Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 29 september 2021

Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de vaste commissie voor
Justitie en Veiligheid. Graag ga ik hieronder in op de gestelde vragen.

De antwoorden op de vragen van de bij het verslag betrokken fracties zijn in volgorde
van het verslag beantwoord.

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de wijziging
van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob)
in verband met informatiedeling tussen bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak
en enige overige wijzigingen (hierna: het wetsvoorstel). Zij stellen dat de Wet Bibob
een belangrijk instrument is in de strijd tegen georganiseerde criminaliteit. Zij
onderschrijven de doelen van het wetsvoorstel om informatiedeling tussen bestuursorganen
onderling en tussen bestuursorganen en het Landelijk Bureau Bibob (LBB) te verbeteren.
Deze leden achten het van belang dat continu wordt gekeken welke knelpunten moeten
worden opgelost om slimmer, effectiever en creatiever ondermijnende criminaliteit
tegen te gaan. Deze leden onderschrijven de noodzaak de integriteit van bestuursorganen
te beschermen en de kans te verkleinen dat criminelen legale structuren kunnen misbruiken.
Zij spreken hun waardering uit voor alle ketenpartners die bij de voorbereiding van
dit wetsvoorstel zijn betrokken en stellen hierna nog enkele vragen.

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel en willen de
regering nog enkele vragen voorleggen.

Vraag 1 (D66) – wijzigingsfrequentie

Deze leden constateren dat de Wet Bibob onlangs, in 2020, nog is gewijzigd en dat
binnen een jaar reeds een nieuw voorstel tot wijziging aan de Kamer is aangeboden.
Deze leden zijn benieuwd wat het tempo van de elkaar opvolgende wijzigingen zou kunnen
verklaren. Was het van begin af aan de bedoeling van de regering dat de wetswijziging
eerste tranche en dit voorstel zo kort op elkaar behandeld zouden worden of speelden
hier andere zaken? Daarnaast vragen de leden of dit voorlopig de laatste wijziging
van de Wet Bibob is of dat de Kamer op nog meer voorstellen tot wijziging kan rekenen?
In dat laatste geval zouden deze leden graag een overzicht ontvangen van de op stapel
zijnde wijzigingen van de Wet Bibob.

Op 4 maart 2019 is het wetsvoorstel wijziging Wet Bibob eerste tranche1 (hierna: wetswijziging eerste tranche) ingediend bij de Tweede Kamer. Dit wetsvoorstel
bestond uit een aantal uitbreidingen van de reikwijdte en een serie aanpassingen om
de toepassing van de wet nog effectiever en efficiënter te maken. De wetswijziging
eerste tranche is met ingang van 1 augustus 2020 in werking getreden.

Bij de consultatie op de wetswijziging eerste tranche is een groot aantal reacties
ontvangen. Een deel daarvan kon worden verwerkt, maar een ander deel had betrekking
op fundamentele aspecten, zoals informatiedeling, die geen onderwerp waren van dat
wetsvoorstel. Om te voorkomen dat het oorspronkelijke wetsvoorstel vertraging zou
oplopen en om de zorgvuldigheid en voldoende tijd te waarborgen voor de verkenning
naar deze fundamentele aspecten, is ervoor gekozen om deze verkenning af te splitsen.
De splitsing in twee tranches is dus een bewuste keuze. Bij brief van 11 juli 20182 is de verkenning naar een mogelijke tweede tranche aan uw Kamer aangekondigd. Uit
deze verkenning bleek dat het noodzakelijk is om bepaalde bevoegdheden voor informatiedeling
te regelen in de Wet Bibob, alsmede enkele overige wijzigingen. Dit is op 3 juli 2019
aan uw Kamer bericht.3 Daarop is het onderhavige wetsvoorstel uitgewerkt, eind 2019 in consultatie gegaan
en in november 2020 aan de Afdeling advisering van de Raad van State voorgelegd. Op
12 maart 2021 is het ingediend bij uw Kamer. Er zijn geen voornemens om een nieuw
wetsvoorstel tot wijziging van de Wet Bibob tot stand te brengen.

Vraag 2 (D66) – andere screeningsbevoegdheden

Graag zouden deze leden ook een overzicht willen ontvangen van de andere screeningsbevoegdheden
die het openbaar bestuur tot zijn beschikking heeft (gekregen) in de strijd tegen
georganiseerde criminaliteit. Het UBO-register is immers onlangs ook ingevoerd en
wordt, als het goed is, binnenkort nog uitgebreid middels een wetswijziging.

Daarnaast is ook een initiatiefwetsvoorstel aanhangig bij de Kamer om een centraal
aandeelhoudersregister (34 661) op te richten. Kan de regering toelichten wat beide registers precies doen in de
strijd tegen georganiseerde criminaliteit en wat de screeningsbevoegdheden van het
openbaar bestuur hier precies aan toevoegen bovenop de intelligence bij het Openbaar
Ministerie (OM), de Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst (FIOD) en Financieel
Economische Criminaliteit-teams (FINEC). Met andere woorden, een compleet beeld van
de informatie-, screenings- en intelligencehuishouding zou deze leden helpen de nut
en noodzaak van de wijziging (en mogelijk op stapel zijnde wijzigingen) te duiden.
Deze leden ontvangen graag een reactie van de regering.

De Wet Bibob dient ter bescherming van de integriteit van bestuursorganen door te
voorkomen dat de overheid door het verlenen van bijvoorbeeld vergunningen of subsidies
of door aanbestedingen van overheidsopdrachten, onbedoeld criminele activiteiten faciliteert.
Een bestuursorgaan kan op grond van de Wet Bibob een vergunning, ontheffing of andersoortige
beschikking weigeren of intrekken als uit onderzoek blijkt dat er een ernstig gevaar
is dat deze wordt of zal worden misbruikt voor de benutting van criminele opbrengsten
of de ontplooiing van nieuwe criminele activiteiten. Daarmee biedt de Wet Bibob een
aanvullende zelfstandige weigeringsgrond als de weigeringsgronden die in het vergunnings-
of subsidiestelsel zijn opgenomen niet voldoen. Bestuursorganen hebben ten behoeve
van het eigen onderzoek toegang tot een beperkt aantal bronnen. Het instrument is
nadrukkelijk niet bedoeld om criminele activiteiten op te sporen of te vervolgen.
Dat is immers niet een taak van bestuursorganen; het beschermen van de eigen integriteit
tegen het ongewild faciliteren van criminele activiteiten wel.

Bestuursorganen hebben geen andere screeningsbevoegdheden gekregen ten behoeve van
de aanpak van de georganiseerde criminaliteit. Wel kan het openbaar bestuur gebruik
maken van screeningsproducten die door Justis, onderdeel van het Ministerie van Justitie
en Veiligheid, worden geleverd. In alle gevallen vormt Justis een oordeel over de
betrouwbaarheid van een persoon of organisatie en geeft daarmee de aanvrager de mogelijkheid
om het risico van ondermijning of criminaliteit te verkleinen. Het gaat om:

– Een verklaring omtrent het gedrag natuurlijke personen (hierna: VOG NP) wordt vaak
door een werkgever gevraagd. De VOG NP laat zien dat het justitiële verleden van de
aanvrager geen bezwaar vormt voor een specifieke taak of functie in de samenleving.

– Het wetsvoorstel VOG Politiegegevens ligt op dit moment bij de Eerste Kamer.4 Het wetsvoorstel beoogt het mogelijk te maken dat relevante politiegegevens een zelfstandige
weigeringsgrond vormen voor de afgifte van een VOG voor natuurlijke personen. Beoogd
wordt de wet toe te passen bij VOG-aanvragen van personen met betrekking tot functies
die een hoge mate van integriteit vereisen. Het gaat hierbij om functies waarin sprake
is van een bevoegdheid geweld te gebruik, toegang tot gevoelige informatie bij de
uitvoering van wettelijke taken op het terrein van openbare orde en veiligheid of
handhaving van de rechtsorde en integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.

– Een verklaring omtrent het gedrag rechtspersonen (hierna VOG RP) is een schriftelijke
verklaring waarmee bedrijven of stichtingen aan partners, andere bedrijven en overheden
kunnen aantonen dat zij en hun bestuurders of beheerders geen strafbare feiten hebben
gepleegd die een risico vormen voor het doel waarvoor de VOG wordt aangevraagd. De
VOG RP voorkomt dat organisaties die een risico vormen zaken kunnen doen. Voor deze
screening raadpleegt Justis het JDS.

