24]
De leden van de VVD-fractie vragen of uiteengezet kan worden hoe de aanwijsbevoegdheid
in zijn werk gaat.
Eerst stelt de gemeente (het college van burgemeesters en wethouders) een warmteprogramma
op. Dat programma moet vervolgens uitgewerkt worden, bijvoorbeeld in een uitvoeringsplan,
en uiteindelijk worden verwerkt in het omgevingsplan. Het college doet daarvoor dan
een voorstel aan de gemeenteraad, waarin voor een concreet aangewezen wijk wordt bepaald
dat vanaf een bepaalde datum in de toekomst het gebruik van gas is uitgesloten als
warmtevoorziening van gebouwen en, voor zover op dezelfde locatie milieubelastende
activiteiten worden verricht, als energievoorziening voor milieubelastende activiteiten.
Tegen dat raadsbesluit staat beroep open.
Een gemeente zal gedurende het gehele planproces bewoners en ondernemers in het gebied
goed betrekken, net als andere belangrijke stakeholders.
[25]
De leden van de VVD-fractie vragen zich af hoe deze aanwijsbevoegdheid zich verhoudt
tot het eigendomsrecht.
Het eigendomsrecht houdt het recht in op ongestoord genot van het eigendom. Dit wetsvoorstel
bevat een grondslag voor gemeenten om te bepalen dat in en om een gebouw geen aardgas,
of andere fossiele brandstoffen, meer gebruikt kunnen worden. Als de gemeente deze
bevoegdheid gebruikt, zal daarmee ook de aansluit- en transporttaak van de gasnetbeheerder
vervallen. Om het gebouw op een behagelijke manier te kunnen gebruiken, zal de gebouweigenaar
en/of -gebruiker doorgaans aanpassingen moeten doen in het gebouw. Vanwege deze benodigde
aanpassingen kan gesteld worden dat het ongestoord genot van het eigendom wordt beperkt.
In de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel is dit uitgebreid toegelicht in
paragraaf 4.4.31 Hierin wordt onder andere benoemd dat bij de vaststelling van de omgevingsplanregels
toepassing moet worden gegeven aan de waarborgen om aan het proportionaliteitsvereiste,
die de beperking van het recht op eigendom rechtvaardigt, te kunnen voldoen. Het inperken
van het eigendomsrecht moet daarnaast een algemeen belang dienen. In verschillende
zaken bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) is vastgesteld
dat bescherming van het milieu een algemeen belang is waartoe het eigendomsrecht kan
worden beperkt. In vergelijkbare zin zou ook het algemeen belang van het tegengaan
van klimaatverandering als legitiem doel kunnen worden beschouwd, waarmee de inperking
van het eigendomsrecht kan zijn gerechtvaardigd.
Daarnaast kan een beperking van het eigendomsrecht slechts gerechtvaardigd worden
als er een «fair balance» bestaat tussen de bescherming van het algemeen belang en
de bescherming van de fundamentele rechten van de eigenaar. De regering vindt het
daarom noodzakelijk dat iedere gebouweigenaar altijd de mogelijkheid heeft gehad individueel
een ander alternatief te kiezen voor aardgas dan wat de gemeente voorziet voor de
wijk (keuzevrijheid is een van de waarborgen bij dit wetsvoorstel). De Afdeling advisering
van de Raad van State acht in haar advies over dit wetsvoorstel de beperking van het
eigendomsrecht overigens niet per definitie disproportioneel als er geen mogelijkheid
wordt geboden voor een individueel alternatief: «een collectieve warmtevoorziening
moet immers gerealiseerd kunnen worden, met het oog op het behalen van de klimaatdoelstellingen
en gezien de complexiteit van de verduurzamingsopgave. Die verduurzamingsopgave zou
te zeer gefrustreerd kunnen worden als telkens het eigendomsrecht door individuele
eigenaren zou kunnen worden ingeroepen om hieraan geen medewerking te hoeven verlenen».32 Daarbij wordt ook aangegeven dat dit onverlet laat dat het om goede redenen toch
uitgaat van deze individuele keuzevrijheid en dat het gebouweigenaren flexibiliteit
geeft om te komen tot een aardgasvrije warmtevoorziening. Zoals in de memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel is toegelicht acht de regering de inbreuk op het
eigendomsrecht door dit wetvoorstel gerechtvaardigd gelet op de waarborgen waarmee
de inbreuk is omkleed.33
[26]
De leden van de BBB-fractie vragen of er wel voldoende rekening is gehouden met de
verschillende woningtypen die kunnen voorkomen in de wijk.
De regering erkent de verschillen die er binnen en tussen wijken kunnen zijn – bijvoorbeeld
tussen typen woningen en gebouwen, de mate van isolatie(mogelijkheden), maar ook tussen
huishoudens – en de zeggenschap die hieraan gegeven kan worden bij het maken van de
gemeentelijke plannen. Gemeenten hebben juist daarom de regie in de wijkgerichte verduurzamingsaanpak.
Zij staan dichter bij de burgers en bedrijven in de wijk, hebben meer kennis van de
lokale situatie en kunnen daarom beter beslissen wat een passend alternatief is voor
aardgas. Bij de wijkaanpak zullen gemeenten bijvoorbeeld moeten onderzoeken wat haalbaar
is gezien het type woningen in de wijk. Daarbij zal ook rekening gehouden moeten houden
met de onderlinge verschillen tussen de woningen en gebouwen.
[27]
De leden van de SGP-fractie missen in het voorliggende wetsvoorstel de noodzakelijke
waarborgen voor een zorgvuldig proces.
Het wetsvoorstel bevat voor wat betreft de Omgevingswet slechts de aanvullingen die
noodzakelijk zijn om de warmtetransitie te kunnen vormgeven met die wet. De procedurele
waarborgen voor rechtszekerheid en draagvlak zijn opgenomen in het al bestaande stelsel
van de Omgevingswet, zoals dat op 1 januari 2024 in werking zal treden, naast de generieke
eisen van de Algemene wet bestuursrecht. Die zijn niet anders dan die voor de gangbare
ruimtelijke besluitvorming onder de Omgevingswet, waarmee gemeenten ook andere ingrijpende
besluiten over gebruik en inrichting van de fysieke leefomgeving tot stand kunnen
brengen. Zo geldt bijvoorbeeld zowel voor het warmteprogramma, het eventuele uitvoeringsprogramma
voor een wijk als voor de wijziging van het omgevingsplan een verantwoordingsplicht
voor participatie.34 Voor het warmteprogramma en het omgevingsplan wordt gebruik gemaakt van de uniforme
openbare voorbereidingsprocedure.35 Het omgevingsplan wordt vastgesteld door de gemeenteraad, dat de democratische legitimatie
waarborgt.36 Vervolgens staat er rechtstreeks beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State.37
Aanvullend op deze gebruikelijke waarborgen zal in de uitvoeringsregeling nog een
aanvullende eis voorgenomen die bijdraagt aan een zorgvuldig proces, namelijk dat
het aanwijzen van een wijk bij omgevingsplan slechts mogelijk is nadat in het warmteprogramma
is aangekondigd dat de gemeente voornemen is om die wijk aan te wijzen. Dat zorgt
ervoor dat de aanwijzing van een wijk steeds wordt bezien in de context van de opgaven
voor het hele grondgebied van de gemeente en het voor betrokken burgers en bedrijven
duidelijk is waarom op dat moment hun wijk aan de beurt is.
[28]
De leden van de SGP-fractie vragen waarom er de regering er niet voor gekozen heeft
de noodzaak van een haalbare en betaalbare overstap mee te nemen op wetsniveau, maar
op AMvB-niveau.
De regering deelt het belang van haalbaarheid en betaalbaarheid bij de wijkgerichte
aanpak en dit wordt daarom bij het onderhavige wetsvoorstel sterk beklemtoond, in
het bijzonder omdat het om substantiële kosten voor particulieren kan gaan. In de
inleiding op deze antwoorden is daar aandacht aan besteed en bij de antwoorden op
de vragen bij paragraaf 2.4.1 zal hier uitgebreider op ingegaan worden.
Daarom is de regering voornemens om met het Bgiw in het Besluit kwaliteit leefomgeving
(hierna: Bkl) een specifieke onderbouwing hiervan te eisen. In het systeem van de
Omgevingswet worden zulke inhoudelijke regels over een besluit gebundeld in die AMvB.
Dat het bevoegd gezag alle regels die op zijn besluit betrekking hebben bij elkaar
vindt, draagt bij aan de inzichtelijkheid van de regelgeving. Een instructieregel
op wetsniveau zou afbreuk doen aan de inzichtelijkheid die met de stelselherziening
van het omgevingsrecht is bereikt.
Opgemerkt wordt dat haalbaarheid en betaalbaarheid een rol spelen bij elke regel die
een overheid stelt en bij elke beleidsvoornemen. Een specifieke regel op wetsniveau
voor een specifieke beleidsopgave zou ten onrechte de indruk kunnen wekken dat deze
criteria bij andere regelgeving of ander beleid op het terrein van de fysieke leefomgeving
niet of in mindere mate aan de orde zijn.
[29]
De leden van de SGP-fractie vragen waarom er niet voor gekozen is om het rekening
houden met de aspecten haalbaarheid en betaalbaarheid ook te vereisen bij het opstellen
van warmteprogramma’s.
De motivering van haalbaarheid en betaalbaarheid van de maatregelen in een wijk zal
worden verankerd in de voorgenomen instructieregels in het Bkl die zien op het aanwijzen
van een wijk in het omgevingsplan. De regering is inderdaad niet voornemens om ook
over het warmteprogramma instructieregels te stellen over de haalbaarheid en betaalbaarheid.
Dat wil niet zeggen dat deze criteria geen rol spelen bij het opstellen van een warmteprogramma.
Een programma is een op uitvoering gericht beleidsplan. Bij elk programma – niet alleen
een warmteprogramma – zal het bevoegd gezag dan ook rekening houden met de haalbaarheid
en betaalbaarheid van de daarin opgenomen maatregelen. Ook zal het bevoegd gezag bij
elk programma – niet alleen een warmteprogramma – rekening moeten houden met de geldende
regelgeving voor de in het programma aangekondigde besluiten. De regels over besluitvorming
met het omgevingsplan werpen daarmee hun schaduw vooruit naar eerdere stappen in het
beleidsproces. Concreet zal gemeentebestuur bij het opstellen van het warmteprogramma
dus vooruit moeten kijken naar de instructieregels voor de aanwijzing van een wijk.
Er is dus geen aanleiding om dit specifieke belang dubbel te borgen door de instructieregels
zowel op het programma als op de daarin aan te kondigen besluiten te laten zien. PBL
heeft met de Startanalyse in beeld gebracht wat per wijk het technisch-economisch
potentieel is voor verschillende warmtetechnieken wanneer er niet meer met aardgas
wordt verwarmd. Die analyse kunnen gemeenten gebruiken bij het opstellen van hun warmteprogramma.38
[30]
De leden van de SGP-fractie vragen of de investeringsdrempel voor individuele huishoudens
niet te hoog is, wanneer «woonlastenneutraliteit» niet juridisch aan de aanwijsbevoegdheid
wordt gekoppeld.
In het Klimaatakkoord is afgesproken dat woonlastenneutraliteit het uitgangspunt is
bij verduurzaming voor de overgrote meerderheid van bewoners. Zoals in de Kamerbrief
over «betaalbaarheid van de energietransitie in de gebouwde omgeving»39 is toegelicht hecht het kabinet hier ook waarde aan, maar zou de toepassing van woonlastenneutraliteit
in strikte zin als individuele garantie voor alle situaties tot onrechtvaardige uitkomsten
en verdelingseffecten leiden, nog los van de onuitvoerbaarheid ervan. In bestuurlijke
afspraken tussen onder andere het Rijk en de VNG is daarom opgenomen dat geen individuele
garantie voor woonlastenneutraliteit kan worden geboden. De Afdeling advisering van
de Raad van State bevestigt dat het maatschappelijk belang van de overgrote meerderheid
zwaarder weegt dan uitzonderlijke individuele gevallen en geeft aan de motivering
met betrekking hierop goed onderbouwd te vinden.40 Het kabinet heeft hierover eerder – naar aanleiding van vragen van het lid Bontenbal
van de CDA-fractie41 – een reflectie naar uw Kamer gestuurd.42
De hoogte van een investering in de verduurzaming van een woning kan in individuele
gevallen uiteenlopen binnen de wijk. In sommige gevallen kan er daarbij sprake zijn
van een hoge investering. Die kan zich na verloop van tijd terugverdienen doordat
de besparing op de energierekening groter is dan de (kosten van de) financiering,
waarmee er een woonlastenneutrale propositie kan worden geboden. Dit betekent echter
niet dat iedere woningeigenaar die ook kan betalen: het bedrag moet iemand immers
wel hebben of kunnen lenen. Het is voor de betaalbaarheid van de wijkaanpak daarom
van belang dat iedereen mee kan doen en de investering kan financieren – of het nou
met spaargeld, een hypothecaire lening of het warmtefonds is – wanneer de gemeente
een wijk heeft aangewezen waarbij de verduurzaming zich voor een aanzienlijk deel
van de huishoudens en bedrijven terugverdient. Het kabinet heeft voor het maken van
deze investering verschillende subsidies beschikbaar gesteld, die het investeringsbedrag
omlaag brengen. Daarnaast is er voor de huishoudens met een verzamelinkomen tot 60.000
euro – zowel met als zonder leenruimte – de mogelijkheid om voor de verduurzaming
tegen gunstige voorwaarden geld te lenen voor verduurzaming tegen 0% rente bij het
Warmtefonds, in bepaalde gevallen zonder risico op restschuld.
[31]
De leden van de SGP-fractie vragen op welke wijze wordt gewaarborgd dat huishoudens
redelijkerwijs verzekerd kunnen zijn van de haalbaarheid en betaalbaarheid van de
overstap naar een andere warmtevoorziening.
Vertrekpunt van de warmtetransitie is dat iedereen mee moet kunnen doen. Zoals de
regering ook bij de inleiding van deze nota naar aanleiding van het verslag heeft
aangegeven zijn gemeenten verantwoordelijk om toe te zien op de betaalbaarheid van
de wijkaanpak in verhouding tot de kosten voor de samenleving als geheel en in het
bijzonder voor de verschillende typen eindgebruikers die zich in de wijk bevinden.
Zij zullen bij het wijzigen van het omgevingsplan voor het aardgasvrij maken van de
wijk de verschillende belangen moeten wegen. De gemeenteraad moet tot slot instemmen
met het voorstel. Gemeenten zijn gewend zulke afwegingen te maken en hebben ook laten
zien dat ze hiertoe in staat zijn. De regering vertrouwt er dan ook op dat zij niet
lichtzinnig om zullen gaan met de bevoegdheid die ze naar aanleiding van dit wetsvoorstel
krijgen. Voor individuele gevallen die buitenproportioneel worden getroffen staat
daarbij de mogelijkheid van nadeelcompensatie open. De regering zal daar nader op
ingaan bij de door de leden van de BBB-fractie gestelde vraag hierover in paragraaf
4.2.1 [103].
[32]
De leden van de SGP-fractie vragen verder hoe wordt toegezien op de waarborgen dat
huishoudens redelijkerwijs verzekerd kunnen zijn van de haalbaarheid en betaalbaarheid
van de overstap naar een andere warmtevoorziening.
De beoordeling van de haalbaarheid en betaalbaarheid gebeurt in eerste instantie door
het college van burgemeester en wethouders bij het voorbereiden van een het wijzigen
van het omgevingsplan en het bijbehorende uitvoeringsprogramma. Het besluit tot wijziging
van het omgevingsplan, waarmee de regels voor gebouweigenaren worden aangepast, wordt
echter vastgesteld door de gemeenteraad. Het zogenoemde horizontale toezicht is daarmee
geborgd. Daarnaast geldt het reguliere stelsel van (verticaal) interbestuurlijk toezicht
waarbij de provincies toezien op de uitoefening van taken en bevoegdheden door gemeenten.
Ten slotte is beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State mogelijk
tegen de wijziging van het omgevingsplan.
[33]
De leden van de SGP-fractie vragen of de regering bereid is te bezien hoe het begrip
woonlastenneutraliteit als uitgangspunt meegenomen kan worden in de regelgeving.
Voor de regering staat betaalbaarheid voorop bij het uitvoeren van het klimaatbeleid
en daarmee ook bij de wijkgerichte aanpak. Het voordeel van een woonlastenbenadering
is dat het de kosten en baten van verduurzaming voor een woningeigenaar of huurder
concreet en hanteerbaar maakt door ze terug te brengen tot woonlasten per maand of
jaar. Een aanbod waarbij de financieringslast kan worden betaald uit de besparing
op de energierekening zal naar verwachting positief worden ervaren. Daarom is woonlastenneutraliteit
als belangrijk streven in het klimaatakkoord opgenomen.
