Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 7 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

De regering dankt de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap voor de
schriftelijke inbreng bij het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het hoger
onderwijs en wetenschappelijk onderzoek houdende de verankering van leeruitkomsten
in die wet (Wet leeruitkomsten hoger onderwijs).

De regering is de leden van de fracties van de VVD, D66, CDA, SP, PvdA, GroenLinks,
ChristenUnie en SGP erkentelijk voor de gemaakte opmerkingen en de gestelde vragen
en heeft daarop in de hiernavolgende tekst gereageerd. Daarbij is zoveel mogelijk
de volgorde van het verslag aangehouden. Waar het de leesbaarheid van de nota naar
aanleiding van het verslag ten goede komt, is gekozen om bij de beantwoording vragen
samen te voegen. Mede hierdoor kunnen vragen binnen een paragraaf in een andere volgorde
zijn beantwoord dan de volgorde waarin deze in het verslag zijn gesteld.

Inhoudsopgave

blz.

 
 
 
 
 
 
 

I.

Algemeen

2

 

1.

Inleiding

2

 

2.

Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

9

 
 

2.1

Aanleiding

10

 
 
 

2.1.1

Het experiment leeruitkomsten

10

 
 
 

2.1.2

Resultaten van het experiment leeruitkomsten

12

 
 

2.2

Nut en noodzaak van het wetsvoorstel

15

 
 
 

2.2.1

Flexibilisering van het onderwijs en een leven lang ontwikkelen

15

 
 
 

2.2.2

Uitbreiding naar het wo

17

 
 

2.3

Uitgangspunten van het wetsvoorstel

20

 
 
 

2.3.1

Eenheden van leeruitkomsten

22

 
 
 
 

2.3.1.1

Voorbeelden varianten

23

 
 
 

2.3.2

Het studieplan

25

 
 
 

2.3.3

Het valideren van kennis en vaardigheden

26

 
 
 

2.3.4

Medezeggenschap

28

 
 

2.4

Verankering experiment «accreditatie onvolledige opleidingen»

29

 

3.

Uitvoering

30

 

4.

Financiële gevolgen

32

 

5.

Advies en consultatie

33

 
 

5.1

Advies

33

 
 

5.2

Consultatie

34

 
 
 

5.2.1

Verhouding leeruitkomsten en onderwijseenheden

34

 
 
 

5.2.2

Bindend studieadvies

34

 
 
 

5.2.3

Onderwijsaanbod

35

 
 
 

5.2.4

Propedeuse

36

 
 
 

5.2.5

Voltijd

36

 
 
 

5.2.6

De kosten en extra werkdruk

38

II.

Artikelsgewijs

39

 

Artikel I, onderdeel A

39

I. Algemeen

1. Inleiding

De regering constateert op basis van de vragen dat er een brede steun is in de Kamer
voor meer maatwerk in het kader van een leven lang ontwikkelen en dat het werken met
leeruitkomsten een belangrijke bijdrage daaraan kan leveren.

Tegelijkertijd ziet de regering ook een zorg vanuit uw Kamer die als een rode draad
uit de vragen van de fracties naar voren komt. Die zorg heeft betrekking op de gevolgen
van de invoering van het werken met leeruitkomsten voor de kwaliteit van het onderwijs
en voor de impact op docenten en studenten als het gaat om kwesties als werkdruk,
studentbegeleiding en deskundigheidsbevordering. De regering heeft de indruk dat deze
zorgen deels voortkomen uit de actuele, bredere discussie over de gevolgen van flexibilisering
in het (hoger) onderwijs en deels uit de implicaties voor voltijdse opleidingen die,
zoals ook de Raad van State heeft benadrukt, niet hebben meegedaan aan het experiment
leeruitkomsten. Hierdoor is de impact van het werken met leeruitkomsten voor voltijdse
opleidingen op dit moment moeilijker te overzien.

De regering wil daarom graag deze nota beginnen met het formuleren van een antwoord
op deze zorg, alvorens de vragen per fractie te beantwoorden.

In de eerste plaats merkt de regering op dat het wetsvoorstel naar aanleiding van
het advies van de Raad van State in beginsel beperkt is tot deeltijdse en duale opleidingen.
Hiermee wordt met dit wetsvoorstel het werken met eenheden van leeruitkomsten voor
deeltijdse en duale opleidingen in het hoger onderwijs ondersteund. Dit is conform
de behoefte van uw Kamer en de samenleving om de krapte op de arbeidsmarkt aan te
pakken. In dat kader biedt dit wetsvoorstel mogelijkheden voor meer maatwerk in om-
en opscholing, waardoor de aantrekkelijkheid van deeltijdse en duale opleidingen die
werken met leeruitkomsten groter wordt. Zo is de instroom in 2019 met 50% toegenomen
in de opleidingen die deelnamen aan het experiment ten opzichte van 2015, terwijl
de instroom in de opleidingen die niet deelnamen gelijk is gebleven.1 Voor de kraptesectoren gezondheidszorg, onderwijs en techniek zien we deze trend
ook terug.2

Het wetsvoorstel maakt daarnaast, middels de bijgevoegde nota van wijziging, het werken
met leeruitkomsten mogelijk voor bij ministeriële regeling aan te wijzen voltijdse
opleidingen met een substantiële praktijkcomponent. Hierna wordt toegelicht waarom
deze opleidingen in de ogen van de regering wel geheel of gedeeltelijk kunnen worden
ingericht op basis van eenheden van leeruitkomsten.

In de tweede plaats is de regering van mening dat de implicaties van dit wetsvoorstel
voor de huidige onderwijspraktijk beperkt zijn. Er is nu sprake van een behoedzame
eerste stap: er hebben 21 instellingen in het hoger beroepsonderwijs (hbo) deelgenomen
aan het experiment met bijna 400 opleidingen.3 Vrijwel alle grote hbo instellingen hebben deelgenomen aan het experiment en aangegeven
door te willen met leeruitkomsten. Ongeveer de helft van alle studenten hbo-deeltijd
en duaal studeert in een opleiding die deelneemt aan het experiment leeruitkomsten.
Er is dus al sprake van een brede basis van ervaring en expertise opgebouwd in de
betreffende instellingen. Het wetenschappelijk onderwijs (wo) heeft niet deelgenomen.
Het wo heeft een kleine 5.700 studenten in deeltijdse en duale opleidingen en heeft
daarmee potentieel impact op ca. 2% van de studentenpopulatie in het bekostigde wo.4 Ook voor de aan te wijzen voltijdse opleidingen met een substantiële praktijkcomponent
geldt dat de implicaties beperkt zijn, omdat het werken met eenheden van leeruitkomsten
daar naar verwachting vooral gerelateerd zal zijn aan de praktijkcomponent en daar
is al sprake van variatie in leeractiviteiten tussen studenten.

Na ruim 5 jaar experimenteren is er veel geleerd in de sector met betrekking tot het
werken met leeruitkomsten. Tegelijkertijd heeft het werken met leeruitkomsten volgens
de NVAO en de Inspectie van het Onderwijs niet geleid tot een kwaliteitsverlies of
tot een hogere uitval of switch.5 De opgedane inzichten zullen instellingen helpen om bij nieuwe deeltijdse en duale
opleidingen alsook aangewezen voltijdse opleidingen met een substantiële praktijkcomponent,
het werken met leeruitkomsten te integreren in de opleiding. Hierbij is sprake van
een groeimodel, waarin stapsgewijs wordt gewerkt en geleerd.

Ten derde wil de regering nogmaals benoemen dat de bredere discussie over flexibilisering
en daarmee ook over leeruitkomsten in voltijdse opleidingen, zorgvuldig en integraal
wordt beschouwd in de brede toekomstverkenning over het hoger onderwijsstelsel waarover
de Kamer is geïnformeerd in de Kamerbrief Aanpak en inhoud toekomstverkenning hoger
onderwijs en wetenschap van 17 november 2022.6

1.

De leden van de VVD-fractie zien dat hbo-voltijd niet wordt meegenomen in deze wetgeving
en vragen waarom er onderscheid wordt gemaakt tussen hbo-voltijd aan de ene kant en
hbo-duaal en -deeltijd aan de andere kant, aangezien het eindniveau van de drie routes
hetzelfde moet zijn. Wat maakt het uit hoe de student op dat punt is gekomen, als
juist de uitkomst telt en hetzelfde moet zijn, zo vragen de leden.

De leden zien ook dat onderscheid wordt gemaakt naar doelgroep. Is het niet aan de
student zelf om te bepalen of hij of zij deze studievorm passend vindt? Is dat niet
beter dan voorsorteren voor hele groepen op basis van veronderstelde generieke kenmerken
van voltijdsstudenten, zo vragen de leden.

De regering heeft besloten het wetsvoorstel leeruitkomsten in beginsel niet van toepassing
te laten zijn op voltijdse opleidingen in het hoger onderwijs. Daarbij wijst de regering
allereerst op het advies van de Raad van State, om het werken met leeruitkomsten in
het voltijdsonderwijs niet onmiddellijk mogelijk te maken. Verder wijst de regering
op hetgeen instellingen hierover naar voren hebben gebracht. Zij vinden het een goede
ontwikkeling dat voltijdse opleidingen ook op basis van eenheden van leeruitkomsten
zouden kunnen worden ingericht, maar geven daarbij aan dat de doelgroep voltijdstudenten
mogelijk om een andere werkwijze vraagt, met meer begeleiding en ondersteuning. Om
die reden wil de regering de toekomstverkenningen afwachten. Deze vinden dit studiejaar
plaats, onder meer rond het thema flexibilisering. De vraag of flexibel onderwijs
op basis van eenheden van leeruitkomsten ook in voltijdonderwijs wettelijk mogelijk
gemaakt moet worden, maakt deel uit van die toekomstverkenning.

De huidige bepalingen van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
(WHW) bieden instellingen reeds ruimte voor maatwerk ten aanzien van bijvoorbeeld
de inhoud van de opleiding en de tentaminering. Instellingen kunnen uiteenlopende
onderwijsactiviteiten aanbieden en het tentamen is vormvrij; instellingen kunnen er
voor kiezen een tentamen mondeling, schriftelijk of op andere wijze te laten afleggen.
Verder kan de examencommissie in individuele gevallen vrijstelling verlenen van het
afleggen van een of meer tentamens na inschrijving voor de opleiding. Instellingen
kunnen voor de vormgeving van hun voltijdonderwijs voorlopig nog uit de voeten met
deze ruimte die de WHW biedt. Hierbij blijft het uitgangspunt dat de student het door
de instelling aangeboden onderwijsprogramma volgt. De regering benut de toekomstverkenning
om te bezien op welke manier flexibel onderwijs in de toekomst vorm kan krijgen. De
eventuele invoering van flexibel onderwijs op basis van eenheden van leeruitkomsten
in voltijdse opleidingen, waarbij de student zelf zijn eigen leerroute kan invullen,
wordt bezien in deze bredere context van flexibilisering.

De regering maakt echter een uitzondering voor voltijdse opleidingen met een substantiële
praktijkcomponent. Voor deze opleidingen geldt dat het kunnen werken met eenheden
van leeruitkomsten een meerwaarde kan hebben, terwijl tegelijkertijd sprake is van
een beperkte impact van het werken met leeruitkomsten op het stelsel. Ook voor deze
opleidingen geldt immers dat er sprake is van variatie binnen de groep van studenten
aan deze opleiding wat betreft de leeractiviteiten die zij in het praktijkgedeelte
van de opleiding uitvoeren. Het flexibel invullen van het praktijkgedeelte van de
voltijdse opleiding op basis van leeruitkomsten past dus goed bij voltijdse opleidingen
met een substantiële praktijkcomponent, waarbij het vastleggen van (nadere) afspraken
over invulling, begeleiding en beoordeling in het studieplan bijdraagt aan de borging
van de kwaliteit. Bij voltijdse opleidingen met een substantiële praktijkcomponent
kan bijvoorbeeld gedacht worden aan lerarenopleidingen. De praktijkcomponent bij deze
opleidingen bedraagt gemiddeld circa 40%. Bij deze opleidingen is het leren in en
met de praktijk dan ook integraal onderdeel van de opzet en inrichting van het onderwijsprogramma.
Voor deze opleidingen vindt de regering het dan ook niet in alle gevallen nodig de
toekomstverkenning af te wachten. Met de bij deze nota gevoegde nota van wijziging
wordt om die reden geregeld dat bij ministeriële regeling aangewezen voltijdse opleidingen
met een substantiële praktijkcomponent kunnen werken met eenheden van leeruitkomsten.
In het kader van de aanwijzing zal worden beoordeeld of in die opleidingen sprake
is van een substantiële praktijkcomponent.

2.

De leden van de PvdA-fractie merken op dat de regering schrijft dat thans niet is
voorzien in een uitbreiding naar voltijdsopleidingen van de mogelijkheid om te werken
met eenheden van leeruitkomsten. De leden hechten eraan om dit vooral ook niet te
doen gezien de leeftijd die voltijdsstudenten doorgaans hebben bij aanvang van hun
opleiding. Studenten van 17 of 18 jaar hebben gewoonlijk nog onvoldoende zicht op
wat de opleiding in de praktijk behelst. Bovendien kent de voltijdsvariant van hun
opleiding doorgaans geen praktijkcomponent binnen een professionele omgeving, zodat
de meerwaarde ontbreekt die het werken met leeruitkomsten biedt door bevordering van
het werkplekleren. In hoeverre deelt de regering deze overwegingen, zo vragen de leden.

De regering deelt de genoemde overwegingen niet helemaal. Zoals gezegd zijn er wel
degelijk voltijdopleidingen met een substantiële praktijkcomponent; ook in voltijdonderwijs
vindt leren in toenemende mate plaats in en met de praktijk. En ook voor studenten
van 17 of 18 jaar kan het van belang zijn invloed te hebben op de leeractiviteiten
die zij in het kader van hun opleiding doen, zodat deze goed aansluiten op hun situatie
en behoeften. Daarmee wordt ook de ontwikkeling gestimuleerd van het vermogen het
eigen leren te sturen. In de toekomstverkenning middelbaar beroepsonderwijs, hoger
onderwijs en wetenschap wordt onder meer ingegaan op flexibilisering, ook in relatie
tot voltijdopleidingen en de doelgroep jongvolwassenen. Bij besprekingen over het
werken met eenheden van leeruitkomsten in voltijdopleidingen komt uiteraard ook de
vraag aan de orde in hoeverre voltijdstudenten andere behoeften hebben, bijvoorbeeld
wat betreft structuur, overzicht, begeleiding en ondersteuning.

De regering hecht eraan ten algemene op te merken dat voorliggend wetsvoorstel flexibel
onderwijs op basis van leeruitkomsten faciliteert, maar hiertoe niet verplicht. Instellingen
en opleidingen kunnen hun eigen keuzes maken, passend bij hun visie op leren en onderwijs
en het beleid van de instelling. Ook verplicht het wetsvoorstel de student niet tot
een leerwegonafhankelijke, eigen invulling van (delen van) de opleiding, indien een
opleiding kiest voor het werken met eenheden van leeruitkomsten. De student heeft
altijd de mogelijkheid de gehele gefaciliteerde leerroute te volgen, of delen daarvan.
Studenten die voor deelname aan het aangeboden onderwijs willen kiezen, kunnen dat
dus blijven doen. Indien de student geen gebruikmaakt van de beschikbare leeractiviteiten,
en kiest voor een eigen invulling van zijn leerroute, dan maakt hij hierover en over
de begeleiding en beoordeling afspraken die worden vastgelegd in een studieplan. Dit
studieplan vervult een cruciale rol. Het functioneert als een belangrijke waarborg
ten behoeve de kwaliteit van de opleiding en de zorgplicht van de instelling.

Meer specifiek wil de regering in reactie op deze vraag opmerken dat in de reeds genoemde
toekomstverkenning ook de vraag aan de orde zal komen of er aanvullende wettelijke
waarborgen nodig zijn voor jongeren die instromen in voltijdse opleidingen, wat betreft
de opbouw in de mate van zelfsturing en de ondersteuning en begeleiding vanuit de
opleiding. Wat betreft de overweging van de leden van de PvdA-fractie dat in opleidingen
zonder praktijkcomponent de meerwaarde ontbreekt, wijst de regering erop dat ook in
voltijdonderwijs sprake is van diversiteit van de studentenpopulatie en geldt dat
het van belang is dat studenten het vermogen kunnen ontwikkelen tot het zelf sturen
en vormgeven van hun eigen leren en ontwikkeling. Uit gesprekken met instellingen
blijkt dat flexibel onderwijs op basis van eenheden van leeruitkomsten past bij hun
visie op leren en onderwijs. Deze visie maakt deel uit van het strategisch beleid
van instellingen en is bepalend voor het onderwijsconcept dat wordt gehanteerd door
de instelling en de didactische werkwijzen. Ook in voltijdonderwijs vindt leren in
toenemende mate plaats in en met de praktijk. Maatschappelijke vraagstukken en vraagstukken
uit de beroepspraktijk worden in bijvoorbeeld projectonderwijs, living labs, innovation labs, challenge based education en design based education benut als katalysator voor het leren. Dat betekent dat er sprake is van toenemende
variatie in de leeractiviteiten die worden aangeboden aan de studenten. Ook is er
een ontwikkeling te zien richting programmatisch toetsen (assessment as/for learning), wat aansluit bij het werken met eenheden van leeruitkomsten. Ook om deze reden wordt,
zoals eerder aangegeven, in de toekomstverkenning ingegaan op de vraag of flexibel
onderwijs op basis van eenheden van leeruitkomsten ook in voltijdonderwijs van meerwaarde
is en het wenselijk is dit wettelijk mogelijk te maken. Voor zover het opleidingen
met een substantiële praktijkcomponent betreft, vindt de regering dat de meerwaarde
van het werken met leeruitkomsten aanwezig kan zijn. Om die reden wordt met de bij
deze nota gevoegde nota van wijziging het wetsvoorstel aangepast. Deze strekt ertoe
een grondslag in de WHW op te nemen die het mogelijk maakt voltijdse opleidingen met
een substantiële praktijkcomponent aan te wijzen die geheel of gedeeltelijk kunnen
bestaan uit eenheden van leeruitkomsten. Dit is nader toegelicht in het antwoord op
vraag 1.

3.

De leden van de GroenLinks-fractie erkennen het belang van omscholing van werkenden,
mede gezien de tekorten in bepaalde sectoren. Tegelijkertijd hebben deze leden zich
eerder bijzonder kritisch geuit over de flexibilisering van het hoger onderwijs in
het kader van maatwerk. Net zoals de Raad van State zijn deze leden van mening dat
maatwerk en flexibilisering zeer verschillende doelstellingen zijn, met een eigen
context, die zich niet zonder meer laten verenigen in één allesomvattende oplossing.

Deze leden begrijpen de noodzaak van flexibilisering in het kader van Leven Lang Ontwikkelen
en de doelgroep die daarbij hoort: de volwassen (werkende) student. De regering spreekt
echter ook van andere groepen studenten als doelgroep in het kader van flexibilisering.
Deze leden zijn van mening dat voor andere groepen studenten maatwerk belangrijker
is en de inspanning erop gericht moeten zijn om studenten zo veel mogelijk op een
volwaardige manier mee te laten doen met een opleiding, in plaats van het tornen aan
de samenhang van de opleiding zelf.

De regering wil graag benadrukken dat het werken met leeruitkomsten geen gevolgen
zal hebben voor de samenhang van een opleiding. Een opleiding is en blijft op grond
van de WHW «een samenhangend geheel van onderwijseenheden, gericht op de verwezenlijking
van welomschreven doelstellingen op het gebied van kennis, inzicht en vaardigheden
waarover degene die de opleiding voltooit, dient te beschikken».7 Deze onderwijseenheden kunnen onderwijseenheden zijn die geen eenheden van leeruitkomsten
zijn, en onderwijseenheden die eenheden van leeruitkomsten zijn. Beide eenheden hebben
eenzelfde functie; zij vormen het samenhangende geheel, het geraamte en de ruggengraat,
waaruit een opleiding is opgebouwd. Beide typen eenheden werken toe naar dezelfde
doelstellingen op het gebied van kennis, inzicht en vaardigheden op het eindniveau
van de opleiding. En in beide gevallen zijn vergelijkbare waarborgen rondom studentbegeleiding,
kwaliteitszorg en onderwijsaanbod waar de student gebruik van kan maken. Het verschil
tussen beide typen eenheden is, na inwerkingtreding van het wetsvoorstel, dat eenheden
van leeruitkomsten op een leerwegonafhankelijke manier kunnen worden verworven en
aangetoond. Om deze «leerwegonafhankelijkheid» mogelijk te maken, moet de beschrijving
van deze eenheden van leeruitkomsten daar logischerwijs bij aansluiten. Dit betekent
dat voor een eenheid van leeruitkomsten het beschreven en vastgelegde onderwijsaanbod
niet leidend is en dat de student ook kan kiezen voor leeractiviteiten (deels) buiten
het onderwijsaanbod, bijvoorbeeld op de werkplek.

Dit doet geen afbreuk aan de samenhang van de opleiding. Het maakt het simpelweg mogelijk
voor uiteenlopende doelgroepen studenten om meer regie uit te oefenen op de inrichting
van hun leerroute. Dit biedt juist de mogelijkheid voor (op de student toegesneden)
maatwerk. Door ruimte te bieden om te werken met eenheden van leeruitkomsten ontstaat
immers meer ruimte voor differentiatie in leerroutes. Hierdoor kan de opleiding de
relevante kennis en vaardigheden die de student al bezit erkennen en waarderen (validering)
en meer ruimte geven voor mogelijkheden om te leren op de werkplek.

Een leerwegonafhankelijke invulling van (delen van) de opleiding kan voor uiteenlopende
doelgroepen interessant zijn. Daarbij geldt dat de student altijd de mogelijkheid
heeft de gefaciliteerde leerroute te volgen. Studenten die dus voor deelname aan onderwijsaanbod
van de instelling willen kiezen in (een deel van) de opleiding, kunnen dat blijven
doen.

4.

De leden constateren dat er op dit moment meerdere wetsvoorstellen zijn die meerdere
vormen van flexibilisering van het onderwijs willen realiseren. Kan de regering aangegeven
in hoeverre dit wetsvoorstel verschilt van het experiment flexstuderen waar de Kamer
eerder vragen over heeft gesteld. In welke mate overlappen de experimenten met elkaar,
bijvoorbeeld als het gaat om de doelgroep? Zo worden mantelzorgers in beide experimenten
als doelgroep benoemt. Kan de regering aangeven waarom één van de vormen van flexibilisering
niet afdoende is om de doelgroep te ondersteunen?

De experimenten «flexstuderen» en «leeruitkomsten» maken beide onderdeel uit van de
«pilots flexibilisering hoger onderwijs». Inhoudelijk is er geen overlap tussen beide
experimenten. Anders dan het experiment leeruitkomsten, betreft flexstuderen geen
experiment op het terrein van de inrichting van opleidingen. Het experiment flexstuderen
houdt in dat studenten alleen betalen voor het onderwijs dat zij van plan zijn te
volgen. Door hiermee de regie meer bij studenten te leggen, krijgen zij de ruimte
hun studie in te richten op een manier die past bij hun eigen omstandigheden. Dit
biedt studenten de mogelijkheid om (tijdelijk) hun studie te combineren met andere
taken. Het werken met eenheden van leeruitkomsten heeft betrekking op de inrichting
van de opleiding. Instellingen kunnen opleidingen aanbieden op basis van eenheden
van leeruitkomsten, waarmee studenten meer ruimte krijgen om de leerroute in te vullen
op basis van eigen keuzes. Daarbij is het ook mogelijk dat studenten op basis van
relevante kennis, inzicht en vaardigheden de beheersing van leeruitkomsten aantonen,
waardoor zij zich alleen nog hoeven te richten op de leeruitkomsten die zij nog niet
beheersen. Zo kunnen zij hun opleiding verkorten en versnellen. Omdat beide experimenten
een bijdrage leveren aan flexibel(er) hoger onderwijs, is er een (gedeeltelijke) overlap
in doelgroep; zo zal de volwassen (werkende) student gebaat kunnen zijn bij zowel
een opleiding op basis van leeruitkomsten (omdat hij reeds opgedane kennis, inzicht
en vaardigheden kan inbrengen) als bij flexstuderen (omdat hij werken en studie wil
combineren). Beide experimenten leveren daarmee, zoals gezegd, een andere bijdrage
aan flexibel(er) hoger onderwijs, en kunnen elkaar om deze reden dan ook wel aanvullen
maar niet vervangen.

5.

In hoeverre is in de evaluatie van dit experiment de sociale functie van het onderwijs,
als gemeenschap, meegenomen? Zo stelden de onderzoekers in de evaluatie van het experiment
flexstuderen dat flexstuderen gevolgen heeft voor de relatie tussen instelling en
student. Door deze geïndividualiseerde trajecten kan de onderwijsgemeenschap ondergraven
worden. Hoe zit dat met dit wetsvoorstel? Voorts zijn deze leden benieuwd naar de
toevoeging van dit wetsvoorstel op bestaande mogelijkheden voor volwassen of oud-studenten
als het gaat om bij- of omscholing. Kan de regering in een overzicht aangeven van
wat er op dit moment al mogelijk is voor deze doelgroep? Ten slotte willen deze leden
nogmaals hameren op een gedegen onderzoek naar de effecten van flexibilisering van
het onderwijs op de onderwijsgemeenschap als geheel alvorens de regering vergaande
vormen van flexibilisering wil verankeren. Graag ontvangen zij een reactie.

In het flexibele onderwijs op basis van eenheden van leeruitkomsten is in de regel
geen sprake van volledig individuele trajecten. Tijdens het experiment bleek dat studenten
ook bij differentiatie in leerroutes en leeractiviteiten blijven deelnemen aan het
aangeboden onderwijs, waarin sprake is van samenwerkend leren. Bij veel opleidingen
die deelnemen aan het experiment leeruitkomsten wordt daarnaast onder begeleiding
van een docent gewerkt met leerteams, voor «collegiale consultatie» door studenten
onderling. De leerteams fungeren als een soort stamgroep en thuisbasis voor studenten.
De verwachting is dat ook na de verankering van het experiment geen sprake zal zijn
van volledig individuele trajecten.

Uit de eindevaluatie van het experiment leeruitkomsten blijkt ook dat in de flexibele
opleidingstrajecten doorgaans wordt gewerkt met een mix van contactonderwijs, online
onderwijs en werkplekleren. Studenten van bekostigde instellingen geven in de eindevaluatie
aan dat zij veel gebruik maken van de mogelijkheid om samen te werken met andere studenten.8 Het experiment laat dus zien dat de leergemeenschap ook bij flexibel onderwijs op
basis van leeruitkomsten intact blijft, ook als studenten niet meer allemaal tegelijkertijd
deelnemen aan dezelfde onderwijsactiviteiten.

Met het wetsvoorstel leeruitkomsten ontstaan meer mogelijkheden binnen formele opleidingen
voor op- en omscholing. Dit wetsvoorstel maakt (versneld) op- en omscholen mogelijk
door de leerwegonafhankelijkheid en ruimte voor validering die ontstaat bij het werken
met leeruitkomsten. Op die manier kunnen studenten meer erkenning krijgen voor de
(praktijk)ervaring en kennis die zij meebrengen en is er meer ruimte voor toepassing
binnen eigen rijke(re) leeromgevingen. Het wetsvoorstel heeft niet direct voordelen
voor bijscholing. Onder bijscholing verstaat de regering het via een kortdurend traject
iemand bijscholen op een specifiek terrein, om nieuwe kennis of vaardigheden op te
doen. Bij formele opleidingen die leiden tot een diploma wordt vaak gesproken over
opscholing of omscholing. Werken met leeruitkomsten biedt mogelijkheden voor de toekomst
om te gaan werken met kleinere certificeerbare eenheden, bijvoorbeeld in de vorm van
een microcredential.9 Een uitputtend overzicht van alle mogelijkheden op het gebied van bij- en omscholing,
zonder een duidelijke afbakening, is niet goed te geven. De regering verwijst daarom
graag naar de website leeroverzicht.nl die op maandag 10 oktober 2022 live is gegaan.
Dit portaal biedt een onafhankelijk landelijk overzicht van alle mogelijkheden in
het kader van bij- en omscholing.

2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

6.

De leden van de CDA-fractie vragen waarom de regering gekozen heeft voor verbreding
van het wetsvoorstel naar duale- en deeltijd opleidingen in het wetenschappelijk onderwijs,
mede in het licht van de kritiek van de Raad van State. Alleen de internetconsultatie
van Universiteiten van Nederland lijkt hierin de doorslag te hebben gegeven. Kan de
regering dit bevestigen? Wat is de reden dat de universiteiten deze mogelijkheid krijgen,
terwijl zij er bewust voor kozen niet deel te nemen aan het experiment? Is het uitblijven
van ervaring met leeruitkomsten in de specifieke context van een universitaire opleiding
geen risico voor de invoering daarvan bij wetenschappelijke studies?

Het experiment leeruitkomsten is bij aanvang van het experiment in 2016, opengezet
voor deeltijdse en duale opleidingen in zowel het hbo als het wo. De regering heeft
vanaf de start van het experiment ook voor wo-studenten en universiteiten toegevoegde
waarde gezien in het werken met eenheden van leeruitkomsten en de mogelijkheden van
meer regie op de persoonlijke leerroute. Hoewel het aantal aanvragen van universiteiten
kleiner was dan het aantal aanvragen van hogescholen – en deze aanmeldingen door de
onafhankelijke beoordelingscommissie niet voldoende zijn bevonden – kan niet worden
gesteld dat de universiteiten er bewust voor kozen om niet deel te nemen aan het experiment.
Gedurende het experiment, en met de resultaten die het experiment liet zien binnen
het hbo, groeide ook de interesse van de universiteiten in de mogelijkheden die het
werken met leeruitkomsten biedt. Dit komt mede tot uiting in de door de leden aangehaalde
reactie van de koepelorganisatie Universiteiten van Nederland tijdens de internetconsulatie
van voorliggend wetsvoorstel. Uiteraard is de regering ook door middel van bijeenkomsten
en gesprekken de standpunten en wensen van deze instellingen nagegaan. De regering
is van mening dat de context van een universitaire opleiding geen (extra) risico met
zich brengt wanneer er wordt gewerkt met eenheden van leeruitkomsten. Het verschil
in context tussen hbo (professioneel) en wo (academisch) zal uiteraard doorwerken
in de aard en inhoud van de eenheden van leeruitkomsten die in wo-opleidingen zullen
worden gehanteerd. Deze zullen bij een wo-opleiding meer theoretisch van aard zijn.
De regering wil daarnaast benadrukken dat het werken met leeruitkomsten voor geen
enkele instelling een verplichting betreft. Alle ho-instellingen, dus ook universiteiten,
kunnen op basis van de eigen expertise en professionaliteit kiezen of en hoe ze willen
werken met eenheden van leeruitkomsten binnen die opleidingen.

7.

Kan de regering onderbouwen waarom zij niet gekozen heeft voor het uitbreiden van
de mogelijkheid om te werken met leeruitkomsten naar voltijdopleidingen voor het hbo-onderwijs?
Kan de regering hierbij ingaan op de rol die het hbo heeft als beroepsopleider, het
doel van het experiment om het leren op de werkplek te versterken én de krimp (van
het aantal studenten) die op het hbo-onderwijs afkomt?

De regering verwijst de leden van de CDA-fractie voor een reactie op de vraag met
betrekking tot de uitbreiding naar het voltijdonderwijs naar de reactie van de regering
op vraag 1 van het verslag. In die reactie heeft zij toegelicht waarom zij er niet
voor heeft gekozen om de mogelijkheid om te werken met leeruitkomsten uit te breiden
naar voltijdse opleidingen. Verder heeft zij daar toegelicht dat werken met leeruitkomsten
wel mogelijk wordt gemaakt voor voltijdse opleidingen met een substantiële praktijkcomponent.
De regering ziet geen directe relatie tussen het werken met eenheden van leeruitkomsten
in voltijdopleidingen en de krimp die op het hbo-onderwijs afkomt. De daling van de
instroom van jongeren is een demografisch gegeven. Om te voorzien in de behoeften
van de arbeidsmarkt is het verhogen van de instroom en de deelname wel van belang,
maar dat zal logischerwijs de doelgroep volwassenen betreffen, die doorgaans vooral
deelnemen aan deeltijd en duaal hoger onderwijs.

8.

Kan de regering aangeven wat de keuzes voor de afbakening in het wetsvoorstel zijn
voor het flexibiliseren van de lerarenopleidingen zoals afgesproken in het bestuursakkoord,
zo vragen de leden.

In het bestuursakkoord met UNL en de Vereniging van Hogescholen (hierna: VH) wordt
uitgegaan van een uitbreiding van opleidingen die mogen werken met eenheden van leeruitkomsten
naar voltijdse opleidingen. De oorspronkelijke inzet van de regering was dan ook om
werken met eenheden van leeruitkomsten mogelijk te maken voor voltijdse opleidingen.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, heeft
de regering besloten om met het wetsvoorstel de bevoegdheden vooralsnog in beginsel
niet uit te breiden naar voltijdse opleidingen. Zoals eerder vermeld zal naar aanleiding
van de resultaten van de toekomstverkenning worden besloten of een wetsvoorstel dat
deze uitbreiding regelt, zal worden ingediend.

Tegelijkertijd ziet de regering dat voor voltijdse opleidingen met een substantiële
praktijkcomponent, zoals lerarenopleidingen, sprake kan zijn van een meerwaarde van
het werken met eenheden van leeruitkomsten, terwijl de impact daarvan op het stelsel
beperkt is. Om die reden stelt zij voor om het werken met eenheden van leeruitkomsten
mogelijk te maken voor voltijdse opleidingen met een substantiële praktijkcomponent,
zoals lerarenopleidingen. Deze opleidingen kunnen worden aangewezen bij ministeriële
regeling. Dit is nader toegelicht in het antwoord op vraag 1.

2.1 Aanleiding

2.1.1 Het experiment leeruitkomsten

9.

De leden van de GroenLinks-fractie lezen dat de afspraken omtrent de invulling van
het leertraject worden vastgelegd in een onderwijsovereenkomst/studieplan. Dat vinden
deze leden opmerkelijk, omdat de onderwijsovereenkomst momenteel alleen nog in het
mbo bestaat en juist binnenkort wordt afgeschaft in het mbo. Voornamelijk, omdat in
de praktijk de positie van de student bij het afsluiten van de onderwijsovereenkomst
zwak is en er veel onduidelijkheid en ontevredenheid bestaat over de rechten en plichten
van de student op basis van de overeenkomst. Kan de regering toelichten waarom een
dergelijke overeenkomst elders in het onderwijs weer wordt geïntroduceerd, terwijl
uit de evaluatie blijkt dat dit middel ontoereikend is om de belangen van de studenten
te garanderen? Kan de regering aangeven hoe de gesignaleerde knelpunten die naar voren
zijn gekomen bij de evaluatie van de onderwijsovereenkomst in het mbo zich niet zullen
voordoen bij studenten op het hbo en de universiteit? Op welke wijze zijn de belangen
van deze studenten beter gewaarborgd dan de belangen van de studenten op het mbo?
Zit daar een verschil in? Zo ja, waarom? Zo nee, waarom wordt een middel met bekende
knelpunten ingezet?

De werkwijze met het studieplan in het hoger onderwijs is anders dan bij de onderwijsovereenkomst
in het mbo. De onderwijsovereenkomst in het mbo had als functie om de wederzijdse
rechten en plichten van de instelling en de student te regelen. In de praktijk is
echter gebleken dat er onvoldoende sprake is van ruimte voor gesprek. Ook de ongelijkwaardige
positie die studenten hebben ten opzichte van instellingen maakte het moeilijk om
daadwerkelijk tot een wederzijdse overeenkomst te kunnen komen. Anders dan bij de
onderwijsovereenkomst, die voor iedere student, en voorafgaand aan de opleiding wordt
gesloten, is het studieplan alleen verplicht indien de student kiest voor een invulling
in de leerroute met leeractiviteiten buiten het onderwijsaanbod van de instelling
(de gefaciliteerde leerroute), bijvoorbeeld in de beroepspraktijk. De student wordt
ondersteund en begeleid bij het maken van afspraken over leeractiviteiten, de begeleiding
en de wijze van beoordeling, die worden vastgelegd in het studieplan. Daartoe vinden
gedurende de opleiding periodiek gesprekken plaats tussen student en docent en het
studieplan kan worden aangevuld, aangepast en geactualiseerd. Het studieplan is daarmee
een «levend» instrument voor zelfsturing door de student en begeleiding door de docent.
Daarnaast vervult het studieplan een functie in het kader van de borging van de kwaliteit
van leerwegonafhankelijke leerroutes en biedt het de student houvast en zekerheid.
Ook op het punt van rechtsbescherming verschilt het studieplan van de onderwijsovereenkomst.
Voor geschillen rondom de onderwijsovereenkomst was de student direct aangewezen op
de civiele rechter. De stap naar de rechter is fysiek, gevoelsmatig en financieel
groot. Zoals toegelicht in de memorie van toelichting kunnen geschillen rondom het
studieplan worden voorgelegd aan de geschillenadviescommissie en kan in geval van
niet naleving van hetgeen in het studieplan is vastgelegd rondom de beoordeling van
de beheersing van de leeruitkomsten in een beroep tegen de beoordelingsbeslissing
aan de orde worden gesteld bij het college van beroep voor de examens.

10.

De regering maakt vervolgens onderscheid tussen de varianten en het wel of niet verplichten
van het studieplan. Waarom is er gekozen voor dit onderscheid, zo vragen de leden
van de GroenLinks-fractie.

Om een duidelijker beeld te geven van wat het werken met eenheden van leeruitkomsten
voor een opleiding kan betekenen, zijn in de memorie van toelichting drie varianten
benoemd, de module-variant, de catalogus-variant en de open-variant. Bij elke variant
geldt de verplichting om te werken met het studieplan, voor zover de student er voor
kiest om (een deel van) de leerroute in te vullen met leeractiviteiten buiten het
onderwijsaanbod van de instelling. Met name bij de «open» variant neemt het studieplan
een centrale plaats in.

Of er wel of niet gewerkt wordt met een studieplan, hangt af van de beslissing van
het instellingsbestuur om wel of niet te gaan werken met eenheden van leeruitkomsten
binnen een bepaalde opleiding en opleidingsvariant en van de beslissing van de student
om (delen van) de opleiding wel of niet leerwegonafhankelijk in te vullen. Wordt gewerkt
met eenheden van leeruitkomsten en maakt een student gebruik van onderwijsaanbod van
de instelling (gefaciliteerde leerroute), dan is het vastleggen van afspraken in een
studieplan niet verplicht, omdat het onderwijsaanbod is beschreven en vastgelegd.
Opleidingen die niet bestaan uit eenheden van leeruitkomsten zijn nooit verplicht
om het studieplan te gebruiken, aangezien er dan niet per sé een noodzaak is tot het
vastleggen van afspraken. Bij deze opleidingen is het onderwijsprogramma namelijk
al beschreven en vastgelegd in de onderwijs- en examenregeling (hierna: OER) van de
opleiding. Uiteraard is het wel van belang dat, wanneer de student de gelegenheid
heeft keuzes te maken uit onderwijsaanbod, de instelling zorgt voor adequate informatievoorziening
en mogelijkheden biedt tot begeleiding bij het maken van keuzes.

2.1.2 Resultaten van het experiment leeruitkomsten

11.

De leden van de D66-fractie merken op dat flexibilisering van onderwijs studenten
de mogelijkheid geeft om regie te nemen in hun onderwijs en ontwikkeling. Het nemen
van regie is op zichzelf iets wat studenten kunnen leren. De leden vinden goede begeleiding
en persoonlijk contact tussen docent en student daarom van groot belang. Dat gaat
ook op bij flexibel onderwijs door middel van leeruitkomsten. ResearchNed somt in
de evaluatie van het experiment leeruitkomsten de volgende algemene klachten bij studenten
op: onduidelijkheden in de opleiding, gebrek aan begeleiding en structuur, en organisatorische
problemen. ResearchNed geeft daarbij aan dat er tussen 2018 en 2020 geen verbetering
zichtbaar was in de waardering van studenten van de experimentopleidingen. Daarom
hebben de leden de volgende vragen. Welke mogelijkheden ziet de regering om de studentbegeleiding,
heldere communicatie richting studenten en studeerbaarheid van opleidingen te stimuleren
en te borgen? Hoe kijkt de regering bijvoorbeeld aan tegen het borgen van het aantal
of de interval van begeleidingsgesprekken, zo vragen de leden.

De regering is van mening dat studentbegeleiding, heldere communicatie en studeerbaarheid
van groot belang zijn bij alle opleidingen en dus ook bij een opleiding gebaseerd
op leeruitkomsten. Met dit wetsvoorstel legt de regering daarom vast dat een studieplan
moet worden vastgesteld, indien een student de voorkeur geeft aan een (gedeeltelijke)
leerwegonafhankeljke, eigen invulling met leeractiviteiten buiten het onderwijsaanbod
van de instelling. In dat studieplan worden afspraken over leeractiviteiten, begeleiding
en beoordeling helder omschreven. De begeleiding zal in beginsel overeenkomen met
minimaal twee contactmomenten per studiejaar. De regering wil echter niet zo ver gaan
om wettelijk vast te leggen hoe vaak er minimaal begeleidingsgesprekken plaats moeten
vinden. De regering is van mening dat goede kwaliteitszorg en goede begeleiding zaken
zijn waarover de opleiding verantwoording aflegt bij een accreditatie. Indien er signalen
komen dat de studentbegeleiding ondermaats is tussen de momenten van accreditatie,
dan kan de Inspectie van het Onderwijs hier een onderzoek naar starten. Bovendien
zou een dergelijke maatregel ook bijzonder complex zijn om te handhaven en verder
bijdragen aan de regeldruk, zowel voor opleidingen als voor de overheid.

De studeerbaarheid van een opleiding is op twee manieren geborgd. Ten eerste is een
opleiding gebaseerd op leeruitkomsten verplicht om een gefaciliteerde leerroute aan
te bieden. Studenten die niet kiezen voor een leerwegonafhankelijke invulling, kunnen
gebruik maken van de gefacilteerde leerroute. Een gefaciliteerde leerroute bestaat
uit onderwijsaanbod dat door de instelling wordt verzorgd, met leeractiviteiten die
studeerbaar zijn en waarbij de student goed begeleid wordt. Ten tweede wordt, indien
een student wel kiest voor een leerwegonafhankelijk pad, een studieplan opgesteld
met de student waarbij studeerbaarheid een van de randvoorwaarden is. Dit maakt deel
uit van de werkwijze rond de totstandkoming van studieplannen en hier ziet de docent
op toe. In het wetsvoorstel is bepaald dat per maximaal 30 studiepunten (of, indien
de studielast van een eenheid van leeruitkomsten meer bedraagt, per eenheid van leeruitkomsten)
in overleg met de student een studieplan moet worden vastgesteld. Dit impliceert dat
er in ieder geval twee keer per jaar (bij een nominale studielast van 60 studiepunten
per studiejaar) begeleidingsgesprekken zullen zijn rond het opstellen van het studieplan.

Voorts is de regering van mening dat heldere communicatie een punt van aandacht blijft.
De regering zal na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel meermaals aandacht geven
aan het belang van heldere communicatie naar studenten via een handreiking voor instellingen,
via gesprekken met instellingen, en indirect via de gesprekken tussen de NVAO dan
wel Inspectie van het Onderwijs en de instellingen. Uit de eindevaluatie van ResearchNed
blijkt namelijk dat er samenhang is tussen tevredenheid onder studenten over het werken
met leeruitkomsten, de mate waarin door studenten gebruik gemaakt wordt van de mogelijkheden
die leeruitkomsten bieden en de mate waarin studenten gestimuleerd en ondersteund
worden, door communicatie over de mogelijkheden en begeleiding bij het maken van eigen
keuzes.

12.

De leden van de GroenLinks-fractie vinden het problematisch dat er een verankering
van een experiment wordt voorzien, zonder een adequate eindevaluatie. In hoeverre
is er nog sprake van een eindevaluatie als het experiment nog niet was afgelopen tijdens
de evaluatie zelf? Ook het voornemen van de regering om niet op een later moment een
eindevaluatie uit te voeren, begrijpen de leden niet. Is de regering het met de leden
eens dat de tevredenheid onder deelnemende studenten een belangrijk onderdeel is van
het experiment zelf en dat de onduidelijkheid hierover onwenselijk is. Deze leden
merken ook op dat in de memorie van toelichting nauwelijks wordt stilgestaan bij de
minder positieve uitkomsten van de evaluatie van het experiment. Zo geeft 18 procent
van de deelnemers aan het experiment niet aan anderen aan te raden. Kan de regering
reageren op de relatief hoge ontevredenheid onder deelnemende studenten, zo vragen
de leden.

13.

De leden van de ChristenUnie-fractie herkennen het ongemak dat ook de Raad van State
constateert over de «eindevaluatie». Deze leden lezen dat de wet gebaseerd is op een
tussenevaluatie, omdat het experiment nog tot 30 juni 2022 doorliep. Waarom heeft
de regering er niet voor gekozen om de uitkomst van het gehele experiment af te wachten?
De leden lezen dat de regering nog op enkele punten ervoor kiest om die pas bij de
evaluatie na vijf jaar te betrekken bij het wetsvoorstel, omdat er nu nog onvoldoende
duidelijkheid over is bij de «eindevaluatie». De leden vragen de regering waarom zij
niet de daadwerkelijke eindevaluatie heeft afgewacht.

14.

De leden van de SP-fractie vragen waarom er niet is gewacht op de eindevaluatie. Er
ontbreken nog te weinig gegevens waaruit blijkt dat deze wet positief bijdraagt aan
de onderwijskwaliteit. De leden vragen de regering om te wachten met deze wet tot
na de eindevaluatie.

De leden van de GroenLinks-, ChristenUnie- en SP-fractie hebben enkele vragen over
de eindevaluatie van het experiment leeruitkomsten. De regering heeft begrip voor
het ongemak en de kritiek van deze fracties, maar wil de leden erop wijzen dat het
verlengen van een experiment alleen mogelijk is, indien een wetsvoorstel ter verankering
van dat experiment is ingediend bij de Staten-Generaal, voordat het experiment is
afgelopen.10 Dit betekent dat wanneer ervoor wordt gekozen een experiment om te zetten in een
structurele wettelijke regeling en het ongewenst is dat er een tussenperiode ontstaat
tussen het aflopen van het experiment en het in werking treden van de wettelijke regeling,
de eindevaluatie plaatsvindt ten tijde van de looptijd van het experiment. Om deze
reden is in het Besluit experimenten flexibel hoger onderwijs dan ook bepaald dat
de Minister van OCW het experiment leeruitkomsten uiterlijk in 2023 evalueert.11 Aangezien de tussenevaluatie van het experiment, welke heeft plaatsgevonden in 2019,
reeds positieve resultaten liet zien en heeft geleid tot het voornemen de kaders van
het experiment wettelijk te verankeren, heeft de regering ervoor gekozen de eindevaluatie
van het experiment uit te voeren in de periode 2020/2021. Op deze manier zou de regering
voldoende tijd hebben om uiterlijk op 30 juni 2022 (voor afloop van het experiment)
een wetsvoorstel ter verankering van het experiment in te dienen bij uw Kamer, en
zou het experiment, waar ondertussen zo’n 400 opleidingen aan deelnamen, worden verlengd
tot inwerkingtreding van deze wet.12 De regering is het echter met deze leden eens dat het ongewenst is dat niet aan de
hand van alle evaluatiecriteria van het experiment geëvalueerd kon worden. Desondanks
is de regering van mening dat er voldoende basis is om met een redelijke mate van
zekerheid aan te kunnen nemen dat de doelstellingen van het experiment zullen worden
bereikt. Dit is, wat betreft de onderwijskwaliteit, mede gebaseerd op het vertrouwen
dat de NVAO heeft uitgesproken over het eindniveau van de deelnemende opleidingen
die ten tijde van de eindevaluatie nog geen gehele cyclus hadden doorlopen. De NVAO-panels
hebben naar eigen zeggen op basis van de tussentijdse beoordelingen een reële inschatting
kunnen maken van het toekomstige, gerealiseerde eindniveau van afgestudeerden. Unaniem
hadden de panels vertrouwen in het te realiseren vereiste eindniveau. De panels gaven
in geen enkel beoordelingsrapport aanbevelingen gericht op versteviging van (de aanloop
naar) het te realiseren eindniveau. Bij accreditatiebeoordelingen waar het al wel
mogelijk was om het gerealiseerde eindniveau te beoordelen, is in alle gevallen het
gerealiseerde eindniveau als voldoende beoordeeld.13 Inmiddels zijn vrijwel alle accreditatiebeoordelingen van opleidingen in het experiment
afgerond en deze leiden tot een bevestiging dat er vertrouwen is in de kwaliteit van
het onderwijs en het eindniveau van de opleidingen.

Om een correct en compleet beeld te krijgen van de gevolgen van dit wetsvoorstel,
wordt voorgesteld om vijf jaar na inwerkingtreding daarvan een zeer ruime evaluatie
uit te voeren, waarbij verschillende onderdelen van dit wetsvoorstel zullen worden
betrokken. De regering hecht groot belang aan de uitvoerbaarheid van haar wetsvoorstellen.
Dit geldt uiteraard ook voor dit wetsvoorstel, voor zowel instellingen en studenten,
als de inspectie van het onderwijs en de NVAO. Verplichtingen die een toename in regeldruk
met zich brengen, zoals het studieplan, dienen van toegevoegde waarde te zijn. Deze
evaluatie is dan ook bedoeld om er zorg voor te dragen dat de voorgestelde wijzigingen
de gebruikers zo doelmatig en doeltreffend mogelijk dienen. Indien dit niet het geval
blijkt te zijn, zal de regering zich ervoor inzetten dit aan te passen.

Naar aanleiding van de vraag van de GroenLinks-fractie over studenttevredenheid wijst
de regering op de eindevaluatie.14 Daaruit blijkt dat de meeste studenten tevreden zijn over de opleiding en over de
flexibele aspecten daarin. De gemiddelde tevredenheid bij de bekostigde hogescholen
ligt bij de meeste aspecten en ook over het geheel genomen op een hoger niveau dan
bij niet-bekostigde instellingen. Gemiddeld is 18% van de studenten ontevreden. Uit
de eindevaluatie blijkt dat de ontevredenheid te maken heeft met verwachtingen van
studenten. Een deel van de studenten had meer flexibiliteit verwacht dan werd geboden,
een ander deel van de studenten had niet verwacht zelf na te moeten denken over het
maken van eigen keuzes voor leeractiviteiten in het kader van de opleiding. Ontevredenheid
bij studenten hangt dus samen met te hoge verwachtingen van flexibiliteit of juist
met een hang naar meer structuur. Goede voorlichting over flexibiliseringsmogelijkheden
blijft dan ook een belangrijk aandachtspunt. Op basis hiervan kunnen studenten een
betere keuze maken tussen een invulling van de leerroute met leeractiviteiten buiten
het onderwijsaanbod van de instelling dan wel de door de instelling aangeboden gefaciliteerde
leerroute. Daarnaast spelen de maatregelen die genomen moesten worden als gevolg van
de pandemie (online onderwijs, minder contact) mogelijk een rol. Positief is dat uit
de eindevaluatie blijkt dat naarmate de start van de opleiding korter geleden is,
studenten minder vaak ontevreden zijn over flexibele aspecten van hun opleiding en
dat zij ook vaker hun opleiding aan anderen zouden aanraden. Dat kan duiden op verbeteringen
in de voorlichting en informatievoorziening, bij de intake en in de eerste fase van
de opleiding.

2.2 Nut en noodzaak van het wetsvoorstel

2.2.1 Flexibilisering van het onderwijs en een leven lang ontwikkelen

15.

De leden van de SP-fractie vinden dat er een zorgvuldig samengesteld curriculum hoort
bij opleidingen in het hoger onderwijs, met een opbouw en samenhang. Zij zijn bang
dat deze opbouw en samenhang mogelijk niet terug te vinden is bij flexibele opleidingstrajecten.
Docenten en vakbonden gaven al aan dat de basiskennis onvoldoende aan bod komt in
flexibele opleidingstrajecten, en de leden delen deze zorgen. Hoe wordt er met dit
wetsvoorstel gezorgd dat studenten wel de basiskennis beheersen en op welke wijze
wordt de kwaliteit geborgd, zo vragen de leden aan de regering.

Een opleiding is en blijft op grond van de WHW «een samenhangend geheel van onderwijseenheden,
gericht op de verwezenlijking van welomschreven doelstellingen op het gebied van kennis,
inzicht en vaardigheden waarover degene die de opleiding voltooit, dient te beschikken».
Deze onderwijseenheden kunnen onderwijseenheden zijn die geen eenheden van leeruitkomsten
zijn, en onderwijseenheden die eenheden van leeruitkomsten zijn. Beide eenheden hebben
eenzelfde functie; zij vormen het samenhangende geheel, het geraamte, waaruit een
opleiding is opgebouwd. Beide eenheden werken toe naar dezelfde doelstellingen op
het gebied van kennis, inzicht en vaardigheden. En in beide gevallen zijn vergelijkbare
waarborgen rondom studentbegeleiding, kwaliteitszorg en onderwijsaanbod waar de student
gebruik van kan maken.

In het geval van leeruitkomsten zijn er meer vrijheden voor studenten om leerwegonafhankelijk
een eigen route te volgen, maar te allen tijde blijven leeruitkomsten gerelateerd
aan de kennisbasis van de opleiding. Dit is geborgd via de leeruitkomsten en de leerwegonafhankelijke
beoordeling en via het onderwijsaanbod in de gefaciliteerde leerroute dan wel de afspraken
in het studieplan. Indien een opleiding nadruk wil leggen op de kennisbasis dan kan
de opleiding er ook voor kiezen om gedeeltelijk met eenheden van leeruitkomsten te
gaan werken. Bijvoorbeeld door in de eerste twee jaar van de opleiding te werken met
onderwijseenheden, niet zijnde eenheden van leeruitkomsten, waarin alle studenten
de kennisbasis van de opleiding verwerven en pas in de laatste twee jaar met eenheden
van leeruitkomsten te gaan werken. Dit wetsvoorstel biedt opleidingen de mogelijkheid
voor een eigen opbouw en verhouding te kiezen van eenheden van leeruitkomsten en onderwijseenheden.

Indien een opleiding er voor kiest om met eenheden van leeruitkomsten te gaan werken
dan blijft de opleiding verplicht om een gefaciliteerde leerroute aan te bieden. Studenten
die niet kiezen voor een leerwegonafhankelijke invulling kunnen gebruik maken van
de gefaciliteerde leerroute. Een gefaciliteerde leerroute bestaat uit onderwijsaanbod
dat de instelling verzorgt en waar de student gebruik van kan maken bij het verwerven
van kennis en vaardigheden benodigd om de leeruitkomsten te realiseren. Indien een
student wel kiest voor een leerwegonafhankelijke invulling van (delen van) de opleiding,
wordt er een studieplan opgesteld met de student waaruit duidelijk wordt hoe de student
de leeruitkomsten gaat verwerven en hoe hij daarin begeleid en beoordeeld wordt.

16.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben een vraag over de flexibilisering van
het onderwijs in relatie tot een leven lang ontwikkelen. Hoe verhouden het sinds 2021
beschikbare STAP-budget en het voorliggende wetsvoorstel zich tot elkaar?

Dit wetsvoorstel verankert de kaders voor het werken met eenheden van leeruitkomsten.
Het werken met eenheden van leeruitkomsten draagt bij aan flexibel onderwijs en een
leven lang ontwikkelen. Het verandert echter niets aan de opleiding zelf; het diploma
blijft hetzelfde, de inschrijving en aanmelding blijft hetzelfde en ook in de Registratie
instellingen en opleidingen (RIO) verandert verder niets. Inmiddels is besloten om
het STAP-budget per 2024 te beëndigen.

17.

Voorts vragen de leden of deze manier van studeren ook bekostigd kan worden door studenten
die een studievoucher hebben? Kunnen zij deze voucher ook inzetten voor losse elementen,
zo vragen de leden.

De regering gaat ervan uit dat de leden van de ChristenUnie-fractie verwijzen naar
de vouchers bedoeld voor de eerste vier cohorten onder het studievoorschot hoger onderwijs,
zoals opgenomen in artikel 12.15 van de Wet studiefinanciering 2000 (WSF 2000). De
regering wijst deze leden er graag op dat in het Wetsvoorstel herinvoering basisbeurs
hoger onderwijs wordt voorgesteld deze regeling om te zetten in een andere, financiële
regeling, waarbij de rechthebbenden een tegemoetkoming zullen ontvangen, in plaats
van een voucher. Die tegemoetkoming kan naast uit een geldbedrag ook uit een aftrek
van de studieschuld bestaan.15 Indien het Wetsvoorstel herinvoering basisbeurs hoger onderwijs echter niet tot wet
zal worden verheven, zal de huidige regeling van artikel 12.15 van toepassing blijven.
Dit betekent dat rechthebbenden vouchers in kunnen zetten voor één of meer onderwijseenheden
binnen een van de in artikel 12.15, tweede lid, onderdeel c, genoemde opleidingen.
Aangezien een eenheid van leeruitkomsten een bepaald type onderwijseenheid betreft,
kan de rechthebbende de vouchers inzetten voor de eenheden van leeruitkomsten die
voldoen aan de voorwaarden genoemd in artikel 12.15 WSF 2000.

2.2.2. Uitbreiding naar het wo

18.

De leden van de VVD-fractie lezen dat het wetenschappelijk onderwijs niet heeft meegedaan
aan het experiment. Is het wetenschappelijk onderwijs wel in staat het been bij te
trekken in deze ontwikkeling, nu zij helemaal niet hebben meegedaan aan dit experiment
en wetenschappelijk onderwijs – als het goed is – wezenlijk anders is dan beroepsonderwijs
en het eindniveau dus ook anders getoetst wordt?

19.

De leden van de SGP-fractie kunnen in abstracto goed begrijpen dat het systeem van
leeruitkomsten ook in het wetenschappelijk onderwijs toepasbaar is. Tegelijk is de
context een geheel andere. Deze leden zouden graag meer praktisch uitgelegd zien wat
de regering zich voorstelt bij het werken met leeruitkomsten bij theoretische opleidingen.
Wat voegt dit bijvoorbeeld voor een student geschiedenis of filosofie toe aan de bestaande
mogelijkheden voor erkenning en vrijstelling, zo vragen zij.

20.

De leden van de PvdA-fractie hebben vragen bij de invoering van trajecten gebaseerd
op leeruitkomsten in het wetenschappelijk onderwijs. Wat schenkt de regering het vertrouwen
dat voldoende duidelijk is dat het werken met leeruitkomsten tevens past binnen de
universitaire context, nu er nog niet één universiteit heeft deelgenomen aan het experiment
leeruitkomsten? Maakt het geen verschil uit dat de universitaire opleidingen een verwevenheid
van onderwijs en onderzoek kennen en deze meestal in tegenstelling tot hbo-opleidingen
niet zijn gericht op een specifiek beroep, zo vragen de leden.

De regering is van mening dat op basis van de onderzoeksresultaten en uitgevoerde
evaluaties er geen zwaarwegende bezwaren zijn tegen het mogelijk maken van het werken
met leeruitkomsten voor het wo. Bij veel universiteiten is sprake van een positieve
grondhouding ten aanzien van flexibilisering en wordt gewerkt aan het flexibiliseren
van opleidingen. Het werken met eenheden van leeruikomsten kan daar onderdeel van
zijn. Dit geldt bijvoorbeeld voor universitaire lerarenopleidingen, die opleiden voor
specifieke beroepen met specifieke bevoegdheden, en voor university colleges waar
studenten de mogelijkheid hebben om hun eigen leerroute samen te stellen. In het wetenschappelijk
onderwijs wordt ook al langer en op verschillende manieren gewerkt aan het flexibeler
maken van het onderwijsaanbod. Bijvoorbeeld via modulair opleiden en het geven van
ruimte voor andere invulling van het reguliere programma (zoals erkende MOOCs en Kies
op Maat).16, 17 Voorts hebben universiteiten aangegeven dat verdere flexibilisering van het wetenschappelijk
onderwijs aansluit bij de diversiteit in kenmerken, behoeften, achtergrond en situaties
van studenten.

Zoals aangegeven in de memorie van toelichting zal het verschil in oriëntatie tussen
het hbo (professioneel) en het wo (academisch) doorwerken in de aard en inhoud van
de eenheden van leeruitkomsten die binnen opleidingen zullen worden gehanteerd. Dit
verschil heeft echter geen impact op de vraag of flexibel academisch onderwijs op
basis van eenheden van leeruitkomsten in het wo mogelijk is of zou moeten zijn.

Gelet op het voorgaande acht de regering een nieuw experiment met betrekking tot het
wo niet nodig en heeft de regering ervoor gekozen om het werken op basis van eenheden
van leeruitkomsten ook in het wo mogelijk te maken in deeltijdse en duale opleidingen
en in bij ministeriële regeling aangewezen voltijdse opleidingen met een substantiële
praktijkcomponent. Omdat voltijdse wo-opleidingen in de regel een minder omvangrijke
praktijkcomponent kennen, zal werken met eenheden van leeruitkomsten bij voltijdse
wo-opleidingen minder aan de orde zijn.

21.

Wat is de stand van zaken met de uitvoering van de motie van het lid Van der Woude
c.s., waarin wordt gevraagd naar een verkenning van de behoefte van flexstuderen uitgesplitst
naar bachelor- en masterstudenten? Zou deze verkenning ook kunnen worden gebruikt
om breder in kaart te brengen wat de interesse voor diverse vormen van flexibel onderwijs
is, zo vragen de leden van de VVD-fractie.

De motie van het lid Van der Woude c.s. wordt betrokken bij de toekomstverkenning
van het hoger onderwijs. In de zomer van 2023 worden de resultaten verwacht. In de
toekomstverkenning wordt onder meer gekeken naar de impact van flexibilisering op
het hoger onderwijs.

22.

De leden van de VVD-fractie lezen bovendien dat er een prognose is van 8.000 studenten
die kiezen voor leeruitkomsten in het wetenschappelijk onderwijs. Op basis van welke
indicatoren of gegevens is deze prognose gedaan en hoe realistisch acht de regering
deze prognose?

De prognose van 8.000 wo-studenten betreft een inschatting waarin zowel deeltijdse
en duale opleidingen als voltijds opleidingen zijn meegenomen. Vooralsnog zal echter
de mogelijkheid tot het werken met eenheden van leeruitkomsten alleen worden verankerd
voor deeltijdse en duale opleidingen en bij ministeriële regeling aangewezen voltijdse
opleidingen met een substantiële praktijkcomponent. Hierdoor ontstaat een andere prognose.
Volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek (april, 2022) stonden er afgelopen
collegejaar 5.134 studenten ingeschreven bij wo-deeltijdopleidingen, waarvan het merendeel
in een deeltijd masteropleiding (3.354). Bij de duale masteropleiding stonden er 588
studenten ingeschreven.18 Op het moment van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zal er waarschijnlijk een
beperkt aantal opleidingen zijn dat zal gaan werken met eenheden van leeruitkomsten.
In de beginfase zullen de aantallen wo-studenten die kiezen voor studeren op basis
van eenheden van leeruitkomsten daarom waarschijnlijk eerder in de honderden lopen,
dan in de duizenden. De verwachting is wel dat deze aantallen zullen oplopen op het
moment dat het aantal wo-opleidingen dat (deels) bestaat uit eenheden van leeruitkomsten
zal toenemen en er meer ervaring ontstaat bij universiteiten met deze manier van werken.
De regering zal de ontwikkeling binnen het wo nauwgezet blijven volgen.

Omdat voltijdse wo-opleidingen in de regel een minder omvangrijke praktijkcomponent
kennen, zal werken met eenheden van leeruitkomsten bij voltijdse wo-opleidingen minder
aan de orde zijn.

23.

De leden van de VVD-fractie lezen in de consultatie van UNL19 dat er zorgen over de uitvoerbaarheid zijn. Hoe schat de regering de belangstelling
bij de wetenschappelijk onderwijsinstellingen zelf in, zo vragen zij.

Universiteiten staan positief tegenover het verder flexibiliseren van universitaire
opleidingen. Het werken met eenheden van leeruitkomsten is een manier om dat te doen;
er wordt op veel meer manieren gewerkt aan het flexibiliseren van opleidingen. De
keuze hiervoor laat de overheid bij de universiteiten zelf. In het kader van het Versnellingsplan
werken universiteiten en hogescholen in een´flexibiliseringszone» aan verdergaande
flexibilisering, met als doel het onderwijs zo goed mogelijk te laten aansluiten bij
de (verschillen in) behoeften van studenten. In gesprekken met instellingen in de
fase van ontwikkeling van het wetsvoorstel is gebleken dat de werkwijze met flexibel
onderwijs op basis van eenheden van leeruitkomsten goed past bij de visie en werkwijze
in University Colleges en deze beter ondersteunt dan bestaande bepalingen in de WHW.
Daarnaast werken universiteiten en hogescholen in pilots microcredentials met leeruitkomsten,
om inzichtelijk te maken wat een student heeft geleerd en overdraagbaarheid en erkenning
van (credits voor) behaalde leeruitkomsten te bevorderen. Voor de korte termijn is
de inschatting van de regering echter dat de belangstelling van wetenschappelijke
instellingen voor het werken met leeruitkomsten minder groot zal zijn dan bij hogescholen.
Het aanbod van opleidingen deeltijd en duaal is in het wo ook beperkt.

24.

De leden van de GroenLinks-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de regering
zonder het experiment eerst uit te breiden naar het wetenschappelijk onderwijs, het
experiment nu wel direct wil verankeren in het wetenschappelijk onderwijs door middel
van het onderhavig wetsvoorstel. Dat vinden deze leden onverstandig.

Ook de Raad van State adviseert om het experiment niet uit te breiden naar het wetenschappelijk
onderwijs. Deze leden zijn van mening dat de regering onvoldoende onderbouwt waarom
zij het experiment toch wil uitbreiden naar het wetenschappelijk onderwijs. Deze leden
zien graag dat de regering eerst onderzoekt hoe het experiment zich uitpakt voor universitaire
studenten en de werkdruk in het wetenschappelijk onderwijs. Hoe staat dit wetsvoorstel
in verhouding tot de fors toegenomen studentenaantallen op de universiteiten? Zou
de flexibilisering van wo-opleidingen er niet toe kunnen leiden dat de studentenaantallen
nog meer stijgen? De flexibilisering vraagt van docenten een actievere, coachende
rol en regelmatig overleg over de voortgang. Hoe staat dit in verhouding tot de werkdruk
in het wetenschappelijk onderwijs, voornamelijk bij de open-variant van het experiment,
waar, terecht, wordt gewezen op het belang van goede ondersteuning en begeleiding?
De Raad van State wijst daarnaast in zijn advies op het gegeven dat een aantal instellingen
en opleidingen ruim vier jaar na de start van het experiment nog steeds in de pioniers-
en ontwikkelfase lijkt te zitten. In reactie stelt de regering dat zij er vertrouwen
in heeft dat instellingen (en studenten) op korte termijn gewend zullen zijn aan het
werken met eenheden van leeruitkomsten, zeker omdat het enthousiasme over en het vertrouwen
in het concept van leeruitkomsten en leerwegonafhankelijk leren volgens de onderzoekers
onveranderd groot is. Heeft zij dit vertrouwen ook in de implementatie van deze vorm
van flexibilisering in het wetenschappelijk onderwijs, die zonder het experiment aan
de slag moeten, zo vragen de leden.

De regering verwijst allereerst naar haar antwoord op de vragen 18, 19 en 20, waarin
zij haar keuze heeft toegelicht om het werken met leeruitkomsten ook in het wo mogelijk
te maken. Daarnaast merkt zij het volgende op.

De ervaring in het experiment leeruitkomsten laat zient dat er aanloop- en opstartkosten
zijn voor een opleiding dan wel voor de instelling als geheel, afhankelijk van de
mate waarin de instelling kiest voor het werken met leeruitkomsten. In relatie tot
werkdruk betekent dit dat de werkdruk aanvankelijk toeneemt in de ontwikkelfase en
mogelijk ook tijdens de eerste cyclus in de uitvoering. Het weken met leeruitkomsten
is nieuw en dat vergt extra afstemming, deskundigheidsbevordering en reflectie, maar
de ervaring leert dat dit na verloop van tijd normaliseert.

De ervaring in het experiment leeruitkomsten is daarnaast dat het nieuwe onderwijsmodel
gefaseerd (per collegejaar) wordt ontwikkeld en ingevoerd. De verwachting is dat dit
ook het geval zal zijn bij verbreding van het onderwijsconcept met eenheden van leeruitkomsten
naar andere deeltijd- en duale opleidingen binnen een instelling. Er zullen dus waarschijnlijk
enkele jaren voorbij gaan, voordat de instelling voor een (aanzienlijk) deel bestaat
uit eenheden van leeruitkomsten. De instelling heeft daarom voldoende ruimte en tijd
om verantwoorde keuzes te maken in de wijze waarop zij invulling geven aan de onderwijsvernieuwing
en de veranderopgave. Op deze manier zou ook bijvoorbeeld de werkdruk voor docenten
beheersbaar moeten blijven.

De regering realiseert zich dat het vooraf lastig te zeggen is hoe lang het proces
van inrichten en afstemmen per opleiding gaat duren en hoe groot daarmee de impact
op de werkdruk is. Het feit dat de 21 deelnemende instellingen aan het experiment
leeruitkomsten kiezen voor opschaling en verbreding binnen de instelling, zodra het
wetsvoorstel van kracht is, stemt de regering positief over de impact op de werkdruk.
De verwachting is dat dit bij universiteiten en andere opleidingen van hogescholen
niet anders zal zijn.

Landelijk gezien zorgt met name de extra instroom van buitenlandse studenten bij universiteiten
voor een toename in studentenaantallen. Internationale studenten nemen vooral deel
aan voltijdopleidingen in het wo. Deze opleidingen kennen in de regel geen substantiële
praktijkcomponent, zodat het werken met eenheden van leeruitkomsten daar minder aan
de orde is.

De regering verwacht dat wanneer deeltijdse en duale wo-opleidingen en voltijdse opleidingen
met een substantiële praktijkcomponent flexibel worden ingericht met eenheden van
leeruitkomsten dit een positief effect zal hebben op de instroom en deelname van werkende
volwassenen. Dat is een wenselijke ontwikkeling gelet op de achterblijvende deelname
van werkende volwassenen aan het wo en de behoeften van de arbeidsmarkt.

2.3 Uitgangspunten van het wetsvoorstel

25.

De leden van de SGP-fractie vinden dat de functie en de bedoeling van de leeruitkomsten
en de vraag naar het resultaat van het werken met leeruitkomsten in relatie tot het
werken met reguliere onderwijseenheden in het wetsvoorstel teveel vertroebeld is.
De regering stelt bijvoorbeeld dat «waar bij onderwijseenheden die een eenheid van
leeruitkomsten zijn de focus ligt op de resultaten van een leerproces, en deze resultaten
op een leerwegonafhankelijke manier verworden en behaald kunnen worden, ligt de focus
van onderwijseenheden die geen eenheid van leeruitkomsten zijn meer op het leerproces
zelf.» Deze leden vinden deze typering onvoldoende onderscheidend, aangezien in het
gebruikelijke curriculum ook duidelijke leerdoelen en inhouden worden gehanteerd.
Hoe voorkomt de regering dat spraakverwarring over de bedoeling van het wetsvoorstel
in de praktijk tot onwenselijke effecten leidt?

De regering heeft met de door de leden aangehaalde typering een omschrijving willen
geven van wat doorgaans zal gelden voor een bepaald type onderwijseenheid. De aangehaalde typeringen zijn
afkomstig vanuit het grote verschil tussen eenheden van leeruitkomsten en overige
onderwijseenheden; eenheden van leeruitkomsten kunnen leerwegonafhankelijk worden
ingevuld, wat betekent dat door de student kan worden afgeweken van de gefaciliteerde
leerroute (het onderwijsaanbod dat de instelling verzorgt voor de opleiding). Bij
opleidingen die bestaan uit onderwijseenheden volgt de student het programma dat door
de opleiding wordt verzorgd, inclusief de voor de opleiding vastgelegde keuzemogelijkheden
en uitstroomrichtingen e.d. Uit de in het wetsvoorstel opgenomen definitie van «eenheden
van leeruitkomsten» blijkt dat de mogelijkheid tot leerwegonafhankelijke invulling
van de leerroute de eenheid van leeruitkomsten onderscheidt van de overige onderwijseenheden.
De regering deelt daarom niet de zorgen die de leden hebben over mogelijke spraakverwarring
naar aanleiding van dit wetsvoorstel.

26.

De leden van de SGP-fractie vragen bovendien of de regering onomwonden kan bevestigen
dat ongeacht de structuur van de onderwijseenheid, namelijk al dan niet leeruitkomsten,
de leerresultaten in beide gevallen hetzelfde moeten zijn. Zij verwijzen naar een
notitie van de NVAO20 uit 2020 die stelt dat de beoogde leerresultaten van de opleiding in alle gevallen
dezelfde zijn.21 Kan de regering in de eerste plaats uitleggen hoe verzekerd kan worden dat sprake
is van gelijke uitkomsten als de manier van formuleren wezenlijk verschillend is?
In hoeverre kan daadwerkelijk sprake zijn van gelijkwaardige en vergelijkbare opleidingen,
waar de maatschappij op kan vertrouwen? Waarom wordt bovendien de gelijkheid van resultaten
niet veel meer centraal gesteld en benadrukt, om te voorkomen dat de indruk ontstaat
dat de leeruitkomsten een eenvoudiger route zijn om hetzelfde papiertje te krijgen,
zo vragen de leden.

Een opleiding is en blijft op grond van de WHW een samenhangend geheel van onderwijseenheden,
gericht op de verwezenlijking van welomschreven doelstellingen op het gebied van kennis,
inzicht en vaardigheden (in de praktijk ook wel de Body of Knowledge and Skills (BoKS) genoemd) waarover degene die de opleiding voltooit, dient te beschikken. Deze
onderwijseenheden kunnen onderwijseenheden zijn die geen eenheden van leeruitkomsten
zijn, en onderwijseenheden die eenheden van leeruitkomsten zijn. Beide eenheden hebben
eenzelfde functie; zij vormen het samenhangende geheel, het geraamte, waaruit een
opleiding is opgebouwd. Beide eenheden werken toe naar dezelfde doelstellingen op
het gebied van kennis, inzicht en vaardigheden. Op het niveau van de BoKS is er dus
geen verschil tussen een opleiding gebaseerd op onderwijseenheden dan wel op eenheden
van leeruitkomsten. De instelling moet, bij zowel onderwijseenheden, als eenheden
van leeruitkomsten duidelijk maken hoe elke eenheid gerelateerd is aan de beoogde
eindkwalificaties.

2.3.1 Eenheden van leeruitkomsten

27.

De leden van de SGP-fractie vragen of de regering wil toelichten in welke bepalingen
geregeld is dat bij het aanbieden van een opleiding op basis van leeruitkomsten minimaal
ook een eenzijdig geprogrammeerd leeraanbod beschikbaar dient te zijn. Doelt de regering
met dit eenzijdig geprogrammeerd leeraanbod op de reguliere opleiding?

De verplichting van instellingen om voor een geaccrediteerde opleiding een eenzijdig
geprogrammeerd leeraanbod beschikbaar te stellen, volgt uit verschillende bepalingen
in de WHW. Zo bepaalt artikel 1.3 dat universiteiten en hogescholen zijn gericht op
het verzorgen van wetenschappelijk respectievelijk hoger beroepsonderwijs, bepaalt artikel 1.9
dat ten behoeve van het verzorgen van initieel onderwijs aanspraak bestaat op bekostiging en bepaalt artikel 1.12 dat
aan de met goed gevolgd afgelegde examens van initiële opleidingen verzorgd door rechtspersonen voor hoger onderwijs een graad is verbonden. Ook in veel andere
artikelen die betrekking hebben op bekostigd en niet-bekostigd onderwijs (bijvoorbeeld
de artikelen 5.3 tot en met 5.9 en 5.25) wordt gesproken over het verzorgen van een opleiding. Verder wordt gewezen op de verplichting om in het kader van de
accreditatie de inhoud en opzet van het onderwijsprogramma te beoordelen. Daarbij geldt dat een verzwaarde toets nieuwe opleiding, voor de eerste
opleiding die wordt verzorgd, plaats vindt op basis van het volledige curriculum van de opleiding.

Bij een eenzijdig geprogrammeerd leeraanbod vindt het leerproces (met name) plaats
aan de hand van een door de instelling aangeboden (algemeen) programma waarvan de
leerdoelen, het daarbij horende geprogrammeerde leeraanbod, de wijze van toetsing
en de studielast (uitgedrukt in studiepunten) expliciet zijn beschreven. Het eenzijdig
geprogrammeerde leeraanbod zal dan ook inderdaad vaak overeenkomen met de, zoals de
leden van de SGP-fractie het noemen, «reguliere» opleiding.

28.

Vindt de regering ook dat het aanbieden van opleiding op basis van leeruitkomsten
niet mag betekenen dat voor bepaalde opleidingen geen aanbod op basis van onderwijseenheden
meer beschikbaar is voor studenten?

Een opleiding die bestaat uit eenheden van leeruitkomsten is altijd verplicht om onderwijs
aan te bieden (de gefaciliteerde leerroute). Dit betekent dat een opleiding inzichtelijk
moet maken voor studenten van welk onderwijsaanbod de student gebruik kan maken en
hoe dat aanbod gerelateerd is aan de eenheden van leeruitkomsten. Indien een student
dus geen behoefte heeft aan een (gedeeltelijk) leerwegonafhankelijk pad dan moet hij
altijd de gefaciliteerde leerroute kunnen volgen, bij elke eenheid van leeruitkomsten.
In de praktijk kan dit neerkomen op het programma van onderwijseenheden zoals aangeboden
in de voltijdse opleiding waarin niet wordt gewerkt met eenheden van leeruitkomsten,
maar dat hoeft niet. Er kan ook gewerkt worden met ander onderwijsaanbod of met meer
mogelijkheden tot keuze uit onderwijsaanbod. De regering vindt het niet noodzakelijk
dat er voor een opleiding waarin gewerkt wordt met eenheden van leeruitkomsten ook
een variant moet zijn met onderwijseenheden die geen eenheden van leeruitkomsten zijn,
omdat met de bepalingen in het wetsvoorstel over de gefaciliteerde leerroute gewaarborgd
is dat de student altijd gebruik kan maken van onderwijsaanbod.

Een opleiding kan voor het onderwijsaanbod waar de student gebruik van kan maken in
de gefaciliteerde leerroute ook gebruik maken van onderwijsaanbod dat ontwikkeld is
door een andere opleiding, als dat onderwijsaanbod relevant is in relatie tot de leeruitkomsten.
Er is dus ruimte voor variatie in onderwijs en leeractiviteiten, mits helder is beschreven
in de OER van welk onderwijsaanbod de student gebruik kan maken bij het samenstellen
en volgen van zijn programma in de gefaciliteerde leerroute en hoe de student begeleid
wordt bij het verwerven van eenheden van leeruitkomsten. Een opleiding blijft dus
te allen tijde verplicht onderwijsactiviteiten aan te bieden.

29.

De leden van de SGP-fractie vragen eveneens waarom het volgens de regering niet mogelijk
is om het definiëren van het onderwijsprogramma in termen van leeruitkomsten niet
voor alle studenten van toepassing kan zijn, zonder daarmee de structuur van de opleiding
voor alle studenten te wijzigen. Zou het werken aan de doelstellingen van het wetsvoorstel
niet veel eenvoudiger zijn als alle resultaten in de vorm van leeruitkomsten worden
gedefinieerd, zo vragen zij.

Het is mogelijk om alle resultaten van opleidingen in de vorm van leeruitkomsten te
beschrijven. Leeruitkomsten kunnen ook gebruikt worden bij onderwijseenheden zoals
we die op dit moment kennen in de WHW. Dit wijzigt de structuur van de opleiding niet;
een opleiding is en blijft op grond van de WHW een samenhangend geheel van onderwijseenheden,
gericht op de verwezenlijking van welomschreven doelstellingen op het gebied van kennis,
inzicht en vaardigheden. Eenheden van leeruitkomsten maken een leerwegonafhankelijke
invulling mogelijk. Van een leerwegonafhankelijke invulling is sprake als de student
kiest voor leeractiviteiten buiten het onderwijsaanbod van de instelling, bijvoorbeeld
door leeractiviteiten uit te voeren in de werkomgeving.

De regering wil met het wetsvoorstel het realiseren van flexibel onderwijs op basis
van leeruitkomsten faciliteren, maar instellingen niet verplichten tot het werken
met leerwegonafhankelijke leeruitkomsten. Het is aan de instellingen in het hoger
onderwijs om keuzes te maken voor de wijze waarop zij de doelstellingen van onderwijseenheden
formuleren, passend bij de visie op leren en onderwijs en de keuze voor onderwijsconcept
en didactische werkwijze, die instellingen vanuit hun professionele autonomie en verantwoordelijkheid
maken.

De eindresultaten van een opleiding blijven uiteraard wel gelijk qua inhoud en niveau,
ongeacht de opleidingsvariant en al dan niet met mogelijkheden tot leerwegonafhankelijke
invulling.

2.3.1.1 Voorbeelden varianten

30.

De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan aangeven hoe de «catalogus»
variant, waarbij studenten op instellingsniveau kunnen kiezen uit wat er instellingsbreed
aangeboden wordt, werkt in relatie tot de opmerkingen in het wetsvoorstel/memorie
van toelichting:

1. «een opleiding is een blijft een samenhangend geheel van onderwijseenheden»;

2. «de te behalen eindkwalificatie van een opleiding blijft voor elke student gelijk»;

3. het doel van het experiment; «door de resultaten los te koppelen van de weg er naartoe,
zouden opleidingen beter kunnen aansluiten bij de kennis die studenten al hebben en
kon worden geprofiteerd van het leren op de werkplek»;

4. de afbakening van het huidige wetsvoorstel; alleen deeltijd- en duale studenten mogen
deelnemen.

Kan de regering tevens aangeven voor welke doelgroep deze variant met name interessant
zou zijn, zo vragen de leden.

Een opleiding is en blijft op grond van de WHW «een samenhangend geheel van onderwijseenheden,
gericht op de verwezenlijking van welomschreven doelstellingen op het gebied van kennis,
inzicht en vaardigheden waarover degene die de opleiding voltooit, dient te beschikken».
Deze onderwijseenheden kunnen onderwijseenheden zijn die geen eenheden van leeruitkomsten
zijn, en onderwijseenheden die eenheden van leeruitkomsten zijn. Beide eenheden hebben
eenzelfde functie; zij vormen het samenhangende geheel, het geraamte, waaruit een
opleiding is opgebouwd. Beide eenheden werken toe naar dezelfde doelstellingen op
het gebied van kennis, inzicht en vaardigheden op het eindniveau van de opleiding
(de eindkwalificaties).

Het verschil tussen eenheden van leeruitkomsten en onderwijseenheden is dat bij onderwijseenheden
sprake is van een directe relatie tussen de doelstellingen, de leeractiviteiten in
het onderwijs in die eenheid en de toetsing daarvan. Bij eenheden van leeruitkomsten
de leeruitkomsten op een leerwegonafhankelijke manier worden verworven en aangetoond.
Om deze «leerwegonafhankelijkheid» mogelijk te maken, moet de beschrijving van de
eenheden van leeruitkomsten daar logischerwijs aan aangepast worden. Dit betekent
dat voor een eenheid van leeruitkomsten de leeruitkomsten beschreven moeten worden
en de leerwegonafhankelijke wijze van toetsing van die leeruitkomsten. Er is onderwijsaanbod
waar de student gebruik van kan maken (gefaciliteerde leerroute, vastgelegd in de
OER van de opleiding), maar de student kan ook (geheel of gedeeltelijk) kiezen voor
het uitvoeren van leeractiviteiten buiten het onderwijsaanbod van de instelling.

Instellingen die werken met een digitale catalogus ten behoeve van de gefaciliteerde
leerroute, gebruiken dat ook als een platform voor informatievoorziening over het
onderwijsaanbod waar de student gebruik van kan maken. Daarbij wordt ook de relatie
van dat aanbod met te realiseren leeruitkomsten inzichtelijk gemaakt voor de student.
Hierdoor ontstaan er meer keuzemogelijkheden voor de student om in overleg met de
opleiding te bepalen via welk onderwijsaanbod de student gaat werken aan het verwerven
van de leeruitkomsten. In de «catalogus-variant» maakt de instelling inzichtelijk
welke eenheden van leeruitkomsten gerelateerd zijn aan welk onderwijsaanbod. Op die
manier wordt het inzichtelijk voor de student langs welke wegen en met welk onderwijsaanbod
er gewerkt kan worden aan het verwerven van de benodigde kennis en vaardigheden voor
het realiseren van leeruitkomsten. Dit vergroot het aantal keuzemogelijkheden aanzienlijk
voor de student. Belangrijke randvoorwaarden hierbij zijn: goede begeleiding door
docenten in dit keuzeproces, een goede digitale catalogus waarin de koppelingen en
mogelijkheden overzichtelijk staan weergegeven inclusief eventueel geldende voorwaarden
(zoals instroomeisen) voor deelname aan bepaald onderwijsaanbod.

Naast het vergroten van de keuzemogelijkheden draagt het werken met de «catalogusvariant»
ook bij aan betere samenwerking tussen opleidingen binnen een instelling en tot verbreding
van het onderwijsaanbod, bijvoorbeeld met specialisaties. Veel opleidingen hebben
vergelijkbaar onderwijsaanbod en vergelijkbare leeruitkomsten, met name waar die breed
en generiek van aard zijn. Dat is ook gebleken in de uitvoeringspraktijk van opleidingen
en instellingen in het experiment leeruitkomsten. Er zijn in het experiment ook instellingen
die daardoor tot gedeeltelijke gezamenlijkheid in het onderwijsaabod van opleidingen
zijn gekomen. Door afspraken te maken over welke opleiding welk onderwijsaanbod verzorgt,
ook voor studenten van andere opleidingen, ontstaat ruimte om ook ander aanbod te
verzorgen, passend bij het specifieke inhoudelijke karakter van de opleiding.

De afbakening van het wetsvoorstel tot deeltijd en duaal kan leiden tot een inperking
van de mogelijkheden die de «catalogusvariant» biedt, als de instelling er voor kiest
het onderwijsaanbod van de voltijdse opleiding niet op te nemen in de catalogus van
onderwijsaanbod waar studenten deeltijd en duaal gebruik van kunnen maken.

De regering verwacht dat de catalogus-variant vooral interessant is voor studenten
die verdieping en verbreding zoeken in hun leerweg. Ook biedt het interessante mogelijkheden
voor studenten die in hun praktijk tegen een bepaald vraagstuk aanlopen waarvoor een
interdisciplinaire benadering nodig is. De kennis die zij hiervoor nodig hebben zouden
zij gericht kunnen opdoen bij een andere opleiding binnen de instelling.

2.3.2 Het studieplan

31.

De leden van de PvdA-fractie begrijpen dat de vorm van het studieplan vrij is, maar
wel dient te voldoen aan een aantal wettelijke vereisten. Kan de regering nader toelichten
waarom zij hierbij geen definitie heeft opgenomen van het begrip leeruitkomsten? Het
wetsvoorstel vermeldt over de begeleiding enkel dat er afspraken worden gemaakt over
de wijze waarop de student wordt begeleid en er in de praktijk per jaar ongeveer tweemaal
een gesprek wordt gevoerd. Betekent dit dat de student concreet niet meer dan twee
begeleidingsgesprekken kan claimen, zolang daarover niet zoiets is afgesproken in
het studieplan? Is de regering bereid om in haar wetsvoorstel de begeleiding te kwantificeren,
zodat duidelijk wordt hoe vaak een student begeleiding dient te krijgen, zo vragen
de leden.

De regering is van mening dat goede studentbegeleiding nóg belangrijker is bij het
werken met leeruitkomsten. Goede studentbegeleiding is echter nu ook al geborgd in
de WHW waarbij niet een verplicht aantal begeleidingsgesprekken per jaar is vastgelegd.
Dit wetsvoorstel vult de bestaande en verplichte zorg voor studenten aan met een verplicht
studieplan, indien de student er voor kiest leeractiviteiten uit te voeren buiten
het onderwijsaanbod van de instelling. De verplichting tot het hanteren van het studieplan
geldt dus alleen voor de leerwegonafhankelijke invulling van (delen van) de opleiding.
De regering hecht daarbij aan het autonome karakter van de instelling en de opleiding
die vanuit eigen professionaliteit en verantwoordelijkheid passende keuzes maakt.
Hierbij geldt het credo «vertrouwen vooraf, verantwoording achteraf». Dit betekent
dat de NVAO bijzondere aandacht zal besteden aan de kwaliteit van de studentbegeleiding
bij opleidingen die werken met leeruitkomsten tijdens visitaties en accreditaties.
En zal de Inspectie van het Onderwijs hierop toezien indien er signalen gemeld worden
over ondermaatse studentbegeleiding.

In gesprekken met de instellingen tijdens het experiment en in aanloop naar dit wetsvoorstel
is geconstateerd dat het studieplan vooral een instrument is om het goede gesprek
te voeren tussen studenten en docenten en dat het geen afvinklijstje moet worden of
een papieren exercitie ter verantwoording. Indien goed toegepast, biedt het een gespreksleidraad
en legt het duidelijk en helder de afspraken en verwachtingen vast tussen student
en opleiding. In het wetsvoorstel is een algemene definitie opgenomen van een eenheid
van leeruitkomsten en is vastgelegd welke onderdelen minimaal opgenomen moeten worden
in het studieplan. Verder is geregeld dat per maximaal 30 studiepunten een studieplan
wordt vastgesteld, indien de student kiest voor een leerwegonafhankelijke invulling.
Zoals is aangegeven in de memorie van toelichting, worden opleidingen gestimuleerd
om het studieplan proactief in te zetten en te integreren in de kwaliteitszorg en
studentbegeleiding van de opleiding. In het studieplan moet de wijze waarop de student
wordt begeleid worden opgenomen. De regering is van mening dat hiermee voldoende waarborgen
in het wetsvoorstel zitten voor de student zonder de professionele ruimte teveel in
te perken voor opleidingen en docenten of de kaders voor de kwaliteitszorg al te rigide
vast te zetten.

2.3.3 Het valideren van kennis en vaardigheden

32.

De leden van de CDA-fractie vragen wanneer studenten in de praktijk kiezen voor het
vooraf aanvragen van vrijstellingen of voor het beoordelen van een examinator op een
leerwegonafhankelijke toets.

In de praktijk wordt er door studenten vooral gekozen voor het aanvragen van vrijstellingen
indien zij bewijsstukken kunnen overleggen van andere, verwante of vergelijkbare opleidingen
die zij in het verleden hebben gevolgd. Het aanvragen van vrijstellingen op basis
van diploma’s en certificaten is een relatief eenvoudige procedure. Het door de opleiding
laten valideren van relevante ervaring en kennis kan bij de start van de opleiding
of in de loop van de opleiding, in het kader van de leerwegonafhankelijke beoordeling
van eenheden van leeruitkomsten. Veel studenten kiezen er bij de start van de opleiding
voor om geen valideringsprocedure te doen, omdat dit veel tijd kost en gepaard gaat
met onzekerheid over de resultaten in termen van vrijstellingen en verkorting van
de opleidingsduur. De meeste studenten geven er daarom de voorkeur aan te starten
met deelname aan onderwijsaanbod van de opleiding en hebben in die beginfase vooral
de behoefte te wennen aan (opnieuw) onderwijs volgen, leren en studeren, de opleiding
en instelling te leren kennen en deel uit te maken van de leergemeenschap met medestudenten.
Uit de gesprekken met instellingen en studenten in het experiment leeruitkomsten is
gebleken dat studenten meer gebruik maken van leerwegonafhankelijke toetsing (portfolio
assessment e.d.) tijdens de opleiding om bepaalde leeruitkomsten aan te tonen die
zij op basis van hun (werk)ervaring al gerealiseerd hebben, dan van valideringsprocedures
voorafgaand aan of bij de start van de opleiding. En er zijn ook studenten die geen
behoefte hebben aan het verkrijgen van vrijstellingen op basis van validering van
relevante kennis en ervaring.

33.

De leden van de PvdA-fractie constateren dat leeruitkomsten doorgaans breed en holistisch
zijn geformuleerd, wat veel afstemming vergt om deze juist te beoordelen en te valideren.
Betekent de ongelofelijk zware taak waarvoor de examencommissies komen te staan, geen
risico dat er grote verschillen ontstaan in de manier waarop het werken met leeruitkomsten
in de praktijk wordt gebracht, zoals ook bleek tijdens het experiment?

In de praktijk vraagt het beoordelen en valideren van leeruitkomsten vooral om andere
rollen en competenties van examinatoren. Bij een leerwegonafhankelijke toets zal de
variatie aan beroepsproducten, bewijsstukken en beroepscontexten groot zijn. Een goed
toetsingskader moet hier dus rekening mee houden. De regering erkent dus de verantwoordelijke
taak die examinatoren en daarmee de examencommissie heeft op dit terrein. De opleidingen
die deelnemen aan het experiment hebben juist op dit punt enorm geïnvesteerd in deskundigheidsbevordering
van assessoren, examinatoren en examencommissies. En er vindt veel kalibratie, afstemming
en reflectie plaats. Binnen opleidingen en instellingen, maar ook tussen opleidingen
van verschillende instellingen. Er is hierdoor veel expertise aanwezig op het vlak
van leerwegonafhankelijk beoordelen en instellingen melden dat bij alle betrokkenen
sprake is van vertrouwen in de kwaliteit en deugdelijkheid van de uitvoeringspraktijk
bij deze beoordelingen. De NVAO kijkt hier tijdens de accreditatie ook nadrukkelijk
naar en heeft bij de accreditatiebeoordelingen van opleidingen van deelnemende instellingen
aan het experiment leeruitkomsten geen aanleiding gevonden om de kwaliteit van toetsen
en beoordelingen in twijfel te trekken.

34.

Hoe reageert de regering – mede in het licht van de manier waarop in het bijzonder
Hogeschool InHolland in het recente verleden hard werd afgerekend op zulke werkwijzen –
op het gegeven dat basiskennis volgens docenten onvoldoende aan bod komt in flexibele
opleidingstrajecten, zo vragen de leden van de PvdA-fractie.

Een opleiding is en blijft op grond van de WHW «een samenhangend geheel van onderwijseenheden,
gericht op de verwezenlijking van welomschreven doelstellingen op het gebied van kennis,
inzicht en vaardigheden waarover degene die de opleiding voltooit, dient te beschikken».
Deze onderwijseenheden kunnen onderwijseenheden zijn die geen eenheden van leeruitkomsten
zijn, en onderwijseenheden die eenheden van leeruitkomsten zijn. Beide eenheden hebben
eenzelfde functie; zij vormen het samenhangende geheel, het geraamte, waaruit een
opleiding is opgebouwd. Beide eenheden werken toe naar dezelfde doelstellingen op
het gebied van kennis, inzicht en vaardigheden. En in beide gevallen zijn vergelijkbare
waarborgen rondom studentbegeleiding, kwaliteitszorg en onderwijsaanbod waar de student
gebruik van kan maken.

In het geval van eenheden van leeruitkomsten zijn er mogelijkheden voor studenten
om leerwegonafhankelijk een eigen route te volgen, maar te allen tijde blijven leeruitkomsten
gerelateerd aan de kennisbasis.

Indien een opleiding kiest om met eenheden van leeruitkomsten te gaan werken, dan
blijft de opleiding verplicht om een gefaciliteerde leerroute aan te bieden voor studenten
die niet kiezen voor een (volledig) leerwegonafhankelijke invulling van pad. Een gefaciliteerde
leerroute bestaat uit onderwijsaanbod dat het realiseren van de leeruitkomsten ondersteunt,
dat studeerbaar is en waarbij de student goed begeleid wordt. De kennisbasis maakt
hier deel van uit. Indien een student kiest voor een leerwegonafhankelijk pad, wordt
een studieplan opgesteld met de student waaruit duidelijk wordt hoe de student de
leeruitkomsten en daarmee ook de kennisbasis gaat verwerven. Ongeacht of de student
gebruik maakt van de gefaciliteerde leerroute, een leerwegonafhankelijke invulling
of een combinatie van beide, de leeruitkomsten en beoordelingscriteria blijven gelijk.
Via een leerwegonafhankelijke beoordeling van bewijsstukken, eventuele beroepsproducten
en vaak een assessment zal de student moeten aantonen over de kennisbasis te beschikken.
Het wetsvoorstel kent dus waarborgen dat de basiskennis ook bij opleidingen die zijn
opgebouwd uit eenheden van leeruitkomsten door de student wordt verworven. Hier wordt
op gestuurd via het onderwijsaanbod in de gefaciliteerde leerroute, in de formulering
van de leeruitkomsten en in de leerwegonafhankelijke beoordeling.

35.

De leden van de SGP-fractie hebben al lezende de indruk gekregen dat de bedoeling
van het werken met leeruitkomsten steeds meer verschuift van het aansluiten bij de
situatie van de student naar het erkennen en valideren en daardoor versnellen van
opleidingen. Zij hebben de indruk dat verschillende doelstellingen door elkaar (kunnen)
gaan lopen en elkaar in de weg (kunnen) gaan zitten. Graag zouden ze hierover een
reflectie van de regering horen.

De regering is van mening dat aansluiten bij de situatie van studenten, het bieden
van meer regie op het eigen studiepad en faciliteren van rijke(re) leeromgevingen
nog steeds de voornaamste doelstellingen zijn van het werken met leeruitkomsten. Dat
neemt niet weg dat voor een belangrijke doelgroep, de werkende (of werkzoekende) student
die (veel) ervaring heeft en sneller wil en kan, leeruitkomsten ook bijzondere mogelijkheden
biedt voor valideren en versnellen. Dat daardoor de toegankelijkheid en aantrekkelijkheid
van de opleiding wordt vergroot is van belang in het kader van een leven lang ontwikkelen
en de grote behoefte op de arbeidsmarkt door de krapte. Daarnaast is het niet zinvol
studenten te dwingen zaken te leren die zij aantoonbaar al beheersen. Maar in essentie
maken eenheden van leeruitkomsten vooral leerwegonafhankelijkheid mogelijk en daarmee
persoonlijke leerpaden. Dat is voor uiteenlopende doelgroepen interessant.

36.

In het artikelsgewijze deel van de toelichting lezen de leden pas onomwonden dat het
wetsvoorstel niet wijzigt aan de bestaande mogelijkheden van vrijstelling en erkenning.
Klopt het dat niet de indruk moet gaan ontstaan dat dit wetsvoorstel vooral een nieuwe
vorm van EVC22-procedure beoogt? Vindt de regering ook dat dit wetsvoorstel primair een andere,
flexibelere manier van studeren regelt en niet zozeer een snellere manier van studeren,
zo vragen de leden.

Het wetsvoorstel beoogt inderdaad primair flexibel onderwijs en een flexibele manier
van studeren te faciliteren. Het flexibel en op maat aansluiten op relevante kennis
en kunde waar de student aantoonbaar over beschikt kan daar deel van uitmaken. De
WHW kent al bepalingen op het gebied van vrijstellingen en EVC, waar in het wetsvoorstel
niets aan wordt gewijzigd. De regering is het derhalve met de leden van de SGP-fractie
eens dat niet de indruk moet ontstaan dat dit wetsvoorstel vooral een nieuwe vorm
van EVC-procedure beoogt.

2.3.4 Medezeggenschap

37.

De leden van de D66-fractie lezen dat de opleidingscommissie instemmingsrecht heeft
op het gedeelte van de OER waarin het proces rondom de totstandkoming van het studieplan,
de begeleiding die de student kan verwachten en de rol van de instelling en de docent
wordt vastgelegd. Voor het gebruik van het studieplan binnen de opleiding hebben de
faculteitsraad dan wel de medezeggenschapsraad instemmingsrecht en de opleidingscommissie
adviesrecht. De leden vinden de betrokkenheid van docenten en studenten bij de keuze
voor flexibilisering belangrijk. Hoe staat de regering tegenover instemmingsrecht
en/of adviesrecht bij keuze voor leeruitkomsten? Welke voor- en nadelen ziet de regering
bij het versterken van de rechten van de medezeggenschap, zo vragen zij.

38.

De leden van de SP-fractie vinden het jammer dat de opleidingscommissies enkel adviesrecht
hebben. De leden hechten veel waarde aan draagvlak om eventueel te werken met leeruitkomsten.
De regering kiest ervoor om de faculteitsraad bij universiteiten en medezeggenschapsraad
bij hogescholen instemmingsrecht te geven. De leden zouden graag zien dat opleidingscommissies
ook instemmingsrecht krijgen, zodat het draagvlak voldoende wordt aangetoond en vragen
de regering dit alsnog te wijzigen.

39.

De leden van de PvdA-fractie constateren dat op grond van dit wetsvoorstel voor de
opleidingscommissie een adviesrecht wordt toegekend ten aanzien van het gebruik van
het studieplan binnen de opleiding maar de faculteitsraad bij universiteiten en de
medezeggenschapsraad bij hogescholen krijgen instemmingsrecht. Kan de regering nader
toelichten welke overwegingen hieraan ten grondslag liggen? De leden vrezen dat dit
het risico met zich meebrengt dat er op centraal niveau besluiten vallen die in de
praktijk niet uitvoerbaar zijn of die niet kunnen rekenen op draagvlak, een door het
team gedeelde visie en waarborgen voor de kwaliteit. Waarom gaat de regering voorbij
aan dit risico, zo vragen de leden.

De regering is van mening dat een instemmingsrecht bij het besluit om een opleiding
op te bouwen op basis van eenheden van leeruitkomsten niet passend zou zijn binnen
de huidige interne governancestructuur van een instelling. De keuze om een opleiding
in te richten op basis van eenheden van leeruitkomsten is een bevoegdheid van het
instellingsbestuur. Om ervoor te zorgen dat het bestuur ook daadwerkelijk kán besturen,
is ervoor gekozen om besluiten die onderdeel zijn van de dagelijkse besluitvoering,
alleen bij het instellingsbestuur neer te leggen. De medezeggenschap op een instelling
heeft de mogelijkheid om bij dergelijke besluiten gebruik te maken van het recht op
(ongevraagd) advies, waar het instellingsbestuur vervolgens ook op dient te reageren.
De regering vindt deze manier van betrokkenheid van de medezeggenschap bij de keuze
om te werken met eenheden van leeruitkomsten afdoende.

De regering heeft de regeling met betrekking tot de betrokkenheid van medezeggenschap
ten aanzien van de procedure rond het studieplan naar aanleiding van de vragen en
opmerkingen van de leden van de SP-fractie en de PvdA-fractie heroverwogen. De regering
is het met deze leden eens dat, gezien hun verantwoordelijkheid voor het waarborgen
van de kwaliteit van een opleiding, het logisch zou zijn als de opleidingscommissies
op een andere wijze worden betrokken bij het proces rondom de totstandkoming van het
studieplan, dan met het huidige wetsvoorstel is voorzien. De regering is het met de
leden van de SP-fractie eens dat de opleidingscommissie op een instelling instemmingsrecht
op de werkwijze bij de totstandkoming van het studieplan zouden moeten hebben. Om
te voorkomen dat er op een instelling meerdere medezeggenschapsgremia zijn die een
instemmingsrecht hebben op eenzelfde onderwerp, kiest de regering ervoor om dit instemmingsrecht
enkel aan de opleidingscommissie toe te kennen. De regering zal dit regelen bij nota
van wijziging.

2.4 Verankering experiment «accreditatie onvolledige opleidingen»

40.

De leden van de SGP-fractie lezen dat de regering eigenlijk van mening is dat wettelijke
verankering van het experiment onvolledige opleidingen niet nodig en wenselijk is,
maar dat dit met het oog op een specifieke instelling in het kader van het lerarentekort
toch wenselijk wordt geacht. Deze leden vragen of de regering heeft overwogen een
wettelijke uitzondering en overgangsrecht te creëren voor deze instelling, zodat de
wet niet «vervuild» wordt met op zichzelf onnodige regels.

De regering acht overgangsrecht met betrekking tot de onvolledige opleidingen die
deelnamen aan het experiment onvolledige opleidingen bij nader inzien nodig en heeft
hiertoe de bij de onderhavige nota gevoegde nota van wijziging ingediend. Ter onderbouwing
hiervan wijst de regering op het volgende. De instelling is verplicht om onderwijsaanbod
(de gefaciliteerde leerroute) te verzorgen voor opleidingen op basis van eenheden
van leeruitkomsten. Dit betekent tegelijkertijd dat met het onderhavige wetsvoorstel,
anders dan de memorie van toelichting vermeldt, het experiment accreditatie onvolledige
opleidingen niet volledig wordt verankerd. Dit experiment maakt het immers mogelijk
voor rechtspersonen voor hoger onderwijs om deeltijdse en duale bachelopleidingen
op basis van eenheden van leeruitkomsten aan te bieden waarbij het onderwijsaanbod
beperkt is tot de afsluitende fase van de opleiding. Volledige wettelijke verankering
van het experiment vindt de regering onwenselijk, omdat hiermee rechtspersonen voor
hoger onderwijs toe zouden kunnen treden tot het stelsel voor hoger onderwijs terwijl
zij niet voor de gehele opleiding een gefaciliteerde leerroute kunnen aanbieden. In
dat geval wordt voor een deel van de opleiding in het geheel geen onderwijs verzorgd
door de instelling. Aangezien maar één rechtspersoon voor hoger onderwijs heeft deelgenomen
aan het experiment, acht de regering bij nader inzien onvoldoende nut en noodzaak
aanwezig voor een dergelijke ingrijpende wijziging. De regering vindt het echter ongewenst
dat de enige deelnemer aan het experiment zijn 16 (onvolledige) opleidingen die op
grond van het experiment zijn geaccrediteerd moet beëindigen met ingang van inwerkingtreding
van het wetsvoorstel, gelet op het grote maatschappelijk belang van deze opleidingen
en het lerarentekort. Om die reden wordt met de nota van wijziging een bepaling van
overgangsrecht in de WHW opgenomen die de deelnemer aan het experiment in staat stelt
om de opleiding om te zetten naar een volledige opleiding ofwel de opleiding gezamenlijk
aan te bieden met een andere instelling voor hoger onderwijs, zoals bedoeld in artikel 7.3c
WHW. In het eerste geval kan de rechtspersoon voor hoger onderwijs bovendien overwegen
om de opleiding over te dragen aan een andere instelling voor hoger onderwijs. Een
dergelijke overdracht kost tijd, mede vanwege de eventuele benodigde doelmatigheidsbeoordeling.
Maar ook een gezamenlijke opleiding ontwikkelen met een andere instelling kost tijd.
De in de overgangsbepaling opgenomen bevoegdheid voor het accreditatieorgaan om in
het kader van de eerste herbeoordeling na inwerkingtreding van het wetsvoorstel te
besluiten dat de accreditatie bestaande opleiding al dan niet onder voorwaarden behouden
blijft voor een termijn van zes jaar, geeft de instelling de benodigde tijd.

3. Uitvoering

41.

De leden van de VVD-fractie lezen dat DUO23 aangeeft dat de uitvoeringsconsequenties verbonden aan het wetsvoorstel beperkt zijn.
Kan de regering uitleggen hoe het kan dat de uitvoering van DUO volgens DUO beperkt
is, terwijl tegelijk gesteld wordt in het wetsvoorstel dat duur en intensiteit van
het studiepad kunnen gaan variëren, het begrip «nominaal studeren» opnieuw tegen het
licht gehouden zal moeten worden en in dat verlengde misschien ook de bekostiging
en de studiefinanciering?

Hoe gaat de regering de bekostiging en financiering van studiepaden met een variërende
duur en intensiteit van het «nominaal studeren» invulling geven, zo vragen de leden.

In geval van een opleiding op basis van leeruitkomsten kunnen de duur en intensiteit
van het studiepad meer gaan variëren tussen studenten waardoor het aannemelijk is
dat sommige studenten er korter of juist langer over gaan doen. Dit breng echter geen
verandering mee op het terrein van de studiefinanciering. Het werken met leeruitkomsten
zal geheel binnen de bestaande kaders met betrekking tot studiefinanciering plaatsvinden.
Een student die zich inschrijft voor een voltijdse of duale opleiding op basis van
eenheden van leeruitkomsten heeft, net als het geval is bij inschrijving voor een
opleiding op basis van onderwijseenheden, recht op studiefinanciering vanaf de eerste
dag van de maand waarin hij hoger onderwijs is gaan volgen. Er treden als gevolg van
dit wetsvoorstel geen veranderingen op, bijvoorbeeld wat betreft nominale studieduur,
waardoor behoefte ontstaat aan aanpassing van de kaders die gelden voor studiefinanciering.
Ook de bekostiging van studiepaden met een variërende duur en intensiteit blijft gelijk
aan de huidige wijze van bekostiging. Instellingen ontvangen bekostiging voor studenten
die zijn ingeschreven op de peildatum (1 oktober) tot hun inschrijvingsduur gelijk
is aan de nominale studieduur van de opleiding. Voor een hbo-bacheloropleiding is
dat bijvoorbeeld 4 jaar. Doet een student langer dan 4 jaar over die opleiding, dan
ontvangt de instelling na dat vierde jaar geen inschrijvingsbekostiging meer voor
de betreffende student. Dat verandert niet met dit wetsvoorstel. Het begrip «nominaal
studeren» zal weliswaar opnieuw tegen het licht gehouden moeten worden en in dat verlengde
misschien ook de bekostiging en de studiefinanciering, maar na vijf jaar experimenteren
is het nog te vroeg voor conclusies hieromtrent. Het Ministerie van OCW neemt dit
als onderdeel mee in de evaluatie en monitoring over vijf jaar.

42.

De leden van de VVD-fractie lezen dat het NVAO een advies heeft uitgebracht over de
verankering van de kaders van het experiment leeruitkomsten in de WHW. In dat advies
is aangegeven dat de bestaande beoordelingskaders voor accreditatie geen aanpassing
behoeven. Op dit moment is de regering bezig met pilots voor een nieuw accreditatiestelsel.
Wat gaat het effect zijn van het nieuwe accreditatiestelsel op de wet leeruitkomsten
hoger onderwijs? Hoe wordt de wet leeruitkomsten hoger onderwijs meegenomen in de
pilots van het nieuwe accreditatiestelsel, zo vragen de leden.

Het Experiment instellingsaccreditatie met lichtere opleidingsaccreditatie (ILO) loopt
van 2018 tot 2024 en de vormgeving van dit experiment is voorafgaand aan de start
van het experiment vastgelegd. Instellingsaccreditatie heeft onder meer tot doel het
kwaliteitszorgstelsel meer toekomstbestendig te maken door te zorgen dat het beter
is toegerust op de flexibilisering in het onderwijs. Hiermee is beoogd dat de instellingen
die geaccrediteerd hoger onderwijs aanbieden door de NVAO beoordeeld worden aan de
hand van een zesjaarlijkse toets over het interne kwaliteitszorgsysteem van de instelling.
Periodieke opleidingsbeoordelingen op basis van onafhankelijke en deskundige peer
review blijven verplicht, maar worden uitgevoerd onder regie van de instellingen zelf.

Voor wat betreft het effect van het nieuwe accreditatiestelsel op de wet leeruitkomsten
hoger onderwijs: het nieuwe stelsel past bij de ruimte die met het wetsvoorstel leeruitkomsten
wordt gecreëerd om binnen de opleiding voor studenten een gepersonaliseerde leerroute
samen te stellen, doordat de opleidingsbeoordeling zo kan worden ingericht dat die
optimaal aansluit bij het door de opleiding gekozen profiel en (als van toepassing)
de verschillende leerroutes die binnen de opleiding te volgen zijn door studenten.

4. Financiële gevolgen

43.

De leden van de VVD-fractie lezen dat de keuze voor het werken met leeruitkomsten
tijdelijk is gestimuleerd met een subsidie voor de veranderopgave in het experiment.
Hierbij is bijvoorbeeld OCW-beleid gericht op de krapte sectoren onderwijs, techniek
en zorg. Verwacht de regering dat ook zonder deze subsidie opleidingen binnen krapte
sectoren zullen gaan/blijven werken met leeruitkomsten? Hoe gaat de regering ervoor
zorgen dat deze opleidingen blijven werken met leeruitkomsten, zo vragen zij.

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is aangegeven dat opleidingen die
deelnemen aan het experiment met name aangeven aanvang- en ontwikkelkosten te hebben.
De subsidieregeling voorafgaand aan het experiment was hiervoor bedoeld. Uit het onderzoek
van ResearchNed blijkt voorts dat eenmaal opgestart, het bekostigde opleidingen veelal
lukt om het flexibele concept te organiseren binnen die bestaande financiële kaders
van de lumpsumbekostiging.24

44.

De leden van de ChristenUnie-fractie lezen in de memorie van toelichting dat het werken
met leeruitkomsten geheel binnen de bestaande financiële kaders zal plaatsvinden.
Tevens lezen zij dat het Ministerie van OCW over vijf jaar evalueert of het begrip
«nominaal studeren» tegen het licht moet worden gehouden en in het verlengde daarvan
ook de bekostiging en de studiefinanciering. Het Ministerie van OCW heeft in 2021
opdracht gegeven aan Berenschot om een verkenning te doen naar de samenhang tussen
de introductie van vormen van flexibele deelname aan het hoger onderwijs en de bekostigingssystematiek.
Berenschot constateert dat wanneer een grotere doelgroep studenten in aanmerking komt
voor flexstuderen, dit ingrijpende financiële gevolgen heeft voor de instellingen,
DUO en Studielink. Uit de resultaten van het experiment leeruitkomsten blijkt dat
er een toename is in het aantal studenten. Daar bovenop lezen de leden in de memorie
van toelichting dat er veel enthousiasme is over het experiment. Toch lezen de leden
dat op dit moment de bekostigingssystematiek niet tegen het licht gehouden moet worden.
De leden vragen de regering hoe het Berenschotrapport is meegenomen in de totstandkoming
van het wetsvoorstel.

Berenschot heeft in opdracht van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
onderzoek gedaan naar mogelijke financiële effecten op de inkomsten en uitgaven voor
instellingen bij een beperkte dan wel brede introductie van flexstuderen en de eventuele
wenselijkheid om de bekostiging hierop aan te passen. Flexstuderen betreft daarbij
het voor de student vergemakkelijken van versnellen of juist vertragen van het studietempo
in reguliere opleidingen in het hoger onderwijs (het zogenoemde betalen per studiepunt).
Het onderzoek heeft geen betrekking op de inrichting van opleidingen en staat dan
ook los van het onderhavige wetsvoorstel, waarmee het experiment leeruitkomsten wordt
verankerd. De regering verwijst hierbij naar het antwoord op vraag 4. Het eindrapport
van Berenschot is dan ook niet meegenomen in de totstandkoming van het onderhavige
wetsvoorstel.25

45.

Voorts vragen deze leden of er een risico is voor de bekostiging door de overheid
en onderwijsinstellingen bij een sterke toename van studenten binnen de vijf jaar
tot de geplande evaluatie. Tevens vragen de leden of de regering nader kan onderbouwen
waarom de regering het nu niet noodzakelijk acht maatregelen rondom studiefinanciering
te treffen, gezien de geplande herinvoering van de basisbeurs per studiejaar 2023/2024.

Het werken met leeruitkomsten zal geheel binnen de bestaande financiële kaders (bekostiging,
collegegeld, studiefinanciering voor duale opleidingen) plaatsvinden. In paragraaf 6
van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is toegelicht op welke wijze de
extra kosten in verband met het werken met leeruitkomsten zijn gedekt. Uit het onderzoek
van ResearchNed blijkt voorts dat eenmaal opgestart, het bekostigde opleidingen veelal
lukt om het flexibele concept te organiseren binnen de bestaande financiële kaders
(overheidsbekostiging).26 In de lumpsumbekostiging van de instelling is namelijk voorzien in dit type innovatiekosten.

Voor een student verandert er financieel gezien nauwelijks iets. De student schrijft
zich nog steeds in voor een opleiding en een studiejaar. De duur en intensiteit van
het studiepad kunnen wel meer gaan variëren tussen studenten waardoor het aannemelijk
is dat sommige studenten er korter of juist langer over gaan doen.

Het begrip «nominaal studeren» zal opnieuw tegen het licht gehouden moeten worden
en in dat verlengde misschien ook de bekostiging en de studiefinanciering. Na vijf
jaar experimenteren is het echter nog te vroeg voor conclusies hieromtrent. Het Ministerie
van OCW neemt dit als onderdeel mee in de evaluatie en monitoring over vijf jaar.

5. Advies en consultatie

5.1 Advies

46.

De leden van de CDA-fractie vragen of ook individuele universiteiten hebben gereageerd
tijdens de internetconsultatie van dit wetsvoorstel. Wat waren de kenmerken van de
pleiters voor het behoud van het bindend studie-advies in dit wetsvoorstel; ging het
om individuele instellingen, hbo of wo en hadden zij deelgenomen aan het experiment?

Ja, ook vanuit universiteiten is gereageerd tijdens de internetconsultatie van dit
wetsvoorstel. Er zijn reacties ontvangen van een individuele universiteit, de koepelorganisatie
van universiteiten en namens een groep mensen die vanuit meerdere universiteiten (en
hogescholen) werken aan vernieuwingen op het gebied van onder meer flexibilisering.
Degenen die pleiten voor het behoud van het bindend studie-advies zijn zowel te vinden
onder mensen van instellingen die aan het experiment deelnemen als van instellingen
die niet aan het experiment deelnemen en komen zowel uit wo als hbo. Het is wel zo
dat de pleiters voor het behoud van het bindend studie-advies relatief vaker niet
deelnemen aan het experiment leeruitkomsten en relatief vaker verbonden zijn aan het
wo.

47.

Welke impact verwacht de regering van haar voornemen om het bindend studie-advies
aan te passen (naar een doorstroomnorm) op het voorliggende wetsvoorstel, zo vragen
de leden.

De Minister van OCW heeft de Tweede Kamer bij brief van 9 mei 2023 geïnformeerd over
zijn plannen omtrent het wetsvoorstel bindend studieadvies (bsa).27 Bij de verdere uitwerking van het wetsvoorstel zal rekening worden gehouden met de
(mogelijke) verankering van eenheden van leeruitkomsten in de WHW. Daarnaast wil de
regering benadrukken dat ook onder de huidige wet instellingen niet verplicht zijn
om aan het studieadvies een bindende afwijzing te verbinden. De wet verlangt van instellingen
alleen dat ze de student een studieadvies geven.

5.2 Consultatie

5.2.1 Verhouding leeruitkomsten en onderwijseenheden

48.

De leden van de SGP-fractie constateren dat in de voorbereiding verschillende alternatieven
voor een wettelijke regeling van leeruitkomsten de revue zijn gepasseerd. De regeling
van het wetsvoorstel komt op deze leden nog onvoldoende doorzichtig over, juist doordat
de eenheid van leeruitkomsten als uitwerking van de onderwijseenheid wordt gepositioneerd.
Deze leden wijzen er echter op dat de huidige opbouw van onderwijseenheden, de essentie
van een onderwijseenheid, juist wezenlijk anders van aard is dan het werken met leeruitkomsten.
Waarom ligt het dan voor de hand om de werkwijze van de leeruitkomsten als een uitwerking
van de onderwijseenheid te beschouwen? Zijn ze naar hun aard niet zodanig tegengesteld
dat ze een andere positionering vergen, zo vragen zij.

Beide eenheden vormen de bouwstenen van een opleiding en zijn gericht op hetzelfde
doel – de verwezenlijking van welomschreven doelstellingen op het gebied van kennis,
inzicht en vaardigheden waarover degene die de opleiding voltooit, dient te beschikken.
Gelet hierop ligt het in de rede de eenheid van leeruitkomsten te positioneren als
een onderwijseenheid. Het verschil tussen eenheden van leeruitkomsten en onderwijseenheden
niet zijnde eenheden van leeruitkomsten, zit in de wijze waarop voornoemde doelstellingen
worden bereikt. In het geval van eenheden van leeruitkomsten geldt dat de doelstellingen
op een leerwegonafhankelijke wijze kunnen worden bereikt en aangetoond; de student
hoeft bij deze eenheden geen gebruik te maken van het onderwijsaanbod in de gefaciliteerde
leerroute. Dit verschil wordt tot uitdrukking gebracht in de definitie van eenheid
van leeruitkomst.

De regering wijst er verder op dat in de praktijk veelal sprake zal zijn van een hybride
model; studenten nemen deel aan het ondersteunende onderwijs dat door de opleiding
wordt verzorgd en maken vooral bij het werkend leren en bij de beroepsproducten waarmee
men eenheden van leeruitkomsten aantoont gebruik van de ruimte voor flexibele invulling.
Juist het feit dat een eenheid van leeruitkomsten is gedefinieerd als een specifieke
onderwijseenheid, maakt het aanbieden van tussenvormen mogelijk.

5.2.2 Bindend studieadvies

49.

De leden van de D66-fractie merken op dat de regering op dit moment in gesprek is
met instellingen en studentenorganisaties over een aanpassing van het bindend studieadvies.
De leden zijn van mening dat het bindend studieadvies in de weg staat aan de regie
van de student op het eigen onderwijs en vinden het daarom belangrijk dat het bindend
studieadvies wordt aangepast. Tegelijkertijd regelt dit wetsvoorstel dat instellingen
ervoor kunnen kiezen om het bindend studieadvies toe te passen. Is de aanpassing van
het bindend studieadvies in het experiment leeruitkomsten gekoppeld aan de algemene
aanpassing aan het bindend studieadvies?

Zoals eerder opgemerkt zal, gezien de volgordelijkheid van het Wetsvoorstel leeruitkomsten
hoger onderwijs en een mogelijk voorstel omtrent een gewijzigd bindend studieadvies,
indien van toepassing, in het laatstgenoemde voorstel rekening worden gehouden met
de verankering van eenheden van leeruitkomsten in de WHW. Dit betekent dat een aangepaste
regeling ook zal gaan gelden voor studenten die een opleiding volgen die bestaat uit
eenheden van leeruitkomsten. Voor zover de leden van de D66-fractie veronderstellen
dat voorliggend wetsvoorstel iets aanpast in de huidige bepaling omtrent het bindend
studieadvies, dan wil de regering graag benadrukken dat deze veronderstelling onjuist
is. Instellingen zijn reeds op grond van de huidige wetgeving omtrent het bindend
studieadvies niet verplicht om aan het studieadvies een bindende afwijzing te verbinden.
De wet verlangt van instellingen alleen dat ze de student een studieadvies geven.

50.

Hoe kijkt de regering naar het bindend studieadvies in flexibele opleidingstrajecten,
zo vragen de leden.

Het wetsvoorstel leeruitkomsten heeft geen betrekking op de programmering van de studielast
van opleidingen. Het heeft ook geen betrekking op afwijkende aantallen studiepunten
waar een student in een bepaald studiejaar onderwijs voor volgt (en naar rato voor
betaalt). In het wetsvoorstel leeruitkomsten zijn daarom geen bepalingen opgenomen
over het bindend studieadvies, zodat de bestaande bepalingen in de WHW van toepassing
blijven. Dat betekent bijvoorbeeld dat instellingen de ruimte hebben om voor iedere
opleiding te bepalen of al dan niet wordt gewerkt met een bindend studieadvies en
dat bij deeltijdopleidingen op een ander moment dan aan het einde van het eerste studiejaar
een (bindend) studieadvies gegeven kan worden. Over de bredere toekomst van het bsa
en de invulling van het regeerakkoord op dit vlak zal de regering de Kamer nog dit
voorjaar informeren.

5.2.3 Onderwijsaanbod

51.

De leden van de SGP-fractie ontvangen graag een nadere toelichting van de mate waarin
instellingen geacht worden onderwijsactiviteiten aan te bieden. Binnen de logica van
het wetsvoorstel zou het namelijk een logisch gedachte kunnen lijken dat de instelling
niet veel meer doet dan te valideren dat een werknemer reeds aan zoveel leeruitkomsten
voldoet dat de opleiding vrijwel volledig is doorlopen. De opleiding behelst in een
dergelijk geval niet veel meer dan het valideren en erkennen van verworven vaardigheden
en competenties. Toch blijkt de regering dat niet wenselijk te vinden. Kan de regering
uitleggen waar de grens dan wel ligt en wat een duidelijk toetsbaar criterium voor
instellingen is dat wildgroei in het veld voorkomt, zo vragen zij.

Indien een opleiding kiest om volledig met eenheden van leeruitkomsten te gaan werken
dan blijft de opleiding verplicht om een gefaciliteerde leerroute aan te bieden voor
studenten die niet kiezen voor een leerwegonafhankelijk pad. Een gefaciliteerde leerroute
bestaat uit onderwijsaanbod dat studeerbaar is en waarbij de student goed begeleid
wordt. Indien de student geheel of gedeeltelijk voor een eigen invulling van leeractiviteiten
kiest buiten dat onderwijsaanbod, bijvoorbeeld door de eigen werkomgeving te benutten
voor het uitvoeren van leeractiviteiten gericht op het realiseren van leeruitkomsten,
dan zal de docent met de student afspraken maken en vastleggen in het studieplan over
hoe de student gaat werken aan beroepsproducten waarmee de leeruitkomsten aangetoond
kunnen worden. In de praktijk van de opleidingen in het experiment is te zien dat
veelal sprake is van een hybride model, waarin de gefaciliteerde leerroute wordt gecombineerd
met leerwegonafhankelijke leeractiviteiten: de student volgt (delen van) het onderwijsaanbod
van de instelling om gericht de juiste kennis en vaardigheden op te doen en benut
de praktijkomgeving om bepaalde beroepshandelingen en beroepstaken uit te voeren en
beroepsproducten te ontwikkelen waarmee de realisatie van leeruitkomsten wordt aangetoond.

5.2.4 Propedeuse

52.

De leden van de D66-fractie merken op dat in het hoger beroepsonderwijs een propedeuse
belangrijk kan zijn voor studenten die willen doorstromen naar het wetenschappelijk
onderwijs. In dit wetsvoorstel hebben hogescholen zelf de ruimte om ervoor te kiezen
om de propedeuse in stand te laten. De leden vinden soepele doorstroom en goede aansluiting
tussen het hoger beroepsonderwijs en het wetenschappelijk onderwijs belangrijk. Welke
mogelijkheden ziet de regering om een soepele doorstroom van het hbo naar het wetenschappelijk
onderwijs te stimuleren en te borgen bij opleidingen die werken met leeruitkomsten,
zo vragen de leden.

Met het wetsvoorstel wordt geregeld dat het instellingsbestuur er voor kan kiezen
om bij een opleidingsvariant die geheel bestaat uit eenheden van leeruitkomsten geen
propedeutische fase te hanteren. Het is aan de instelling en de opleiding om daar
een goede afweging in te maken. Indien men er voor kiest geen propedeutische fase
te hanteren, is het de verantwoordelijkheid van de instelling om afspraken over doorstroom
naar wo-opleidingen te maken met wo-instellingen, indien sprake was van doorstroommogelijkheden
op basis van het propedeutisch getuigschrift hbo. Uiteraard dient de instelling ook
zorg te dragen voor goede informatievoorziening aan de student over de mogelijkheden
en voorwaarden voor doorstroom naar het wo.

5.2.5 Voltijd

53.

De leden van de D66-fractie merken op dat de regering in het nader rapport aangeeft
dat ze zich gaat beraden over een eventuele uitbreiding van de wet naar voltijdopleidingen
in de toekomst. De NVAO noemt de flexibilisering bij de deelnemende instellingen een
duurzame poging om het leren van volwassenen in het hoger onderwijs nieuwe kansen
te bieden. De leden zien in flexibilisering een fundamentele verandering van de manier
van de inrichting van ons onderwijs. De leden begrijpen daarom ook de behoedzaamheid
van de Raad van State en de regering. Tegelijkertijd zijn de leden benieuwd naar de
toekomstige plannen van de regering met betrekking tot dit experiment. Welke mogelijkheden
ziet de regering om experimenteerruimte te bieden aan voltijdopleidingen? Hoe zorgt
de regering ervoor dat de ingezette ontwikkeling op de instellingen die deelnemen
aan het experiment niet wordt geremd, zo vragen de leden.

54.

De leden van de SP-fractie merken op dat de reikwijdte van de wet vooralsnog wordt
beperkt tot duale- en deeltijd opleidingen. Voltijdsopleidingen maakten geen onderdeel
uit van het experiment. Daarom begrijpen de leden niet waarom de regering wel de intentie
heeft om de wet in de toekomst te verbreden naar voltijdsopleidingen. Studenten van
voltijdsopleidingen zijn nog relatief jong en hebben nog weinig zicht op de inhoud
van de opleidingen. Zij kunnen daarom wellicht geen goede keuzes maken als het gaat
om het curriculum.

De regering benut de toekomstverkenning flexibilisering om te bezien op welke manier
flexibel onderwijs in de toekomst vorm kan krijgen en welke aanpassingen van wet-
en regelgeving nodig zijn. Bij de Beleidsbrief hoger onderwijs en wetenschap van 17 juni
2022 (Kamerstukken II 2021/2022, 31 288, nr. 964) is de Tweede Kamer nader geïnformeerd over deze toekomstverkenning. De invoering
van flexibel onderwijs op basis van eenheden van leeruitkomsten in voltijdse opleidingen,
waarbij de student zelf zijn eigen leerroute kan invullen, staat nog niet vast, maar
wordt bezien in deze bredere context van flexibilisering.

De regering maakt een uitzondering voor voltijdse opleidingen met een substantiële
praktijkcomponent. Voor voltijdse opleidingen met een substantiële praktijkcomponent
is de impact van het werken met leeruitkomsten op het stelsel beperkt. Ook voor deze
opleidingen geldt immers dat er sprake is van variatie binnen de groep van studenten
aan deze opleiding wat betreft de leeractiviteiten die zij in het praktijkgedeelte
van de opleiding uitvoeren. Het flexibele invullen van het praktijkgedeelte van de
voltijdse opleiding op basis van leeruitkomsten die voor alle studenten gelden past
dus goed bij voltijdse opleidingen met een substantiële praktijkcomponent, waarbij
het vastleggen van (nadere) afspraken over invulling, begeleiding en beoordeling in
het studieplan bijdraagt aan de borging van de kwaliteit. Bij voltijdse opleidingen
met een substantiële praktijkcomponent kan bijvoorbeeld gedacht worden aan lerarenopleidingen.
De praktijkcomponent bij deze voltijdse lerarenopleidingen omvat circa 40% van de
studielast van de opleiding. Bij deze opleidingen is het leren in en met de praktijk
dan ook integraal onderdeel van de opzet en inrichting van het onderwijsprogramma.
In het Bestuursakkoord flexibilisering lerarenopleidingen uit 2020 zijn om die reden
afspraken gemaakt over flexibilisering van alle opleidingsvarianten van lerarenopleidingen
op basis van leeruitkomsten.28 Gelet op het voorgaande wil de regering de mogelijkheid creëren om bij ministeriële
regeling voltijdse opleidingen met een substantiële praktijkcomponent aan te wijzen
die kunnen worden aangeboden op basis van eenheden van leeruitkomsten. De bij deze
nota gevoegde nota van wijziging voorziet hierin.

55.

Daarnaast vrezen de leden van de SP-fractie dat met deze wetswijziging voorbij wordt
gegaan aan de relatiecomponent en de socialiserende functie van het onderwijs. De
leden vragen of de regering deze zorgen ook heeft. Ook is tegen het advies van de
Raad van State ervoor gekozen dat de wet voor het hele hoger onderwijs geldt, dus
ook voor universiteiten. Dit terwijl geen enkele universiteit heeft deelgenomen aan
het experiment. Er ontbreken dus gegevens over of het werken met leeruitkomsten past
binnen het universitaire onderwijs.

56.

De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat de wens van de regering is om
de wet in de toekomst uit te breiden naar voltijdsonderwijs. Deze leden stellen dat
onderwijs ook een socialiserende functie heeft. Het hoger onderwijs heeft ook tot
doel om rust en ruimte te creëren waarbinnen talenten van jongeren tot bloei kunnen
komen. Het is niet voor niets dat deze leden pleiten voor minder massastudies en massacolleges.
Het onderwijs moet kansen bieden voor ontplooiing en brede vorming en daar hoort ook
binding met docenten bij en de relatie tussen docenten en studenten. De leden kunnen
zich voorstellen dat er minder binding is tussen docenten en studenten die hun eigen
studiepad volgen. Dit kan ten koste gaan van de socialiserende functie van het onderwijs.
De leden vragen de regering hierop te reflecteren.

Met betrekking tot de vragen van de leden van de SP-fractie en de ChristenUnie-fractie
over de socialiserende functie van het onderwijs, wijst de regering op het door haar
gegeven antwoord op vraag 5 in dit verslag.

Met betrekking tot de vraag van de leden van de SP-fractie met betrekking tot de uitbreiding
van het werken met leeruitkomsten verwijst de regering naar het antwoord op de vragen
18, 19 en 20 in dit verslag, waarin wordt toegelicht waarom de regering er voor gekozen
heeft om het werken op basis van eenheden van leeruitkomsten ook in het wo mogelijk
te maken.

5.2.6 De kosten en extra werkdruk

57.

De leden van de SP-fractie maken zich zorgen om de extra werkdruk die dit mogelijk
gaat opleveren voor docenten. De regering stelt geen extra middelen beschikbaar voor
de uitvoering van deze wet, maar het opleiden van een variabele stroom studenten is
arbeidsintensiever dan het verzorgen van een reguliere route. Zij vragen of de regering
deze zorgen ook heeft en of zij kan uitleggen wat de gevolgen van deze wet voor de
werkdruk zijn.

58.

De leden van de PvdA-fractie verwachten dat het opleiden, begeleiden en beoordelen
van een variabele stroom studenten via een flexibele opleidingsroute arbeidsintensiever
zal blijken dan het verzorgen van een gefaciliteerde route. In hoeverre is de regering
bereid om ruimte te bieden voor flexibilisering en bemensing om de gevolgen voor de
werkdruk op te vangen. In hoeverre stelt zij in verband daarmee extra middelen beschikbaar,
zo vragen de leden.

De regering is van mening dat het ombouwen van de opleiding naar een opleiding (gedeeltelijk)
gebaseerd op eenheden van leeruitkomsten een substantiële veranderopgave is. Dat is
gebleken bij de instellingen en opleidingen in het experiment leeruitkomsten. Het
vergt niet alleen het herdefiniëren van de bouwstenen van opleidingen, maar ook om
het ontwikkelen van ander onderwijsaanbod en leeractiviteiten, om andere onderwijslogistiek
en ondersteunende systemen (bijvoorbeeld studentvolgsystemen) en om andere competenties
en expertise bij docenten, examencommissies en management. Dit maakt dat er aanloop-
en opstartkosten zijn voor een opleiding dan wel voor de instelling als geheel, afhankelijk
van de mate waarin de instelling kiest voor het werken met leeruitkomsten. In relatie
tot werkdruk betekent dit dat de werkdruk aanvankelijk toeneemt in de ontwikkelfase
en mogelijk ook tijdens de eerste cylcus in de uitvoering. Het werken met leeruitkomsten
is nieuw en dat vergt extra afstemming, deskundigheidsbevordering en reflectie.

Tegelijkertijd hebben we in het experiment gezien onder hogescholen dat de werkdruk
gaandeweg afneemt en ook verschuift. Door de nadruk op begeleiding en validatie wordt
de werkdruk onder docent-coaches en docent-beoordelaars groter. Tegelijkertijd wordt
er minder klassiek klassikaal onderwijs gegeven en minder summatief getoetst. Hier
wordt de werkdruk minder. De regering realiseert zich dat het vooraf lastig te zeggen
is hoe lang dit proces van inrichten en afstemmen per opleiding gaat duren en hoe
groot daarmee de impact op de werkdruk is. Het feit dat de 21 deelnemende instellingen
aan het experiment leeruitkomsten kiezen voor opschaling en verbreding binnen de instelling,
zodra het wetsvoorstel van kracht is, stemt de regering positief over de impact op
de werkdruk.

Zoals toegelicht in de memorie van toelichting kunnen bovendien instellingsbrede gemeenschappelijke
kaders voor flexibel onderwijs gebaseerd op leeruitkomsten, de werkdruk per opleiding
uiteindelijk verlagen omdat opleidingen zich meer kunnen toeleggen op inhoudelijke
specialisatie en voor meer generieke leeruitkomsten afspraken kunnen maken met andere
opleidingen over het verzorgen van onderwijsaanbod.

Gelet op het voorgaande ziet de regering geen aanleiding extra middelen ter beschikking
te stellen. In mijn antwoorden op de vragen van paragraaf 4 heb ik reeds toegelicht
dat de instellingen hiervoor gebruik kunnen maken van de rijksbijdrage.

II. Artikelsgewijs

Artikel I, onderdeel A

59.

De leden van de SGP-fractie constateren dat het wetsvoorstel een definitie toevoegt
van het begrip eenheid van leeruitkomsten, terwijl het begrip onderwijseenheid dat
in deze definitie voorkomt niet eigenstandig is gedefinieerd. Deze leden vragen of
het niet voor de hand ligt om ter gelegenheid van dit voorstel een meer samenhangende
beschrijving in te geven en ten minste te voorzien in een definitie van het begrip
onderwijseenheid. De leden lezen dat de regering heeft afgezien van het definiëren
van het begrip onderwijseenheid vanwege mogelijke praktische implicaties. Deze leden
vragen of het introduceren van het systeem van leeruitkomsten niet een dusdanig wezenlijke
afwijking van het huidige wettelijke stelsel betreft dat het juist noodzakelijk is
het stelsel integraal te heroverwegen en opnieuw te definiëren.

Het doel van voorliggend wetsvoorstel is met name het faciliteren van het werken met eenheden van leeruitkomsten en het introduceren van bepaalde waarborgen bij deze manier van werken. In de praktijk wordt reeds gewerkt
met leeruitkomsten. Dit is gebaseerd op bestaande wettelijke regelingen, zoals de
vrijstelling, de mogelijkheid voor instellingen te kiezen uit uiteenlopende onderwijsactiviteiten
en de mogelijkheid van vormvrije tentaminering, en past derhalve binnen het huidige
wettelijke stelsel. Dit komt ook omdat begrip «onderwijseenheid» nooit voorzien is
van een wettelijke definitie die dit begrip inkadert. Dit heeft nooit tot problemen geleid en juist
de instellingen de mogelijkheid gegeven opleidingen zo passend mogelijk te maken (bijvoorbeeld
voor de doelgroep of ten opzichte van de arbeidsmarkt). Het is dan ook niet de bedoeling
om de term «onderwijseenheid» zoals deze wordt gebezigd te wijzigen. Het definiëren
van een term die al zo lang wordt gebruikt in de praktijk zou het risico opleveren
dat bepaalde «onderwijseenheden» na het vaststellen van de definitie onbedoeld hierbuiten
vallen.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, R.H. Dijkgraaf

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs A.D. Wiersma