– De Gedragsverklaring Aanbesteden (GVA) is een verklaring dat uit een onderzoek is
gebleken dat er geen bezwaren zijn dat een natuurlijk persoon of rechtspersoon inschrijft
op bijvoorbeeld een overheidsopdracht of concessieovereenkomst voor openbare werken.
Het instrument draagt bij aan het weren van ondermijnende elementen, in dit geval
vaak uit overheidsopdrachten. Voor het onderzoek wordt het JDS geraadpleegd en wordt
nagetrokken of er relevante beschikkingen zijn van de Autoriteit Consument en Markt
of de Europese Commissie.

– Justis screent voortdurend de rechtspersonen op basis van de Wet controle op rechtspersonen
(Wcr). Doel van deze wet is het voorkomen en bestrijden van misbruik van rechtspersonen.
Justis stelt hiervoor onder meer de netwerktekening op. Netwerktekeningen worden verstrekt
aan de instanties en personen die belast zijn met een publiekrechtelijke taak die
zijn opgesomd in artikel 6 van het Besluit controle op rechtspersonen; daaronder zijn
mede begrepen bestuursorganen, voor zover de netwerktekeningen noodzakelijk zijn bij
de toepassing van de Wet Bibob. Een netwerktekening geeft inzicht in de samenhang
van verschillende rechtspersonen.

Hoewel het geen screeningsinstrumenten zijn,5 wordt hierna – gelet op de vraagstelling – ingegaan op het UBO-register en het centraal
aandeelhoudersregister.

Ten aanzien van het «Ultimate Beneficial Owners» (hierna: UBO)-register en het initiatiefwetsvoorstel
om te komen tot een centraal aandeelhoudersregister (hierna: CAHR) geldt het volgende.
Op 27 september 2020 is het UBO-register voor vennootschappen en andere juridische
entiteiten in werking getreden. Dit register geeft inzicht wie de uiteindelijk belanghebbenden
(UBO’s) zijn van een vennootschap of andere juridische entiteit. Conform artikel 30
van de gewijzigde vierde anti-witwasrichtlijn heeft eenieder, dus ook het openbaar
bestuur, toegang tot de openbare gegevens in dat register, te weten: de naam; geboortemaand;
geboortejaar; woonstaat; nationaliteit; alsmede de aard en omvang van het door een
UBO gehouden economische belang. Op dit moment is het wetsvoorstel Implementatiewet
registratie van UBO’s van trusts en soortgelijke juridische constructies aanhangig
bij uw Kamer.6 Dat voorziet op grond van de verplichting zoals neergelegd in artikel 31 van de gewijzigde
vierde anti-witwasrichtlijn in een register waarin dezelfde gegevens openbaar worden
gemaakt voor eenieder, ook voor het openbaar bestuur, van uiteindelijk belanghebbenden
van trusts en soortgelijke juridische constructies. Het al in werking getreden UBO-register
ziet op in Nederland opgerichte vennootschappen en andere juridische entiteiten (implementatie
artikel 30 van de gewijzigde vierde anti-witwasrichtlijn) en het UBO-register dat
nog in werking moet treden ziet op trusts en soortgelijke juridische constructies
waarvan de beheerder in Nederland woonachtig of gevestigd is, of, indien de beheerder
ervan buiten de Europese Unie woonachtig of gevestigd is, een zakelijke relatie aangaat
of onroerend goed verwerft in Nederland (implementatie artikel 31 van de gewijzigde
vierde anti-witwasrichtlijn). Het doel van beide implementatiewetten is hetzelfde:
het voorkomen van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld
en terrorismefinanciering, door registratie van UBO’s transparanter te maken en daarmee
misbruik van juridische entiteiten respectievelijk juridische constructies beter tegen
te gaan.

Zoals aangegeven in de reactie van het kabinet op het initiatiefwetsvoorstel ter invoering
van een CAHR d.d. 13 september 2019, zou een CAHR onder voorwaarden een toegevoegde
waarde kunnen hebben en complementair kunnen zijn aan het UBO-register voor vennootschappen
en andere juridische entiteiten. Dat initiatiefwetsvoorstel beoogt te voorzien in
de registratie van gegevens betreffende het bezit van aandelen of zakelijke rechten
op aandelen, rechtstreeks in de geregistreerde niet-beursgenoteerde NV’s of BV’s.
In het initiatiefwetsvoorstel is niet voorzien dat het openbaar bestuur toegang krijgt
tot voornoemde gegevens.

Vraag 3 (D66) – rechtsbescherming

Voornoemde leden vragen welke bezwaren en onderzoeken bij de regering bekend zijn
ten aanzien van tekortschietende rechtsbescherming en -middelen tegen een negatief
Bibob-advies.

Er is niet gebleken van een tekortschietende rechtsbescherming. Belanghebbenden kunnen
in rechte opkomen tegen een beslissing die gebaseerd is op een negatief Bibob-advies
of op negatieve bevindingen van het eigen Bibob-onderzoek. In geval van een weigering
of intrekking van een beschikking kunnen zij bezwaar maken en staat de gang open naar
de bestuursrechter; in geval van vastgoedtransacties en aanbestedingen kunnen zij
naar de burgerlijke rechter stappen. Bovendien moet een overheidsinstantie die voornemens
is om een weigerings- of intrekkingsgrond uit de Wet Bibob te gebruiken, vooraf aan
betrokkene en in de concept-beslissing genoemde derden om hun zienswijze vragen. In
de daaraan voorafgaande fase staat het verder de betrokkene vrij om op ieder gewenst
moment proactief ontlastende informatie aan het bestuursorgaan te verstrekken.

Overigens werd in de evaluatie van de Wet Bibob uit 2007 weliswaar gewezen op het
beperkte inzagerecht in het advies van het Landelijk Bureau Bibob (hierna: LBB), maar
sinds de Evaluatie- en uitbreidingswet Bibob uit 2013 hebben de betrokkene en de in
de beschikking genoemde derden recht op een afschrift van het advies onder de voorwaarden
van artikel 28, derde lid, in samenhang gelezen met het tweede lid, onderdeel b, van
de Wet Bibob. In de evaluatie van de Evaluatie- en uitbreidingswet Bibob is gesteld
dat de aanpassingen in de Wet Bibob voor de verbetering van de rechtspositie van betrokkenen
niet altijd in praktijk worden gebracht: afschriften van het Bibob-advies worden niet
altijd aan betrokkenen verstrekt en bestuursorganen hebben nog beperkt ervaring met
het verstrekken van afschriften aan de bezwaarcommissie. Een afschrift behoeft volgens
het geldende artikel 28 alleen aan de betrokkene verstrekt te worden voor zover het
gaat om gegevens die noodzakelijk zijn voor de motivering van de te nemen of genomen
beslissing. In de kabinetsreactie op die evaluatie is gemeld dat het LBB wordt gevraagd
om over de rechtspositie van betrokkenen meer voorlichting te geven.7 Inmiddels is aan dit onderwerp zowel op de website8 als in de laatste nieuwsbrief van mei 2021 aandacht besteed. Daarnaast komt het ook
structureel aan bod bij voorlichtingen via (online) cursussen en webinars die door
het LBB worden gegeven aan medewerkers van bestuursorganen.

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van onderhavig
wetsvoorstel. De Wet Bibob is door de jaren heen een onmisbaar instrument geworden
voor bestuursorganen om te hanteren bij de preventie van criminele activiteiten, zo
menen deze leden. Onderhavig wetsvoorstel introduceert nieuwe mogelijkheden waar in
de praktijk veel vraag naar is, zo constateren deze leden. Zij zien daarom de toegevoegde
waarde van onderhavig wetsvoorstel. Wel hebben deze leden nog vragen over de uitwerking
van het wetsvoorstel.

De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel om de Bibob te
wijzigen. Deze leden begrijpen de wens om meer informatie te kunnen delen tussen bestuursorganen
heel goed. Al jaren blijkt informatiedeling een struikelblok als het aankomt op het
aanpakken van criminaliteit. In de kern regelt dit wetsvoorstel volgens deze leden
een vergaande uitbreiding van de bevoegdheden voor bestuursorganen om informatie uit
te wisselen. Wat als «verruiming van de eigen onderzoeksbevoegdheden» wordt gepresenteerd,
is in wezen ook een uitbreiding van de bevoegdheid tot informatie-uitwisseling. Deze
leden wijzen erop dat elke bevoegdheid van een bestuursorgaan om informatie te verstrekken,
verwerken en zelfs actief te delen een inbreuk op de privacy (het gaat immers om persoonsgegevens)
betekent. Daarom moet uiterst zorgvuldig worden omgegaan met mogelijke uitbreidingen
van dergelijke bevoegdheden. Ook wijzen voornoemde leden op het belang van transparantie
bij het uitwisselen van persoonsgegevens en pleiten zij ervoor dat niet meer gegevens
worden uitgewisseld dan nodig is voor het beoogde doel (dataminimalisatie). In dat
licht hebben deze leden nog enkele vragen over het wetsvoorstel.

De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende
wetsvoorstel tot wijziging van de wet Bibob. Zij delen de mening dat de Wet Bibob
een belangrijk bestuursrechtelijk instrument is voor bestuursorganen in de strijd
tegen criminele activiteiten. Deze leden zijn van mening dat een gebrek aan kennis
bij bestuursorganen of te veel beperkingen om die informatie te kunnen delen, er niet
toe mogen leiden dat personen met behulp van verstrekte vergunningen of subsidies
criminele activiteiten kunnen ontplooien. Deze leden zouden in dat verband willen
wijzen op de motie van het lid Kuiken (Kamerstuk 29 911, nr. 184) waarin de regering gevraagd wordt te bezien hoe informatie uit het Bibob-onderzoek
waarbij sprake is van ernstig gevaar voor de samenleving tussen de gemeenten gedeeld
kunnen gaan worden. De aan het woord zijnde leden hebben enkele vragen.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van voorliggend
wetsvoorstel. Genoemde leden onderschrijven dat de Bibob-toets kan bijdragen aan het
bestrijden van ondermijnende criminaliteit en verwevenheid van onder- en bovenwereld.
Zij hebben behoefte aan het stellen van nadere vragen.

2. Informatieverstrekking over gevaarsconclusies

2.1 Probleembeschrijving

Vraag 4 (PvdA) – terugtrekkingen

De leden van de PvdA-fractie delen de mening dat het onwenselijk is dat vergunningaanvragers
die vanwege een ernstig gevaar in een gemeente geen vergunning kunnen krijgen, een
vergelijkbare vergunning in een andere gemeente wel zouden kunnen krijgen enkel omdat
de andere gemeente niet op de hoogte is van de gevaarsconclusie door de eerste gemeente.

Deze leden lezen dat als een betrokkene zich in de afgelopen vijf jaar heeft teruggetrokken
uit een procedure waarin de Wet Bibob werd toegepast dat voor een ander bestuursorgaan
al reden kan zijn voor het starten van een Bibob-onderzoek. Dan moet het wel gaan
om een terugtrekking waarvan redelijkerwijs vermoed kan worden dat de betrokkene zich
heeft teruggetrokken vanwege het toepassen van de Wet Bibob. Wordt daarmee bedoeld
dat de betrokkene uit vrees dat uit een Bibob-onderzoek een gevaarsconclusie zou kunnen
komen hij zich bij voorbaat al terugtrekt uit bijvoorbeeld een vergunningaanvraag?
Zo nee, wat wordt dan wel bedoeld? Hoe kan een bestuursorgaan «redelijkerwijs» vermoeden
dat de terugtrekking te maken heeft met de Bibob-toets? Hoe kan worden vastgesteld
of er sprake was van een duidelijke, legitieme reden voor de terugtrekking zoals bedrijfseconomische
ontwikkelingen of omstandigheden in de persoonlijke levenssfeer?

Bestuursorganen hebben ervaren dat het toepassen van de Wet Bibob in de praktijk een
preventieve werking kan hebben. Een mededeling dat degene die een vergunning of andere
rechtshandeling van de overheid aanvraagt, onderwerp van een Bibob-onderzoek wordt,
kan leiden tot een terugtrekking uit de procedure wanneer diegene strafrechtelijke
of bestuursrechtelijke antecedenten heeft, omdat de kans aanwezig is dat de overheid
de aanvraag afwijst.