Echter, een individuele garantie op woonlastenneutraliteit voor iedereen in alle situaties
zal leiden tot inefficiënte keuzes ten aanzien van de nationale kosten en het energiesysteem.
Dan valt immers de prikkel weg – voor gemeenten wanneer zij een wijk aanwijzen of
voor de gebouweigenaar wanneer zij liever zelf een duurder alternatief kiezen – om
voor de meest kosteneffectieve optie te kiezen omdat het onrendabele deel ten alle
tijden zal worden gedekt. Daarmee wordt de transitie in zijn geheel duurder. Hierdoor
ontstaat bovendien een verschuiving van de lasten naar lagere-inkomensgroepen, omdat
zij in de regel minder subsidie nodig hebben om de transitie woonlastenneutraal te
maken en de rekening van huishoudens die dit op basis van hun inkomen of vermogen
niet nodig hebben ook gedekt wordt vanuit deze garantie. Om kosten van subsidies te
dekken zijn immers belastinginkomsten nodig.
Woonlastenneutraliteit ongeacht de uitgangssituatie leidt daarbij ook tot onrechtvaardige
uitkomsten en verdelingseffecten. Neem als voorbeeld twee huishoudens die wonen in
een vergelijkbare woning met dezelfde benodigde investering voor verduurzaming maar
met verschillende energierekeningen – als gevolg van een verschil in huishoudensgrootte
of in (stook)gedrag. Deze twee huishoudens zullen een verschillende onrendabele top
hebben, omdat de een meer terugverdient door verduurzaming dan de ander. De een zal
met dit criterium dus een lagere tegemoetkoming (subsidie) ontvangen dan de ander
– wat door de eerste als onrechtvaardig zal worden beschouwd omdat die immers in dezelfde
soort woning woont en hetzelfde investeringsbedrag aan de voorkant nodig zal hebben.
Daarnaast toont dit voorbeeld ook aan dat een garantie op woonlastenneutraliteit niet
uitvoerbaar is omdat dit van vele individuele factoren afhankelijk is, die niet over
een termijn van 30 jaar te overzien zijn, waaronder de huishoudenssamenstelling en
de toekomstige energieprijzen.
Daarom is in het wetsvoorstel geen individuele garantie op woonlastenneutraliteit
opgenomen en bestaat ook geen voornemen dit te borgen in de uitvoeringsregelgeving.
Dat laat onverlet dat voor de betaalbaarheid van de wijkaanpak het van belang is dat
het voor het overgrote deel van de gebouweigenaren woonlastenneutraal of -positief
zou moeten zijn – op zijn minst in die gevallen waar het kwetsbare huishoudens betreft
– voordat de gemeenteraad in zal stemmen met de plannen. Overigens zal dit ook gelden
voor het college als een belangrijk uitgangspunt om de plannen in te dienen bij de
gemeenteraad. De regering vertrouwt erop dat gemeenten hierin een goede afweging zullen
maken. Voor het ondersteunen van de kwetsbare huishoudens hebben gemeenten bovendien
verschillende specifieke uitkeringen ontvangen uit de Aanpak Energiearmoede en het
NIP om hen een woonlastenneutrale en soms zelf volledig vergoede propositie aan te
bieden.43 Daarnaast maakt het kabinet met het reguliere subsidie-instrumentarium alle verduurzamingsmaatregelen
aantrekkelijker, waardoor voor steeds meer huishoudens woonlastenneutraliteit binnen
bereik zal komen bij verduurzaming van de woning.
[34]
De leden van de SGP-fractie vragen hoe ervoor gezorgd wordt dat huishoudens gebruik
kunnen maken van gebouwgebonden financiering.
De regering verwijst voor het antwoord op deze vraag naar het antwoord op de door
de leden van de D66-fractie gestelde vraag over gebouwgebonden financiering bij paragraaf
2.2 [17].
[35]
De leden van de SGP-fractie vragen op welke wijze huishoudens met weinig doenvermogen
worden ontzorgd.
De regering verwijst voor het antwoord op deze vraag naar de antwoorden op de door
de leden van de ChristenUnie-fractie gestelde vragen over doenvermogen bij paragraaf
2.4.3 [62].
2.4.1 Betaalbaarheid van verduurzaming
[36]
De leden van de VVD-fractie vragen de regering hoe wordt geborgd dat huiseigenaren
niet met extra kosten binnen het huis worden opgezadeld.
De aanwijsbevoegdheid is van toepassing op alle fossiele brandstoffen die in het gebouw
worden gebruikt, ook het gas dat gebruikt wordt om te koken. Alle aanpassingen die
nodig zijn in het gebouw om aardgasvrij zijn daarmee onderdeel van de aanpak van de
gemeente en moeten betaalbaar zijn. Wanneer de overstap wordt gemaakt – of al is gemaakt
– naar een collectieve warmtevoorziening in de wijk is er Investeringssubsidie Duurzame
Energie (hierna: ISDE)44 vanuit het Rijk beschikbaar gesteld om te kunnen voorzien in de betaalbaarheid van
de overstap naar elektrisch koken. Er wordt nu met de Rijksdienst voor Ondernemend
Nederland (RVO) gewerkt aan een nieuwe subsidieregeling voor de inpandige kosten van
een warmtenet, die (delen van) de ISDE, subsidieregeling duurzaam maatschappelijk
vastgoed (DuMaVa)45, Stimuleringsregeling Aardgasvrije Huurwoning (SAH)46 en de Subsidieregeling Verduurzaming Verenigingen van Eigenaren (SVVE)47 vanaf 2025 zal vervangen. Het gaat om de onderdelen van de verschillende subsidies
die betrekking hebben op warmtenetten. De gedachte is om de verschillende subsidies
te bundelen en de gemeente hier een belangrijke rol in te geven. Op die manier kunnen
gemeenten warmtenetaansluitingen beter in een collectieve aanpak aanbieden en de eigenaren
ontzorgen.
[37]
De leden van de VVD-fractie vinden dat te makkelijk wordt gesteld dat de woningwaarde
stijgt en vragen de regering hoe het wetsvoorstel beter bij de praktijk gaat aansluiten.
Het effect van verduurzaming op de woningwaarde is een relevante factor voor de betaalbaarheid
van verduurzaming omdat het kan bijdragen aan de kapitaalopbouw en draagkracht van
eigenaar-bewoners en gevolgen kan hebben voor de WOZ-waarde, de hypotheeklasten en
rentekortingen en de onroerendezaakbelasting. Onderzoeken van De Nederlandsche Bank48 en Brainbay49 tonen op basis van data over de Nederlandse woningmarkt aan dat verduurzaming een
positief effect heeft op de woningwaarde. Het onderzoek van Brainbay uit 2023 concludeert
dat de meerwaarde van een beter energielabel verder toeneemt. Gemiddeld gaat het om
een waardevermeerdering van 7,2% ten opzichte van dezelfde woning met het oude label.
Een woning die een sprong maakt van label G naar C kende in het eerste kwartaal van
2023 een gemiddelde waardevermeerdering van 8,3%. De waardevermeerdering is het grootste
bij een label D woning naar A+, zo’n 10,4%.
De leden van de VVD wijzen er terecht op dat de waardestijging van een woning ook
samen kan hangen met andere factoren. Onder andere daarom wordt er bijvoorbeeld in
het onderzoek van Brainbay gecorrigeerd voor andere investeringen in de kwaliteit
van de woning. Een aandachtspunt is dat de toename van de waarde van een woning niet
altijd direct of in zijn geheel te verzilveren is. Het Ministerie van BZK en de VNG
hebben de Handreiking betaalbaarheid50 opgesteld als hulpmiddel voor gemeenten om invulling te geven aan de betaalbaarheid
van de voorgenomen regelgeving voor de eindgebruiker. Deze afweging, en hoe gemeenten
daarmee om kunnen gaan, komt daarin terug.
[38]
De leden van de PVV-fractie vragen hoe de kosten voor het in stand houden van het
gasnet zich verhouden tot de kosten die bewoners moeten maken en tot het klimaatfonds
van 35 miljard euro.
De benodigde investeringen in woningen zijn hoger dan de kosten om delen van het gasnet
te vervangen, maar dat is ook geen reële vergelijking. Het gaat om de kosten voor
het instandhouden van het gasnet, én om de kosten van het aardgas zelf. Uiteindelijk
zal er geen aardgas meer beschikbaar zijn om woningen te verwarmen en zullen de prijzen
van aardgas omhoog gaan. Het is nodig om woningen te verduurzamen en om de CO2-uitstoot bij de verwarming van woningen te verlagen om de doelen te bereiken die
zijn vastgesteld in de Klimaatwet51. Het Klimaatfonds is bedoeld om investeringen in verduurzaming voor de verschillende
sectoren waaronder de gebouwde omgeving mogelijk te maken.
[39]
De leden van de PVV-fractie vragen waaruit de nationale kosten voor het in stand houden
van het gasnet uit bestaan.
De genoemde schatting van Netbeheer Nederland52 van 1 tot 5 miljard euro betreft een schatting van de meerkosten voor de regionale
netbeheerders om in gebieden waar een warmtenet wordt aangelegd ook de mogelijkheid
te bieden om de gasaansluiting te behouden. Dit gaat hoofdzakelijk om kosten voor
het vervangen van delen van het gasnet die vanwege ouderdom of vanwege nabijgelegen
graafwerkzaamheden een hoger risico op lekkages hebben. De tarieven van netbeheerders
voor gas zijn gebaseerd op hun efficiënte (werkelijk gemaakte) kosten. Daardoor zullen
de meerkosten die netbeheerders maken voor het in stand houden van gasnetten door
de afnemers gedragen worden.
[40]
De leden van de PVV-fractie informeren naar de hoogte van de gemiddelde energierekening
in relatie tot de financieringskosten van een lening die met het aardgasvrij maken
van een woning gepaard gaat.
Een Nederlands huishouden met een gemiddeld gas- en elektriciteitsverbruik heeft een
energierekening van ongeveer 2.400 euro op jaarbasis (inclusief belasting en btw)
(prijzen CBS, oktober 2023)53. Dit komt neer op een maandelijks bedrag van circa 200 euro. De kosten van het aardgasvrij
maken van een woning hangen in sterke mate samen met de specifieke woning en de gekozen
maatregelen: wordt bijvoorbeeld alleen het kookgas afgesloten of betreft het een woning
die vergaand geïsoleerd wordt en die in de startsituatie nog geheel met gas werd verwarmd?
Een precies bedrag dat op iedere woning toepasbaar is, is daarom niet te geven.
In het dashboard eindgebruikerskosten zijn voor veel verschillende situaties de kosten
en opbrengsten doorgerekend.54 Daarnaast kan ook een rekenvoorbeeld van een gemiddelde financiering van het Nationaal
Warmtefonds voor verduurzaming van een koopwoning worden gegeven om een indruk te
geven. De financieringskosten van een lening voor het aardgasvrij maken van een woning
hangen af van de specifieke situatie en de gekozen financieringsvorm. Huishoudens
met een verzamelinkomen tot 60.000 euro kunnen een Energiebespaarlening tegen 0%-rente
afsluiten bij het Nationaal Warmtefonds. Gemiddeld lenen huishoudens nu 11.500 euro
bij het Warmtefonds. De maandelijkse aflossing voor deze groep is dan bij een looptijd
van 20 jaar 48 euro. Huishoudens met een verzamelinkomen boven de 60.000 euro, die
niet tegen 0% kunnen lenen, betalen bij een financiering van 11.500 euro aan maandelijkse
aflossing en rente 118 euro als een eigenaar kiest voor een looptijd van tien jaar
(rente 4,35%) of 74 euro per maand bij een looptijd van 20 jaar (rente 4,65%).
Ter toelichting een voorbeeldberekening voor de verduurzaming van een tussenwoning
met label F naar minimaal schillabel B met behulp van isolatie en het installeren
van een all-electric warmtepomp55. In dit voorbeeld wordt uitgegaan van een investering van 35.000 euro en van een
huishouden met een (verzamel)inkomen van 50.000 euro (waarmee aanspraak kan worden
gemaakt op de lening met 0% rente van het Warmtefonds) en gemiddeld energiegebruik.
Er wordt daarbij rekening gehouden met een gemiddeld subsidiepercentage van 30% voor
isolatie- en installatiemaatregelen en het centrale prijspad van PBL56. De investering wordt via een lening (met een looptijd van 20 jaar) bij het Warmtefonds
tegen 0%-rente gefinancierd.
Door de subsidie krijgt een eigenaar-bewoner te maken met een lening van ongeveer
25.000 euro. Dit komt neer op een jaarlijkse benodigde aflossing van 1.250 euro per
jaar (ca. 100 euro per maand). Over de looptijd van 20 jaar zal er een gemiddelde
jaarlijkse besparing op de energierekening zijn van circa 1.800 euro per jaar (ca.
150 euro per maand). Dit betekent dat een eigenaar-bewoner na ongeveer 15 jaar op
de energierekening bij elkaar opgeteld evenveel heeft bespaard als de aanvankelijk
benodigde lening bij het Warmtefonds.
In deze berekening is nog geen rekening gehouden met de eventuele woningwaardestijging,
aangezien dit met een aantal onzekerheden gepaard gaat. Voor deze overwegingen, verwijst
de regering naar de beantwoording van de door de leden van de VVD-fractie gestelde
vraag over woningwaarde na verduurzaming [37].
[41]
De leden van de PVV-fractie vragen bovendien of de regering een overzicht kan verstrekken
van een «haalbare en betaalbare overstap naar duurzame energiebronnen» afgezet tegen
de energierekening en klimaatwinst in termen van graden opwarming?
De regering verwijst voor de verhouding tot de energierekening naar het antwoord op
de door dezelfde leden gestelde vraag over de gemiddelde energierekening in verhouding
tot de financieringslast [40].
In het debat van 20 juni 2023 over het aanvullende klimaatpakket heeft de Minister
voor Klimaat en Energie (hierna: K&E) aangegeven dat de grove inschattingen van het
IPCC zijn dat met elke 1.000 gigaton CO2-uitstoot die wordt vermeden, dit leidt tot 0,27°C tot 0,63°C minder mondiale temperatuurstijging,
met een centrale schatting van 0,45°C per 1.000 gigaton CO2.57 De CO2-uitstoot van de gebouwde omgeving bedroeg 20,2 Mton per jaar in 2022, wat een potentiële
cumulatieve besparing van 565,6 Mton tot en met 2050 betekent. Dat komt neer op een
potentiële verminderde temperatuurstijging van 0,00025°C door het aardgasvrij maken
van de gebouwde omgeving in Nederland. Het betreft hier wel grove berekeningen met
een vereenvoudigde weergave van de werkelijkheid. De uiteindelijke CO2-besparing tot 2050 hangt bijvoorbeeld af van de snelheid van de transitie.
[42]
De leden van de PVV-fractie vragen naar hoe het onderzoek naar de financierbaarheid
van de maatregelen eruitziet en in welke mate dit van invloed is op de keuze van de
gemeente en hoe dit zich verhoudt tot de keuzevrijheid van de betreffende wijk.
Allereerst zijn de kosten van verduurzaming per wijk verschillend, omdat die afhankelijk
zijn van verschillende variabelen die per situatie zullen verschillen. Zo hangt de
hoogte van de investering af van het woningtype, de macro-economische situatie (bijvoorbeeld
de rente en de inflatie), de voorhanden zijnde warmtebronnen en de gekozen warmtestrategie.
De subsidiehoogte hangt op zijn beurt weer af van de hoogte van de investering en
het aantal genomen maatregelen. De specifieke terugverdientijd hangt dan ook weer
af van het huidige energieverbruik, huishoudenssamenstelling en (toekomstige) energieprijzen.
In juli 2023 is in samenwerking met de VNG ook de handreiking betaalbaarheid gepubliceerd.58 Dit hulpmiddel biedt gemeenten een stappenplan hoe zij rekening kunnen houden met,
en inzicht kunnen geven in, de belangrijkste kosten en baten waarmee eigenaar-bewoners
te maken krijgen bij de verduurzaming van hun woning binnen de wijkaanpak. Daarnaast
beschrijft de handreiking de beschikbare financiële instrumenten zoals subsidies en
financieringsmogelijkheden om tot een betaalbaar aanbod te komen en biedt het inzicht
in de methodiek die door gemeenten gebruikt kan worden. Het voorgenomen Bgiw stelt
daarbij als voorwaarde dat gemeenten rekening houden met, en inzicht geven in de betaalbaarheid
voor de verschillende eindgebruikers in de wijk, zoals gebouweigenaren.
De financierbaarheid van de maatregelen is natuurlijk een belangrijk uitgangspunt
om de aanpak haalbaar te laten zijn en om ervoor te zorgen dat iedereen mee moet kunnen
doen met de energietransitie. Om verduurzaming in de wijkaanpak financierbaar te maken
zijn er voor woningeigenaren verschillende subsidies en financieringsinstrumenten
beschikbaar voor het isoleren en aardgasvrij maken van een koopwoning. Iedere woningeigenaar
kan hiervoor bijvoorbeeld lenen bij het Nationaal Warmtefonds, naast de eventuele
mogelijkheid bij de hypotheekverstrekker. Woningeigenaren met een verzamelinkomen
tot 60.000 euro kunnen via het Warmtefonds zelfs financiering aanvragen tegen zeer
gunstige voorwaarden zoals 0% rente. Voor woningeigenaren zonder leenruimte is er
speciale financiering waarbij zij naast de 0% rente aflossen naar draagkracht, zonder
risico op restschuld. Op het moment dat de woning dan wordt verkocht en de lening
niet kan worden afgelost, zal deze worden kwijtgescholden. Sommige gemeenten en provincies
kiezen daarnaast voor een aanvullende financiële bijdrage. Dit kan onder meer met
budget van het NIP bij het isoleren van woningen via de lokale aanpak. De gemeenten
kunnen deze middelen inzetten voor eigenaar-bewoners en VvE’s met woningen met een
slecht energielabel en met lage WOZ-waarde. Gemeenten en het Rijk ontzorgen de woningeigenaren
door subsidies en financiering te vereenvoudigen en bundeling mogelijk te maken. In
de brief van 14 juli 2023 is bijvoorbeeld aangegeven hoe dit het werken met de ISDE
en het subsidiëren van inpandige kosten bij warmtenetten kan vereenvoudigen.59
[43]
De leden van de PVV-fractie vragen de regering te reflecteren op «Het zou dan ook
onmogelijk zijn om op voorhand garanties te geven over de toekomstige energierekening
voor individuele gevallen» en daarbij te relateren aan de haalbaarheid, betaalbaarheid,
keuzevrijheid en de maatschappelijke kosten.
Voor geen enkel huishouden of bedrijf kan de regering de garantie geven dat de energierekening
niet verandert richting 2050, noch een garantie geven over de precieze manier waarop
dit gaat veranderen, ook wat betreft de huishoudens die (voorlopig) aardgas blijven
gebruiken. De prijzen van de elektriciteits- en gasmarkt ontstaan op de internationale
energiemarkt en zoals de afgelopen jaren is ondervonden kunnen deze prijzen zeer volatiel
van karakter zijn. Het is dan ook onmogelijk om garanties af te geven op individueel
niveau over de toekomstige energierekening in den brede. Dat neemt niet weg dat het
mogelijk is om op basis van kostenkengetallen, de huidige energieprijzen en verwachting
van de toekomstige energieprijzen een businesscase te berekenen waaruit blijkt of
een wijk naar verwachting kosteneffectief te verduurzamen is. Dat gebeurt nu ook wanneer
men het huis verduurzaamt en overweegt om daar isolatie bij mee te nemen of niet.
In aanvulling hierop verwijs ik de leden van de PVV-fractie naar de brief van de Minister
voor VRO aan uw Kamer van 7 juni 2022 die reflecteert op de balans tussen duurzaamheid,
kosteneffectiviteit (nationale kosten én eindgebruikerskosten) en keuzevrijheid in
verhouding tot de aanwijsbevoegdheid.60
[44]
De leden van de PVV-fractie vragen hoe de haalbaarheid, betaalbaarheid, keuzevrijheid
en maatschappelijke kosten verhouden tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
in relatie tot de inbreuk op het eigendomsrecht.
De regering verwijst voor het antwoord hierop naar de antwoorden over de verhouding
van dit wetsvoorstel tot het eigendomsrecht bij paragraaf 2.4 [25].
[45]
De leden van de PVV-fractie vragen of de regering bekend is met het onderzoek van
het PBL over de terugverdientijd van verduurzaming en vraagt de regering hierop te
reflecteren.
De regering is bekend met het onderzoek Woonlastenneutraal verduurzamen van woningen
van PBL. Over dat onderzoek zijn destijds ook Kamervragen gesteld.61 Daarbij is aangegeven dat het onderzoek een beperkt en partieel beeld biedt over
de betaalbaarheid van de energietransitie. Het PBL heeft alleen gekeken naar tussenwoningen
van 110 m2 die in één keer met maatregelen van 35.000 euro op basis van een luchtwarmtepomp
met zonnepanelen, aardgasvrij en energieneutraal worden gemaakt.
Ook houdt het onderzoek onvoldoende rekening met de maatregelen die het kabinet heeft
genomen om de betaalbaarheid van de energietransitie te versterken, zoals subsidies,
kostenreductie en de schuif in de energiebelasting. Zie daarvoor ook hiervoor genoemde
reactie op de Kamervragen.
[46]
De leden van de PVV-fractie vragen naar een overzicht met daarin de verwachte besparing
op de energierekening afgezet tegen de rente en aflossing van een klimaatlening, uitgesplitst
per energielabel.
Voor een berekening van de kosten van verduurzaming voor gebouweigenaren binnen een
wijkaanpak is het dashboard eindgebruikerskosten ontwikkeld.62 Met behulp van dit dashboard kunnen de gemiddelde kosten voor eigenaar-bewoners en
huurders voor verschillende woningtypen voor verschillende warmtestrategieën worden
berekend. In het dashboard wordt ook onderscheid gemaakt tussen verschillende financieringstypen
en de kosten die daarmee verband houden. Dit dashboard is in juli jongstleden geüpdatet.
In dit dashboard kunnen de energieprijzen worden aangepast naar gelang de ontwikkelingen
op de energiemarkt. Voor een rekenvoorbeeld aan de hand van het dashboard eindgebruikerskosten
verwijst de regering naar het laatste deel van het antwoord op de door dezelfde leden
gestelde vraag over de kosten die gepaard gaan met het aardgasvrij maken [40].
[47]
De leden van de CDA-fractie vragen zich af wat er gebeurt als de kosten van de aanleg
van het warmtenet onverhoopt hoger uitvallen dan gepland. Zij vragen zich af of hiermee
rekening gehouden wordt en welke processen in werking treden als blijkt dat bewoners
de kosten niet kunnen dragen.
Als in het omgevingsplan is opgenomen dat er in een bepaald gebied een warmtenet wordt
aangelegd en de gaslevering op termijn wordt beëindigd, moet het warmtebedrijf een
opt-out inventarisatie doen bij de gebouweigenaren in dat gebied. De gebouweigenaren
krijgen dan een aanbod van het warmtebedrijf met een bandbreedte waarbinnen het leveringstarief
in ieder geval de eerste drie jaar zal blijven. De gebouweigenaar kan ervoor kiezen
om geen gebruik te maken van dit aanbod (opt-out) en zelf een individuele duurzame
warmteoplossing in zijn gebouw te realiseren. Als hij het aanbod wel accepteert zal
het tarief de eerste drie jaar na begin van de warmtelevering in ieder geval niet
hoger zijn dan het maximum van de bandbreedte en lager zijn als de door de ACM gereguleerde
tarieven lager zijn. Na die drie jaar zijn de door de ACM gereguleerde maximumtarieven
van toepassing.
Het ontwerp van de Wet collectieve warmte (Wcw), dat op dit moment voorligt voor advies
bij de Afdeling advisering van de Raad van State, voorziet in een nieuwe tariefsystematiek
waarbij de tarieven stapsgewijs meer kostengebaseerd worden. De vraag wat gebeurt
als de kosten van de aanleg van het warmtenet onverhoopt hoger uitvallen dan gepland,
is onderdeel van de uitwerking van de nieuwe tariefsystematiek in de lagere regelgeving
van het wetsontwerp Wcw.
Meer in het algemeen is er al een aantal financieringsinstrumenten ontwikkeld dat
bijdraagt aan de betaalbaarheid van collectieve warmte. Specifiek voor de aanleg van
de infrastructuur voor warmtenetten is er de Warmtenetten Investeringssubsidie (WIS)
voor (een deel van) de onrendabele top. Daarmee vervalt de noodzaak tot de eenmalige
kostendekkingsbijdrage die vaak bij aanleg van een warmtenet werd gevraagd. Verder
is er de Stimulering Duurzame Energieproductie en Klimaattransitie (SDE++) die voorziet
in subsidie voor een eventuele onrendabele top van de warmtebron van warmtenetten.
De Investeringssubsidie duurzame energie en energiebesparing (ISDE) voorziet in subsidie
voor een deel van de eventuele extra kosten in het gebouw na de afleverset. Daarnaast
is subsidie op grond van de Stimuleringsregeling aardgasvrije huurwoningen (SAH) beschikbaar
voor het doen van aanpassingen in de woningen en aansluitkosten op een warmtenet voor
verhuurders en gemengde VvE’s.
In aanvulling daarop is het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (hierna: EZK)
samen met de ACM en het Ministerie van BZK aan het bekijken welke effecten de overgang
naar kosten gebaseerde tarieven kan hebben op de energierekening van kleinverbruikers.
Het Ministerie van EZK onderzoekt in het verlengde daarvan of de effecten van de kosten
gebaseerde tariefregulering noodzaken tot het voorkomen van excessief hoge warmtetarieven,
waarover uw Kamer tijdens de behandeling van het wetsvoorstel Wcw over in gesprek
gaat.
[48]
De leden van de CDA-fractie vragen op welke manier betaalbaarheid en woonlastenneutraliteit
worden geborgd in de gemeentelijke uitvoeringspraktijk.
In het Klimaatakkoord is afgesproken dat gemeenten zoveel als mogelijk programmeren
op basis van de laagste nationale kosten, daarmee ook rekening houdend met de kosten
voor de eindgebruiker, zodat met de beschikbare middelen zoveel mogelijk resultaat
kan worden geboekt en de transitie als geheel betaalbaar blijft. In het Klimaatakkoord
is bovendien bij de visie voor 2050 afgesproken dat woonlastenneutraliteit het uitgangspunt
is voor de overgrote meerderheid van bewoners.
In de uitvoeringsregelgeving zal worden geborgd dat gemeenten rekening moeten houden
met, en inzicht moeten geven in, de betaalbaarheid voor de eindgebruiker. Zoals in
de inleiding van deze Nota naar aanleiding van het Verslag wordt geschetst, zullen
gemeenten hierin een afweging moeten maken. Wanneer een gemeente van mening is dat
de betaalbaarheid onvoldoende geborgd kan worden in een wijkaanpak, zal de gemeente
tot de conclusie komen daarover geen regels te willen opnemen in het omgevingsplan,
of om de aanpak voor de wijk aan te passen (bijvoorbeeld door meer stapsgewijs te
verduurzamen of een ander alternatief te kiezen) of eventueel meer middelen hiervoor
vrij te maken. In de afspraken met medeoverheden63 is afgesproken dat Rijk en medeoverheden aan de hand van de monitor van het PVGO
en het NPLW jaarlijks samen spreken over de betaalbaarheid en woonlastenneutraliteit
voor de startwijken. Wanneer uit de gemeentelijke uitvoeringspraktijk blijkt dat de
betaalbaarheid en woonlastenneutraliteit onvoldoende zijn gewaarborgd en dit belemmerend
werkt voor de warmtetransitie maken zij in het bestuurlijk overleg afspraken over
aanvullende maatregelen die daar een oplossing voor bieden. Het streven van woonlastenneutraliteit
voor het overgrote deel van de bewoners is een belangrijk uitgangspunt, maar geen
individuele garantie.
[49]
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering hun mening deelt – dat betaalbaarheid
liever aan de voorkant is geborgd – en hoe de regering dit gaat vormgeven.
De regering is van mening dat gemeenten in staat zijn om de betaalbaarheid van de
aanpak te beoordelen op lokaal niveau, zoals in de inleiding ook is geschetst. Gemeenten
weten immers het beste wat er speelt in de wijk en kunnen alle relevante aspecten
meewegen in de beslissing, waaronder de draagkracht van de huishoudens en de eventuele
aanwezigheid van energiearmoede in de wijk. Wat betaalbaar is voor het ene huishouden
– of op hoger niveau voor de ene wijk – hoeft dat niet te zijn voor een ander huishouden
respectievelijk andere wijk. Wanneer aan de voorkant wordt besloten – op landelijk
niveau – wat betaalbaar is, zou dit juist onrechtvaardig kunnen uitpakken.
In het wetsontwerp Wet collectieve warmte, dat aanhangig is bij de Afdeling advisering
van de Raad van State, is daarbij opgenomen dat een publieke partij een meerderheidsaandeel
dient te hebben in het aangewezen warmtebedrijf.64 Een publieke aandeelhouder is in staat te handelen vanuit het publiek belang bij
het nemen van beslissingen over de ontwikkeling van collectieve warmtevoorzieningen.
Zo kan er bijvoorbeeld meer belang worden toegekend aan consumentenbescherming of
betaalbaarheid.
[50]
De leden van de BBB-fractie vragen naar een exacte berekening van de kostenberekening
voor gebouweigenaren.
De regering verwijst voor het antwoord naar het antwoord op de door dezelfde leden
gestelde vraag waarin zij de regering verzoeken een berekening te maken bij paragraaf
I [10].
[51]
De leden van de CU-fractie vragen naar de definitie van betaalbaarheid.
Betaalbaarheid en woonlastenneutraliteit zijn in het Klimaatakkoord niet verder gedefinieerd.
In de handreiking betaalbaarheid wordt beschreven wat onder betaalbaarheid kan worden
verstaan. Twee elementen zijn hierin vooral van belang, namelijk 1) de verhouding
tussen de gemiddelde kosten en baten van de verduurzaming van gebouwen voor verschillende
groepen woningeigenaren in de wijk over verloop van tijd en 2) de wijze waarop verschillende
groepen woningeigenaren de verduurzamingsmaatregelen kunnen financieren. In de handreiking
wordt van woonlastenneutraliteit gesproken wanneer de baten voor een bewoner gemiddeld
genomen en over verloop van tijd gelijk zijn aan de kosten of wanneer die de kosten
overstijgen. Gemeenten kunnen hier met de kosten- en batenanalyse inzicht in geven
in deze woonlastenontwikkeling, een inschatting maken of er voor de gemiddelde bewoner
binnen een wijk sprake is van woonlastenneutraliteit en onder andere op basis daarvan
beoordelen of er sprake is van betaalbaarheid van de warmtetransitie voor het overgrote
deel van de bewonerswoningeigenaren van een wijk.
[52]
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen naar hoe onvoorziene kosten zijn meegenomen
in het bepalen van de betaalbaarheid van duurzaamheidsinvesteringen.
Zoals ook bij andere antwoorden is toegelicht, ligt de afweging of een wijkaanpak
betaalbaar is en de aanwijsbevoegdheid wordt ingezet uiteindelijk bij de gemeenteraad.
Als hulpmiddel voor het college van burgemeester en wethouders bij het onderbouwen
van betaalbaarheid hebben het Ministerie van BZK en de VNG de handreiking betaalbaarheid
opgesteld. Die maakt inzichtelijk hoe zij de berekening van de betaalbaarheid van
de kosten en baten van de verduurzaming van de woningen voor de bewoners van een wijk
kunnen opbouwen. Deze handreiking benadrukt ook dat het inzicht in de betaalbaarheid
van de warmtetransitie in een wijk zich over de tijd ontwikkelt. Het kan vanwege de
onzekerheden over toekomstige ontwikkelingen van bijvoorbeeld investeringskosten nuttig
zijn om bandbreedtes op te nemen in de analyse van kosten en baten. Die bandbreedtes
moeten passen bij de verschillende fasen van het traject: een deel van deze onzekerheden
over de kosten neemt af in het proces van plan-, naar uitvoering- en realisatiefase
waardoor er een steeds realistischere inschatting van de benodigde investeringen kan
worden gedaan, en ook steeds beter zicht is op kosten en baten die van tevoren niet
waren voorzien. In de handreiking wordt aangegeven om zoveel mogelijk gebruik te maken
van de (verwachte) feitelijke kosten en baten van de verduurzaming. Toch is dit, zeker
aan het begin van een traject, niet altijd mogelijk. Daarom geeft de handreiking aan
dat gemeenten met kentallen kunnen werken.
Met de handreiking wordt ook kort weergegeven wat voor handelingsperspectief gemeenten
hebben op basis van het inzicht in de betaalbaarheid, bijvoorbeeld dat gemeenten extra
subsidie of steun bij financiering bieden aan woningeigenaren om betaalbaarheid te
realiseren. Gemeenten zouden hierbij ook rekening kunnen houden met een voorziening
voor onvoorziene kosten die anders de betaalbaarheid van de duurzaamheidsinvesteringen
voor bewoners op het spel zet.
[53]
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen daarbij welke waarborgen voor de betaalbaarheid
expliciet worden vastgelegd in wetgeving of de algemene maatregel van bestuur.
De betaalbaarheid wordt geborgd door verschillende juridische elementen. Ten eerste
stelt het Rijk hiervoor verschillende subsidieregelingen en financieringsinstrumenten
beschikbaar. De regels daarvoor vallen buiten de reikwijdte van de Omgevingswet. Daarnaast
verplicht de Algemene wet bestuursrecht de gemeenten om het warmteprogramma, het eventuele
uitvoeringsplan en het omgevingsplan deugdelijk te motiveren. Verder brengt het eigendomsrecht
verschillende waarborgen met zich mee. Op AMvB-niveau wordt ten slotte expliciet geregeld
dat gemeenten rekening houden met zowel de totale maatschappelijke kosten (nationale
kosten) die met het voorziene alternatief gemoeid zijn als de betaalbaarheid van de
maatregelen voor de gebouweigenaren. De beoordeling of die wijkaanpak betaalbaar is
ligt uiteindelijk bij de gemeente en hangt van veel lokale aspecten af, zoals ook
in de inleiding geschetst.
[54]
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen ook wat precies wordt verstaan onder het
rekening houden met zowel de totale maatschappelijke kosten als de betaalbaarheid
voor de gebouweigenaren.
Het gaat hier om een uitwerking van het Klimaatakkoord. Daarin is enerzijds afgesproken
dat gemeenten zoveel als mogelijk programmeren op basis van de laagste maatschappelijke
kosten, daarmee ook rekening houdend met de kosten voor de eindgebruiker, zodat met
de beschikbare middelen zo veel mogelijk resultaat kan worden geboekt en de transitie
als geheel betaalbaar blijft. In de instructieregels voor het warmteprogramma worden
gemeenten verplicht deze kosten te beschrijven. Het gaat om begrip «nationale kosten»
omschreven als: de totale financiële kosten in Nederland van alle maatregelen die
nodig zijn om ergens (bijvoorbeeld in een buurt) een strategie uit te voeren, ongeacht
wie die kosten betaalt, inclusief de baten van energiebesparing, maar exclusief belastingen,
heffingen en subsidies.
Anderzijds moet rekening worden gehouden met de betaalbaarheid voor gebouweigenaren.
Hiermee wordt bedoeld de (gemiddelde) kosten en baten die het overgaan op een duurzame
energievoorziening voor bewoners, instellingen en gebouweigenaren met zich meebrengen.
Het gaat daarbij zowel om de eenmalige als de jaarlijkse kosten, zoals bepaald op
het moment dat het omgevingsplan wordt gewijzigd.
[55]
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe de belangen van huurders gewogen worden
bij de kosten en betaalbaarheid van warmte alternatieven.
De gemeente zal bij het beargumenteren van de betaalbaarheid rekening houden met alle
typen gebouwen en gebouweigenaren in de wijk. Dit kunnen dus zowel koop- als huurwoningen
zijn (waaronder ook sociale huur en gemengde VvE’s), en ook utiliteitsgebouwen (zoals
kantoren, scholen en de bakker op de hoek). Dit betekent overigens niet dat de gemeente
dit bij de wijziging van het omgevingsplan voor ieder individu tot op detailniveau
inzichtelijk hoeft te maken.
Verhuurders kunnen daarbij zelfs functioneren als zogenoemde «startmotor» van de wijkgerichte
aanpak, een voortrekkersrol bij de verduurzaming van woningen vanwege het maatschappelijke
belang van woningcorporaties en de positie van de (overwegend) kwetsbare huurders
die gebaat zijn bij een lagere energierekening. De verhuurder zal, net als andere
gebouweigenaren, moeten besluiten of het gehuurde moet worden aangesloten op het alternatief
dat de gemeente heeft genoemd in het omgevingsplan. De verhuurder kan ook kiezen voor
een ander aardgasvrij alternatief. Het is in het belang van verhuurder en huurder
om het te kiezen alternatief te bespreken en af te stemmen op de eigenschappen van
het gehuurde. Huurder en verhuurder zullen doorgaans ook een gedeeld belang hebben
om de verduurzaming zoveel mogelijk samen te pakken met het onderhoud of een renovatie.
Voor de verhuurder beperkt dit de kosten, voor huurders beperkt dit de overlast. Een
verhuurder mag afhankelijk van de omstandigheden in bepaalde gevallen65 een woning pas wijzigen als (het overgrote deel van) de huurders hiermee instemt.
Het ligt hierbij in de rede dat een huurder in zijn instemming meeweegt in welke mate
dit bijdraagt aan de betaalbaarheid van zijn/haar energierekening. Vanwege de positie
van woningcorporaties binnen de wijkaanpak en de noodzaak dat zij meedoen met het
geschetste alternatief ligt het voor de hand om hen – en de huurders – in de planvorming
goed te betrekken.
[56]
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen daarnaast hoe ervoor wordt gezorgd dat
individuele eigenaar-bewoners voor wie de verduurzaming niet betaalbaar is, toch mee
kunnen doen.
De financierbaarheid en betaalbaarheid van de maatregelen is een belangrijk uitgangspunt
voor een haalbare aanpak en om ervoor te zorgen dat iedereen mee moet kunnen doen
met de energietransitie. De meeste mensen met een lager inkomen wonen in een huurwoning.
De rekening van het verduurzamen ligt dan bij de verhuurder.
Het doel van de lokale aanpak van het NIP is om kwetsbare eigenaar-bewoners en VvE’s
te ondersteunen via gemeenten bij het isoleren van koopwoningen via de lokale aanpak.
De gemeente kan deze middelen inzetten voor eigenaar-bewoners en VvE’s met woningen
met een slecht energielabel of woningen met een lage WOZ-waarde. Daarnaast zijn er
generieke subsidies beschikbaar voor het isoleren en aardgasvrij maken van koopwoningen.
Waar aanvullende financiering nodig is, heeft het Nationaal Warmtefonds die beschikbaar.
Woningeigenaren met een verzamelinkomen tot 60.000 euro kunnen via het Warmtefonds
een financiering aanvragen tegen gunstige voorwaarden zoals 0% rente. Sommige gemeenten
en provincies doen daarnaast een aanvullende financiële bijdrage. Door een stapeling
van deze regelingen en eventueel een aanvullende financiering via het Warmtefonds
is verduurzaming van de woning ook voor deze groep woningeigenaren mogelijk.
[57]
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen tot slot hoe ervoor gezorgd is dat de
handreiking betaalbaarheid van toegevoegde waarde is voor gemeenten en wanneer deze
beschikbaar komt.
De handreiking betaalbaarheid is in juli gepubliceerd.66 De handreiking is in samenwerking met de VNG en op basis van bestaand en aangekondigd
beleid opgesteld. De afgelopen periode zijn de ideeën voor de handreiking ook besproken
met een groep vertegenwoordigers van verschillende gemeenten. De behoefte, tips en
adviezen die uit deze gesprekken naar voren komen zijn ook betrokken bij het afronden
van de handreiking. Het Ministerie van BZK en de VNG zijn daarbij van plan om de handreiking
komend jaar te actualiseren en aan te vullen. De reacties en inzichten van gemeenten
zullen hierbij worden betrokken. De handreiking is bedoeld om te gebruiken bij de
(verdere) ontwikkeling van de warmteprogramma’s, wijkuitvoeringsplannen, en omgevingsplannen
waaraan gemeenten werken in voorbereiding op het aardgasvrij maken van hun wijken.
Daarnaast biedt het ondersteuning bij de communicatie aan inwoners door inzicht te
geven met behulp van een overzicht van de belangrijkste kosten- en batenposten van
verduurzamingsinvesteringen voor gebouweigenaren. De handreiking kan ook gebruikt
worden voor andersoortige samenwerkingsverbanden waarbinnen gemeenten actief zijn
op het gebied van verduurzaming van woningen (bijvoorbeeld energieloketten en energiecoöperaties).
2.4.2 Redelijke termijn
[58]
De leden van de VVD-fractie vragen zich af waarom er gekozen is om de redelijke termijn
na acht jaar te evalueren.
In het Klimaatakkoord is een termijn van acht jaar genoemd tussen het besluit van
de gemeente en de daadwerkelijke overstap op het duurzame alternatief. Bij de consultatie
van het wetsvoorstel is expliciet gevraagd welke termijn passend zou zijn als redelijke
termijn. Uit de reacties kwam naar voren dat een deel van partijen en personen die
gereageerd heeft een langere termijn zouden willen, en een ander deel ziet graag een
kortere. Naar aanleiding van de internetconsultatie heeft de regering besloten de
termijn te evalueren.
Deze evaluatie heeft dus al plaatsgevonden. Op basis van het rapport «Evaluatie termijnen
wijkgericht aanpak in Klimaatakkoord Gebouwde Omgeving»67 ziet de regering geen aanleiding om een vaste termijn in landelijke regelgeving te
verankeren. Uit de evaluatie komt namelijk naar voren dat er behoefte is aan maatwerk,
omdat een redelijke termijn van veel verschillende factoren afhankelijk is.
Daarnaast zal er wel een reguliere wetsevaluatie plaatsvinden 5 jaar na inwerkingtreding
van de wet, waar de redelijke termijn ook onderdeel van zal zijn.
[59]
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of het niet vastleggen van de redelijke
termijn van acht jaar kan leiden tot rechtsongelijkheid, omdat in de ene wijk of gemeente
andere termijnen kunnen gelden dan in de andere wijk of gemeente.
Onder andere om de rechtsgelijkheid te vergroten is de regering voornemens om de redelijke
termijn van acht jaar in het Bkl op de nemen als richttermijn. De regering vertrouwt
erop dat veel gemeenten deze termijn zullen volgen, zoals gebruikelijk als de wetgever
een standaard opneemt in een wettelijke regeling. Er zijn echter intrinsieke verschillen
tussen wijken, waarbij name de aard van de bebouwing en het gekozen alternatief aanleiding
kunnen geven om in specifieke gevallen een andere termijn te kiezen. Zo is het denkbaar
dat in een wijk met een groot aantal verschillende vrijstaande woningen, waar geen
collectieve voorziening komt, een langere termijn geboden wordt. Dat biedt de eigenaren
gelegenheid om de benodigde isolatie aan te brengen en hun gasgestookte cv-ketel door
een elektrische warmtepomp te vervangen op een zelfgekozen moment. Aan de andere kant
van het spectrum kan men zich gevallen indenken waarin een kortere termijn redelijk
is, bijvoorbeeld bij een beperkte uitbreiding van een warmtenet naar enkele grote
woongebouwen of utiliteitsgebouwen die eerder niet waren aangewezen.
Daarnaast is er enige speelruimte nodig zodat een gemeente ervoor kan kiezen om de
redelijke termijn te laten eindigen tussen 1 april en 1 oktober, dit om te voorkomen
dat het transport van gas in het stookseizoen wordt beëindigd.
[60]
Ook vragen de leden van de ChristenUnie-fractie of het wenselijk is een bandbreedte
met een minimale en uiterlijke termijn vast te leggen.
Het risico van een bandbreedte is dat zich altijd specifieke gevallen zullen voordoen
waarin die knellend is. Dat kan weer leiden tot verzoek om aanvullende afwegingsruimte
voor bijzondere gevallen of experimenten. Door een richttermijn te geven geeft de
regering zowel aan gemeenten als aan belanghebbenden houvast. Als in een concreet
geval sterk van de richttermijn wordt afweken vergt dat een indringende motivering
die bovendien door de rechter kan worden getoetst.
[61]
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen verder hoe voorkomen wordt dat huiseigenaren
worden afgesloten van het aardgas als zij door omstandigheden redelijkerwijs niet
tijdig hebben kunnen overstappen op een aardgasvrij alternatief en of de regering
kan voorzien in een oplossing hiervoor, bijvoorbeeld door middel van een recht op
individueel uitstel.
Communicatie over, en ondersteuning bij, het nemen van de maatregelen die gebouweigenaren
moet nemen om hun gebouw klaar te maken voor de overstap op een duurzaam alternatief
voor aardgas is essentieel voor het slagen van de wijkgerichte aanpak.
De gemeente monitort daarbij – tot op het niveau van individuele gebouwen – de overstap
naar een aardgasvrij alternatief. Het wetsvoorstel bevat specifieke grondslagen om
ervoor te zorgen dat netbeheerders het college van burgemeester en wethouders van
de benodigde informatie voorzien om deze monitoring uit te voeren. Zoals beschreven
in de memorie van toelichting is de regering voornemens om in het Bkl te regelen dat
de gemeente zich moet vergewissen dat iedereen mee kan.68 De gemeente kan de einddatum verzetten als er omstandigheden zijn die de voortgang
in een wijk belemmeren. Dat kan zich bijvoorbeeld voordoen bij een tekort aan mensen
of materialen die leiden tot tegenvallers bij het aanleggen van collectieve voorzieningen.
Individuele omstandigheden die het eigenaren beletten om over te stappen, zullen zich
niet zo gauw voordoen bij een collectieve voorziening, zoals een warmtenet. Een eigenaar
hoeft zich slechts te conformeren aan de collectieve aanpak en op de juiste momenten
de deur te openen. De gemeente zal in het uitvoeringsprogramma en met meer op de individuele
burger gerichte communicatie – ook via het warmtebedrijf – duidelijkheid bieden over
wat er van eigenaren aanvullend wordt verwacht, bijvoorbeeld het aanbrengen van isolatie.
Wordt in een wijk gekozen voor individuele oplossingen, zoals elektrische warmtepompen
in combinatie met woningisolatie, dan wordt meer van eigenaren gevraagd. Er zijn zowel
landelijk als lokaal verschillende ondersteunende instrumenten. Toch zullen sommige
eigenaren niet in staat zijn om zelf de benodigde stappen te zetten, zoals het aanvragen
van offertes en – waar nodig – leningen of subsidies. Het is de inzet van de gemeente
om bewoners, instellingen en gebouweigenaren te informeren, te stimuleren en actief
te ontzorgen bij de overstap op het duurzame alternatief om zo ook de vergewisplicht
in te kunnen vullen. Soms zullen zij echter kunnen aansluiten bij initiatieven van
buren (die immers voor dezelfde opgave staan) of zich laten ondersteunen vanuit hun
sociale netwerk. Wanneer de uitvoering van de warmtetransitie in de wijk onverhoopt
vertraging oploopt, kan de gemeente de informatievoorziening aan en ontzorging van
bewoners en gebouweigenaren intensiveren.
In bijzondere gevallen kan overigens wel individueel uitstel voor een eigenaar nodig
zijn, bijvoorbeeld als maatschappelijk vastgoed in een wijk of een groot woongebouw
door omstandigheden niet voor de einddatum verbouwd kan worden. In een dergelijk geval
kan individueel uitstel worden overwogen, waarbij ook de maatschappelijke kosten voor
het in stand houden van een gasvoorziening moeten worden meegewogen. Het omgevingsplan
kan tot op het niveau van een individueel gebouw worden gewijzigd en ook kan een eigenaar
om een omgevingsvergunning voor het afwijken daarvan vragen.
2.4.3 Doenvermogen
[62]
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen op welke andere wijze dan via een doenvermogentoets
het doenvermogen van een wijk kan worden vastgesteld, of deze toets daarom niet bindend
opgelegd dient te worden en of de regering de contouren van zo’n toets kan schetsen.
Zoals eerder geschetst is het uitgangspunt bij de wijkaanpak dat iedereen mee kan
doen. Dit betreft echter niet alleen het financiële aspect, maar ook de mentale belasting
die zo’n aanpak met zich meebrengt. Het is van belang dat gebouweigenaren begrijpen
welke keuzes ze moeten maken en welke acties ze kunnen verrichten om zich voor te
bereiden op een duurzaam alternatief voor aardgas. De regering erkent daarom het belang
van de doenvermogentoets door gemeenten. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
heeft een doenvermogentoets ontwikkeld die gemeenten kunnen gebruiken voor het inzichtelijk
maken van het doenvermogen en de maatregelen die gemeenten kunnen nemen om te zorgen
dat iedereen daadwerkelijk mee kan doen. Het is daarmee een nuttig en waardevol instrument
voor gemeenten, omdat deze gericht inzicht kan bieden in de werkbaarheid voor de bewoners
en gebouweigenaren die het betreft. Het NPLW heeft ook instrumenten ontwikkeld die
gemeenten daarbij kunnen ondersteunen.
Het is daarbij in den brede de inzet dat de gemeente bewoners, instellingen en gebouweigenaren
actief ontzorgt bij de overstap op het duurzame alternatief. Bovendien moet de gemeente
zich ervan vergewissen dat iedereen klaar is voor het duurzame alternatief om daadwerkelijk
de levering van aardgas te mogen beëindigen.
2.4.4 Keuze voor een ander aardgasvrij alternatief
[63]
De leden van de PVV-fractie vragen zich af hoe de keuzevrijheid zich verhoudt tot
het gedwongen beëindigen van het transport van aardgas.
Keuzevrijheid is één van de waarborgen bij het wetsvoorstel en ziet toe op het alternatief
voor aardgas wanneer de aanwijsbevoegdheid wordt ingezet door de gemeente. Wanneer
het omgevingsplan is gewijzigd door de gemeente en op termijn de levering van aardgas
naar de wijk wordt beëindigd staat het de gebouweigenaar vrij om een ander alternatief
te kiezen dan wat door de gemeente is voorzien. Voor een uitgebreide toelichting hoe
dit werkt verwijst de regering naar het antwoord op de door de leden van de ChristenUnie
gestelde vraag hierover [66].
[64]
De leden van de PVV-fractie vragen ook wat dit betekent voor hybride oplossingen en
wat de gevolgen zijn voor woningen en gebouwen die voldoen aan de isolatienorm maar
hebben gekozen voor een hybride warmtepomp en daardoor afhankelijk blijven van gas.
Als het transport van aardgas wordt beëindigd kan er geen gebruik meer gemaakt worden
van de cv-ketel. In de voorgenomen regels voor verwarmingsinstallaties zullen uitzonderingen
opgenomen worden om gebouweigenaren te beschermen tegen dubbele investeringen. Zo
geldt de verplichting niet voor de woningen en gebouwen die in het omgevingsplan door
de gemeente zijn aangewezen voor de wijkaanpak en geldt er een uitzondering wanneer
de terugverdientijd van de investering langer is dan 7 jaar.
Wanneer het gebouw of de woning voldoet aan de standaard voor isolatie, dan is de
woning of het gebouw daarmee in principe geschikt voor verschillende duurzame oplossingen.
Wanneer de woning of het gebouw wordt verwarmd met een hybride warmtepomp en vervolgens
wordt aangewezen door de gemeente zal de gebouweigenaar ervoor moeten zorgen dat er
geen afhankelijkheid meer is van aardgas op de genoemde datum. Daarvoor kan de gebouweigenaar
aansluiten bij het alternatief van de gemeente of zelf een ander alternatief installeren.
Wanneer de woning of het gebouw niet wordt aangewezen en er is op termijn voldoende
groen gas (of waterstof) beschikbaar om de resterende gasvraag daarmee te voorzien
zou de woning of gebouw mogelijk met die duurzame gassen verwarmd kunnen worden. Gezien
de verwachte beschikbaarheid van duurzame gassen zal dit maar voor een beperkt aantal
wijken gelden, waar geen ander aardgasvrij alternatief voorhanden is, zoals ook bij
het antwoord op de door dezelfde leden gestelde vragen over groen gas is geschetst
[2].
[65]
De leden van de PVV-fractie vragen naar een overzicht met de gemiddelde kosten om
woningen aardgasvrij te maken op basis van het bouwjaar van de woning.
De regering verwijst voor het antwoord op deze vraag naar het antwoord door dezelfde
leden gestelde vraag over de kosten van verduurzaming per energielabel bij paragraaf
2.4.1 [46].
[66]
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe het recht om niet aan te sluiten op
het collectieve alternatief wordt vastgelegd en hoe dit recht verzekerd is.
Met het voorgenomen Bgiw zal in het Besluit bouwwerken leefomgeving (hierna: Bbl)
worden geregeld dat in een door de gemeente aangewezen gebied waar geen gas meer zal
worden geleverd, het niet is toegestaan dat voor warmtevoorzieningen of voor het koken
fossiele brandstoffen worden gebruikt. Het is aan de eigenaar van een gebouw om vervolgens
gebruik te maken van het door de gemeente aangewezen alternatief of een eigen voorziening
te kiezen. In dat laatste geval zal een aanpassing aan de bestaande warmtevoorziening
nodig zijn. In de bouwregelgeving valt een dergelijke aanpassing onder de regels voor
verbouw.
Bij het verbouwen van de warmtevoorziening gelden (ook nu al) regels voor de minimale
energieprestatie – een maat voor de efficiëntie van de verwarming – van het systeem
als geheel. Wanneer de eigen voorziening aan deze eis uit het Bbl – voldoet en de
voorziening geen gebruik maakt van fossiele brandstoffen dan kan de eigen voorziening
worden uitgevoerd.
Dat een gebouweigenaar niet aan hoeft te sluiten op het door de gemeente aangewezen
alternatief is dus gekoppeld aan de algemene verbouwregels bij de aanpassing van een
verwarmingssysteem en wordt daarmee juridisch verankerd en verzekerd.
Het is de bedoeling om daarbij wel te regelen dat als men niet wil aansluiten op het
door de gemeente aangewezen alternatief, de eigen oplossing een half jaar voor de
einddatum voor het gebruik van gas die in het omgevingsplan wordt gegeven moet zijn
gerealiseerd en de gemeente daarvan op de hoogte wordt gesteld. Eventueel kan dan
alsnog aangesloten worden op het alternatief van de gemeente binnen dat half jaar
wanneer de individuele voorziening niet is gerealiseerd.
[67]
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe het recht op keuzevrijheid zich verhoudt
tot de maatschappelijke kosten die gemaakt worden om een collectief warmtesysteem
te realiseren.
Zoals ook in de brief van de Minister voor VRO aan uw Kamer over de balans tussen
duurzaamheid, kosteneffectiviteit en keuzevrijheid is aangegeven, zit er spanning
tussen keuzevrijheid aan de ene kant en kosteneffectiviteit aan de andere kant.69 Het PBL heeft met de Startanalyse in beeld gebracht wat per wijk het technisch-economisch
potentieel is voor verschillende warmtetechnieken wanneer er niet meer met aardgas
wordt verwarmd, bezien vanuit nationaal kostenperspectief.70 Hier komt dus ook een meest kostenefficiënte alternatief uit naar voren. De nationale,
of maatschappelijke, kosten zijn de kosten voor de Nederlandse samenleving als geheel,
ongeacht wie deze draagt, en zijn het saldo van de directe kosten en baten vanuit
nationaal kostenperspectief. In het geval van de uitbreiding of aanleg van nieuwe
warmtenetten komt een zekere mate van doorzettingsmacht de kosteneffectiviteit voor
de eindgebruikers van het warmtenet ten goede. Er kan een betere inschatting gemaakt
worden over de toekomstige benutting van een nieuw aan te leggen warmtenet. Hierdoor
kan de dimensionering van de infrastructuur goed worden gekozen en kan een efficiënter
systeem worden ontwikkeld. Bovendien zijn de risico’s over toekomstige afname (het
zogenoemde vollooprisico) lager. Dit vollooprisico vertaalt zich veelal in hogere
rendementseisen van warmtebedrijven. Door warmtebedrijven meer zekerheid te bieden,
kunnen de (maatschappelijke) kosten van de energietransitie op langere termijn worden
verlaagd. Vanuit kosteneffectiviteit bezien is dus een zekere mate van doorzettingsmacht
wenselijk om de maatschappelijke kosten, die de samenleving als geheel moet dragen,
niet onnodig te laten oplopen.
Wanneer bewoners in een wijk de mogelijkheid krijgen om ieder individueel te kiezen
tussen verschillende duurzame alternatieven, kan het doel om een kostenefficiënte
energietransitie in te richten onder druk komen te staan, omdat er bijvoorbeeld onvoldoende
afnemers zijn om een collectieve warmteoplossing aan te kunnen bieden of er moeten
diverse nieuwe infrastructuren worden aangelegd om de keuzevrijheid te faciliteren.
Daarentegen is het voor het draagvlak van de wijkaanpak dat de bewoners en gebouweigenaren
de mogelijkheid hebben om zelf te kiezen om op een andere manier – zonder fossiele
brandstoffen – de woning of het gebouw te verwarmen.
Om collectieve en wijkgerichte oplossingen niet te laten vastlopen, is dus van belang
om in de wijk tot een duurzaam alternatief te komen dat op een breed draagvlak en
dus ook brede deelname kan rekenen.
[68]
De leden van de BBB-fractie vragen of de waarborgen die zijn getroffen om de vrijheid
van kiezen van een gelijkwaardig alternatief wel toereikend zijn.
De regering verwijst voor het antwoord op deze vraag naar het antwoord op de door
de leden van de ChristenUnie-fractie gestelde vraag over het recht niet aangesloten
te worden op het collectief bij paragraaf 2.4.4 [66].
Aanvullend daarop wil de regering nog aangeven dat er geen sprake is van het moeten
aantonen van gelijkwaardigheid ten opzichte van de door de gemeente geboden oplossing.
Zoals beschreven in de memorie van toelichting volstaat elk aardgasvrij alternatief
dat voldoet aan de regelgeving in het Bbl.71
2.4.5 Participatie en rechtsbescherming
[69]
De leden van de SGP-fractie horen graag op welke wijze wordt toegezien op voldoende
participatie.
De regering hecht, net zoals de leden van de SGP-fractie aan, veel belang aan participatie
voor een succesvolle wijkaanpak. Gemeenten moeten zelf participatiebeleid opstellen
waarin ze aangeven op welke wijze ze de voorafgaande participatie vormgeven. Daarnaast
moeten gemeenten bij het vaststellen van een programma en een omgevingsplan in de
toelichting uitleggen hoe ze burgers, bedrijven en bestuursorganen hebben betrokken
en wat de uitkomsten daarvan waren. Daarbij moet ook worden aangegeven op welke wijze
invulling is gegeven aan het toepasselijke decentrale participatiebeleid (de al bestaande
motiveringsplicht in de artikelen 10.2 en 10.8 van het Omgevingsbesluit). Verder heeft
uw Kamer op 26 oktober 2023 in grote meerderheid ingestemd met een wetsvoorstel dat
de al bestaande inspraakverordening verbreedt tot een participatieverordening.72 Zoals aangegeven in de kabinetsvisie burgerbetrokkenheid bij de energietransitie
volgt elke twee jaar een rapportage over de toepassing van de uitgangspunten en de
actielijnen daarin, en worden die waar nodig herijkt.73
2.5 Mensen en materialen
[70]
De leden van de CDA-fractie zijn benieuwd of een coördinerende rol is weggelegd voor
de coördinatie van de uitvoeringscapaciteit.
De leden van de CDA-fractie vragen terecht om een coördinerende rol in relatie tot
de krapte op de arbeidsmarkt. Het afgelopen jaar is het NPLW gestart om gemeenten
in den brede te ondersteunen. Dit is interbestuurlijke programma van BZK, EZK, VNG
en IPO. Het NPLW ondersteunt gemeenten in de wijze waarop zij uitvoering geven aan
de lokale warmtetransitie en bij het versnellen en opschalen van de warmtetransitie.
Het programma speelt een belangrijke rol in de verbinding tussen de lokale praktijk
en het nationaal beleid en de samenwerkingspartners. Het doel van het NPLW is om gemeenten
zo optimaal mogelijk te ondersteunen bij hun regierol in de warmtetransitie.
Onderdeel van het NPLW vormt een regionale structuur die gemeenten passend kan ondersteunen
bij de warmtetransitie. Deze regionale structuur zou in de visie van de regering ook
goede rol kunnen spelen in de regionale afstemming als het gaat om uitvoeringscapaciteit.
Voor de inrichting van de regionale structuur is ook financiële ondersteuning beschikbaar.
Inmiddels is er ook een specifieke uitkering opengesteld waarmee gemeente invulling
kunnen geven aan deze regionale structuur.74 Voor deze specifieke uitkering is in 2023 16,5 miljoen euro beschikbaar en daarna
is er jaarlijks 9 miljoen euro beschikbaar tot 2025 om regionale samenwerking te versterken.
Deze regeling beoogt gemeenten financieel te ondersteunen bij het efficiënt en doelmatig
samen werken in de uitvoering van de warmtetransitie. De colleges van burgemeesters
en wethouders van de gemeenten binnen een regio bepalen welke gemeente, provincie
of omgevingsdienst als budgethouder zal fungeren. De achterliggende gedachte bij de
regionale structuur van het NPLW is om regio’s in staat te stellen om passend bij
de lokale behoefte regionaal ondersteuning te organiseren. Enerzijds door bijvoorbeeld
efficiënt capaciteit en expertise in te zetten in verband met krapte op de arbeidsmarkt
en de specialistische kennis die nodig is. Dit kan door regionale bundeling van gemeentelijke
uitvoeringslasten. Anderzijds om regionale afstemming te faciliteren, tussen gemeenten
onderling, met de provincie en met stakeholders, zoals de netbeheerders en grote vastgoedbezitters.
Doel van de regionale structuur als onderdeel van het NPLW is dat gemeenten – door
samen te werken in een regionale structuur – naar verwachting beter regie kunnen voeren
in de warmtetransitie, waaronder het opstellen en uitvoeren van de warmteprogramma’s
en uitvoeringsplannen.
Voor de andere kant van de uitvoering zijn er daarnaast initiatieven die gericht zijn
op de ontwikkeling van opschaalbare en voorspelbare renovatiestromen om de beschikbare
uitvoeringscapaciteit ten hoogste te benutten. Dit is het programma Verbouwstromen,
een meerjarig non-profit samenwerkingsverband van De Bouwcampus, Stroomversnelling,
TKI Bouw en Techniek en TKI Urban Energy. Deze initiatieven spelen geen coördinerende
rol, maar kunnen ondersteuning bieden om de uitvoeringscapaciteit efficiënter in te
richten door vraagbundeling en een industriële verbouwstroom. Inmiddels zijn er ook
twee subsidieregelingen gestart die deze aanpak financieel ondersteunen: de Subsidieregeling
procesondersteuning opschaling renovatieprojecten (hierna: SPOR)75 en de voorgenomen subsidieregeling meerjarige experimenten effectieve renovatiestromen
(hierna: MEER)76. Voor de SPOR-regeling is de periode 2023 tot en met 2026 in totaal 19 miljoen beschikbaar
en voor de MEER-regeling in totaal 30 miljoen euro tot medio 2024.
3. Inhoud van het wetsvoorstel
3.1 Wijzigingen Gaswet
[71]
De leden van de VVD-fractie vragen of het wijzigen van de Omgevingswet en de Gaswet
niet de omgekeerde wereld is en vragen de regering of zij het met hen eens is dat
het uitgangspunt zou moeten zijn dat de verbruiksinstallatie in woningen en gebouwen
gewijzigd zou moeten worden.
De regering is het met de leden van de VVD-fractie eens dat het wijzigen van de verbruiksinstallatie
– van een cv-ketel, bijvoorbeeld naar een afleverset voor een warmtenet of een warmtepomp
– een benodigde stap is in het aardgasvrij maken van de woning. Met de wijkgerichte
aanpak wordt dit echter per wijk voorbereid door de gemeente die daarbij eigenaar-bewoners,
verhuurders, andere gebouweigenaren, huurders en netbeheerders betrekt, omdat er diverse
voordelen zijn om dit gebiedsgericht en gestructureerd aan te pakken. Naast het aanpassen
van de verbruiksinstallatie is het bijvoorbeeld ook nodig dat het de energie-infrastructuur
wordt aangepast. Er wordt een warmtenet aangelegd of het elektriciteitsnet wordt verzwaard
en na afloop van de wijkaanpak wordt het aardgasnetwerk verwijderd of buiten gebruik
gesteld. Zoals beschreven in de inleiding van deze nota naar aanleiding van het verslag
zorgt de wijkaanpak voor een focus in de uitvoering en voorkomt deze dat in een wijk
dubbele infrastructuur in stand moet worden gehouden wanneer er een betaalbaar alternatief
voorhanden is. Om dit te kunnen bewerkstelligen is het voorstel om de Omgevingswet
en de Gaswet te wijzigen.
3.1.1 Ruimte voor regels vanuit de gemeente
[72]
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering uiteen kan zetten hoeveel ruimte
er blijft voor gemeenten om te beslissen om niet volledig van het gas af te gaan en
hoe het Rijk zich verhoudt ten opzichte van gemeenten in deze situatie.
De regering verwijst voor het antwoord op deze vragen naar de antwoorden op de door
de leden van de PVV-fractie gestelde vraag of gemeenten ook af kunnen zien van de
collectieve aanpak [19] en of gemeenten in het geheel vrij zijn om alternatieve energievoorzieningen
aan te dragen [20] bij paragraaf 2.3.
Daarbij is het van belang om te benadrukken dat Rijk en gemeenten gezamenlijk het
Klimaatakkoord hebben ondertekend waar de ambities ten aanzien van de gebiedsgerichte
aanpak zijn geformuleerd en dat gemeenten sinds het sluiten van het Klimaatakkoord
zich inzetten om de doelen uit het Klimaatakkoord te halen. Als blijkt dat de voortgang
achterblijft bij de ambitie of dat gemeenten (op grote schaal) wijken niet aanwijzen
ondanks dat er een haalbaar en betaalbaar alternatief voor handen is, zal het kabinet
dit in eerste instantie aankaarten in een bestuurlijk overleg en eventueel hierover
aanvullende bestuurlijke afspraken maken.
