Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 28 september 2021

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de vragen en opmerkingen in het verslag.
Ik ben de leden van de verschillende fracties erkentelijk voor hun inbreng.

De leden van de VVD-fractie geven aan met veel belangstelling kennis te hebben genomen
van het wetsvoorstel. Zij vinden het goed dat in de voorgestelde bepaling eerst de
grondrechten worden genoemd en vervolgens de democratische rechtsstaat, overeenkomstig
de volgorde van de Grondwet. Door het begrip «democratische rechtsstaat» te hanteren
wordt aangegeven dat democratie en rechtsstaat in Nederland onverbrekelijk met elkaar
zijn verbonden. Het wetsvoorstel geeft deze leden geen aanleiding tot het stellen
van vragen aan de regering. De leden van de D66-fractie hebben met belangstelling
kennisgenomen van het voorstel. Zij geven aan het een stap vooruit te vinden om deze
kernbeginselen vast te leggen in de Grondwet. De eerbiediging van deze beginselen
is geen vanzelfsprekendheid, aldus deze leden, die wijzen op groeperingen en partijen
die het handelen van de democratische rechtsstaat steeds weer ondermijnen en op de
toeslagenaffaire waardoor het vertrouwen van de burger in de democratische rechtsstaat
is geschonden door het handelen van de overheid in al haar facetten. Voorts wijzen
zij op andere landen waar de bijl wordt gezet in de onafhankelijke rechtspraak, die
fundamenteel is voor de eerbiediging van de rechten van burgers. Het voorliggend voorstel
kent goede grond, opdat voor eenieder duidelijk is dat zij daarop moeten kunnen (blijven)
rekenen, aldus deze leden, die in dit verband geen nadere vragen hebben. De leden
van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel en geven aan te hechten aan
een sobere Grondwet, waarin alleen concrete, bindende rechtsregels zijn opgenomen.
Zij stellen enkele vragen, evenals de leden van de PvdA-fractie, die aangeven met
instemming te hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. De leden van de ChristenUnie-fractie
geven aan met belangstelling te hebben kennisgenomen van voorliggend wetsvoorstel
en hebben een aanvullende vraag. De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen
van het wetsvoorstel en stellen enkele vragen ter verduidelijking.

De vragen van de fracties van het CDA, de PvdA, de CU en de SGP over het wetsvoorstel
worden hieronder beantwoord, mede namens de Minister-President, Minister van Algemene
Zaken, de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister voor Rechtsbescherming.
Bij deze beantwoording heb ik de indeling van het verslag gevolgd alsmede de volgorde
van de gestelde vragen. Waar relevant heb ik bij de beantwoording op gestelde vragen
(deels) verwezen naar eerder gegeven of nog volgende antwoorden.

2. Hoofdlijnen van het voorstel

Het opnemen van een nieuwe bepaling in de Grondwet is alleen wenselijk als die leidt
tot een normatieve versterking van de Grondwet, aldus de leden van de CDA-fractie.
Zij vragen de regering aan te geven wat de normatieve werking is van de algemene bepaling
en op welke wijze deze leidt tot normatieve versterking van de Grondwet.

De normatieve werking van de algemene bepaling is gelegen in haar waarborgfunctie
en interpretatieve functie. Zij verplicht de grondwetgever de grondrechten en de democratische
rechtsstaat te waarborgen en biedt een interpretatief kader waarbinnen de Grondwet
gelezen en begrepen moet worden. Met name deze interpretatieve functie heeft ook haar
directe waarde en betekenis voor andere ambten en organen dan de grondwetgever. Beide
functies leiden tot een normatieve versterking van de Grondwet. De algemene bepaling
stelt een ondergrens aan intrekking, wijziging of codificatie van bepalingen in de
Grondwet en verzwaart tot op zeker hoogte ook de bewijslast daarvoor. Intrekking,
wijziging of codificatie van bepalingen in de Grondwet kunnen niet zover gaan dat
de Grondwet als gevolg daarvan de grondrechten en de democratische rechtsstaat niet
meer zou waarborgen. Weliswaar kan ook de algemene bepaling zelf onderwerp zijn van
intrekking of wijziging, maar daarvoor geldt dan eveneens de verzwaarde grondwettelijke
herzieningsprocedure. Bovendien mag worden verondersteld dat niet snel afstand genomen
zal worden van de inhoud van een algemene bepaling waarin de algemene uitgangspunten
van ons constitutioneel bestel zijn opgenomen.

In het verlengde van hun vragen naar de normatieve werking vragen de leden van de
CDA-fractie de regering ook nader in te gaan op het normatieve aspect van de voorgestelde
algemene bepaling in het licht van uiteenlopende mogelijkheden van constitutionele
toetsing. Zij wijzen op rechtsvergelijkend onderzoek dat de regering heeft laten doen
en waarin de context en inbedding van constitutionele toetsing in het nationale rechtsbestel
en in de verhouding tussen de constitutionele organen en instellingen aan de orde
komen. Deze leden vragen de regering daarbij vooral ook in te gaan op de verhouding
tussen constitutionele toetsing en vormen van een algemene bepaling waarin de grondrechten
en de democratische rechtsstaat worden gewaarborgd.

In het onderzoek waarop de leden van de CDA-fractie wijzen, is de organisatie en de
werking van constitutionele toetsing van formele wetten in zes Europese landen (België,
Duitsland, Frankrijk, de Scandinavische landen en dan met name Denemarken, Noorwegen
en Zweden) en Sint Maarten onderzocht (M. Claes, A.W. Heringa, M. van der Sluis, M. Stremler,
Nader rechtsvergelijkend onderzoek naar constitutionele toetsing in de ons omringende
landen, Maastricht University (2021), bijlage bij Kamerstukken I 2020/21, 34 430, nr. Y). Doel van het onderzoek is geweest om uit de ervaringen met constitutionele toetsing
in landen die, onder erkenning ook van onderlinge verschillen, op politiek, socio-juridisch,
cultureel, en economisch vlak op Nederland lijken, lessen te trekken over de invloed
van de inrichting van constitutionele toetsing op de praktijk van toetsingen op de
constitutionele verhoudingen. Die lessen kunnen helpen bij de beantwoording van de
vraag of constitutionele toetsing door de rechter inpasbaar zou kunnen zijn in het
Nederlandse constitutionele bestel en welke invloed een dergelijke toetsing zou kunnen
hebben op het bestaande evenwicht in de verhoudingen tussen met name de wetgevende
macht en de rechtsprekende macht.

Kernvraag lijkt hier te zijn of de algemene bepaling zich leent voor rechterlijke
toetsing en zo ja, welk gevolgen dat kan hebben voor onder andere de onderlinge verhouding
van de staatsmachten. Een dergelijke rechtstreekse toetsing is moeilijk voorstelbaar,
omdat de algemene bepaling niet een heel concrete norm bevat, maar is bedoeld als
opdracht aan primair de grondwetgever en als interpretatiekader voor ambten, organen
en overheidsdiensten. Door deze laatste functie kan de algemene bepaling wel op de
achtergrond een rol spelen bij de toetsing door de rechter aan (andere) grondwettelijke
bepalingen. Dit zal echter in geringe mate het geval zijn in het geval van de toetsing
van lagere regelgeving aan de Grondwet, zo is de verwachting. Er zijn immers vaak
meer concrete bepalingen om aan te toetsen. Daarnaast leert het rechtsvergelijkende
onderzoek dat de mate van rechterlijke toetsing (de frequentie en intensiteit van
de toetsing) mede afhangt van de aard van de Grondwet. De ervaring in Scandinavische
landen laat zien dat een sobere en rigide Grondwet doorgaans samengaat met een zeer
beperkte mate van rechterlijke toetsing: de rechter heeft weinig handvatten om te
toetsen (Claes e.a., p. 64, onder 28). Verder lijkt op basis van het onderzoek dat
een constitutioneel hof meer geneigd is om de ruimte die de Grondwet biedt breed op
te vatten, terwijl gewone rechters zich veel terughoudender opstellen (Claes e.a.,
p. 64, onder 30). Beide kenmerken, een sobere Grondwet en de gespreide toetsing, zijn
ook aan de orde in Nederland wat betreft de lagere regelgeving. Dit alles zijn echter
vraagstukken die naar mijn oordeel de inhoud en strekking van het voorliggende wetsvoorstel
grotendeels te buiten gaan, maar betrokken kunnen worden in het kader van een eventuele
herziening van artikel 120 Grondwet, waartoe de motie Kuik c.s. de regering heeft
opgeroepen (Kamerstukken II 2020/21, 28 362, nr. 47). Tot slot verwijs ik wat betreft de constitutionele toetsing in relatie tot de algemene
bepaling nog naar de hierna volgende beantwoording op vragen van de fracties van de
PvdA en ChristenUnie.

De leden van de PvdA-fractie wijzen erop dat in de memorie van toelichting en de behandeling
in eerste lezing meerdere redenen zijn gegeven voor de toevoeging van een algemene
bepaling, waaronder het expliciteren van de kernbeginselen van ons constitutioneel
bestel, de waarborgfunctie en de normatieve functie. Deze leden vragen of het juridisch
gevolg, zoals ik dat in de Eerste Kamer heb verwoord, namelijk dat de inhoud van de
Grondwet en daarmee ons staatkundig rechtsbestel in overeenstemming moeten zijn met
die beginselen, die ten grondslag liggen aan ons rechtsbestel, ook geldt voor de huidige
inhoud van de Grondwet; biedt de algemene bepaling ook een interpretatief kader voor
de Grondwet zoals deze nu luidt?, zo vragen deze leden.

Het antwoord daarop is bevestigend. De functie en meerwaarde van de algemene bepaling
betreffen de Grondwet waarvan de algemene bepaling deel uit maakt. Intrekking, wijziging
of codificatie van artikelen in de Grondwet, alsmede interpretatie van bestaande artikelen
zijn onderwerp van het kader dat de algemene bepaling biedt. De algemene bepaling
geeft de contouren aan waarbinnen onze Grondwet gelezen en begrepen dient te worden.

De leden vragen voorts of de regering de algemene bepaling ook gaat gebruiken ten
behoeve van maatschappelijke aandacht voor de grondrechten en de democratische rechtsstaat,
bijvoorbeeld binnen het kader van het burgerschapsonderwijs?

Dat zal het geval zijn. Wat betreft het onderwijs is op 1 augustus 2021 in werking
getreden de wet verduidelijking burgerschapsopdracht aan scholen in het funderend
onderwijs (Stb. 2021, 320). Daarin is onder andere opgenomen dat het primair en voortgezet onderwijs actief
burgerschap en sociale cohesie op doelgerichte en samenhangende wijze bevordert, waarbij
het onderwijs zich in ieder geval herkenbaar richt op, onder andere, «het bijbrengen
van respect voor en kennis van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat, zoals
verankerd in de Grondwet, en de universeel geldende fundamentele rechten en vrijheden
van de mens, en het handelen naar deze basiswaarden op school». Verwijzing naar de
algemene bepaling in de Grondwet heeft plaatsgevonden in de toelichting bij deze wet,
alsook in de toelichting bij de recent aangenomen wet van 23 juni 2021 tot wijziging
van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek ter verruiming van de mogelijkheden tot het
verbieden van rechtspersonen (Stb. 2021, 310; zie Kamerstukken II 2019/20, 35 366, nr. 3, p. 1), die per 1 januari 2022 in werking zal treden. De notie van «de democratische
rechtsstaat» zoals deze is verwoord in de via laatstgenoemde wet tot stand gebrachte
tekst van artikel 2:20 lid 2 BW, is ontleend aan de voorgestelde algemene bepaling
in de Grondwet (zie Kamerstukken II 2019/20, 35 366, nr. 3, p. 19). Met deze verwijzingen en – voor het onderwijs ook: opdracht – wordt het
belang van grondrechten, de democratische rechtsstaat en de waarborgfunctie van de
Grondwet krachtig voor het maatschappelijk voetlicht gebracht. Daaraan draagt ook
bij de verwijzing naar de verklaringswet inzake de algemene bepaling in het Nationaal
actieplan mensenrechten, bij de totstandkoming waarvan het maatschappelijk middenveld
via constructief-kritische reflectie betrokken is geweest (bijlage bij Kamerstukken II
2019/20, 33 826, nr. 33, p. 35, 42). Naar verwachting zal een verwijzing naar de algemene bepaling in de
Grondwet ook plaats vinden in toekomstige wetsvoorstellen, beleidsdocumenten, debatten
of bijvoorbeeld speeches, wanneer zulks relevant is. Dit zal temeer het geval zijn
indien het voorstel ook in tweede lezing is aangenomen en de algemene bepaling daadwerkelijk
deel uitmaakt van de Grondwet.

De leden van de PvdA-fractie vragen wat de regering verstaat onder grondrechten in
de algemene bepaling, in het bijzonder of het gaat om de klassieke en de sociale grondrechten,
neergelegd in de Grondwet, maar ook in het Unierecht en mensenrechtenverdragen?

Het gaat in de algemene bepaling om verschillende vormen van grondrechten, zowel klassiek
als sociaal, of combinaties van beide, waarbij zij opgemerkt dat het onderscheid tussen
klassieke en sociale grondrechten in de literatuur en in het internationale recht
steeds kleiner is geworden. Daarnaast heeft de term grondrechten in de algemene bepaling
betrekking op nationale en internationale grondrechten. De grondwettelijke waarborging
van de internationaal verankerde grondrechten, meestal ook wel aangeduid als mensenrechten,
vindt plaats door de artikelen 93 en 94 van de Grondwet. Voor de fundamentele rechten
die zijn vastgelegd in het EU Handvest ligt dat anders. Deze zijn immers rechtstreeks
van toepassing in de Nederlandse rechtsorde, althans voor zover het gaat om handelingen
die uitvoering geven aan het Unierecht. De algemene bepaling maakt dat niet anders,
noch dwingt zij daartoe. Zij geeft de marges weer waarbinnen de alternatieven voor
de invulling van ons constitutioneel bestel toelaatbaar zijn.

3. De reikwijdte van de algemene bepaling

De leden van de PvdA-fractie vragen tot wie de algemene bepaling zich richt. Wie moet
de grondrechten en de democratische rechtsstaat borgen? De gegeven voorbeelden richten
zich steeds op de toekomst, aldus deze leden. Zij vragen of de algemene bepaling niet
enkel een opdracht aan de grondwetgever in de toekomst is, maar ook geldt als overkoepelende
opdracht aan alle staatsmachten, instellingen en overheden die de Grondwet momenteel
constitueert? Houdt het interpretatieve karakter van de bepaling niet in dat alle
staatsinstellingen en overheden in de Grondwet, te beginnen met de regering, de Staten-Generaal
zelf en de rechterlijke macht, en de publieke organen en ambtsdragers die hieraan
bevoegdheden ontlenen, ook in het heden de grondrechten en de democratische rechtsstaat
dienen te waarborgen, zo vragen zij, erop wijzend dat een en ander uiteraard steeds
geldt met inachtneming van de aparte bevoegdheidsgrondslagen.

Zoals de vragenstellers terecht signaleren, heeft de regering in de parlementaire
behandeling in eerste lezing er op gewezen dat primair de grondwetgever normadressaat
is. Het is de Grondwet die waarborgt, in overeenstemming met haar juridisch- staatsrechtelijke
functie; de Grondwet constitueert overheidsambten en organen, attribueert bevoegdheden
en reguleert de rechtsbetrekkingen tussen de ambten en organen en die tussen overheid
en burger. Daarmee worden de grondrechten en de democratische rechtsstaat gewaarborgd
door de Grondwet, zoals wordt geëxpliciteerd door de algemene bepaling, die bovendien
tevens normatief van karakter is, zoals hiervoor in antwoord op de vragen van de leden
van de CDA-fractie nader is toegelicht. De normatieve en interpretatieve functie geldt
primair en direct de grondwetgever en daarmee indirect voor de andere ambten en organen.
Deze andere ambten en organen hebben zich in de uitoefening van hun bevoegdheden of
taken immers te houden aan de Grondwet, waarvan de artikelen moeten worden begrepen
en gelezen in het licht van de algemene bepaling.

Daarnaast is aangegeven dat ook de wetgever rekening zal moeten houden met de algemene
bepaling, namelijk vanwege de bestaande normenhiërarchie mede in relatie tot – zo
expliciteer ik hier nader – de interpretatieve functie die de algemene bepaling heeft
met betrekking tot de erna volgende artikelen in de Grondwet. Voor de wetgever betekent
dit onder andere dat hij bij de toetsing van wetsvoorstellen aan grondwettelijke artikelen
de betekenis van de algemene bepaling mede zal moeten of kunnen betrekken. De wetgever
moet er voor zorgen dat de waarborgfunctie van de Grondwet wordt gerespecteerd, bijvoorbeeld
waar het betreft de naleving van grondrechten. Dit geldt ook voor de andere door de
leden van de PvdA-fractie genoemde geconstitueerde staatsmachten en overheidsorganen.
Overigens is de normatieve functie van de algemene bepaling beperkt, in zoverre de
wetgever en de andere genoemde organen vanwege de normenhiërarchie ook nu reeds de
waarborgfunctie van de Grondwet dienen te respecteren.

Tot slot vragen de leden van de PvdA-fractie hoe de opdracht van de algemene bepaling
zich verhoudt tot het verbod aan de rechter om aan de Grondwet te toetsen in artikel 120
van de Grondwet. In hoeverre kan de rechter de grondrechten waarborgen als deze wél
wetten mag toetsen aan grondrechten in internationale verdragen, maar niet aan grondrechten
in onze eigen Grondwet, zo vragen deze leden. Overlappend hiermee vragen de leden
van de ChristenUnie-fractie of artikel 120 van de Grondwet bijdraagt aan de borging
van grondrechten en de democratische rechtsstaat, of hier juist een belemmering in
kan zijn.

De rechter toetst in zaken die hem worden voorgelegd aan de nationale en internationale
grondrechten, behalve wat betreft de verenigbaarheid van formele wetgeving met de
grondwettelijke grondrechten. Dat is in ons constitutioneel bestel overgelaten aan
de wetgever zelf, gelet op artikel 120 Grondwet. De algemene bepaling staat niet in
de weg aan deze systematiek. Normadressaat is immers primair de grondwetgever. Die
heeft de waarborging van grondrechten invulling gegeven door deze (gedeeltelijk) te
codificeren, de doorwerking van internationale grondrechten te garanderen en de toetsing
aan de grondwettelijke grondrechten deels te beleggen bij de rechter en overigens
over te laten aan de wetgever. Meer algemeen laat de algemene bepaling nadrukkelijk
ruimte voor verschillende invullingen van het constitutioneel bestel, zolang de ondergrens
in acht wordt genomen. Daarvan is in het huidig bestel sprake.

De leden van de SGP-fractie stellen enkele vragen met betrekking tot de reikwijdte
van de grondrechten die door de algemene bepaling worden bestreken. Zij vragen of
het hier enkel de gecodificeerde grondrechten betreft of dat ook andere beginselen
in aanmerking komen waarvan in het verleden door de regering is gesteld dat ze de
status van grondrecht bezitten, en hoe ver het bereik strekt van de mensenrechten
die niet in de Grondwet terug zijn te vinden en wat hierbij het criterium is.

In reactie op deze vragen verwijs is deels naar mijn antwoord op de vraag van de leden
van de PvdA-fractie over het begrip grondrechten. Daarin is onder andere toegelicht
dat onder het bereik van de algemene bepaling in beginsel ook vallen de internationale
grondrechten, ofwel mensenrechten, die gelding hebben in de Nederlandse rechtsorde.
Het gaat dan om mensenrechten die zijn verankerd in de verdragen die Nederland heeft
ondertekend, geratificeerd en die vervolgens in werking zijn getreden. Daarmee is
ook het criterium gegeven waarnaar de leden van de SGP-fractie terecht vragen, alsmede
deels antwoord op de vraag waarom er niet voor is gekozen om in de algemene bepaling
de formulering van «mensenrechten en grondrechten» te hanteren. Gevraagd naar enige
literatuur die ondersteunend is aan de zienswijze dat onder grondrechten mede kunnen
worden verstaan de mensenrechten, wijs ik op o.a. C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, bewerkt door P.P.T. Bovend’Eert, J.L.W. Broeksteeg, C.N.J. Kortmann en B.P. Vermeulen,
Deventer: Kluwer 2018, subparagraaf «Internationale grondrechten, mensenrechten»)
en Van der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, bewerkt door D.J. Elzinga, R. de Lange en H.G. Hoogers, Deventer: Kluwer 2014, (paragraaf
«grondrechten in het internationale recht»). Tegen deze achtergrond deel ik niet de
opvatting van de vragenstellers dat door toevoeging van het begrip mensenrechten in
de tekst meer rekenschap zou worden gegeven van de context waarop deze ziet. De toelichting
bij de verklaringswet en gegeven in de parlementaire beraadslagingen volstaan daartoe.
Daarbij wijs ik er ten overvloede op dat een amendement strekkend tot opneming van
het begrip mensenrechten in eerste lezing is verworpen tegen de achtergrond van de
toelichting van de zijde van de regering en de parlementaire beraadslagingen dat mensenrechten
vallen onder de reikwijdte van het begrip grondrechten in de algemene bepaling, zoals
ik ook hier heb onderstreept.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren