Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 25 maart 2022

Met belangstelling heb ik kennis genomen van het verslag van de vaste commissie voor
Binnenlandse Zaken waartoe de fracties van de VVD, D66, het CDA, de SP en GroenLinks
inbreng hebben geleverd. De verschillende vragen die zijn gesteld, worden hierna beantwoord
in de volgorde waarin de inbreng is geleverd.

Inhoudsopgave

blz.

I.

Algemeen

1

1.

Inleiding

1

2.

Voorgeschiedenis en totstandkoming herindelingsadvies

2

3.

Toets aan Beleidskader gemeentelijke herindeling

3

3.1

Draagvlak

4

3.2

Regionale samenhang

5

4.

Financiële aspecten

6

5.

Overige aspecten

6

5.1

Naamgeving

7

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel
Samenvoeging van de gemeenten Brielle, Hellevoetsluis en Westvoorne. Deze leden constateren
dat de samenvoeging plaatsvindt op initiatief van de betrokken gemeenten. De gemeenten
hebben een herindelingsadvies opgesteld en gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland
hebben een positieve zienswijze uitgebracht. Het wetsvoorstel geeft deze leden geen
aanleiding tot het maken van opmerkingen en het stellen van vragen.

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het genoemde wetsvoorstel en
willen de regering nog enkele vragen voorleggen.

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorstel
tot samenvoeging van de gemeenten Brielle, Hellevoetsluis en Westvoorne. Deze leden
onderschrijven de voorkeur van de regering voor herindelingen van onderop, dat wil
zeggen op initiatief van de betrokken gemeenten.

De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het genoemde wetsvoorstel.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het
voorliggende wetsvoorstel waarin voorgesteld wordt om de gemeenten Brielle, Hellevoetsluis
en Westvoorne samen te voegen. Op grond van de voorliggende wet en de memorie van
toelichting hebben deze leden op dit moment enkele vragen aan de regering.

2. Voorgeschiedenis en totstandkoming herindelingsadvies

De leden van de D66-fractie zijn verheugd om te lezen dat de betrokken gemeenten de
inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties goed hebben betrokken bij het
herindelingsproces. Deze leden vragen zich echter af wat er met de ideeën van inwoners
en organisaties uit de gemeenten is gedaan. Kan de regering dit toelichten?

De drie gemeenten hebben ieder voor zich een participatief traject doorlopen om te
onderzoeken hoe inwoners en organisaties tegen de bestuurlijke toekomst van hun gemeente
aankijken en wat zij verwachten van het bestuur, de dienstverlening en het voorzieningenniveau.
Hoe zij dit gedaan hebben is in paragraaf 3.1 van de memorie van toelichting beschreven.
Per gemeente zijn de uitkomsten van de participatieve trajecten vervat in een rapport.
Naast deze individuele trajecten hebben de drie gemeenten gezamenlijk een digitale
«toekomstwijzer» laten ontwikkelen. In deze toekomstwijzer zijn vragen gesteld over
hoe inwoners de nieuwe gemeente vorm willen geven en op welke thema’s ingezet moet
worden. De drie individuele rapporten en de uitkomsten van de toekomstwijzer vormden
de basis voor het herindelingsadvies. Het herindelingsadvies is op deze manier geënt
op wat inwoners en organisaties belangrijk vinden. Het was daarnaast ook mogelijk
om op het herindelingsadvies te reageren tijdens de zienswijzeprocedure. In totaal
zijn er 33 zienswijzen binnengekomen van omliggende gemeenten, maatschappelijke organisaties
en inwoners. Deze zienswijzen waren positief. De meeste adviezen en aandachtspunten
die in de zienswijzen aan de gemeenten zijn meegegeven vroegen niet om een wijziging
van het herindelingsadvies, maar worden door de gemeente meegenomen in de verdere
ontwikkeling van de gemeente. Wel hebben de opmerkingen van enkele inwoners en omliggende
gemeenten geleid tot het wijzigen van de gemeentenaam van «Voorne» naar «Voorne aan
Zee». Voor een uitgebreid overzicht van wat de gemeenten hebben gedaan met alle maatschappelijke
input verwijs ik u naar het herindelingsadvies, logboek en de nota van antwoord op
de ingekomen zienswijzen.

De leden van de SP-fractie hebben al vaak hun ongenoegen geuit over de vele gemeentelijke
herindelingen die niet vanuit de inwoners van de gemeenten komen maar die door de
omstandigheden zijn afgedwongen. Die omstandigheden, met name de decentralisaties,
zijn gecreëerd door het Rijk en worden daarmee van bovenaf opgelegd. De voorgenomen
herindeling tot de nieuwe gemeente Voorne aan Zee kwam eveneens voort uit de beoordeling
dat de afzonderlijke gemeenten Hellevoetsluis, Brielle en Westvoorne niet zelfstandig
de toegenomen taken zouden kunnen uitvoeren. Hoe past dat binnen het afwegingskader
onder het punt van draagvlak, als het draagvlak slechts voortkomt uit opgelegde omstandigheden?
Hoe beoordeelt de regering de uitspraak van de gemeente Hellevoetsluis in dat kader,
dat er pas ná het besluit tot herindeling werd gekeken naar wat voor soort gemeente
Voorne aan Zee wil zijn?1 Is de regering het met deze leden eens dat dit de omgekeerde volgorde is? Zo nee,
waarom niet?

De drie gemeenten kennen geen acute bestuurskrachtproblematiek, maar het klopt dat
zij kwetsbaarheid ervaren in de uitvoering van grote en complexe taken, zoals de gedecentraliseerde
taken in het sociaal domein, maar ook (toekomstige) decentralisaties in het fysieke
domein. Dit is echter niet de enige reden dat de gemeenten kiezen voor herindeling.
Zij verwachten samen sterker te staan en ook een sterkere positie in de regio in te
kunnen nemen. Dit hangt ook samen met het beeld dat in het herindelingsadvies wordt
geschetst van een toenemend aantal opgaven dat vraagt om een aanpak op een hoger schaalniveau.
Ik begrijp echter het punt dat de leden van de SP-fractie hier maken. De decentralisaties
vormen een veelgenoemde reden voor gemeenten om te kiezen voor herindeling. Dit noemen
we ook wel de decentralisatieparadox2: vanuit het Rijk worden taken bij gemeenten belegd, zo dicht mogelijk bij de inwoner.
Vervolgens voelt een aantal gemeenten zich door deze taakverzwaring genoodzaakt om
samenwerking te zoeken met andere gemeenten of op te schalen door herindeling. De
gedecentraliseerde taken worden hierdoor uiteindelijk niet op lokaal, maar op bovenlokaal
niveau belegd, vaak bij samenwerkingsverbanden die volgens het principe van verlengd
lokaal bestuur worden aangestuurd. Dit hoeft overigens niet te betekenen dat de nabijheid
van bestuur hier per definitie onder lijdt. Grotere gemeenten of samenwerkingsverbanden
kunnen deze nabijheid ook organiseren. Het feit dat de veranderende omstandigheden
een belangrijke reden zijn voor deze herindeling betekent echter niet dat er geen
draagvlak is voor deze herindeling of dat er sprake is van «afgedwongen draagvlak».
De drie gemeenten hebben naar mijn oordeel gekozen voor herindeling vanuit de positieve
insteek dat zij samen sterker staan.

In reactie op de door de leden aangehaalde uitspraak van de gemeente Hellevoetsluis
acht ik het gebruikelijk en ook logisch dat er eerst een besluit wordt genomen tot
herindeling en daarna pas wordt gewerkt aan een toekomstvisie van de nieuw te vormen
gemeente. Allereerst dient namelijk de vraag te worden beantwoord of het wenselijk
is om tot herindeling over te gaan. Het besluit om tot herindeling over te gaan betekent
de start van de Arhi-procedure. In deze procedure wordt een herindelingsontwerp en
herindelingsadvies gemaakt waarin, in samenspraak met inwoners, wordt opgeschreven
hoe de nieuwe gemeente eruit moet komen te zien. Een herindelingsontwerp leidt meestal
tot een herindelingsadvies, maar mocht men het niet eens worden over hoe de gemeente
eruit moet komen te zien of er komen onoverkomelijke bezwaren of knelpunten naar boven,
dan kan de procedure in deze fase alsnog beëindigd worden. De gemeenten Brielle, Hellevoetsluis
en Westvoorne zijn gezamenlijk tot een herindelingsadvies gekomen, waardoor de herindelingsprocedure
is voortgezet.

3. Toets aan het Beleidskader gemeentelijke herindeling

De leden van de D66-fractie hebben vernomen dat er ook is overwogen om de gemeente
Nissewaard bij de herindeling te betrekken, omdat kernen van de gemeente Nissewaard
op het eiland Voorne liggen. Dit bleek echter om onduidelijke redenen niet wenselijk.
Kan de regering dit uitgebreider expliceren?

Aangezien Nissewaard een jonge, toekomstbestendige fusiegemeente is, bestaat er geen
aanleiding voor deze gemeente om opnieuw in een herindelingsprocedure betrokken te
raken. De gemeente heeft daarom aangegeven niet betrokken te willen worden. Het betrekken
van de gemeente Nissewaard bij deze samenvoeging is daarom ook niet verder onderzocht.

3.1. Draagvlak

De leden van de CDA-fractie constateren dat de besluitvorming in de betrokken gemeenten
heeft plaatsgevonden in een tijd waarin het als gevolg van coronamaatregelen beperkt
mogelijk was fysieke bijeenkomsten te organiseren. Deze leden vragen welke gevolgen
deze beperkingen hebben gehad voor de betrokkenheid van burgers, bedrijven en organisaties
bij het besluitvormingsproces. Is het proces van onderop voldoende geborgd?

Een groot deel van het participatietraject heeft plaatsgevonden in 2019, voor de coronacrisis.
De participatieve trajecten die in 2019 zijn doorlopen in de drie gemeenten leidden
tot het principebesluit voor herindeling dat op 15 april 2020 door de drie gemeenteraden
werd genomen. De definitieve besluitvorming en de ontwikkeling van de Toekomstvisie
Voorne aan Zee 2030 vond wel plaats in de periode dat er beperkende coronamaatregelen
golden. Dit hebben de gemeenten opgelost door het organiseren van onlinebijeenkomsten
en online enquêtes. Het beeld van de gemeenten is dat hierdoor een diverse en grote
groep inwoners en belanghebbenden is bereikt en heeft kunnen participeren.

De leden van de SP-fractie vragen waarom er in geen van de gemeenten een referendum
is gehouden over de voorgenomen fusie. Deze leden lezen immers ook bezwaren van inwoners,
die zien op zorgen over verlies van identiteit en voorzieningen. Verder vragen zij
of de regering onderzoek representatief acht als enkel mensen worden bevraagd die
zelf al hebben aangegeven mee te willen doen aan gemeentelijke onderzoeken, zoals
in Westvoorne. Hoe verhoudt zich dat volgens de regering bijvoorbeeld tot de analyse
van de staatscommissie parlementair stelsel, die de participatieparadox benoemt: bij
pogingen om mensen te betrekken bij de politiek zijn het vaak de groepen burgers die
toch al vertegenwoordigd worden en actief deelnemen die bereikt worden?3

Conform het huidige beleid is het aan gemeenten zelf om invulling te geven aan de
manier waarop zij draagvlak bevorderen en vaststellen. Dat kan via een referendum,
maar dat is geen verplichting. Over het gebruik van referenda wordt in elke gemeente
anders gedacht. Of het wenselijk is om een referendum te houden hangt ook af van de
lokale context. Ik ben van mening dat gemeenten daarom zelf het beste kunnen inschatten
of er een referendum gehouden moet worden. Bij de verkenning naar de bestuurlijke
toekomst in 2019 is door Brielle, Hellevoetsluis en Westvoorne voor andere participatiemogelijkheden
gekozen, o.a. het houden van fysieke bijeenkomsten. Dit vanuit het perspectief dat
het aangaan van het gesprek met inwoners meer waardevolle input zou opleveren dan
een «ja» of «nee» bij een referendum. In de gesprekken zijn de zorg- en aandachtspunten
van inwoners naar boven gekomen zodat hier rekening mee kon worden gehouden in het
verdere proces.

Ik onderken het effect van de participatieparadox, ongetwijfeld speelt deze ook een
rol bij deze herindeling. Ik zie echter ook dat de gemeenten meerdere participatie-instrumenten
hebben ingezet om een zo goed mogelijk beeld te krijgen van de mening van alle inwoners
en organisaties over de herindeling. Het onderzoek in Westvoorne waar de leden van
de SP-fractie aan refereren betrof de raadpleging van het burgerpanel. Een dergelijk
burgerpanel is nooit volledig representatief, maar het raadplegen ervan kan wel een
goed beeld opleveren van wat er leeft bij inwoners. Daarnaast zijn de uitkomsten van
deze raadpleging door de gemeente gebruikt als input voor de verdiepende gesprekken
met inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties.

3.2 Regionale samenhang

De leden van de CDA-fractie lezen dat de regering constateert dat Brielle, Hellevoetsluis
en Westvoorne in grotendeels dezelfde samenwerkingsverbanden participeren en hierbinnen
vaak kleinere spelers zijn.4 Deze leden vragen in welke samenwerkingsverbanden de gemeenten niet alle drie participeren
en welke consequenties dit heeft na de samenvoeging. Betreffen dit wettelijke samenwerkingsverbanden?
Op welke wijze is het proces van uit- en intreden van de samenwerkingsverbanden geregeld?
Op welke wijze is de continuïteit en kwaliteit van de dienstverlening van de betreffende
gemeenschappelijke regelingen geborgd? Welke project- en frictiekosten zijn gemoeid
met het uit- en intreden?

De drie gemeenten participeren in dezelfde samenwerkingsverbanden. Er zijn geen noemenswaardige
financiële consequenties te noemen op dit gebied. Wel heeft de gemeente Brielle op
dit moment een dienstverleningsovereenkomst met de gemeente Nissewaard voor de uitvoering
van de Participatiewet. Er vindt momenteel een heroverweging plaats t.a.v. deze dienstverleningsovereenkomst
in goed overleg met Nissewaard.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben vaker aandacht gevraagd voor de democratische
betrokkenheid van raadsleden bij gemeenschappelijke regelingen. Wanneer deze drie
gemeenten samen verder gaan in de nieuwe gemeente Voorne aan Zee zullen er in totaal
minder raadsleden zijn. Dit betekent dus ook dat er mogelijk minder raadsleden actief
zullen worden in de gemeenschappelijke regelingen waar de nieuwe gemeente deelnemer
van zal zijn. In het kader hiervan vragen deze leden van hoeveel gemeenschappelijke
regelingen de huidige gemeenten deelnemer zijn en hoeveel dit er bij de nieuwe gemeente
zullen zijn. Voorts vragen zij of de regering de zorg deelt dat wanneer er minder
raadsleden zijn, ook de betrokkenheid bij de besluitvorming in gemeenschappelijke
regelingen minder intensief zal worden.

De huidige gemeenten participeren in tien gemeenschappelijke regelingen en dat blijft
zo in de nieuwe gemeente. Er zijn overigens weinig gemeenschappelijke regelingen waarbinnen
raadsleden een directe rol hebben. In algemene zin hoeft een kleiner aantal raadsleden
niet voor minder grip op gemeenschappelijke regelingen te zorgen. Door een herindeling
krijgen gemeenten doorgaans een grotere ambtelijke organisatie. Dit biedt mogelijkheden
voor meer specialistische functies, bijvoorbeeld gericht op het verbeteren van de
sturing op- en samenwerking binnen regionale samenwerkingsverbanden. Hierdoor groeit
het vermogen van de gemeente om effectiever te sturen op en binnen samenwerkingsverbanden.

4. Financiële aspecten

De leden van de D66-fractie lezen dat de financiële herindelingsscan aantoont dat
de meerjarenraming bij alle drie de gemeenten niet structureel en reëel in evenwicht
is. Deze leden onderstrepen het belang van een transparante en heldere samenwerking
tussen de gemeenten in de toekomst. Kan de regering uitleggen hoe de gemeenten het
verschil in financiële positie gaan overbruggen zodat dit niet een risico voor een
goede samenwerking vormt?

Zoals veel gemeenten in Nederland ervaren ook deze drie gemeenten een sterke druk
op hun financiën. Naast de gebruikelijke provinciale financiële scan is er een due
diligence onderzoek uitgevoerd. In gezamenlijke afstemming zijn vervolgens binnen
de drie gemeenten risicoreductieplannen opgesteld. Op deze manier is de financiële
uitgangspositie van de drie gemeenten transparant gemaakt. Dit heeft niet geleid tot
problemen in het fusieproces. Op dit moment wordt in goede samenwerking gewerkt aan
een (gezamenlijke) kadernota en een begroting voor de nieuwe gemeente, waarin consolidatie
van de financiële posities zal plaatsvinden. Eventuele keuzes die daarin moeten worden
gemaakt zijn aan de nieuwe gemeenteraad. Voor frictiekosten ontvangen herindelingsgemeenten
een tegemoetkoming in de kosten van het Rijk.

De leden van de CDA-fractie lezen dat de drie gemeenten in aanvulling op de herindelingsscan
een due diligence onderzoek hebben laten uitvoeren.5 Deze leden lezen in het herindelingsadvies dat het due diligence onderzoek geen verrassingen
bevat en in lijn is met de herindelingsscan. Zij vragen wat de toegevoegde waarde
voor overheden is van een due diligence onderzoek, dat in de regel wordt uitgevoerd
bij fusies of bedrijfsovernames.

De gemeenteraden hadden in het kader van de voorbereiding van de besluitvorming behoefte
aan een diepere financiële analyse (incl. financiële risico’s en dergelijke) dan die
in het kader van een herindelingsscan kan worden geleverd en hebben daarom gekozen
voor een dergelijk onderzoek. Juist om over de individuele financiële positie zo transparant
mogelijk te zijn naar elkaar toe. Ook heeft dit onderzoek input gegeven voor een gezamenlijke
aanpak voor risicobeheersing in de periode tot de fusie.

5. Overige aspecten

De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat het aantal gemeenten in Nederland
de afgelopen decennia en ook de afgelopen jaren behoorlijk afneemt door de vele gemeentelijke
herindelingen. Sommige herindelingen verlopen soepel vanwege het grote lokale draagvlak.
Bij andere herindelingen is veel discussie over de wenselijkheid en de nut en noodzaak
van een herindeling. Deze leden zijn daarom benieuwd naar de visie van de nieuwe regering
ten aanzien van gemeentelijke herindelingen en meer in algemene zin de toekomst van
gemeenten. Graag zouden deze leden de regering daarbij willen vragen ook in te gaan
op hoe de regering aankijkt tegen de vraagstukken die de revue passeren in het artikel
Wat heeft IJsselstein nog te zeggen over IJsselstein? Macht van de kiezer wordt in gemeenten steeds kleiner.6

Ik zie herindeling nadrukkelijk als één van de instrumenten om de bestuurskracht en
slagkracht van gemeenten te versterken. Draagvlak blijft daarbij een belangrijk uitgangspunt.

De problematiek in het door de leden van de GroenLinks-fractie aangehaalde artikel
herken ik. De decentralisatieparadox die ik in antwoord op de vragen van de leden
van de SP-fractie heb aangehaald komt ook in dit artikel sterk naar voren. De spagaat
tussen enerzijds de wens naar bestuurlijke zelfstandigheid om behoud van identiteit
en nabijheid van bestuur te waarborgen en anderzijds de noodzaak tot opschaling om
voldoende slagkracht te ontwikkelen is er één die ik terugzie bij veel gemeenten.
Deze spagaat dwingt sommige gemeenten om op te schalen, bijvoorbeeld door taken bij
samenwerkingsverbanden te beleggen of te kiezen voor herindeling.

5.1 Naamgeving

De leden van de CDA-fractie lezen dat de regering stelt dat de naam van de nieuwe
gemeente Voorne aan Zee ook vanuit het oogpunt van toeristische marketing en promotie
een begrijpelijke keuze is.7 Deze leden hechten eraan dat historische plaatsen die het verhaal van onze geschiedenis
vertellen beter zichtbaar en toegankelijk worden gemaakt. Terecht wordt in het herindelingsadvies
melding gemaakt van het feit dat de stad Brielle op 1 april 1572, nu 450 jaar geleden,
werd ingenomen door de watergeuzen. Dit was een kantelpunt in de opstand tegen het
Spaanse Rijk. Deze leden vragen op welke wijze de gemeente Voorne aan Zee de historische
betekenis van Brielle betrekt in de toeristische marketing en promotie.

Niet alleen Brielle, maar ook Westvoorne en Hellevoetsluis kennen enkele zeer markante
historische locaties. De geschiedenis zit diep in het DNA van de drie gemeenten. Dit
historische bewustzijn heeft geleid tot het voornemen om het historisch erfgoed ook
in de nieuwe gemeente centraal te laten staan. In de voorbereidingen op de fusie van
de gemeenten is er aandacht voor marketing en merkidentiteit van de nieuwe gemeente,
waarbij het historisch cultureel erfgoed een centrale plek heeft. De toeristische
marketing voor het eiland Voorne-Putten, waar de gemeenten Brielle, Hellevoetsluis
en Westvoorne toe behoren, was al ondergebracht bij een gezamenlijke marketingorganisatie.

Deze organisatie draagt er zorg voor dat ook de cultuurhistorie naar voren komt in
de marketing en promotie. Dat blijft ook zo na de herindeling, aangezien de nieuwe
gemeente Voorne aan Zee nog steeds deel uitmaakt van het eiland Voorne-Putten.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, H.G.J. Bruins Slot