Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over het eindrapport over het onderzoek naar de toepassing van artikel 13b Opiumwet

Nr. 16 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 28 januari 2022

De vaste commissie voor Justitie en Veiligheid heeft een aantal nadere vragen en opmerkingen
voorgelegd aan de Minister van Justitie en Veiligheid over de brief van 7 september
2021 over het eindrapport over het onderzoek naar de toepassing van artikel 13b Opiumwet
(Kamerstuk 34 763, nr. 13).

De nadere vragen en opmerkingen zijn op 9 december 2021 aan de Minister van Justitie
en Veiligheid voorgelegd. Bij brief van 24 januari 2022 zijn de vragen beantwoord.

De fungerend voorzitter van de commissie, Van Meenen

De adjunct-griffier van de commissie, Verouden

Inhoudsopgave

blz.

I.

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties

2

1.

Vragen en opmerkingen vanuit de ChristenUnie-fractie en reactie van de bewindspersoon

2

I. Vragen en opmerkingen vanuit de fracties en reactie van de bewindspersoon

1. Vragen en opmerkingen vanuit de ChristenUnie-fractie

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van de brief van de Minister
en het rapport «Onderzoek toepassing artikel 13b Opiumwet». De leden staan voor het
stevig aanpakken van drugscriminaliteit wegens het ondermijnende karakter van deze
vorm van criminaliteit, maar zien tegelijkertijd de keerzijde van het streng naleven
van artikel 13b van de Opiumwet. Het sluiten van panden is effectief, maar soms brengt
dit meer schade toe dan dat het problemen oplost. Dit baart de leden zorgen en daarom
hebben zij de behoefte aan het stellen van enkele vragen naar aanleiding van het onderzoeksrapport.

De leden van de ChristenUnie-fractie lezen in het rapport dat artikel 13b Opiumwet
als doel heeft om de burgemeester te voorzien in de mogelijkheid om op te treden tegen
drugshandel in of nabij voor-publiek toegankelijke lokalen. Daarnaast heeft de burgemeester
de bevoegdheid om woningen te sluiten, sinds de uitbreiding van de wet in 2007. De
regering stelde toen dat woningen sluiten een ultimum remedium is. Pas bij recidive
zou tot sluiting moeten worden overgegaan. Toch blijkt uit het rapport dat als een
burgemeester een last onder bestuursdwang oplegt, deze bevoegdheid in het overgrote
merendeel van de gevallen het sluiten van een woning betreft. Hoe verhoudt deze praktijk
zich met het oorspronkelijke doel van de wet, namelijk dat het sluiten van woningen
een ultimum remedium zou moeten zijn? Hoe kan er voor worden gezorgd dat het sluiten
van woningen weer een ultimum remedium wordt, zoals het oorspronkelijke wetsdoel luidde?

Antwoord Minister van JenV

Bij de totstandbrenging van het oorspronkelijke artikel 13b Opiumwet uit 1999 voor
publiek toegankelijke lokalen en daarbij behorende erven is hierover niets gewisseld.

Dat is anders bij de uitbreiding van de bevoegdheid in 2002 tot woningen en lokalen.
De regering heeft er toen op gewezen dat in diverse gemeenten een stappenplan is opgesteld,
welk plan «in het algemeen» maatregelen bevat die oplopen wat betreft de ingrijpendheid
ervan. Meer concreet, zo stelde de regering, moet daarbij «gedacht worden» aan een
getrapte sanctionering, zoals minnelijk vooroverleg, een schriftelijke waarschuwing
of het opleggen van een dwangsom na een eerste constatering, waarna bij herhaling
sluiting plaatsvindt. Dit werd ook voor de toen geïntroduceerde bevoegdheid van toepassing
geacht, zodat de burger sluiting als «ultimum remedium» kan voorkómen. Overwogen is
ook dat «[v]an medewerking door degenen die bewust de woning als illegaal verkooppunt
exploiteren, is meestal geen sprake, zodat voor die woningen slechts het middel van
sluiting resteert.» (Kamerstuk
30 515, nr. 3, p. 8). De motie van de leden Van der Ham en Azough, die constateerde dat het sluiten
van een woning een ultimum remedium dient te zijn, overwoog dat proportionaliteit
en subsidiariteit essentieel waren en de regering verzocht te bevorderen dat in elke
gemeente een handhavingsarrangement wordt opgesteld waarin deze eisen worden verankerd,
is destijds verworpen (Kamerstuk
30 515, nr. 15
en Aanhangsel Handelingen II 2006/07, nr. 56, p. 3164). Benadrukt is dat het tot de gemeentelijke autonomie behoort om een handhavingsarrangement
en/of een stappenplan vast te stellen (Kamerstuk
30 515, C, p. 2).

Ook naderhand is in de schriftelijke behandeling op het voorgaande ingegaan, waarbij
de regering antwoordde dat bij een eerste constatering van drugshandel «veelal» wordt
volstaan met die genoemde alternatieven. Ten aanzien van illegale verkooppunten is
aan de orde gesteld of de bevoegdheid van artikel 13b Opiumwet meteen zal worden ingezet
of een laatste redmiddel is en geantwoord dat de bevoegdheid zal worden aangewend
«waar andere instrumenten naar verwachting of ervaring geen soelaas bieden», hetgeen
lokaal maatwerk is (Kamerstuk
30 515, nr. 6, p. 1–2 en 5).

Bij de mondelinge behandeling in de Tweede Kamer is destijds ruim aandacht geweest
voor proportionaliteit en subsidiariteit. Daarbij waren er ook leden die aangaven
dat «fasering in ernstige gevallen een snel en slagvaardig optreden van de overheid
niet in de weg mag staan» en dat het «wetsvoorstel voldoende ruimte voor de overheid
om kordaat op te treden» moest bieden (het lid Anker (CU)), respectievelijk of een
gemeente eerst moet waarschuwen als al meermaals dealen is geconstateerd. Mijn ambtsvoorganger
heeft destijds gewezen op de algemene vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit
die voortvloeien uit de Algemene wet bestuursrecht en de beoordeling door de burgemeester
(Handelingen II 2006/07, nr. 55, p. 3117–3149).

In diverse uitspraken heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
met zo veel woorden geconcludeerd dat het uitgangspunt van de wetgever is dat sluiting
van een woning een ultimum remedium dient te zijn (o.a. de uitspraak van 7 september
2016, ECLI:NL:RVS:2016:2401). Ook heeft de Afdeling meermalen geoordeeld, onder verwijzing
naar een deel van de genoemde Kamerstukken, dat in algemene zin bij een eerste overtreding
nog niet tot sluiting van de woning dient te worden overgegaan, maar moet worden volstaan
met een waarschuwing of soortgelijke maatregel, doch dat dit moet worden beschouwd
als een uitgangspunt waarvan in ernstige gevallen mag worden afgeweken (o.a. de uitspraak
van 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:BY4412).

Ik concludeer met de leden dat sluiting volgens de wetgever inderdaad een ultimum
remedium is en aan de orde is, indien met minder ingrijpende middelen niet hetzelfde
doel kan worden bereikt. Het is in overeenstemming met de Afdelingsrechtspraak, dat
burgemeesters in ernstige gevallen kunnen afwijken van het uitgangspunt dat met een
waarschuwing of soortgelijke maatregel wordt volstaan. Burgemeesters die binnen die
rechtspraak opereren en een woning bij een eerste overtreding sluiten, handelen naar
mijn mening niet in strijd met de bedoeling van de wetgever zoals die uit de parlementaire
geschiedenis blijkt. Ik wijs erop dat de Afdeling in haar overzichtsuitspraak van
28 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2912) op basis van haar tot dan toe bestaande rechtspraak,
ook in het licht van die Kamerstukken, heeft aangegeven wanneer de noodzaak om tot
sluiting over te gaan groter zal zijn, namelijk in geval van een handelshoeveelheid
harddrugs, recidive of als de betrokken woning in een voor drugscriminaliteit kwetsbare
woonwijk ligt, omdat een zichtbare sluiting van dergelijke woningen door de burgemeester
voor bij die woningen betrokken drugscriminelen en voor buurtbewoners een signaal
is dat de overheid optreedt tegen drugscriminaliteit in die woningen. Uit de uitspraak
in de recente Rotterdamse casus (van 6 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2243) blijkt
voorts dat ook in een ernstig geval (in zoons slaapkamer 237,7 gram cocaïne, € 7.000
aan contanten en een grammenweegschaal en plastic zakjes) de burgemeester de omstandigheden
van betrokkenen dient te betrekken, waardoor hij niet tot sluiting mocht overgaan,
gegeven het feit dat de ouders geen verwijt trof van de overtreding, zij aannemelijk
hebben gemaakt dat het zeer moeilijk is om vervangende woonruimte op de particuliere
en sociale woningmarkt te vinden, terwijl een van de ouders ziek is en zij twee minderjarige
en schoolgaande kinderen hebben en daarnaast ontbinding van de huurovereenkomst en
plaatsing op een zwarte lijst dreigt.

De toepassing van artikel 13b Opiumwet vraagt om maatwerk en proportionele inzet.
Dat blijkt ook uit de conclusies van de staatsraden advocaten-generaal Widdershoven
en Wattel (ECLI:NL:RVS:2021:1468) en het WODC-onderzoek. De conclusies en het WODC-onderzoek
hebben directe aanleiding gegeven om de toepassing van artikel 13b Opiumwet te bespreken
in het Strategisch Beraad Veiligheid, met de G40 en in de commissie Bestuur en Veiligheid
van de Vereniging Nederlandse Gemeenten. Doel daarvan was om met elkaar te bezien
hoe de toepassing kan worden verbeterd. Daarbij heeft mijn ambtsvoorganger het belang
van proportionaliteit, subsidiariteit en maatwerk nogmaals onder de aandacht gebracht.
Het blijft in praktijk echter altijd een belangenafweging die de burgemeester moet
maken. In de beantwoording van vorengenoemde vragen wil ik u graag wijzen op de antwoorden
van vraag 38 tot en met 40 van de set vragen die mijn ambtsvoorganger eerder beantwoordde
naar aanleiding van het WODC-onderzoek naar de toepassing van artikel 13b Opiumwet
(Kamerstuk
34 763, nr. 15).

De leden van de ChristenUnie-fractie lezen in het rapport dat het herstelkarakter
van de sanctie van de wet Damocles al in de wetenschappelijke literatuur onder vuur
is komen te liggen.1 Heeft de Minister kennisgenomen van deze signalen? Is er iets met deze signalen gedaan?
Zo nee, waarom niet? Deelt de Minister de zienswijze dat de uitwerking van de wet
Damocles steeds meer op het gebied van het strafrecht is komen te liggen?

Antwoord Minister van JenV

Ik heb kennisgenomen van de signalen uit de literatuur. Die sluiten aan op de conclusies
uit het WODC-onderzoek. Zoals mijn ambtsvoorganger stelde in de beleidsreactie op
het WODC-onderzoek (Kamerstuk
34 763, nr. 14) en in de beantwoording op de set vragen die de Kamer eerder stelde naar aanleiding
van het onderzoek (Kamerstuk
34 763, nr. 15) zijn recent verschillende signalen met betrekking tot de toepassing van artikel
13b Opiumwet in diverse gremia besproken met burgemeesters. Daarbij is gesproken over
het doel van de wet en het belang de wet proportioneel toe te passen.

Artikel 13b Opiumwet is een bestuursrechtelijk instrument en de toepassing daarvan
is daarmee een taak van de burgemeester. Dat optreden is bestuursrechtelijk van aard
en derhalve gericht op herstel. Het is aan burgemeesters zelf om te beoordelen of
een situatie met drugs in hun gemeente noopt tot toepassing van een maatregel op grond
van artikel 13b Opiumwet. Hoewel bestuursrechtelijk optreden past bij een bredere,
integrale aanpak waar drugsovertredingen niet alleen bestuurlijk maar ook via het
strafrecht worden aangepakt, zijn strafrecht en bestuursrecht echter wel verschillende
zaken en dienen zij een ander doel. Of er wordt overgegaan tot strafrechtelijke vervolging
is een taak voor het Openbaar Ministerie. Zodoende deel ik de zienswijze van de leden
van de Christen Unie niet.

De leden van de ChristenUnie-fractie lezen in het rapport de conclusie van de Raad
van State terug van 7 juli 2021. Hierin lezen de leden dat is geadviseerd om de evenredigheid
van een beoordeling door de bestuursrechter meer gewicht te geven. Het gebrek aan
meewegen van evenredigheid door de rechter was ook een van de problemen in de toeslagenaffaire.
Bij de wet Damocles lijkt een gebrek aan toetsing op evenredigheid een soortgelijk
probleem te zijn. Is de Minister van plan gevolg te geven aan de conclusie dat evenredigheid
in de beoordeling van de rechter meer gewicht moet krijgen? Hoe kan de Minister hierop
aansturen? Hoe kan er meer maatwerk worden geleverd binnen de wet Damocles?

De leden van de ChristenUnie-fractie lezen in het rapport een zevental aanbevelingen.
Hoe beoordeelt de Minister deze aanbevelingen? Hoe gaan deze aanbevelingen gevolg
krijgen? Deze leden doen het verzoek of de Minister per aanbeveling antwoord zou willen
geven.

Antwoord Minister van JenV

Ik stel graag voorop dat de conclusie waarover deze leden schrijven een conclusie
is van staatsraden advocaten-generaal aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State. Het advies dat zij geven, is dus ook primair aan de Afdeling gericht om
te betrekken bij haar uitspraken in de zaken waarin die conclusie is gevraagd.

De vraagstukken waar we nu voor staan zien op de toepassing van de bepaling door burgemeesters.
Hen wil ik in staat stellen de wet op een zorgvuldige manier uit te kunnen voeren.
Ik zie het als mijn taak om over proportionaliteit en subsidiariteit blijvend in gesprek
te treden met burgemeesters en daarbij steeds te benadrukken wat het doel van de wet
is en het belang de wet proportioneel toe te passen.

Het is echter aan de burgemeesters en de rechters om gevolg te geven aan de conclusies
van de staatsraden advocaten-generaal om zwaarder gewicht toe te kennen aan de eisen
van subsidiariteit (noodzakelijkheid) en proportionaliteit (evenredigheid). Per geval
moet goed worden gemotiveerd waarom inzet van artikel 13b Opiumwet gerechtvaardigd
is. Dat belang onderschrijf ik. Het advies van de staatsraden advocaten-generaal biedt
daarvoor goede aanknopingspunten.

In de beleidsreactie op het onderzoek, die eerder aan uw Kamer is gezonden wordt uitgebreid
ingegaan op de aanbevelingen van de onderzoekers. Daarom volsta ik hier met een verwijzing
naar die beleidsreactie (Kamerstuk
34 763, nr. 14).