[73]
De leden van de PVV-fractie vragen wat het betekent voor de groei van groen gas dat
een gemeente enkel het gebruik van gas als geheel kan uitsluiten.
De regering voorziet dat groen gas een rol kan spelen in verschillende sectoren en
dat groen gas altijd een schaars goed zal zijn dat zo hoogwaardig mogelijk moet worden
ingezet. Voor de gebouwde omgeving maakt dit dat groen gas alleen ingezet moet worden
als er geen alternatieven voorhanden zijn. Juist door het aantal wijken en buurten
op het aardgas te verlagen, kunnen de vraag en het aanbod van groen gas met elkaar
in evenwicht gebracht worden.
[74]
De leden van de PVV-fractie vraagt de regering te reageren op waar dit wetsvoorstel
in de praktijk toe leidt.
Het doel van dit wetsvoorstel is het bieden van een robuust wettelijk kader voor de
wijkgerichte verduurzamingsopgave dat alle betrokkenen vooraf voldoende houvast, handelingsperspectief
en rechtszekerheid biedt, als onderdeel van een brede beleidsinzet om de transitie
haalbaar en betaalbaar te maken. Zonder deze wet, zal de transitie veel kostbaarder
worden. In de praktijk geeft dit wetsvoorstel gemeenten de bevoegdheid om wijken aan
te wijzen die op termijn van het aardgas afgaan en daarbij een duurzaam alternatief
aan te wijzen. Op deze manier hoeft er geen dubbele infrastructuur in stand worden
gehouden in wijken waar een haalbaar en betaalbaar alternatief voor handen is. Om
deze overstap naar een alternatieve duurzame energievoorziening met waarborgen te
voorzien voor bewoners, gebouweigenaren maar ook netbeheerders en gemeenten, worden
met dit wetsvoorstel kaders gesteld door het Rijk.
[75]
De leden van de PVV-fractie vragen de regering te erkennen dat energieleveranciers
met uitsluitend duurzaam gas of CO2-gecompenseerd gas hebben voldaan aan de doelstelling van een «duurzame warmtevoorziening»?
De regering verwijst voor het antwoord op deze vraag naar de door de leden van ChristenUnie-fractie
gestelde vragen bij paragraaf 3.1.1 over groen gas [79].
[76]
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering nader toe te lichten waarom
geen verplichting bestaat om wijken in omgevingsplannen aan te wijzen of het in het
belang van de voortgang niet wenselijk is om dit wel op te nemen, daarbij nader toe
te lichten waarom dit het zorgvuldige proces van gemeenten zou doorkruisen en of een
verplichting niet juist ondersteunend aan en bevorderend voor het werk van gemeenten
kan werken.
De regering begrijpt de aandacht die de leden van de ChristenUnie-fractie hebben voor
de voortgang van de energietransitie in de gebouwde omgeving. De ambitie van alle
gemeenten ligt op dit moment boven het gestelde doel uit het Klimaatakkoord. Daarom
acht de regering het niet noodzakelijk om een verplichting tot het aanwijzen van wijken
op te nemen in het wetsvoorstel of de bijbehorende AMvB. Wanneer het behalen van de
doelen op termijn buiten bereik dreigt te raken, is het opnemen van juridisch bindende
kwantitatieve doelen een van de mogelijkheden die de regering ziet om de voortgang
van de warmtetransitie te waarborgen. Het inzetten van de zogenoemde aanwijsbevoegdheid
is echter omkleed met verschillende waarborgen in dit wetsvoorstel. De gemeenteraad
zal met het college van burgemeester en wethouders moeten afwegen of met het aanwijzen
van de wijk in het omgevingsplan daaraan wordt voldaan. Er is ook gekozen om de regierol
bij gemeenten neer te leggen omdat zij het beste weten wat er speelt in de wijk, welke
alternatieven er mogelijk zijn en of de waarborgen uit het wetsvoorstel kunnen worden
ingevuld. Wanneer er juridisch bindende kwantitatieve doelen zouden worden opgenomen
per gemeenten, kan het bijvoorbeeld zo zijn dat het college en de gemeenteraad beslissen
om een wijk van het aardgas af te halen om de doelstelling die zij hebben gekregen
vanuit het Rijk te halen terwijl zij twijfels hebben bij de haalbaarheid en de betaalbaarheid
van de gekozen aanpak. Daarmee kan het zo zijn dat juridisch bindende doelen het zorgvuldige
proces bij gemeenten doorkruisen.
[77]
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen bovendien of zo’n verplichting geen goede
stok achter de deur is en of op dit punt conclusies te trekken zijn uit de proeftuinen.
Zoals in het antwoord op de door dezelfde leden hiervoor gestelde vraag [76] acht
de regering een kwantitatieve verplichting een proportionele ingreep als blijkt dat
de uitvoering van de gebiedsgerichte aanpak via gemeenten achterblijft ten opzichte
van de gestelde doelen ondanks dat er betaalbare alternatieven voor handen zijn in
de wijk en het behalen van de doelen buiten bereik dreigt te raken. Er kunnen verschillende
aanleidingen zijn waarom de uitvoering achter blijft die daarbij in ogenschouw genomen
zouden moeten worden.
Uit de proeftuinen blijkt voornamelijk dat het kostenefficiënt uitvoeren van de wijkaanpak
onmogelijk is zonder de aanwijsbevoegdheid doordat bewoners en bedrijven in de proeftuinwijken
de mogelijkheid hebben om aan het aardgas aangesloten te blijven en er voorbeelden
zijn waar voor enkele huishoudens het hele gasnet vervangen moest worden. Daarentegen
komt ook uit de proeftuinen naar voren dat het van groot belang is dat participatie
plaatsvindt om de aanpak met voldoende draagvlak uit te voeren.
Doordat er vooralsnog geen signalen zijn dat er dusdanige vertraging optreedt acht
de regering het nu niet proportioneel om het zorgvuldige proces bij gemeenten met
de verschillende stakeholders te doorkruisen en wil zij daarom de wetsevaluatie afwachten
voordat een dergelijk besluit wordt genomen.
[78]
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering ook of het mogelijk is een
nadere specificatie van gassen te maken die verboden kunnen worden via een omgevingsplan.
Nadat een wijk is aangewezen en de redelijke termijn is verstreken zal in zo’n wijk
een verbod gelden op het gebruik van fossiele brandstoffen voor ruimteverwarming,
warmtapwater en om mee te koken. Het gaat daarbij niet om de aard van de stof (gas
of vast), maar om de herkomst daarvan. Het doel van de wijkaanpak is reductie van
de CO2-uitstoot en daarom is ook het gebruik van fossiele vloeistoffen of vaste stoffen
verboden, bijvoorbeeld huisbrandolie en steenkool. Een eigenaar die plaatselijk gebruik
maakt van biobrandstoffen zal zo nodig aan een toezichthouder certificaten moeten
overleggen dat deze niet van fossiele oorsprong zijn. Voor biobrandstoffen kunnen
gemeenten overigens wel eisen stellen vanuit het oogpunt van de luchtkwaliteit.
[79]
De leden van ChristenUnie-fractie vragen of het wenselijk is om onderscheidt te maken
tussen groen gas en aardgas en of het mogelijk is om de gasleidingen in gebied los
te koppelen van het gasnet, zodat in een specifiek gasnet enkel groen gas afgenomen
kan worden?
De regering ziet geen meerwaarde in het maken van een onderscheid tussen aardgas en
groen gas. Juist door het aantal wijken op het aardgas te verlagen, kan in lijn met
het antwoord op de door de leden van de PVV-fractie gestelde vraag [73] een evenwicht
gevonden worden tussen de vraag en het aanbod van groen gas.
In theorie is het mogelijk om in een gebied een losstaand gasnet te laten functioneren.
Echter dit gaat ten koste van de betaalbaarheid en de leveringszekerheid en wordt
daarmee door de regering als onwenselijk gezien. Gebruikers van het landelijke gasnet
profiteren van de beschikbaarheid van meerdere gasproducenten, interconnectiepunten
met het buitenland, LNG-invoerpunten en meerdere opslagfaciliteiten. Bij een lokaal
gasnet zullen kosten voor opslag en redundantie in (groen)gasproducten fors hoger
zijn. Wanneer een lokaal gasnet door een beperkt aantal producenten beleverd wordt,
zullen daarnaast aanzienlijke risico’s ten aanzien van leveringszekerheid bestaan.
Daarnaast zorgt de beschikbaarheid van een landelijk gasnet dat het schaarse groene
gas ingezet kan worden op de plek waar deze de meeste meerwaarde heeft, bijvoorbeeld
omdat er geen duurzame alternatieven zijn. Mede om deze reden heeft deze regering
gekozen voor een landelijke aanpak voor verduurzaming van het gehele gasnet middels
de voorziene bijmengverplichting in plaats van een gebiedsgerichte verduurzaming van
het gasnet.
Bij een losstaand gasnet is er de mogelijkheid een afwijkende gassamenstelling te
hanteren. In dit geval hoeft biogas niet opgewerkt te worden naar gas van aardgaskwaliteit
en kunnen hiervoor kosten bespaard worden. Op dit moment is biogas met een afwijkende
gassamenstelling niet gereguleerd en zijn ook de regels gericht op het beschermen
van consumenten niet van toepassing. Daarom is ervoor gekozen om gemeenten niet de
mogelijkheid te geven om de aanwijsbevoegdheid in te zetten om een gebied over te
zetten van aardgas naar biogas met een afwijkende gassamenstelling.
Gemeenten die tot op heden geen ander alternatief voor de toekomst voorzien als groen
gas, kunnen bewoners in ieder geval helpen bij het fors reduceren van het gebruik
van gas door in te zetten op isolatie en hybride warmtepompen. Groen gas zal naar
verwachting echter beperkt beschikbaar zijn voor de verwarming van gebouwen, daarom
is het van belang dat afnemers die nog lang op het gasnet aangesloten blijven ook
inzetten op energiebesparing en is niet zeker of de wijk daadwerkelijk over zal gaan
op groen gas.
[80]
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering in te schatten hoe groot de
verwachte CO2-reductie van dit wetsvoorstel is.
Voor het antwoord op deze vraag verwijst de regering naar het antwoord op de door
de leden van de CDA-fractie gestelde vraag bij paragraaf 2.1.1 over de CO2-reductie van de verschillende beleidssporen [15] en de door de leden van de PVV-fractie
gestelde vraag bij paragraaf 2.4.1 over de verminderde temperatuurstijging door de
wijkaanpak [41].
[81]
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen wat de status is van het advies van de
netbeheerder over de netcapaciteit van een wijk van het gasnet afgekoppeld wordt.
De gemeenten hebben de taak om te onderzoeken en te monitoren of de uitvoering van
het omgevingsplan mogelijk is. Een potentieel knelpunt voor de wijkaanpak is een tekort
aan netcapaciteit. Om zeker te zijn dat de netcapaciteit beschikbaar komt, zal een
gemeente moeten overleggen met de netbeheerder. Het advies van de netbeheerder heeft
geen formeel juridische status, maar als hieruit blijkt dat de uitvoerbaarheid in
gevaar is, dan dient de gemeente rekenschap te geven van het signaal van de netbeheerder.
[82]
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of het advies van de netbeheerder bindend
is en of de regering verwacht of de beperkte netcapaciteit een vertragende werking
gaat hebben.
Een gemeente zal signalen van de netbeheerder over de uitvoerbaarheid moeten meewegen
in haar besluiten. Gemeenten moeten risico’s over de uitvoering meewegen in de besluitvorming.
Zoals benoemd in de kamerbrief over nieuwe maatregelen bij netcongestie77 kunnen vanaf 2026 in bepaalde provincies ook kleinverbruikers worden geraakt door
netcongestie. Gemeenten dienen dit risico op netcongestie mee te wegen in hun besluitvorming
en dit kan een vertragende werking hebben op de inzet van het gebruik van het omgevingsplan.
Wanneer netcongestie gedurende de uitvoering van de wijkaanpak een probleem dreigt
te worden dat niet tijdig opgelost kan worden door de netbeheerder dient de gemeente
dit mee te wegen vanuit haar vergewisplicht (zie over de vergewisplicht het antwoord
op vraag [61]) en mogelijk de datum waarop het gebruik van aardgas wordt beëindigd
te verzetten.
3.1.2 Taken netbeheerder
[83]
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering waarom de netbeheerder mag
besluiten om buiten gebruik geraakte leidingen wel of niet te verwijderen en of het
vanuit strategisch oogpunt niet verstandiger is om deze te laten liggen.
Het wetsvoorstel houdt de mogelijkheid om buiten gebruik geraakte leidingen te verwijderen
waar mogelijk aan de netbeheerder. Dit laat onverlet dat op basis van andere regelgeving
of vergunningen de netbeheerder verplicht kan zijn om leidingen te verwijderen. De
regering acht de netbeheerder het beste in staat om in te schatten of het onderhouden
van de netten met oog op toekomstig hergebruik wenselijk is, daarbij kan de netbeheerder
rekening houden met de staat van het net en de verwachte kosten om een buiten gebruik
gestelde gasleiding opnieuw in gebruik te nemen. Ook weegt de regering mee dat deze
gasleidingen eigendom zijn van de netbeheerder en de netbeheerders door de ACM worden
geprikkeld om efficiënt te opereren. Ten slotte verwacht de regering dat de beschikbaarheid
van groen gas en waterstof voor de verwarming van gebouwen beperkt zal blijven. De
kans dat wijken die al van het gas af zijn gehaald op termijn weer verwarmd zullen
worden met waterstof of groen gas acht de regering klein.
[84]
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of het niet wenselijke is om de bestaande
netten tot 2030 in stand te houden en om hierover een kosten-batenafweging te maken.
Gelet op de verwachte doorlooptijd van een wijkaanpak tussen het vaststellen van het
omgevingsplan en de daadwerkelijke beëindiging van de levering van aardgas naar de
wijk is de verwachting dat in 2030 slechts op enkele plekken de wijkaanpak volledig
uitgevoerd zal zijn en daarmee ook de kans dat het gasnet op die plek zal zijn verwijderd.
Een strategische kosten-batenafweging om bestaande netten tot 2030 in stand te laten
acht deze regering daarom niet nodig. Naar verwachting zullen netbeheerders op basis
van de meest recente inzichten een afweging maken of het wenselijk is om een gasnet
te blijven beheren met oog op toekomstig hergebruik of om een gasnet te verwijderen.
3.1.3 Registratie van de wijkgerichte aanpak
[85]
De leden van ChristenUnie-fractie hebben gevraagd om te reflecteren op mogelijke privacygevoelige
informatie die geregistreerd gaat worden door de ACM en of dit register veiligheidsrisico’s
kent.
De regering erkent net zoals de leden van de ChristenUnie-fractie het belang van goede
bescherming van persoonsgegevens. Het register van de ACM gaat alleen informatie bevatten
over de al openbare gegevens uit het omgevingsplan. Het register dient voor een betere
vindbaarheid van gegevens over de beschikbaarheid van aardgas in een gebied voor onder
andere netbeheerders en energieleveranciers. De regering ziet hierbij geen veiligheidsrisico’s.
[86]
De leden van de CU-fractie vragen of deze registratie op wijk- of adresniveau plaats
vindt en hoe wordt omgegaan met bewoners die niet zijn aangesloten op de gemeentelijke
warmtevoorziening, maar zelfvoorzienend zijn.
Het register bevat gegevens over de besluiten die een gemeente heeft genomen over
een gebied. Dit besluit bevat het moment dat de netbeheerder geen taak meer heeft
om gasaansluitingen aan te bieden en gas te transporteren. Om het gebied te omschrijven
zal het register naar verwachting postcodes en huisnummers bevatten. Het register
zal geen gegevens bevatten over de feitelijke situatie op het adres, zoals de aanwezigheid
van een gasaansluiting of een elektriciteitsaansluiting.
3.1.4 Kostenverdeling in de tijd
[87]
De leden van de PVV-fractie vragen of de regering inzichtelijk heeft welke kosten
bij huishoudens terecht komen als gevolg van verwijderingskosten en versnelde afschrijvingskosten
en hoe deze kostenontwikkeling er uit ziet.
Voor de periode 2022–2026 heeft de ACM de methode voor het berekenen van de toegestane
inkomsten van regionale netbeheerders voor gas aangepast. Als onderdeel hiervan is
besloten om gasnetten sneller af te schrijven en om voortaan de kapitaalkosten nominaal
te vergoeden. Dit heeft tot gevolg dat kosten op de korte termijn toenemen en op de
lange termijn dalen. De inschatting van ACM is dat de jaarlijkse kosten door deze
aanpassingen op de korte termijn met ongeveer 145 miljoen zijn gestegen. Netbeheerders
hebben daarnaast in 2021 circa 19 miljoen euro kosten gemaakt voor het verwijderen
van gasaansluitingen die in de nettarieven van 2023 zijn verwerkt. Als gevolg van
een rechterlijke uitspraak zijn er in 2024 geen kosten voor het verwijderen van gasaansluitingen
op verzoek van aangeslotene in de nettarieven verwerkt. Ten slotte hebben netbeheerders
in 2022 voor circa 1,7 miljoen aan kosten gemaakt voor desinvesteringen van regionale
gasnetten die in de tarieven van 2024 zijn verwerkt.
[88]
De leden van de PVV-fractie vragen of de regering erkent dat de kosten voor verwijdering
van gasnetten en versnelde afschrijving vervallen wanneer gebouwen niet van het aardgas
afgaan.
Het klopt dat deze kosten samenhangen met het ingezette beleid om gebouwen op een
duurzame manier te verwarmen zonder aardgas. In lijn met de Klimaatwet is het echter
noodzakelijk dat er in de gebouwde omgeving in 2050 in beginsel geen gebruik meer
wordt gemaakt van aardgas.
[89]
De leden van de CDA-fractie vragen om een nadere toelichting op het punt wat betreft
de afnemende benutting van het gasnet en de mogelijkheid dat dit kan leiden tot een
stijging van het nettarief voor de resterende groep gebruikers van het gasnet.
De kosten voor deze distributienetten voor gas worden verdeeld over iedereen (huishoudens
en bedrijven) die een gasaansluiting heeft op een distributienet. De verwachting is
dat de kosten per gasaansluiting kunnen gaan toenemen als het aantal gasgebruikers
afneemt. Hierbij speelt mee dat bestaande gasnetten nog afgeschreven moeten worden,
de kosten voor vervangingsinvesteringen beperkt afnemen als het gasnet grotendeels
in stand blijft en er kosten worden gemaakt voor het verwijderen van buiten gebruik
genomen delen van het net.
Om oplopende tarieven te voorkomen heeft de ACM al maatregelen genomen die ervoor
zorgen dat kosten van het gasnet in de tijd naar voren worden gehaald. De belangrijkste
maatregel is het versneld afschrijven van gasnetten en de keuze om de kapitaalkosten
voortaan nominaal te vergoeden. Deze maatregelen zorgen ervoor dat de kosten voor
het gasnet op de korte termijn hoger worden en op de lange termijn lager. Hiermee
worden de kosten in de tijd meer in lijn gebracht met het verwachte gebruik van het
gasnet. Dit wetsvoorstel geeft de ACM een extra mogelijkheid om kosten in de tijd
naar voren te halen, namelijk door netbeheerders een voorziening op te laten bouwen
voor toekomstige verwijderingskosten.
[90]
De leden van de CDA-fractie vragen waarom de verantwoordelijkheid omtrent de mogelijkheid
om een voorziening op te bouwen door de netbeheerders volledig bij de ACM wordt gelegd
en in welke mate het ministerie betrokken blijft bij besluitvorming over deze mogelijkheid.
Op basis van Europese regelgeving78 heeft de ACM de exclusieve taak om onafhankelijk de nettarieven van netbeheerders
vast te stellen. Op basis van deze taak neemt de ACM al beslissingen over de verdeling
van de kosten van de gasnetten in de tijd. Het is daarom in de geest van de Europese
regelgeving om ook de keuze over het eventueel opbouwen van een voorziening neer te
leggen bij de ACM.
Bij een besluit over het opbouwen van een voorziening kijkt de ACM naar het verwachte
toekomstige gebruik van het gasnet. Het Ministerie van EZK kan de ACM informeren over
beleidsvoornemens en haar verwachtingen over het toekomstige gebruik van het gasnet
en op deze manier bijdragen aan een goede belangenafweging van de ACM.
[91]
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering of het klopt dat huiseigenaren
die zelfstandig een warmtevoorziening voor hun huis realiseren relatief weinig bijdragen
aan de maatschappelijke kosten voor de versnelde afschrijving van het bestaande gasnet
en investeringen in een nieuwe warmtebron en vragen de regering hierop te reflecteren.
In het geval dat een woningeigenaar kiest voor een individuele verduurzamingsoplossing,
kan hij zijn gasaansluiting zonder kosten laten verwijderen door de netbeheerder.
Vanaf dat moment betaalt de woningeigenaar niet meer mee aan de kosten voor het gasnet,
waaronder de kosten voor afschrijving van het bestaande net. Het is aan de ACM om
te bepalen of netbeheerders bij gasverlaters kosten in rekening mogen brengen wanneer
zij niet meer op het gasnet aangesloten willen zijn.
Op 20 juni 2023 is er een rechterlijk uitspraak geweest over het besluit van de ACM
om de verwijderkosten van gasaansluitingen te verwerken in het periodieke aansluittarief.
Dit besluit is door de rechter vernietigd. Hierdoor is onduidelijkheid ontstaan over
wie de verwijderkosten van gasaansluitingen moet betalen. Met dit antwoord wordt ook
invulling gegeven aan de toezegging om de Kamer te informeren over de gevolgen van
deze rechterlijke uitspraak.79 De ACM heeft op 12 december 2023 een aangepaste werkwijze aangekondigd voor het verwijderen
van niet-gebruikte gasaansluitingen van kleinverbruikers. Zij kunnen richting de netbeheerder
aangeven dat zij hun gasaansluiting niet meer gebruiken. De netbeheerder zal er daarna
voor zorgen dat deze gasaansluiting in het kader van de veiligheid wordt verwijderd.
Hier hoeft de gasverlater niet voor te betalen. Wanneer het nodig is dat een gasaansluiting
op een bepaalde datum verwijderd moet zijn, dan kan de gasverlater hiervoor een verzoek
indienen. Omdat de verwijdering in dit geval op zijn verzoek plaatsvindt, moet er
in dit geval wel voor betaald worden. Deze werkwijze moet gaan gelden tot de regels
over het verwijderen van gasaansluitingen in de Energiewet en onderliggende regelgeving
worden verduidelijkt.
De keuze voor een individuele verduurzamingsoplossing kan ervoor zorgen dat de gemiddelde
kosten per woning voor een nieuw warmtenet in de wijk hoger uitvallen. Bij een warmtenet
zijn de gemiddelde kosten per woning doorgaans lager bij een hoge aansluitdichtheid,
wanneer veel woningen kiezen voor een individuele oplossing neemt de aansluitdichtheid
af en de gemiddelde kosten per woning voor het warmtenet toe. In de meeste gebieden
zal het onzeker zijn of en wanneer er een warmtenet gerealiseerd wordt, in dat geval
zorgt een individuele warmteoplossing eerder en met meer zekerheid voor een duurzame
oplossing voor de huishoudens en bedrijven die geenaardgas meer willen gebruiken.
Voor gemeenten is het daarom van belang om tijdig te beginnen met de participatie
zodat de keuze voor welk alternatief gekozen wordt (bijvoorbeeld de aanleg van een
collectieve warmtevoorziening) op tijd helder is. Als de keuze voor het duurzame alternatief
is gemaakt is het zaak om daarover de wijk snel te informeren. In het belang van keuzevrijheid
en het halen van de klimaatdoelen ziet de regering echter geen aanleiding om individuele
warmteoplossingen te ontmoedigen.
[92]
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe voorkomen wordt dat financieel minder
draagkrachtige wijkbewoners substantieel meer bijdragen aan de nieuwe voorzieningen.
In het verlengde van het antwoord op de vorige – door dezelfde leden gestelde – vraag,
erkent de regering de verantwoordelijkheid die gemeenten hebben om minder draagkrachtige
wijkbewoners en kwetsbare huishoudens niet als laatste van het gasnet af te koppelen
in verband met de stijgende gasrekening. Van belang daarbij is wel dat het alternatief
voor aardgas in deze wijk betaalbaar is. Gemeenten hebben specifiek om deze doelgroep
te ondersteunen bij energiebesparende – en in den brede energierekening verlagende
– maatregelen verschillende specifieke uitkeringen gekregen.80
3.2 Wijzigingen Omgevingswet
[93 en 94]
De leden van de ChristenUnie- en SGP-fractie vragen of het ontwerpbesluit gemeentelijke
instrumenten warmtetransitie met de instructieregels op korte termijn aan de Kamer
wordt voorgelegd.
Het ontwerp wordt naar verwachting in het voorjaar aan de Kamer overlegd, volgens
de voorhangprocedure voorzien in de Omgevingswet. In het algemeen wordt het ontwerpbesluit
dat gebaseerd wordt op een aanhangig wetsvoorstel pas ter voorhang aangeboden nadat
het wetsvoorstel door de Tweede Kamer of beide kamers is aanvaard.81
3.2.1 Grondslag algemene rijksregels inclusief de gemeentelijke ruimte voor maatwerk
[95]
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering toe te lichten wat bedoeld
wordt met de zinsnede dat «(...) een overstap naar nadere fossiele brandstoffen verboden
is; en er daarvoor een geschikte (binnen)installatie aanwezig moet zijn.»
Bij de opmaak van de memorie van toelichting is een regeleinde weggevallen in de opsomming
van de voorgenomen uitvoeringsregels.82 Het voornemen bestaat om den overstap op andere fossiele brandstoffen dan aardgas
te verbieden. Daarnaast wordt geregeld dat voor de verwarming van de woningen met
een duurzaam alternatief een daarvoor geschikte binneninstallatie aanwezig is, die
voldoet aan de eisen die het Bbl daaraan stelt. Bovendien moet de installatie geschikt
zijn voor het gebruik. Ook voor bijvoorbeeld het vervangen van het kookgas, zal in
veel gevallen de elektrische installatie moeten worden aangepast om elektrisch te
kunnen koken.
3.2.2 Regels over het warmteprogramma
[96]
De leden van de D66-fractie vragen hoe geborgd gaat worden dat alle gemeenten wel
op tijd over gaan op een warmteprogramma en dat alle gemeenteraden hier ook mee akkoord
gaan.
De afspraak om voor eind 2021 een zogenoemde «transitievisie warmte» op te stellen,
stond in het Klimaatakkoord en vormde geen wettelijke verplichting. Slechts een handvol
gemeenten heeft niet voldaan aan de afspraak uit het Klimaatakkoord om een transitievisie
warmte op te stellen.83 Met dit wetsvoorstel wordt wettelijk geborgd dat alle gemeenten een warmteprogramma
zullen vaststellen. Pas als het voorstel in werking is getreden, kan de datum worden
bepaald waarop deze verplichting zal gaan gelden. In het Omgevingsbesluit zal, net
als voor andere wettelijk verplichte programma’s, worden bepaald op welke momenten
dit gebeurt. Daarmee is er, anders dan nu, een wettelijke borging van de totstandkoming
van deze beleidsplannen. In de aanloop daarnaartoe worden gemeenten op verschillende
manieren ondersteund bij het ontwerpen van een warmteprogramma door het NPLW. De verantwoordelijkheid
voor het vaststellen van het warmteprogramma ligt overigens bij het college van burgemeesters
en wethouders, dat de gemeenteraad vanzelfsprekend wel zal betrekken bij de beleidsvorming.
De betrokkenheid van de gemeenteraad bij het (ontwerp)programma is van belang aangezien
voor het wijzigen van het omgevingsplan besluitvorming door de gemeenteraad nodig
is. Zie hierover ook de nadere vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie over
de betrokkenheid van de gemeenteraad [98].
[97]
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen waarom er niet voor is gekozen om het
warmteprogramma in de wet van een maximale duur te voorzien, of het niet wenselijk
is het warmteprogramma met zekere regelmaat te herzien of het niet wenselijk is een
termijn aan het warmteprogramma toe te kennen en waarom ervoor gekozen is dit vast
te leggen in een AMvB.
Onder de Omgevingswet wordt gestreefd naar uniformiteit en eenheid in het delegatiebeleid
en het detailniveau van de normstelling. Eventuele regels over het actualiseren van
programma’s kunnen worden vastgelegd in het Omgevingsbesluit. Een warmteprogramma
wordt elke vijf jaar vastgesteld en heeft ten minste een zichttermijn van tien jaar.
Net als andere procedurele eisen over verplichte programma’s wordt dit in het stelsel
van de Omgevingswet vastgelegd in het Omgevingsbesluit.84 Daar vindt men vergelijkbare regels met termijnen voor andere verplichte programma’s
en ook de regel over de verantwoordingsplicht over participatie, die voor alle programma’s
geldt. Dat het bevoegd gezag alle procedurele regels over het vaststellen van programma’s
bij elkaar vindt draagt bij aan de inzichtelijkheid van de regelgeving.
[98]
Tot slot vragen de leden van de ChristenUnie-fractie of de betrokkenheid van de gemeenteraad
bij geborgd moet worden door deze vast te leggen in de Omgevingswet.
De Omgevingswet kent een gelaagd stelsel van beleidsdocumenten. De omgevingsvisie
wordt vastgesteld door de gemeenteraad. Binnen dat strategische beleidsmatige kader
kan het college van burgemeester en wethouders programma’s vaststellen. Het programma
is een op uitvoering gericht beleidsdocument, dat echter geen rechtsgevolgen heeft
voor burgers en bedrijven. Gezien dat karakter heeft de wetgever bij de totstandkoming
van de Omgevingswet gekozen voor het uitvoerend bestuur als bevoegd gezag. Betrokkenheid
van de gemeenteraad bij het (ontwerp)programma’s is veelal wel van belang, zeker bij
programma’s waarin maatregelen worden aangekondigd die besluitvorming door de gemeenteraad
verlangen. Het college van burgemeester en wethouders is verplicht de gemeenteraad
te betrekken bij beslissingen die een grote impact hebben op de gemeente, en moet
de gemeenteraad informatie toesturen die nodig is voor het uitvoeren van de democratische
taak die de raad heeft. Dat is ook hier het geval. Tussen college en raad kan besloten
worden over de wijze waarop en de fase waarin zij elkaar spreken over het ontwerp-warmteprogramma.
Gegeven de waarborgen binnen het decentrale democratische bestel acht de regering
het niet nodig dat het Rijk treedt in de lokale verhoudingen door procedurele eisen
te stellen aan de betrokkenheid van de gemeenteraad.
4. Verhouding tot andere nationale regelgeving en hoger recht
4.1 Ontwerp voor de Wet collectieve warmte (Wcw)
[99–101]
De leden van de D66-, SP- en ChristenUnie-fracties vragen hoe de samenhang tussen
het onderhavige wetsvoorstel en het wetsvoorstel Wet collectieve warmte wordt geborgd
door de regering en consistent zijn met elkaar.
Er heeft intensieve afstemming tussen het Ministerie van BZK en het Ministerie van
EZK plaatsgevonden om de samenhang tussen voorliggend wetsvoorstel en het ontwerp
van de Wcw te waarborgen. De stappen die de gemeente kan of dient te nemen op grond
van het wetsvoorstel Wgiw sluiten goed aan op bevoegdheden die de gemeente zou krijgen
op grond van het wetsvoorstel Wcw. Het wetsontwerp Wcw is medio november voor advisering
aan de Raad van State aangeboden. Na verwerking van het advies van de Raad van State
zal het ook, waar nodig, voorzien worden in samenloopbepalingen en kan het wetsvoorstel
worden aangeboden aan de Tweede Kamer.
[102]
De leden van de SGP-fractie vragen of de regering bereid is het voorliggende wetsvoorstel
tegelijk met de Wet collectieve warmtevoorziening in te voeren.
Het voorliggende wetsvoorstel (Wgiw) gaat over meer dan alleen collectieve warmte.
De Wgiw kan wanneer die in werking is getreden ook worden ingezet als de gemeente
een gebied aanwijst waar verwarming met aardgas wordt vervangen door individuele (all-electric)
warmtepompen. Bovendien zal bij warmtenetten de aanwijsbevoegdheid op basis van de
Wgiw eerder in de tijd worden ingezet dan de uitrol van het warmtenet waarvoor de
Wcw hoofdzakelijk nodig is. Een gelijktijdige inwerkingtreding heeft als gevolg dat
er vertraging optreedt bij de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel en dat de gemeente
deze bevoegdheid nog niet kan inzetten zolang de Wcw nog niet van kracht is. Er worden
ook nu al collectieve warmtevoorzieningen ontwikkeld onder de huidige Warmtewet. Straks
komen die onder de marktordening van de Wcw te vallen en gelden de extra waarborgen,
bijvoorbeeld ten aanzien van consumentenbescherming, leveringszekerheid en duurzaamheid
ook voor de bestaande collectieve warmtevoorzieningen. Daarom zou de gemeente ten
aanzien van die collectieve warmtevoorzieningen, nu al gebruik kunnen maken van haar
bevoegdheid om op termijn de levering van aardgas te beëindigen.
4.2 Eigendomsrecht en nadeelcompensatie
4.2.1 Nadeelcompensatie
[103]
De leden van de BBB-fractie wijzen op de consultatiereacties over het mogelijk grote
aantal rechtszaken om schadevergoeding en een te laag ingeschat risico op nadeelcompensatie.
Naar aanleiding van die reacties is paragraaf 4.4.2 van de memorie van toelichting
nader uitgewerkt.85 Het wetsvoorstel zelf brengt geen wijziging aan in de regels over nadeelcompensatie
die vanaf de inwerkingtreding van het stelsel van de Omgevingswet gelden. Afdeling
4.5 Awb bevat het nieuwe artikel 4:126 dat regelt dat het bestuursorgaan desgevraagd
een vergoeding toekent voor schade ontstaan door het rechtmatig uitoefenen van een
publieke bevoegdheid die uit gaat boven het normaal maatschappelijk risico (de «abnormale
last») en een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft (de «speciale
last»). Dit is de codificatie van het égalitébeginsel zoals dat in de rechtspraak
is gevormd in het rechtsleerstuk over nadeelcompensatie.86 In hoofdstuk 15 van de Omgevingswet is bepaald in welke gevallen schade, veroorzaakt
door toepassing van de Omgevingswet, valt onder de toepassing van afdeling 4.5 Awb.
Voor wat betreft waardevermindering van een onroerende zaak is er bij verduurzaming
naar verwachting in weinig gevallen sprake van waardevermindering, maar eerder juist
het tegenovergestelde. Als een woning is verduurzaamd, kan die namelijk makkelijker
en tegen een hogere prijs worden verkocht, zoals ook is toegelicht bij het antwoord
op de door de leden van de VVD-fractie gestelde vraag over woningwaardestijging [37]
en door de leden van de SGP-fractie gestelde vraag over eventuele waardevermindering
tijdens de uitvoeringsfase [113].
Nadeelcompensatie is niet aan de orde als geen sprake is van abnormale én speciale
last. Bij het bepalen van de toepasselijkheid van nadeelcompensatie moet de vraag
worden beantwoord of het handelen van de overheid valt binnen een «normale maatschappelijke
ontwikkeling», en dus of er sprake is van een abnormale last. De transitie naar een
duurzame gebouwde omgeving is onderdeel van de benodigde energietransitie, zowel voor
de reductie van CO2-uitstoot als het beperken van de afhankelijkheid van aardgas als bron van energie
en warmte. Beargumenteerd kan worden dat de schade tot het normaal maatschappelijk
risico behoort als het Rijk en gemeenten gedurende een reeks van jaren consistent
beleid voeren ten aanzien van een duurzame gebouwde omgeving en daarin prioritering
hebben aangebracht. Het wetsvoorstel voorziet daarbij in de verplichting voor gemeenten
om een warmteprogramma op te stellen, waarin de gemeente het tijdpad van verduurzaming
van de wijk beschrijft, en welke alternatieve duurzame energie-infrastructuren beschikbaar
zullen zijn voor aardgas. Dit draagt bij aan het voeren van consistent beleid. Dit
geldt ook voor het uitvoeringsplan en de reeds vastgestelde transitievisie warmte.
Het andere punt is de vraag of er sprake is van een speciale last, en dus of bepaalde
gebouweigenaren of -gebruikers onevenredig zwaar getroffen worden. Om te voldoen aan
het criterium van de speciale last moet een benadeelde in vergelijking met anderen
onevenredig zwaar worden getroffen door het schadeveroorzakende overheidshandelen.
Het is aan het gemeentebestuur om bij het concreet inzetten van de «aanwijsbevoegdheid»
te beoordelen of gebouweigenaren daardoor onevenredig zwaar worden getroffen in vergelijking
tot anderen. Dit is mede afhankelijk van de omstandigheden van het geval, zoals het
type bebouwing en de mate waarin eventuele verschillen daarin tot gevolg hebben dat
voor bepaalde gebouweigenaren een zwaardere last ontstaat. In haar afweging bij het
aanwijzen van een wijk zal de gemeente rekening moeten houden met deze verschillen
en bepalen of de lasten voor de zwaarst benadeelden niet onevenredig zwaar zijn ten
opzichte van de minder of niet benadeelden. Hierbij kan overwogen worden om bepaalde
gebouwen buiten het aangewezen gebied te laten.
Kortom: er zal waarschijnlijk slechts beperkt sprake zijn van nadeelcompensatie doordat
gemeenten bij het aanwijzen van de wijk rekening houden met de betaalbaarheid van
de maatregel voor de eindgebruiker en een groot deel van de maatregelen zich terugverdienen
via de energierekening en de stijging van de woningwaarde. Dit zal waarschijnlijk
alleen in uitzonderlijke gevallen voorkomen, bijvoorbeeld bij een monumentaal gebouw,
een boerderij in een VINEX-wijk of een pand dat dat op de nominatie staat om gesloopt
te worden. De regering deelt mede daarom de verwachting van het risico op een groot
aantal rechtszaken ten aanzien van nadeelcompensatie niet.87
4.3 Huurregelgeving
[104]
De leden van de D66-fractie vragen zich af of het initiatiefrecht uitgebreid zou
kunnen worden om meer snelheid in de warmtetransitie te bewerkstelligen.
De regering vindt het initiatiefrecht net als de leden van de D66-fractie een goede
manier om de verduurzaming aan te jagen. Huurders kunnen op dit moment al initiatief
nemen tot verduurzaming, bijvoorbeeld voor spouwmuurisolatie, dakisolatie, HR++-glas
en een hr-ketel. De regering is voornemens het initiatiefrecht verder uit te breiden
met het doel dat huurders ook actuele, gewenste verduurzamingsmaatregelen kunnen initiëren.
Het aangepaste initiatiefrecht kan hierdoor bijdragen aan de verdere versnelling van
de verduurzaming in die situaties waar verhuurders achterblijven.
4.4 Normering gericht op de stimulering van de hybride warmtepomp
[105]
De leden van de PVV-fractie vragen of de uitzondering voor de wijkaanpak in de normering
voor hybride ook gaat gelden in het tegenstelde geval.
De voorgenomen uitzondering in de normering voor verwarmingsinstallaties is erop gericht
om gebouweigenaren te beschermen tegen een dubbele investering wanneer zij al van
het aardgas afgaan. De uitzondering geldt daarom niet in het tegengestelde geval,
aangezien de woning- of gebouweigenaar in dat geval van de wijkaanpak geen hybride
warmtepomp hoeft aan te schaffen voor de vervanging van een verouderde of defecte
cv-ketel en er dus niet dubbel geïnvesteerd hoeft te worden. Echter, er zijn veel
gevallen waar de hybride warmtepomp zich in de tussentijd (voor de daadwerkelijke
afsluiting van het aardgas) nog terug kan verdienen, dus het staat de gebouweigenaar
vrij om wel een hybride warmtepomp te installeren.
[106]
De leden van de PVV-fractie vragen wat er gebeurt in het geval als een gebouweigenaar
reeds een all-electric warmtevoorziening heeft aangeschaft maar de gemeente voornemens
is de wijk aan te sluiten op een warmtenet.
Als de all-electric warmtevoorziening voldoet aan de regels die het Bbl voor de energieprestatie
van het technische bouwsysteem stelt en geen gebruik meer wordt gemaakt van fossiele
brandstoffen, dan hoeft het gebouw niet op het warmtenet te worden aangesloten.
5. Uitvoering, toezicht en handhaving
5.1 Uitvoering
5.1.1 Uitvoeringskracht gemeenten
[107]
De leden van de CDA-fractie vragen of het niet beter is om personeel met expertise
te poolen en deze beschikbaar te stellen aan gemeenten.
Het NPLW is opgericht om gemeenten te ondersteunen bij de manier waarop zij uitvoering
geven aan de lokale warmtetransitie. Het team bevat veel kennis en kunde, ook omdat
er nauw wordt samengewerkt met een stevig team van deskundigen van de RVO.
De middelen voor het NPLW zijn afkomstig uit de uitvoeringskosten decentrale overheden.
Jaarlijks wordt ook 9 miljoen euro beschikbaar gesteld (plus een eenmalige ophoging
van 7,5 miljoen euro) aan gemeenten in regio’s voor de regionale structuur NPLW. Het
doel van de regionale structuur als onderdeel van het NPLW is dat gemeenten door samen
te werken in een regionale structuur naar verwachting beter regie kunnen voeren in
de warmtetransitie, waaronder het uitvoeren van de eind 2021 vastgestelde transitievisies
warmte en het opstellen van warmteprogramma’s en uitvoeringsplannen.
Met de regionale structuur worden regio’s in staat gesteld om passend bij de lokale
behoefte regionaal ondersteuning te organiseren. Enerzijds door bijvoorbeeld efficiënt
capaciteit en expertise in te zetten in verband met krapte op de arbeidsmarkt en de
specialistische kennis die nodig is. Dit kan door regionale bundeling van gemeentelijke
uitvoeringslasten. Anderzijds om regionale afstemming te faciliteren, tussen gemeenten
onderling, met de provincie en met stakeholders, zoals de netbeheerders en grote vastgoedbezitters.
Kennis en kunde die bij gemeenten opgedaan wordt, wordt door het NPLW breed verspreid
aan de overige gemeenten in Nederland.
[108]
De leden van de CDA-fractie vragen verder of overwogen is om het Nationaal Programma
Lokale Warmtetransitie verder uit te breiden en hoeveel fte er op dit moment werkzaam
zijn.
Op dit moment is dat niet aan de orde. Het NPLW is sinds 1 januari 2023 operationeel.
Begin 2023 is een ronde langs bijna alle gemeenten in Nederland gemaakt en op basis
daarvan is het programmaplan van het NPLW aangescherpt. Daarnaast hebben de accounthouders
van het NPLW nauw contact met de gemeenten, provincies en vele andere organisaties
die gemeenten ondersteunen bij hun opgave. Hiermee wordt ervoor gezorgd dat gemeenten
zoveel mogelijk ondersteund worden, passend bij de behoefte.
Het NPLW heeft op dit moment 28 fte. Het budget van NPLW is voor drie jaar (2023–2025)
opgehoogd om extra ondersteuning aan gemeenten te organiseren, met prioriteit gericht
op FIX-teams in combinatie met NIP en de Aanpak Energiearmoede. Voor elke gemeente
is er een accounthouder en daarmee aanspreekpunt binnen het NPLW.
6. Gevolgen
6.1 Bestuurlijke lasten
[109]
De leden van de BBB-fractie constateren dat gemeenten te maken hebben met tekorten
in de personele capaciteit met betrekking tot de handhaving.
Voor het antwoord op deze vraag verwijst de regering naar de door dezelfde leden gestelde
vraag bij paragraaf I over de uitvoeringscapaciteit van gemeenten [9].
6.2 Financiële gevolgen
[110]
De leden van de BBB-fractie wijzen erop dat wanneer gemeenten nu al aangeven dat de
uitvoeringskosten flink zullen stijgen, dat extra stijging uiterst onverstandig is.
Voor het antwoord op deze vraag verwijst de regering naar de door dezelfde leden gestelde
vraag bij paragraaf I over de uitvoeringscapaciteit van gemeenten [9].
[111]
De leden van de SGP-fractie vragen naar de gevolgen van de verkoopbaarheid en de waarde
van woningen in de periode tussen de aanwijzing in het warmteprogramma en de daadwerkelijke
realisatie daarvan.
De woningwaarde wordt onder andere bepaald door de vraag, de ligging, het oppervlak
en de staat van de woning. Duurzaamheid wordt hierbij een steeds belangrijkere factor.
Zoals in het antwoord op de vraag door de leden van de VVD-fractie geschetst is [37],
blijkt uit onderzoek dat duurzamere woningen hoger in waarde zijn. In den brede kan
gesteld worden dat het verduurzamen van de woning – waaronder het aardgasvrij maken
ervan – een gunstig effect heeft op de verkoopbaarheid en de waarde van de woning.
Bij het inzetten van de aanwijsbevoegdheid die voortkomt uit dit wetsvoorstel is het
allereerst van belang dat iedereen de stappen kan zetten richting het gewenste eindbeeld,
ook eventuele tussentijdse nieuwe bewoners. Vanaf 1 januari 2024 kan men bij het afsluiten
van een hypotheek meer lenen om te verduurzamen. Of wanneer er al verduurzaamd is
door de huidige eigenaar, ontstaat er juist extra leenruimte voor de nieuwe eigenaar
vanwege een lager energieverbruik. Deze nieuwe systematiek beschermt de koper tegen
overkreditering bij de aankoop van een minder goede woning en schept ruimte om de
woning te verduurzamen.
Er kan hierdoor een prijsdrukkend effect ontstaan voor slechtere woningen die rechtdoet
aan de staat van de woning en wat er nog geïnvesteerd dient te worden. Bij een woning
die in een aangewezen wijk ligt en door de huidige eigenaar nog niet verduurzaamd
is, is het – ten opzichte van een reguliere slecht geïsoleerde woning – concreet inzichtelijk
wat er moet gebeuren en binnen welke termijn voordat de woning klaar is om van het
aardgas af te gaan. Het is maar zeer de vraag of dit een extra prijsdrukkend effect
heeft op de woningwaarde. Voor situaties waarbij er sprake is van grote waardedaling
door het besluit van de gemeente om de wijk aardgasvrij te maken, kan het zijn dat
er een verplichting tot compensatie ontstaat indien voldaan wordt aan de voorwaarden
daarvan, zie hiervoor ook het antwoord op de door de leden van de BBB-fractie gestelde
vraag over nadeelcompensatie bij paragraaf 4.2.2 [103]. Of dat zich daadwerkelijk
voordoet, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval.
7. Advies en consultatie
7.1 Advisering
7.1.1 Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
[112]
De leden van de CDA-fractie vragen hoeveel zaken de Afdeling bestuursrechtspraak per
jaar aankan en hoe snel er kan worden opgeschaald indien zich meer zaken voordoen
dan verwacht.
Het aantal zaken dat bij de Afdeling bestuursrechtspraak binnenkomt of door de Afdeling
wordt afgedaan varieert in de tijd en kan verschillen per rechtsgebied.88 In zijn algemeenheid is het moeilijk daarin een mogelijk maximaal aantal zaken aan
te wijzen. Bij wijzigingen van regelgeving houdt het kabinet wel de mogelijke gevolgen
voor de bestuursrechtspraak in het oog. Dit is ook onderdeel van het zogenaamde Beleidskompas.89 De regering deelt de inschatting van de Afdeling bestuursrechtspraak dat dit wetsvoorstel
in de komende jaren tot honderden, wellicht duizenden, rechtszaken zou leiden niet.
In de wijkaanpak doorlopen gemeenten een zorgvuldig proces om een wijk aan te kunnen
wijzen in het omgevingsplan. Het inzetten van die bevoegdheid wordt voorzien van verschillende
waarborgen. De verwachting is daarom dat het overgrote deel van de gebouweigenaren,
bewoners en bedrijven mee zal gaan met het alternatief van de gemeenten. Zo blijkt
uit verschillende proeftuinen in het Programma Aardgasvrije Wijken dat het doorlopen
van het proces tot aardgasvrij maken van de wijken aanzienlijke draagvlak heeft gecreëerd
onder bewoners voor de collectieve oplossing. Of de aanwijsbevoegdheid al dan niet
wordt ingezet zal verder afhangen van de aard van de gekozen aanpak, het tijdpad van
die aanpak en de voorziene energievoorziening.
Eventuele beroepszaken in het kader van de wijziging van het omgevingsplan en eventuele
zaken in hoger beroep in het kader van uitvoeringsbesluiten, verzoeken om nadeelcompensatie
en schadevergoeding zullen ook niet gelijktijdig aan de orde zullen komen bij de Afdeling
bestuursrechtspraak.90
Daarnaast houdt het kabinet uiteraard regelmatig contact met de Raad van State, onder
andere voor de begroting. Ten slotte worden de werking en de effecten van de Omgevingswet
jaarlijks gemonitord vanaf de inwerkingtreding. Daarbij is onder andere ook aandacht
voor het aantal bezwaar- en beroepsprocedures en de gevolgen voor de werklast voor
de rechtelijke macht en de Raad van State.91
II ARTIKELSGEWIJS
Artikel III
[113]
Tot slot vragen de leden van de SGP-fractie om in het voorgestelde artikel 6.8a in
de eerste regel het ontbrekende woord «met» toe te voegen tussen «van toepassing indien»
en «het oog op verduurzaming».
Deze correctie zal met een nota van wijziging worden aangebracht.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.M. de Jonge
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
H.M. de Jonge, minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties