Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over het Fiche: Verordening voor Europese groene obligaties (Kamerstuk 22112-3184)

Nr. 3232
VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 23 november 2021

De vaste commissie voor Financiën heeft een aantal vragen en opmerkingen voorgelegd
aan de Minister van Financiën over de brief van 27 augustus 2021 over het Fiche: Verordening
voor Europese groene obligaties (Kamerstuk 22 112, nr. 3184).

De vragen en opmerkingen zijn op 24 september 2021 aan de Minister van Financiën voorgelegd.
Bij brief van 19 november 2021 zijn de vragen beantwoord.

De fungerend voorzitter van de commissie, Tielen

Adjunct-griffier van de commissie, Schukkink

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties en reactie van de bewindspersonen

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de VVD

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de Verordening voor Europese
groene obligaties. Zij delen de ambitie om investeringen in duurzame activiteiten
te stimuleren door een kwalitatief goede en betrouwbare standaard te ontwikkelen voor
duurzame, groene obligaties. Zij hebben hierbij aanvullende vragen.

De leden van de VVD-fractie lezen dat instellingen de rapportages laten beoordelen
door een externe partij die onder toezicht staat van de Europese Autoriteit voor Effecten
en Markten (ESMA). In Nederland wordt dit de Auditdienst Rijk (ADR). De instelling
die de Europese groene obligatie in Nederland uitgeeft, komt onder toezicht te staan
van de Autoriteit Financiële Markten (AFM). De kosten die de AFM maakt voor het toezicht
worden middels de bestaande begrotingssystematiek doorberekend aan de sector. Kan
het kabinet een inschatting geven van de verwachte toename in arbeidsintensieve lasten
en kosten, wat betreft zowel de AFM als de ADR?

Het voorstel bepaalt dat instellingen die een EU groene obligatie uitgeven de verplichte
rapportages moeten laten beoordelen. Voor bedrijven zal deze externe beoordelaar een
private organisatie zijn die onder toezicht staat van ESMA. Overheden kunnen er op
grond van de Verordening voor kiezen om de beoordeling uit te laten voeren door de
auditdienst van de Staat. In Nederland is de Auditdienst Rijk (ADR) de onafhankelijke
interne auditdienst van de rijksoverheid. In aansluiting op deze rol kan de ADR de
werkzaamheden voor de toetsing van groene obligaties bij de ministeries op effectieve
en efficiënte wijze uitvoeren.

In het voorstel wordt de nationale bevoegde autoriteit, in Nederland de Autoriteit
Financiële Markten (AFM), verantwoordelijk voor het toezicht op de instelling die
een EU groene obligatie uitgeeft. Het toezicht zal doorlopend plaatsvinden tot het
einde van de looptijd van de obligatie en richt zich primair op naleving van de eisen
aan de openbaar gemaakte documenten zoals het groene obligatie factsheet (voorafgaand
aan de uitgifte) en het allocatierapport (jaarlijks vanaf het moment van uitgifte).
De nationale bevoegde autoriteit is niet verantwoordelijk voor het beoordelen van
de juistheid van de informatie in de rapportages, maar toetst deze wel op consistentie
en begrijpelijkheid. Het is nu nog onduidelijk wat de toename in arbeidsintensieve
lasten en kosten zal zijn omdat dit afhankelijk is van het aantal EU groene obligaties
dat wordt uitgegeven, dat volgt ook niet uit het impact assessment. Ook het inschatten
van de benodigde capaciteit voor eventuele handhavingsacties is lastig. Het kabinet
heeft de Commissie gevraagd om een inschatting van de kosten voor het toezicht door
de nationale bevoegde autoriteiten.

Verder delen deze leden de zorgen van het kabinet wat betreft de ruimte die het voorstel
biedt in die zin dat obligaties pas vijf tot tien jaar na uitgifte hoeven te voldoen
aan de taxonomiecriteria. Het kabinet stelt dat dit wenselijk is met het oog op investeringen
met een langere horizon, maar dat hier ook misbruik van kan worden gemaakt doordat
investeringen uiteindelijk (bewust) niet blijken te voldoen aan de eisen. Hiervoor
zal het kabinet aandacht vragen bij de Commissie. Kan het kabinet toelichten wat hier
de gewenste uitkomst is? Wil het kabinet de marge beperken, een toets invoeren die
na een aantal jaar moet aangeven of de stempel «EuGB» daadwerkelijk van toepassing
is, of enkel de zorgen onder de aandacht brengen?

Het kabinet heeft hiervoor aandacht gevraagd bij de Commissie omdat uit het voorstel
niet duidelijk werd welk doel hiermee werd beoogd. De Commissie heeft toegelicht dat
het zich met deze maatregel richt op de financiering van langetermijnprojecten om
te voldoen aan de EU-taxonomie. Bijvoorbeeld een fabriek die geld ophaalt met als
doel het productieproces te verduurzamen. De fabriek voldoet bij de uitgifte van de
obligatie nog niet aan de duurzaamheidscriteria uit de EU-taxonomie maar na de investering
wel. Bij de uitgifte van de obligatie dient er een transitieplan gepresenteerd te
worden waarin uitgelegd wordt hoe het project binnen vijf of tien jaar aan de taxonomiecriteria
kan voldoen. Het kabinet begrijpt deze overweging van de Commissie en ziet er de waarde
van in omdat op deze manier kan worden bijgedragen aan de duurzaamheidstransitie.
Het is hierbij echter van groot belang dat er een geloofwaardig transitieplan wordt
gepresenteerd. Het kabinet zal zich ervoor inzetten dat hier minimale eisen aan worden
gesteld.

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de D66

De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de het fiche over
de verordening voor Europese groene obligaties en hebben daar nog een aantal vragen
bij.

De leden van de fractie van D66 lezen dat de Europese Commissie inzet op een «standaard
met hoge eisen». Deze leden lezen daarnaast over het vrijwillige karakter van de standaard.
De leden van de D66-fractie vragen de Minister of hij voornemens is minimumeisen aan
groene obligaties te stellen bij toekomstige uitgifte van obligaties, bijvoorbeeld
door de Staat.

De markt voor groene obligaties ontwikkelt zich snel. Bij de uitgifte van groene obligaties
gebruiken bedrijven en overheden momenteel marktstandaarden zoals ICMA’s Green Bond
Principles en CBI’s Climate Bonds Standard. Naar verwachting zal een groot deel van
de bedrijven en overheden in eerste instantie nog niet volledig aan de EU groene obligatiestandaard
kunnen voldoen, waardoor veel groene obligaties onder de bestaande marktstandaarden
uitgegeven zullen blijven worden. De Europese Commissie ziet de EU-standaard ook als
«gouden» standaard, waar de groene obligatiemarkt uiteindelijk naartoe zal bewegen.
Veel uitgevende instellingen zullen naar verwachting in de tussentijd niet claimen
dat zij een groene obligatie uitgeven onder de EU groene obligatiestandaard, maar
tegelijkertijd wel aangeven in welke mate ze voldoen aan de EU-standaard. Voor toekomstige
groene obligaties van de Staat zal in de komende jaren gelden dat getracht wordt zoveel
mogelijk aan de EU-standaard te voldoen. Dit is mede afhankelijk van de ontwikkeling
van de onderliggende EU-taxonomie, die op dit moment nog verder wordt uitgewerkt in
gedelegeerde handelingen. De taxonomie bepaalt uiteindelijk welke activiteiten duurzaam
zijn en waarin de opbrengsten van een EU groene obligatie kunnen worden geïnvesteerd.

De leden van de D66-fractie lezen dat een vrijwillige EU-standaard voor groene obligaties
kan voorzien in een groeiende behoefte aan groene investeringen. Deze leden zien daarbij
ook een risico van greenwashing. Daarom zijn zij voorstander van een inhoudelijke
toets door de nationale bevoegde autoriteit. Gaat het kabinet enkel vragen om verduidelijking
van het toezicht of gaat hij ook inzetten op een inhoudelijke toets door de nationaal
bevoegde autoriteiten?

Voor het succes van de EU groene obligatiestandaard is het van belang dat investeerders
en andere betrokkenen erop kunnen vertrouwen dat de opbrengsten daadwerkelijk worden
geïnvesteerd in duurzame activiteiten. Greenwashing kan dit vertrouwen ondermijnen.
De Commissie stelt daarom voor dat een onafhankelijke externe beoordelaar toetst of
een EU groene obligatie voldoet aan de eisen van de standaard. Omdat externe beoordelaars
een cruciale rol zullen spelen in het voorkomen van greenwashing, komen deze organisaties
onder toezicht te staan van de Europese toezichthouder ESMA.

De Commissie heeft inmiddels verduidelijkt dat het toezicht door de nationale bevoegde
autoriteit, in Nederland de AFM, doorlopend zal plaats vinden. Het doorlopend toezicht
vindt plaats tot het einde van de looptijd van de obligatie en richt zich primair
op naleving van de eisen aan de openbaar gemaakte documenten zoals het groene obligatie
factsheet (voorafgaand aan de uitgifte) en het allocatierapport (jaarlijks vanaf het
moment van uitgifte). De nationale bevoegde autoriteit is niet verantwoordelijk voor
het beoordelen van de juistheid van de informatie in de rapportages, maar toetst deze
wel op consistentie en begrijpelijkheid, vergelijkbaar met het prospectustoezicht.
Ik acht dit ook wenselijk. Het is immers de rol van de externe beoordelaar om de inhoudelijke
toets uit te voeren. Het moet de taak van de toezichthouder zijn om hier vervolgens
toezicht op te houden. Indien de AFM zelf de inhoudelijke toets zou moeten uitvoeren,
zal dat leiden tot een significante toename van de toezichtskosten.

De leden van de fractie van D66 steunen het kabinet in de inzet om de mogelijkheden
tot herfinanciering van groene obligaties te beperken. Deze leden worden graag op
de hoogte gehouden van de vorderingen hieromtrent.

De leden van de D66-fractie lezen dat het kabinet het voorstel van de Commissie steunt
om in het geval van staatsobligaties de subsidies of belastingen te toetsen aan de
taxonomie-criteria en sluiten zich hierbij aan. Deze leden onderschrijven het belang
van de onafhankelijkheid van nationale auditors, zoals die in Nederland. Hoe wordt
de onafhankelijkheid van deze nationale autoriteiten geborgd in het voorstel van de
Commissie?

Het beperken van de herfinanciering van groene obligaties is door het kabinet zowel
tijdens de Raadsonderhandelingen naar voren gebracht als bilateraal met lidstaten
en de Commissie. Er lijkt momenteel echter weinig steun om de mogelijkheid tot herfinanciering
verder te beperken. Ik zal uw Kamer hiervan op de hoogte houden.

Bij de uitgifte van de Nederlandse groene staatsobligaties heeft de onafhankelijke
interne auditdienst van de rijksoverheid, de Auditdienst Rijk (ADR), beoordeeld of
de uitgaven zijn gealloceerd conform de vooraf opgestelde criteria in het groene obligatieraamwerk.1 De onafhankelijkheid van de ADR is in Nederland geborgd door het Besluit Auditdienst
Rijk en de gedrags- en beroepsregels van de beroepsorganisaties van auditors. Het
Commissievoorstel zelf bevat geen verplichtingen ten aanzien van de onafhankelijkheid
van de auditdienst van de Staat.

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de SP

Met bezorgdheid hebben de leden van de SP-fractie kennisgenomen van de verordening
voor Europese groene obligaties. Zij vragen de Minister of het woord «groene obligatie»
niet gewoon een woord is geworden voor marketing. Zij vragen de Minister of de brede
reikwijdte van wat een «groene» obligatie is, de organisaties die ze uitgeven in staat
stelt het opgehaalde kapitaal te gebruiken voor projecten ter bevordering van duurzaamheid,
die in werkelijkheid slechts een minimale impact op het klimaat hebben. De leden van
de SP-fractie vragen de Minister waar de klimaatrechtvaardigheid gevonden kan worden
in deze verordening.

De Commissie zet met dit voorstel in op een standaard met hoge eisen. Zo moet 100
procent van de opbrengsten worden geïnvesteerd in duurzame activiteiten die voldoen
aan de criteria uit de EU-taxonomie. Zo wordt voorkomen dat investeringen als duurzaam
worden aangemerkt, terwijl deze in feite niet in lijn zijn met de lange termijn EU-milieudoelstellingen.
Op deze wijze kunnen investeerders en andere betrokken partijen er zeker van zijn
dat de opbrengsten van een EU groene obligatie bijdragen aan het bevorderen van duurzaamheid.

De leden van de SP-fractie vragen de Minister waarom de standaard voor groene obligaties
vrijwillig toepasbaar is. Zij vragen waarom instellingen bij de uitgifte van een groene
obligatie de vrijheid behouden om te beslissen of ze deze groene obligaties uitgeven
met gebruikmaking van de EU-standaard of een alternatieve marktstandaard.

Een vrijwillige EU groene obligatiestandaard met hoge eisen biedt instellingen de
mogelijkheid om zich positief te onderscheiden en biedt investeerders een eenvoudige
manier om zeer duurzame (donkergroene) investeringen te identificeren. Instellingen
die nog niet aan de EU-standaard, en de onderliggende EU-taxonomie, voldoen maar wel
duurzame activiteiten ontplooien kunnen hiervoor financiering ophalen middels een
andere groene obligatiestandaard. Door de EU-standaard niet te verplichten wordt de
bestaande markt voor groene obligaties niet abrupt verstoord en kan het, naarmate
ook de EU-taxonomie zich verder ontwikkelt, geleidelijk bewegen richting de EU-standaard.
Een verplichte standaard bevat het risico dat de markt voor groene obligaties abrupt
tot stilstand komt.

De leden van de SP-fractie vragen de Minister waarom de Commissie stelt dat overheden
niet kunnen worden verplicht om te voldoen aan een standaard bij de uitgifte van groene
staatsobligaties. Zij vragen de Minister wat een externe partij kan bijdragen aan
de integriteit van de EU-groeneobligatiestandaard. De leden van de SP-fractie vragen
zich af of een externe partij integriteit van de EU-standaard kan waarborgen als de
Commissie dit zelf niet kan.

In het impact assessment stelt de Commissie dat het niet mogelijk is om de EU groene
obligatiestandaard verplicht te stellen voor de uitgifte van staatsobligaties door
overheden, aangezien de gekozen rechtsgrondslag – artikel 114 VWEU – een dergelijk
soort wetgevend optreden niet rechtvaardigt.2

Een externe partij zorgt ervoor dat investeerders inzicht krijgen in de groene uitgaven
door de uitgaven te beoordelen aan de hand van de duurzaamheidscriteria. De beoordeling
door de externe partij biedt zekerheid dat de verstrekte informatie klopt. De externe
partijen vervullen hiermee een belangrijke rol. Daarom zal er door ESMA toezicht gehouden
worden op deze partijen. Op deze manier wordt het vertrouwen in de naleving van de
EU-standaard gewaarborgd.

Vragen en opmerkingen van de leden van de Groep Van Haga

De leden van de Groep Van Haga zouden graag meer duidelijkheid willen hebben over
de verschillende standaarden waaraan groene obligaties moeten voldoen. Deze leden
vrezen dat er een wirwar aan standaarden en externe partijen die rapportages controleren
komt met shopgedrag als gevolg. Hierdoor wordt obligaties vergelijken voor een buitenstaander
erg ingewikkeld. Ook zien de leden van de Groep Van Haga een mogelijke verschuiving
op het gebied van kapitaal aantrekken.

De leden van de groep van Haga lezen dat groene obligaties uitgegeven kunnen worden
met gebruikmaking van de EU-standaard of een alternatieve marktstandaard. Kan de Minister
uitleggen wat en hoe groot de verschillen zijn wat duurzaamheidscriteria betreft tussen
de groep alternatieve marktstandaard en de EU-standaard? Hoe groot zijn deze verschillen
binnen de groep alternatieve marktstandaard?

Het grootste verschil tussen de EU-standaard en alternatieve marktstandaarden, in
het bijzonder de Green Bond Principles- en de Climate Bonds Standard, zijn de eisen
die worden gesteld aan de uitgaven. De EU-standaard stelt dat alle opbrengsten geïnvesteerd
moeten worden in duurzame activiteiten die voldoen aan de beoordelingscriteria uit
de EU-taxonomie. De Green Bond Principles stelt geen concrete criteria vast waaraan
de uitgaven moeten voldoen, maar bevat categorieën van groene projecten die in aanmerking
komen. De Climate Bonds Standard heeft een eigen taxonomie met daarin certificatiecriteria.

Voor instellingen loont het om groene obligaties uit te geven onder een marktstandaard
waaronder hun obligaties het best uit de bus komen. De leden van de Groep Van Haga
vragen aan de Minister in hoeverre er rekening gehouden is met het shopgedrag dat
veroorzaakt kan worden bij instellingen die groene obligaties uitgeven.

De EU-standaard is vrijwillig toepasbaar. Bedrijven worden derhalve niet verplicht
om groene obligaties uit te geven die aan deze standaard voldoen. De Commissie wil
met dit voorstel een «gouden standaard» voor groene obligaties zetten waarmee bedrijven
en overheden zich positief kunnen onderscheiden. Een EU groene obligatie moet voldoen
aan strikte eisen op het gebied van de uitgaven, transparantie en toetsing door een
externe partij. Met een EU groene obligatie geeft een bedrijf of overheid een betrouwbaar
signaal af dat de investering daadwerkelijk duurzaam is. De keuze voor een vrijwillige
standaard beperkt het risico dat de introductie van de EU-standaard de bestaande markt
voor groene obligaties verstoort.

De leden van de Groep van Haga lezen dat het lastig is voor de uitgever van een staatsobligatie
om de investeringen te toetsen aan de duurzaamheidscriteria uit de EU-taxonomie. Het
is immers de ontvanger van een subsidie- of belastingprogramma die vaak de daadwerkelijke
duurzame investering doet. Dit in tegenstelling tot instellingen die verplicht zijn
bij groene obligaties rapportages te laten beoordelen door een externe partij die
onder toezicht staat van de ESMA. Van een grote berg met geld is het makkelijk scheppen,
vooral als het andermans geld is. Kan de Minister uitleggen hoe de controle verschilt
van staatsobligaties ten opzichte van de controle die instellingen met groene obligaties
ondergaan?

Het voorstel biedt overheden de mogelijkheid om de duurzaamheid van uitgaven te toetsen
op basis van de voorwaarden van een subsidie- of belastingprogramma. Andere (private)
uitgevende instellingen dienen individuele projecten of investeringen te toetsen op
duurzaamheid. Dit is wenselijk vanuit praktisch oogpunt. Omdat een overheid vaak indirect
(via onder meer subsidies of belastingprogramma’s) investeert in duurzame activiteiten
beschikt zij niet altijd over de benodigde informatie om de onderliggende investeringen
te toetsen aan de duurzaamheidscriteria uit de EU-taxonomie. Indien een overheid bijvoorbeeld
een subsidie verstrekt voor het verduurzamen van huizen kan het de taxonomiecriteria
opnemen in de subsidievoorwaarden. De overheid hoeft dan niet vast te stellen of ieder
individueel huis daadwerkelijk een duurzamer ecolabel heeft ontvangen.

Wat betreft de beoordeling van de naleving van de EU-standaard mogen overheden de
auditdienst van de Staat aanwijzen als externe beoordelaar. In Nederland is de ADR
de onafhankelijke interne auditdienst van de rijksoverheid. Groene obligaties van
bedrijven kunnen en hoeven niet te worden beoordeeld door de ADR. Deze worden zowel
vooraf als achteraf beoordeeld door een externe partij. De Staat heeft al groene obligaties
uitgegeven in overeenstemming met de Green Bond Principles en de standaarden van het
Climate Bond Initiative. De beoordeling voorafgaand aan de uitgifte is hierbij gedaan
door een externe private partij. Nadien is de allocatie getoetst door de ADR.

De leden van de Groep Van Haga vragen of er rekening is gehouden met het volgende
scenario: bij het uitgeven van groene obligaties door instellingen is er een strenge
controle via rapportages, hetgeen tevens de regeldruk verhoogt. Hoe zorgt de Minister
ervoor dat voorkomen wordt dat instellingen de groene obligaties links laten liggen
en de subsidie- en belastingprogrammaroute prefereren om geld aan te trekken?

Het is aan een instelling zelf om te besluiten of het voor de financiering van een
duurzame activiteit gebruikmaakt van een eventuele subsidieregeling of zelf geld ophaalt
met een groene obligatie. Indien een subsidie beschikbaar is en een instelling kan
voldoen aan de voorwaarden kan het deze subsidie aanvragen.