Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 7
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 22 december 2021

Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de vaste commissie voor
Justitie en Veiligheid. Ik dank de leden van de verschillende fracties voor hun inbreng.
Hieronder ga ik, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken en de Staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in op de gestelde vragen. Daarbij worden
de vragen samengevat weergegeven en thematisch beantwoord. Waar mogelijk wordt de
volgorde van het verslag aangehouden.

In het verslag bij het voorstel van wet houdende regels met betrekking tot de vaststelling
van staatloosheid zijn door enkele fracties vragen gesteld over het voorgestelde artikel
6, eerste lid, aanhef en onder p, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna:
RWN).1 Zoals in de nota naar aanleiding van dat verslag is aangekondigd, worden die vragen
in de onderhavige nota beantwoord.

ALGEMEEN

De leden van de VVD-fractie constateren dat met het onderhavige voorstel van rijkswet
twee voorbehouden bij het op 28 september 1954 te New York tot stand gekomen Verdrag
betreffende de status van staatlozen (Trb. 1955, 42 en Trb. 1957, 22; hierna: het 1954-verdrag) worden ingetrokken. Zij vragen of deze intrekking noodzakelijk
is en wat dit betekent voor de delen van het Koninkrijk waarvoor de vaststellingsprocedure
niet gaat gelden.

Het wetsvoorstel voorziet in de intrekking van twee voorbehouden die het Koninkrijk
der Nederlanden in 1962 heeft gemaakt bij de artikelen 8 en 26 van het 1954-verdrag.2Het voorbehoud ten aanzien van artikel 8 houdt in dat het Koninkrijk zich het recht
voorbehoudt deze bepaling niet toe te passen op staatlozen die voorheen een vijandige
of daarmee voor het Koninkrijk der Nederlanden gelijk te stellen nationaliteit hebben
bezeten. Het voorbehoud ten aanzien van artikel 26 houdt in dat het Koninkrijk zich
het recht voorbehoudt aan bepaalde staatlozen of groepen van staatlozen een hoofdverblijfplaats
aan te wijzen om redenen van openbare orde. Voor wat betreft het Koninkrijk der Nederlanden
is het 1954-verdrag uitsluitend in werking voor het Europese deel van Nederland, zodat
het intrekken van deze voorbehouden geen gevolgen heeft voor de overige delen van
het Koninkrijk. Ook voor het Europese deel van Nederland zal het intrekken van deze
voorbehouden overigens geen gevolgen hebben, aangezien deze voorbehouden in de huidige
praktijk niet worden gebruikt. Deze in 1962 gemaakte voorbehouden moeten worden begrepen
in het licht van de toenmalige historische context en hebben zo’n zestig jaar na dato
alle praktische relevantie verloren. Aangezien er geen reden is om deze gedateerde
voorbehouden nog langer te behouden, is het zuiverder om ze in te trekken.

De leden van de SGP-fractie constateren dat in een eerder stadium is toegezegd dat
staatloze kinderen die op Nederlands grondgebied zijn geboren versneld het Nederlanderschap
via optie kunnen verkrijgen. Zij vragen om een nadere toelichting hierop. Deze leden
antwoord ik dat het Koninkrijk met dit nieuwe optierecht voldoet aan zijn verplichtingen
op grond van het op 30 augustus 1961 tot stand gekomen Verdrag tot beperking der staatloosheid
(Trb. 1967, 124; hierna: het 1961-verdrag). Artikel 1, eerste lid, van dit verdrag bepaalt dat verdragsstaten
op verzoek of automatisch hun nationaliteit verlenen aan degenen die op hun grondgebied
zijn geboren en anders staatloos zouden zijn. Uit het verdrag vloeit derhalve een
verplichting voort om aan in het Koninkrijk geboren staatloze kinderen de Nederlandse
nationaliteit te verlenen, ook als zij geen rechtmatig verblijf hebben. Daartoe strekt
het voorgestelde artikel 6, eerste lid, aanhef en onder p, RWN. Er is niet voor gekozen
de Nederlandse nationaliteit van rechtswege toe te kennen, omdat het daarmee moeilijker
zou zijn voorwaarden te verbinden aan de verkrijging van de Nederlandse nationaliteit,
zoals de voorwaarde dat betrokkene in redelijkheid geen andere nationaliteit kan verkrijgen
(zie hierna).

Dit nieuwe optierecht kan ook van toepassing zijn als er ouders zijn die de nationaliteit
van een andere staat bezitten, zo antwoord ik de leden van de SGP-fractie. Doorslaggevend
is immers niet de nationaliteit van de ouders, maar de staatloosheid van het kind.
Specifiek voor de situatie waarin de ouders wel over een nationaliteit beschikken
maar het kind niet (dit kan zich bijvoorbeeld voordoen indien de vader staatloos is
en de moeder over een nationaliteit beschikt die zij niet aan haar kind kan overdragen)
geldt de voorwaarde dat een geslaagd beroep op het optierecht slechts mogelijk is
als het kind in redelijkheid geen andere nationaliteit kan verkrijgen. Een situatie
waarin ouders een kind (welbewust) in een situatie van staatloosheid brengen of houden
leidt daarom niet tot een verlening van het Nederlanderschap aan het kind. Ook overigens
is het optierecht met waarborgen omkleed om misbruik daarvan te voorkomen, zo antwoord
ik deze leden. Een geslaagd beroep op het optierecht is slechts mogelijk ten aanzien
van de vreemdeling die de leeftijd van 21 jaar nog niet heeft bereikt en:

1. in het Koninkrijk is geboren;

2. daar gedurende een onafgebroken periode van ten minste tien jaar stabiel hoofdverblijf
heeft gehad, waarvan vijf jaar voorafgaand aan de optieverklaring;

3. sinds zijn geboorte staatloos is geweest, en

4. in redelijkheid geen andere nationaliteit kan verkrijgen.

Het is inderdaad mogelijk dat de verkrijging van het Nederlanderschap door een staatloos
in het Koninkrijk geboren kind gevolgen heeft voor het verblijfsrecht van ouders en/of
gezinsleden, zo antwoord ik de aan het woord zijnde leden. Het is bijvoorbeeld denkbaar
dat de verkrijging van het Nederlanderschap door het kind ertoe leidt dat aan diens
ouders een (afgeleid) verblijfsrecht moet worden toegekend, met als doel te voorkomen
dat het kind, als burger van de Unie, geen gebruik kan maken van de rechten die horen
bij het Unieburgerschap.3 Dit is geen keuze van nationaal recht, maar een gevolg van de verplichtingen van
het Koninkrijk op grond van het 1961-verdrag en dwingende bepalingen van Unierecht.
Daarvan kan niet worden afgeweken.

Artikelsgewijze toelichting

Optievoorwaarden geboren in Nederland en tien jaar hoofdverblijf

De leden van de CU-fractie stellen dat een verblijfsduur van vijf jaar voldoende is
en vragen of de regering voornemens is dit te wijzigen. In reactie hierop wordt opgemerkt
dat de vereiste verblijfsduur van tien jaar in overeenstemming is met het 1961-verdrag.
Artikel 1, tweede lid, onder b, van dit verdrag bepaalt immers dat een minimale verblijfsduur
mag worden gevergd, en dat die verblijfsduur niet langer mag zijn dan tien jaar in
totaal, noch langer dan vijf jaar onmiddellijk voorafgaande aan de indiening van het
verzoek. Hier is nauw bij aangesloten. Er wordt daarom niet overwogen dit te wijzigen.

Deze termijn van tien jaar is inderdaad langer dan de termijn die geldt bij het bestaande
optierecht voor staatloos in het Koninkrijk geboren personen die rechtmatig in Nederland
verblijven, zo antwoord ik de leden van de SP-fractie. Het hanteren van verschillende
termijnen voor verkrijging van het Nederlanderschap door staatlozen met rechtmatig
verblijf (drie jaar rechtmatig verblijf) en zonder rechtmatig verblijf (tien jaar
stabiel hoofdverblijf) is gelegen in het voeren van een effectief vreemdelingenbeleid
en het tegengaan van misbruik. Daarbij wordt opgemerkt dat ook het 1961-verdrag toestaat
dat onderscheid wordt gemaakt tussen wettig verblijvende en onwettig verblijvende
kinderen.4

Volledigheidshalve wordt herhaald dat de termijn van tien jaar louter geldt voor staatloos
in het Koninkrijk geboren kinderen zonder rechtmatig verblijf. Een staatloos in het Koninkrijk geboren persoon met rechtmatig
verblijf kan gebruik maken van het bestaande optierecht en na drie jaar rechtmatig
verblijf het Nederlanderschap verkrijgen.5 Daarnaast kunnen staatlozen met rechtmatig verblijf gebruik maken van de naturalisatieprocedure,
waarbij voor staatlozen op grond van artikel 8, vierde lid, RWN, een verkorte termijn
van toelating en hoofdverblijf van drie jaar geldt.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen waarom het optierecht is beperkt tot personen
jonger dan 21 jaar. Ingevolge artikel 1, tweede lid, van het 1961-verdrag kan worden
voorgeschreven dat het verzoek wordt gedaan vóór het 21e levensjaar. Van die mogelijkheid
is in dit wetsvoorstel gebruikgemaakt. Daardoor hebben staatloos in het Koninkrijk
geboren kinderen zonder rechtmatig verblijf, nadat zij tien jaar in het Koninkrijk
hebben verbleven, nog elf jaar om een beroep te doen op het nieuwe optierecht en het
Nederlanderschap te verkrijgen. Naar het oordeel van de regering is dit ruim voldoende
om hiervan ook daadwerkelijk gebruik te maken.

Het voormelde laat bovendien onverlet dat het ook voor staatlozen ouder dan 21 jaar
mogelijk is om het Nederlanderschap te verkrijgen. Zij kunnen gebruik maken van het
eerder genoemde optierecht voor staatloos in het Koninkrijk geboren personen met rechtmatig
verblijf, en van de naturalisatieprocedure, waarbij een verkorte termijn van toelating
en hoofdverblijf van drie jaar geldt.

Optievoorwaarde sedert geboorte staatloos en geen andere nationaliteit kunnen verkrijgen

De leden van de D66-fractie lezen dat het optierecht niet van toepassing is als een
betrokkene zelf de staatloosheid kan opheffen. Deze leden vragen of een kind waarvan
vaststaat dat het bij het bereiken van zijn meerderjarigheid een nationaliteit kan
verkrijgen, ook een beroep toekomt op het nieuwe optierecht en hij daarmee het Nederlanderschap
kan verkrijgen.

Zoals vermeld staat voorop dat een geslaagd beroep op het optierecht niet mogelijk
is als de betrokkene in redelijkheid een andere nationaliteit kan verkrijgen. Als
iemand een andere dan de Nederlandse nationaliteit kan verkrijgen draagt het Koninkrijk
immers niet dezelfde verantwoordelijkheid voor het opheffen van staatloosheid als
wanneer dit niet het geval is. Dit wordt ondersteund door artikel 1, tweede lid, onderdeel
d, van het 1961-Verdrag.

Als een binnen het Koninkrijk geboren kind alsnog een nationaliteit kan verkrijgen
door een handeling van de ouders (bijvoorbeeld door het maken van melding van de geboorte
van het kind of het afleggen van een verklaring ten behoeve het kind bij de autoriteiten
van het desbetreffende land), ligt het op de weg van de ouders om van die mogelijkheid
gebruik te maken. Tijdens de minderjarigheid van het kind dienen de ouders er derhalve
zorg voor te dragen dan het kind – voor zover redelijkerwijs mogelijk – de nationaliteit
van het land van herkomst van de ouder(s) verkrijgt en niet staatloos blijft.

Een andere situatie is dat het kind bij het bereiken van zijn meerderjarigheid mogelijk
een andere nationaliteit kan verkrijgen. Als dit buiten twijfel staat en betrokkene
dus evident bij het bereiken van zijn meerderjarigheid een nationaliteit kan verkrijgen,
komt hem een beroep op het nieuwe optierecht niet toe. Het ligt echter niet in de
rede dat een dergelijke situatie zich vaak zal voordoen. Veelal zal immers niet met
voldoende zekerheid vaststaan dat de betrokkene daadwerkelijk een andere nationaliteit
zal kunnen verkrijgen en zijn staatloosheid aldus kan opheffen. In dat geval komt
hem een beroep op het optierecht toe.

Optievoorwaarde stabiel verblijf

De leden van de fracties van D66, CU, SP en de PvdA stellen dat het vereiste van «stabiel
verblijf» zich niet verdraagt met het 1961-verdrag.

Het 1961-verdrag verplicht de verdragsstaten ertoe hun nationaliteit te verlenen aan
personen die op hun grondgebied zijn geboren en anders staatloos zouden zijn. Zoals
eerder opgemerkt staat het verdrag toe dat hier voorwaarden aan worden verbonden.
Eén van de toegestane voorwaarden is dat de betrokkene gedurende een bepaalde periode
zijn gewone verblijf («habitually resided») op het grondgebied van een staat moet
hebben gehad. Wat «gewoon verblijf» betekent is in het verdrag niet nader omschreven.

Het Handbook on Protection of Stateless Persons van de UNHCR vermeldt dat «habitual
residence» moet worden begrepen als stabiel en feitelijk verblijf, en dat de verdragsluitende
partijen objectieve criteria mogen hanteren om stabiel feitelijk verblijf aan te nemen.6 Dit stabiele karakter verhoudt zich evident niet met een situatie waarin de staatloze
of diens ouders zich aan toezicht hebben onttrokken of terugkeer naar een land van
herkomst hebben tegengewerkt. Er is daarom sprake van een geoorloofde invulling van
deze – niet in het verdrag omschreven – voorwaarde, zo antwoord ik de aan het woord
zijnde leden. Daarmee wordt voorkomen dat een illegaal verblijvend gezin onder de
radar blijft of niet meewerkt aan vertrek, en zich na tien jaar verblijf meldt voor
de optie van het kind. Vervolgens kunnen de ouders een verblijfsaanvraag indienen
voor verblijf bij een (dan) Nederlands kind, waardoor negatief gedrag beloond zou
worden en een kind de inzet wordt voor verblijf.

Dat betekent inderdaad dat het handelen van de ouders gevolgen kan hebben voor de
verblijfsrechtelijke positie van het kind, zo antwoord ik de leden van de CDA-fractie.
Dit is toegestaan en dient een gerechtvaardigd doel, namelijk het voorkomen dat ouders
(en kinderen) zich aan het toezicht onttrekken en hun terugkeer tegenwerken, en vervolgens
op grond van tijdsverloop in aanmerking komen voor het Nederlanderschap. De regering
acht dat niet gewenst. Dit is in overeenstemming met het (internationale) recht: ook
het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State gaan er van uit dat zwaarwegende redenen van migratiebeleid er toe
kunnen nopen een minderjarige vreemdeling te identificeren met het gedrag van de ouders,
om zo te voorkomen dat ouders ten onrechte gebruik maken van de situatie van hun kinderen
om een verblijfsstatus veilig te stellen voor zichzelf en voor de kinderen.7

De leden van de fracties van het CDA en GroenLinks vragen om een inhoudelijke toelichting
op het vereiste dat sprake moet zijn van stabiel hoofdverblijf. Wat onder stabiel
hoofdverblijf wordt verstaan wordt nader uitgewerkt in beleidsregels. Daarbij wordt
in ieder geval de voorwaarde gesteld dat de ouders van het staatloze kind zich niet
aan toezicht mogen hebben onttrokken en terugkeer niet mogen hebben tegengewerkt.
Zoals hiervoor is toegelicht kan deze voorwaarde in redelijkheid worden gesteld.

Deze nota wordt ondertekend mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken en de Staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol