Lijst van vragen en antwoorden : Lijst van vragen en antwoorden over het proces van de begrotingsbehandeling (Kamerstuk 31865-207)

Nr. 214 LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN

Vastgesteld 15 september 2022

De vaste commissie voor Rijksuitgaven heeft een aantal vragen voorgelegd aan de Minister
van Financiën over de brief van 13 april 2022 inzake het proces van de begrotingsbehandeling
(Kamerstuk 31 865, nr. 207).

De Minister heeft deze vragen beantwoord bij brief van 12 september 2022. Vragen en
antwoorden zijn hierna afgedrukt.

De voorzitter van de commissie, Sneller

De griffier van de commissie, Schukkink

Vraag 1

Tot op welk niveau zijn er cijfers bekend over de zorguitgaven in het lopende jaar
op het moment dat de Voorjaarsnota wordt ingediend? Kunt u daarvan inzicht geven per
zorgsector?

Antwoord op vraag 1:

Zvw

Voor de uitgaven die vallen onder de Zorgverzekeringswet (Zvw) ontvangt VWS viermaal
per jaar een update van de uitvoeringscijfers van het Zorginstituut. In de Voorjaarsnota
zijn de cijfers verwerkt tot en met het vierde kwartaal van het voorgaande jaar. Deze
cijfers dienen als basis voor de raming voor het lopende jaar en verder. Over het
lopende jaar zijn op dat moment nog geen cijfers bekend.

Wlz

Voor de uitgaven die vallen onder de Wet Langdurige Zorg (Wlz) en die ook onder het
Wlz-kader vallen, ontvangt VWS tweemaal per jaar (in februari en in juli) een update
van de uitvoeringscijfers van de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa). De cijfers uit
de februaribrief van de NZa worden betrokken in de Voorjaarsnota. De cijfers uit de
februaribrief zijn gebaseerd op declaratiecijfers tot en met augustus uit het voorgaande
jaar voor zorg in natura en op de toegekende budgetten tot en met november uit het
voorgaande jaar voor het persoonsgebonden budget. Deze cijfers dienen als basis voor
de raming voor het lopende jaar en verder. Over het lopende jaar zijn in de Voorjaarsnota
nog geen cijfers bekend.

Voor de uitgaven die vallen onder de Wlz, maar die niet onder het Wlz-kader vallen,
ontvangt VWS viermaal per jaar een update van de uitvoeringscijfers van het Zorginstituut
tegelijk met de uitvoeringscijfers van de Zvw. Dit gaat onder meer om tandheelkundige
zorg en medisch specialistische zorg. Voor deze categorie uitgaven zijn in de Voorjaarsnota
de cijfers tot en met het vierde kwartaal van het voorgaande jaar verwerkt. Deze cijfers
dienen als basis voor de raming voor het lopende jaar en verder. Over het lopende
jaar zijn in de Voorjaarsnota nog geen cijfers bekend.

Vraag 2

Tot op welk niveau zijn er cijfers bekend over de uitgaven aan sociale zekerheid in
het lopende jaar op het moment dat de Voorjaarsnota wordt ingediend? Kunt u daarvan
inzicht geven per categorie?

Antwoord op vraag 2

De ramingen voor de uitgaven aan de sociale zekerheid die zijn opgenomen in de Voorjaarsnota
zijn gebaseerd op de macro-economische cijfers uit het Centraal economisch plan (CEP)
van het Centraal Planbureau (CPB) en op realisatiecijfers van diverse uitvoeringsorganisaties.
De realisatiecijfers zijn afkomstig uit de januarinota van het UWV, de februarinota
van de SVB, realisatiecijfers van de Belastingdienst (doorgaans in februari) en uitvoeringsinformatie
uit de rapportage Beeld van de Uitvoering van gemeenten (in maart). Het grootste deel
van de aanpassingen op uitgaven aan de sociale zekerheid in de Voorjaarsnota zijn
het gevolg van verwerking van realisaties over het voorgaande jaar. Uitzondering hierop
zijn de ramingen voor de kinderopvangtoeslag (KOT) en het kindgebonden budget (WKB).
In deze beide ramingen zijn ook de realisaties tot en met januari van het lopende
jaar verwerkt.

Vraag 3

Is in deze exercitie ook de wenselijkheid betrokken om de Troonrede amendeerbaar te
maken, zoals dat het geval is in het Verenigd Koninkrijk? Zo nee, waarom niet en welke
praktische consequenties en voor- en nadelen zou dat hebben voor het begrotingsproces?

Antwoord op vraag 3:

Het Verenigd Koninkrijk heeft een andere politieke traditie en staatsinrichting dan
Nederland. In tegenstelling tot het Verenigd Koninkrijk wordt in Nederland de Troonrede
niet geagendeerd en besproken in het parlement. In plaats daarvan worden de door de
Minister van Financiën ingediende begrotingen besproken tijdens de Algemene Politieke
Beschouwingen. Dit past binnen de constitutionele verhoudingen in Nederland. Het kabinet
heeft in de brief van 13 april 2022 (Kamerstuk 31 865, nr. 207) voorgesteld de uitkomsten van de voorjaarsbesluitvorming voor 1 juni openbaar te
maken, zodat het parlement eerder ook suggesties en alternatieven kan aandragen richting
formele begrotingsvoorstellen. Het doel van deze exercitie is gericht op het versterken
van de dialoog tussen Kamer en Kabinet over de in te dienen begroting. Het kabinet
zal deze exercitie eind dit jaar gaan evalueren.

Vraag 4

Is er bij het opstellen van deze Kamerbrief op enigerlei wijze contact geweest met
(vertegenwoordigers van) de Koning of met het Kabinet van de Koning? Zo ja, wat was
de vraag, de reactie of de inbreng over dit onderwerp?

Antwoord op vraag 4:

Over contacten tussen kabinet en Koning kan ik geen informatie verstrekken.

Vraag 5

Kunt u aangeven of en zo ja hoe bij de behandeling van de Voorjaarsnota 2022 (Kamerstuk
36 120) al is rekening gehouden met de verschillende adviezen en wensen over het proces
van de begrotingsbehandeling?

Antwoord op vraag 5:

Met de Voorjaarsnota 2022 is de voorkeursvariant van het kabinet (V1, de meerjarige
Voorjaarsnota), zoals beschreven in de Kamerbrief, geïmplementeerd. De Voorjaarsnota
2022 bevat de begrotingswijzigingen voor het lopende jaar en gaf dit jaar voor het
eerst een doorkijk naar de ontwerpbegroting 2023, die op Prinsjesdag naar het parlement
wordt gestuurd. Hiermee is de Voorjaarsnota vanaf dit jaar meerjarig en bevat het
niet enkel meer de uitgaven voor het lopende jaar. Het parlement heeft hierdoor eerder
inzicht in de voorgenomen besluitvorming. Presentatie en behandeling van de ontwerpbegrotingen
blijft in het najaar.

Vraag 6

Bent u bereid om de verschillende varianten, inclusief de combinaties met het Belastingplan,
uit te werken in een grafische weergave of infographic die laat zien hoe de varianten
verschillen in de tijd in het jaar?

Antwoord op vraag 6:

In de tabel hieronder, afkomstig uit de Kamerbrief, is geprobeerd de verschillen tussen
varianten grafisch helder weer te geven. Deze tabel zullen wij desgewenst omzetten
in een infographic. Dit vergt echter tijd en zullen wij daarom voor het herfstreces
naar uw Kamer zenden.

Vraag 7

Op welke manier zou een aangepaste deadline voor het versturen van de Voorjaarsnota
de uitvoerbaarheid van een of meer varianten beïnvloeden?

Antwoord op vraag 7:

De Voorjaarsnota is vanaf dit jaar meerjarig en bevat daarmee de hoofdlijnen van de
voorgenomen besluitvorming. Hierdoor beoogt het kabinet eerder met uw Kamer het gesprek
te starten. Door de hoofdlijnen van de besluitvorming al eerder inzichtelijk te maken
in het voorjaar is er meer tijd voor dit gesprek voorafgaand aan de behandeling in
de Kamer in het najaar. De parlementaire behandeling van de voorgenomen besluitvorming
voor t+1 blijft in het najaar, de deadline voor verzending van de Voorjaarsnota heeft
hier geen invloed op.

Vraag 8

Kunt u uw voorkeursvariant, waarin de voorgenomen besluiten die effect hebben op het
lopende en volgende jaren worden gedeeld in de Voorjaarsnota en het kabinet in het
voorjaar een brief zal sturen aan de Kamer met de voorgenomen fiscale wijzigingen
in het pakket Belastingplan, nader toelichten? Klopt het dat met een brief in het
voorjaar de brief over de fiscale beleids- en uitvoeringsagenda wordt bedoeld?

Antwoord op vraag 8:

Het kabinet heeft dit jaar gekozen voor V1, waarbij de uitkomsten van de voorjaarsbesluitvorming
voor 1 juni kenbaar worden gemaakt. Overeenkomstig deze gekozen begrotingsvariant
is – naast de publicatie van de Voorjaarsnota 2022 – de Fiscale beleids- en uitvoeringsagenda1 aan uw Kamer verzonden. Het klopt dat dit de brief in het voorjaar is waaraan wordt
gerefereerd. Hierin is ingegaan op belangrijke fiscale thema’s en een beschrijving
van de voorgenomen wetgeving.

Vraag 9

Op welke manier is de samenloop met Verantwoordingsdag en het Verantwoordingsdebat
bij deze analyse van de verschillende varianten betrokken?

Antwoord op vraag 9:

De samenloop met Verantwoordingsdag is ook meegewogen bij de invulling van de varianten.
Uitgangspunt is dat Verantwoordingsdag in elke variant zal worden gecontinueerd in
de huidige vorm.

Vraag 10

Zou het niet logisch zijn om bij een versterkte Voorjaarsnota ook ruimte te bieden
voor wetgevingsoverleggen per departementaal onderdeel van de Voorjaarsnota en is
daarvoor voldoende ruimte in op de agenda?

Antwoord op vraag 10:

Per Voorjaarsnota informeert de Minister van Financiën de Kamer over de stand van
zaken van de uitgaven en inkomsten van het Rijk voor het lopende begrotingsjaar. In
2022 is een plenair debat gehouden met de Minister-President, de Minister van Financiën
en de Staatssecretaris van Financiën. De vaste Kamercommissies behandelen vervolgens
de eerste suppletoire begrotingen – de wetten samenhangend met de voorjaarsnota. Deze
gaan in op het lopend jaar. Hier wordt plenair over gestemd.

De Voorjaarsnota geeft het parlement sinds dit jaar inzicht in de meerjarige doorwerking
van de besluitvorming, Het is niet noodzakelijk om de procedure voor de suppletoire
begrotingen te verzwaren, omdat de formele verwerking van de besluitvorming gelijk
is gebleven. In de suppletoire begrotingen worden immers nog altijd alleen de wijzigingen
voor het lopende jaar voorgelegd. De budgettaire gevolgen voor het nieuwe begrotingsjaar
ontvangt uw Kamer op Prinsjesdag. Daarnaast is het belangrijk de eerste suppletoire
begrotingen tijdig te behandelen, zodat nieuw beleid uitgevoerd kan worden. Een vertraging
in de parlementaire behandeling kan leiden tot meer noodzaak voor incidentele suppletoire
begrotingen om nieuw beleid uit te voeren. Tot slot is de agendering van wetgevingsoverleggen
uiteindelijk altijd aan uw Kamer.

Vraag 11

Zou uiteengezet kunnen worden per aspect of het eerder indienen van de Miljoenennota
inderdaad zorgt voor een betere aansluiting met het Europees Semester en het kabinet
daarin het oordeel van de Raad van State volgt?

Vraag 13

Welke aanvullende opties zouden er mogelijk zijn om binnen de verschillende varianten
meer betekenis te kunnen geven aan het Europees Semester binnen het begrotingsproces?

Antwoord op vraag 11 en 13:

De Raad van State heeft in zijn advies over de ontwerpMiljoenennota 2022 aangegeven
dat het gelijktijdig indienen van de Miljoenennota samen met het Stabiliteitsprogramma
kan leiden tot een betere samenhang met het Europees Semester. Zoals in de brief over
het begrotingsproces al is aangegeven, is dit om praktische redenen niet mogelijk.2 Het kabinet is van mening dat de landspecifieke aanbevelingen voldoende in de besluitvorming
kunnen worden meegewogen omdat deze ook voor het komend jaar gelden waarvoor de besluitvorming
nog moet plaatsvinden. Wel kunnen de aanbevelingen van de Commissie een nadrukkelijkere
rol spelen bij beleidsdiscussies, zowel binnen het kabinet als uw Kamer.

In april dienen lidstaten hun Stabiliteitsprogramma en Nationaal Hervormingsprogramma
in. Op basis van de ingediende documenten doet de Europese Commissie een voorstel
voor aanbevelingen die in juli door de Raad worden vastgesteld en geeft het een opinie
over het ingediende Stabiliteitsprogramma. Naast het Stabiliteitsprogramma en het
Nationaal Hervormingsprogramma in het voorjaar, dient het kabinet als onderdeel van
het Semester in oktober ook de Ontwerpbegroting (Draft Budgetary Plan) in.

Voor betere aansluiting is het nodig om het volledige begrotingsproces te vervroegen,
zodat het meegenomen kan worden in het Stabiliteitsprogramma. Dit betekent dat de
besluitvorming ruim voor half april (de deadline van het Stabiliteitsprogramma) afgerond
moet zijn om voldoende tijd te houden voor een doorrekening van het CPB en de verwerking
in het Stabiliteitsprogramma. Het houden van de hele besluitvorming voor april veroorzaakt
een aanzienlijke piekbelasting in combinatie met een drukke verantwoordingsperiode.
Beslissingen worden in dat geval zeer vroeg in het jaar genomen, waarbij het waarschijnlijk
niet mogelijk is om recente economische cijfers mee te nemen. Daarnaast zouden er
maar beperkt aanpassingen gedaan kunnen worden aan de begroting gedurende de rest
van het jaar en is er geen mogelijkheid meer om koopkrachtmaatregelen te nemen naar
aanleiding van nieuwe economische ramingen. Binnen de geschetste varianten zijn er
daarom geen extra mogelijkheden om het Semester nog sterker formeel te verankeren
binnen het begrotingsproces.

Vraag 12

Kunt u nader ingaan op de vraag wat wordt bedoeld met een «toelichting op de voorlopige
inhoud van het pakket Belastingplan»? In hoeverre betekent dit ook al een inhoudelijke
toelichting op de plannen in het voorjaar?

Antwoord op vraag 12:

In de Fiscale agenda wordt uw Kamer onder andere geïnformeerd over de voorgenomen
wetgeving voor de komende jaren. Dit wordt ook grafisch weergegeven in de wetgevingsmatrix.
Met «toelichting op de voorlopige inhoud van het pakket Belastingplan» wordt bedoeld
dat per voorgesteld wetsvoorstel en per losse maatregel als het gaat om verzamelwetsvoorstellen,
wordt omschreven wat de wetgeving naar verwachting inhoudt. De omschrijving is uiteraard
minder gedetailleerd dan de wetsvoorstellen die op Prinsjesdag met een uitgebreide
toelichting worden verzonden aan uw Kamer. De omschrijving van de voorgenomen maatregelen
heeft als doel om eerder kenbaar te maken wat het parlement aan fiscale wetgeving
voor het pakket Belastingplan en daarnaast mag verwachten en dat beide Kamers daarover
nog voor het zomerreces van gedachten kunnen wisselen met het kabinet. Hiermee ontstaat
meer ruimte voor de parlementaire behandeling van fiscale wetgeving.

Vraag 14

Zou het advies van de Raad van State om het besluitvormingsmoment te laten aansluiten
bij het stabiliteitsprogramma kunnen worden uitgevoerd indien de landspecifieke aanbevelingen
worden betrokken zodra zij door de Europese Commissie worden bekendgemaakt in plaats
van pas als zij in de Raad zijn besproken?

Antwoord op vraag 14:

Het hoofdbesluitvormingsmoment van het kabinet is in maart/april. Daarnaast moet halverwege
april het Stabiliteitsprogramma bij de Europese Commissie ingediend worden. Op basis
van dit programma doet de Commissie een voorstel voor Raadsaanbevelingen rond eind
mei en begin juni. Hierdoor is het niet mogelijk om de aanbevelingen eerder te betrekken,
ook niet de aanbevelingen van de Commissie. Op het moment dat de Commissie haar voorstel
voor aanbevelingen publiceert kunnen deze daarenboven ook nog wijzigingen totdat ze
zijn vastgesteld door de Raad.

Vraag 15

Is in variant 1 (meerjarige Voorjaarsnota) de besluitvorming over het volgende jaar
en de jaren daarna amendeerbaar door de Kamer of zou dit praktisch gezien mogelijk
gemaakt kunnen worden?

Antwoord op vraag 15:

Variant 1 biedt een doorkijk naar de meerjarige budgettaire effecten waartoe het Kabinet
heeft besloten. Uw Kamer autoriseert de hiermee samenhangende begrotingsstaten zoals
opgenomen in de eerste suppletoire begrotingen. De begrotingsstaat heeft enkel betrekking
tot het desbetreffende jaar van begrotingsuitvoering. Door het meerjarige karakter
van de Voorjaarsnota is uw Kamer eerder geïnformeerd over het voorgenomen beleid.
De behandeling en goedkeuring van de ontwerpbegroting vindt onveranderd plaats in
het najaar, na Prinsjesdag.

Vraag 16

Kunt u aangeven wat precies het verschil is tussen variant 1 en 2 voor het Belastingplan?

Antwoord op vraag 16:

Bij V1 komt er in het voorjaar één hoofdbesluitvormingsmoment van het kabinet over
zowel de uitgaven- als de lastenkant. Hierin wordt de besluitvorming over het volgende
jaar (t+1) en de jaren daarna meegenomen.

Bij deze begrotingsvariant kunnen twee varianten voor het Belastingplan worden gekozen.
Bij de eerste Belastingplanvariant (B1), waarvoor nu gekozen is, wordt uw Kamer onder
andere geïnformeerd over de verwachte inhoud van het pakket Belastingplan via de Fiscale
beleids- en uitvoeringsagenda. Het doel hiervan is dat beide Kamers de gelegenheid
krijgen om nog voor het zomerreces over de voorgenomen fiscale wetgeving en uitvoeringsprioriteiten
van gedachten te wisselen. Hiermee ontstaat meer ruimte voor de parlementaire behandeling
van fiscale wetgeving. Bij de tweede Belastingplanvariant (B2) is er sprake van een
versobering van de inhoudelijke wetgeving in het pakket Belastingplan. Deze wetgeving
zou dan enkel uit wijzigingen van parameters bestaan. Parameters zijn bestaande bedragen
en percentages in de systemen van de Belastingdienst, Douane en Toeslagen waarvan
de waarden zich eenvoudig laten aanpassen. Dit betreft doorgaans dus eenvoudigere
wetgeving dan die gebruikelijk in het pakket Belastingplan is opgenomen.

Bij begrotingsvariant 2 krijgt de Voorjaarsnota het karakter van de Miljoenennota.
De besluitvorming voor zowel de uitgaven- als de lastenkant wordt dan voor de zomer
naar uw Kamer verzonden. Bij deze begrotingsvariant zijn zowel de B1 als de B2 variant
voor het pakket Belastingplan mogelijk.

Vraag 17

Op welke termijn acht het kabinet een volledige vervroeging van het begrotingsproces
naar het voorjaar wel uitvoerbaar?

Antwoord op vraag 17:

Een volledige vervroeging van het begrotingsproces vereist een aanzienlijke aanpassing
van de huidige processen en leidt tot personele knelpunten in de financiële functie.
Het is vooraf niet goed in te schatten op welke termijn dit precies mogelijk is en
ook of het wenselijk is en welke personele gevolgen er mee gemoeid zijn. In de evaluatie
zal de gekozen kabinet variant van het kabinet, v1, worden bezien op toegevoegde waarde.
Het vervroegen van gehele begrotingsproces heeft vergaande implicaties voor de uitvoering,
zeker in samenloop met het opstellen van alle verantwoordingsstukken in diezelfde
periode, en leidt ertoe dat begrotingen gebaseerd worden op gedateerde ramingen. Een
volledige vervroeging van het begrotingsproces leidt tot een enorme piek aan werkzaamheden
voor de financiële functie in het voorjaar. Dat is ook de primaire reden geweest dat
het Kabinet gekozen heeft voor variant 1 uit de brief.

Vraag 18

Kunt u aangeven of u de combinatie B1 en V3 mogelijk acht en waarom wel of niet?

Antwoord op vraag 18:

De begrotingsvariant 3 betekent dat het volledige begrotingsproces, inclusief Prinsjesdag,
de Algemene Politieke Beschouwingen en de Algemene Financiële Beschouwingen, vervroegd
wordt naar het voorjaar. Het is afhankelijk van de precieze vormgeving van het proces
voor de parlementaire behandeling van het pakket Belastingplan en de complexiteit
van de wetgeving waarover in de voorjaarsbesluitvorming wordt besloten of deze combinatie
mogelijk is. Een later moment van indiening (nieuwe datum van Prinsjesdag) in het
voorjaar en relatief eenvoudige fiscale wetgeving maken het in ieder geval voor het
Belastingplan gemakkelijker om deze combinatie van varianten mogelijk te maken. Toch
wil ik hierbij wel de serieuze kanttekening plaatsen dat het zorgvuldig opstellen
van wetgeving de nodige voorbereidingstijd kost (die bijvoorbeeld ook gebruikt wordt
voor een toets op de kwaliteit van wetgeving en een uitvoeringstoets) en het in die
zin juist behulpzaam kan zijn om de wetgeving op een later moment in het jaar in te
dienen en te behandelen. Deze variant leidt namelijk tot een zeer hoge piekbelasting
in het voorjaar door de korte tijd tussen besluitvorming en uitwerking en de samenloop
met alle verantwoordingswerkzaamheden voor de financiële functie in diezelfde periode.
Deze enorme piek aan werkzaamheden vindt het kabinet niet wenselijk.

Ook zou – bij de indiening van de wetgeving voor zover mogelijk voor het zomerreces
– een belangrijk deel van de parlementaire behandeling van deze wetgeving zoals nota’s
naar aanleiding van het verslag, wetgevingsoverleggen en plenaire debatten naar verwachting
alsnog in het najaar plaatsvinden in verband met het zomerreces. Deze punten zullen
ook worden gewogen in de evaluatie.

Vraag 19

Geldt de benodigde extra capaciteit alleen incidenteel om de verandering te maken
of ieder jaar opnieuw?

Vraag 20

Kunt u een inschatting maken van de benodigde extra capaciteit in fte en apparaatsuitgaven
per variant?

Antwoord op vraag 19 en 20:

Het is lastig om een precieze inschatting te geven van de benodigde extra capaciteit
in fte en apparaatsuitgaven per variant. Dit hangt sterk samen met de hoeveelheid
en complexiteit van de wetgeving in het pakket Belastingplan, de politieke verhoudingen
en de mate van betrokkenheid van de partijen in de Kamers. Tegelijkertijd staat in
de Kamerbrief vermeld dat er een evaluatie zal volgen van de aanpassing van het begrotingsproces,
waarbij de beschikbare capaciteit ook een rol speelt, om te bezien of variant 1 inderdaad
de gewenste resultaten heeft opgeleverd.

Vraag 21

In hoeverre is het mogelijk om voor de zomer conceptwetsvoorstellen in het Belastingplan
met de Kamer te delen?

Antwoord op vraag 21:

Gezien het strakke wetgevingsproces voor het pakket Belastingplan en de diverse wijzigingen
waartoe besloten wordt tijdens de voorjaarsbesluitvorming en de augustusbesluitvorming,
is het praktisch erg lastig en daarnaast voor de kwaliteit van wetgeving onwenselijk
om conceptwetsvoorstellen voor de zomer te delen met uw Kamer voor de zomer. Hiervoor
wordt ook verwezen naar het antwoord op vraag 18.

Daarnaast is in artikel 17 van de Wet op de Raad van State bepaald dat de Afdeling
advisering van de Raad van State advies uitbrengt over wetsvoorstellen die aanhangig
worden gemaakt bij de Tweede Kamer. In het additionele artikel XIX van de Grondwet
is het formulier van afkondiging opgenomen. Ook daarin wordt nog eens tot uitdrukking
gebracht dat een wet wordt ingediend nadat «de Raad van State is gehoord». Het zou
daarom strijdig zijn met deze bepalingen om conceptwetsvoorstellen zonder dat deze
voorzien zijn van een advies van de Raad van State en een nader rapport naar uw Kamer
te sturen. Het voor de zomer sturen van een brief met daarin een omschrijving van
de naar verwachting op te nemen maatregelen in het pakket Belastingplan, is daarom
een meer voor de hand liggende mogelijkheid.