Wanneer sprake kan zijn van een redelijk vermoeden dat de terugtrekking te maken heeft
met het Bibob-onderzoek, valt af te leiden uit het voorgestelde artikel 7a, achtste
lid. Hierin is neergelegd dat het Bibob-onderzoek in ieder geval gestart moet zijn
of dat advies moet zijn gevraagd aan het LBB. Dit betekent dat het bestuursorgaan
de betrokkene na ontvangst van zijn aanvraag medegedeeld heeft – telefonisch dan wel
tijdens een (fysiek) intakegesprek – dat een Bibob-onderzoek plaatsvindt en/of het
Bibob-vragenformulier uitgereikt moet zijn. Het meest duidelijke door bestuursorganen
gegeven voorbeeld hiervan is dat vergunningaanvragen ingetrokken worden nadat de betrokkenen
een voornemen tot weigering op basis van Bibob-gronden hebben ontvangen. Daarnaast
komt het volgens bestuursorganen voor dat aanvragen ingetrokken worden of ondernemingen
zich uitschrijven bij de Kamer van Koophandel nadat aanvullende vragen in het kader
van het Bibob-onderzoek gesteld zijn. Bestuursorganen hebben tevens gewezen op het
bestaan van gevallen waarin aanvragen door de betrokkene naar aanleiding van het verstrekte
Bibob-vragenformulier ingetrokken worden, waarna een nieuwe, vrijwel identieke aanvraag
door een andere betrokkene ingediend wordt; er kan dan sprake zijn van een stromanconstructie.
Verder valt te denken aan een terugtrekking nadat het bestuursorgaan de betrokkene
conform artikel 32 van de Wet Bibob heeft geïnformeerd over het feit dat het bestuursorgaan
aan het LBB om advies heeft gevraagd.

Het betreffende bestuursorgaan zal in een (telefoon)gesprek navragen wat de reden
van de terugtrekking is. Het enkele feit dat een betrokkene zich terugtrekt uit de
procedure, vormt nog geen aanleiding om direct gebruik te maken van de meldplicht
op grond van artikel 7a, zevende lid van het wetsvoorstel.

Vraag 5 (ChristenUnie) – pandeigenaren

De leden van de ChristenUnie-fractie herkennen de probleembeschrijving en steunen
de oplossing van de regering. Zij merken wel op dat de Bibob-toets ook in dit soort
gevallen nog wordt omzeild door pandeigenaren. Zij noemen het bij hen bekende voorbeeld
van pandeigenaren die een derde een vergunning voor een prostitutiebedrijf in het
pand laten aanvragen. Is het juist dat eigenaarschap van het pand vervolgens niet
bij de Bibob-toets wordt betrokken? Welke mogelijkheid ziet de regering om dit in
dergelijke gevallen wel mogelijk te maken?

Een pandeigenaar en diens eventuele antecedenten kunnen meewegen in de Wet Bibob indien
de pandeigenaar wordt aangemerkt als «persoon die in een zakelijk samenwerkingsverband
staat tot betrokkene». In geval van een omgevingsvergunning is het bovendien mogelijk
dat de pandeigenaar op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt aangemerkt
als betrokkene, te weten «degene die op grond van feiten en omstandigheden redelijkerwijs
met de aanvrager van de omgevingsvergunning gelijk kan worden gesteld».

Van de eerste situatie – een zakelijk samenwerkingsverband tot betrokkene – is sprake
bij een zakelijke relatie die is gericht op samenwerking en een zeker duurzaam en
structureel karakter heeft.9 Indien de pandeigenaar een zakelijk samenwerkingsverband vormt met de aanvrager of
houder van de vergunning, dan kunnen ook de eventuele antecedenten van de pandeigenaar
worden meegenomen bij de beoordeling van de mate van gevaar op crimineel misbruik
van de vergunning.

Van de tweede situatie – waarin een pandeigenaar wordt aangemerkt als «degene die
op grond van feiten en omstandigheden redelijkerwijs met de aanvrager van de omgevingsvergunning
gelijk kan worden gesteld» – is sprake als de pandeigenaar «feitelijke zeggenschap
en daadwerkelijke invloed heeft».10 Als daarvan sprake is, kunnen diens antecedenten ook worden meegenomen in de Bibob-toets.
Dit volgt uit artikel 2.20, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht,
dat zodra de Omgevingswet in werking treedt, overgaat in artikel 5.31, tweede lid,
Omgevingswet.

Het enkele feit dat een persoon pandeigenaar is, is op zichzelf onvoldoende om diegene
gelijk te stellen met de aanvrager van de omgevingsvergunning. Dat blijkt uit jurisprudentie
van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Voor een gelijkstelling
is het namelijk nodig dat er directe aanwijzingen bestaan van een zodanige feitelijke
zeggenschap en daadwerkelijke invloed van de pandeigenaar op het gebruik van de panden,
dat deze aanwijzingen zouden rechtvaardigen dat de pandeigenaar redelijkerwijs met
de aanvrager van de omgevingsvergunning kan worden gelijkgesteld.11 Deze feitelijke zeggenschap dan wel daadwerkelijke invloed met betrekking tot de
exploitatie van de panden kan blijken uit de koopovereenkomst of uit andere omstandigheden.
Overigens is voor een gelijkstelling in de zin van artikel 2.20 Wabo – net als voor
het aannemen van een zakelijk samenwerkingsverband – niet vereist dat een stromanconstructie
wordt aangetoond. Het kan ook gaan om situaties waarin de aanvrager om overigens bonafide
redenen slechts een kleine schakel vormt terwijl de feitelijke zeggenschap en daadwerkelijke
invloed op de totstandkoming en het gebruik van het bouwwerk bij een ander ligt.12

Ook in de informatie-uitwisseling over gevaarsconclusies op grond van het voorgestelde
artikel 11a kan een pandeigenaar worden betrokken wiens antecedenten ten grondslag
liggen aan een gevaarsconclusie, mits die pandeigenaar in de huidige of de eerdere
Bibob-procedure redelijkerwijs met betrokkene gelijk kan onderscheidenlijk kon worden
gesteld op grond van zijn feitelijke invloed op de betrokkene (zie het voorgestelde
artikel 11a, eerste lid, onder f, en tweede lid, onder b).

2.2 Probleemaanpak

Vraag 6 (VVD) – waterbedeffect

De leden van de VVD-fractie stellen dat het voorkomen van een «waterbed-effect» een
belangrijk doel is van het wetsvoorstel. Deze leden stellen dat het niet uit te leggen
is dat wanneer een vergunningaanvrager vanwege een ernstig gevaar in een gemeente
geen vergunning kan krijgen, deze aanvrager wel een gelijkwaardige vergunning in een
andere gemeente kan krijgen. Ook gevallen waarin gemeente A concludeert dat een betrokkene
een ernstig gevaar oplevert, waarna degene een stroman inschakelt in gemeente B om
toch een vergunning te verkrijgen zijn een groot probleem. Kan de regering een inschatting
geven van de omvang van het «waterbed-effect» dat er nu is?

Er is geen inschatting van de omvang van het waterbed-effect te geven. De thans geldende
Wet Bibob kent een stringent geheimhoudingsregime waardoor informatie-uitwisseling
hierover tussen bestuursorganen niet mogelijk is en waardoor een overzicht van de
omvang ontbreekt. Er is ook geen wetenschappelijk onderzoek naar de omvang van het
waterbedeffect in verband met de Wet Bibob beschikbaar.

In diverse onderzoeken en rapporten komt het waterbedeffect in brede zin wel aan de
orde. In een rapport uit 2011 van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid wordt al
gerefereerd aan het verschuiven van de problematiek naar gemeenten die geen Bibob-beleid
opgesteld hebben, die de wet niet actief toepassen of waarvan de informatiepositie
onvoldoende is13. In een meer recent onderzoek van de provincie Noord-Holland wordt geconstateerd:
«Afstemming van gemeentelijk Bibob-beleid is nodig om regionaal één lijn te trekken
bij de uitvoering van de wet Bibob, als één overheid en één stem tegen criminelen.
Wanneer regionaal geen afstemming plaatsvindt bestaat het risico dat buurgemeenten
kwetsbaar worden voor criminelen (het waterbedeffect).»14

Ook in de WODC-evaluatie uit 2020 van de Evaluatie- en Uitbreidingwet Bibob werd gewezen
op het waterbedeffect.15 Dit bleek ook uit onderzoek van het tijdschrift Binnenlands Bestuur naar de toepassing
van de Wet Bibob bij bestuursorganen.16

Ten behoeve van dit wetsvoorstel ben ik tevens uitgegaan van de ervaring en de informatie
die bestuursorganen over het waterbedeffect hebben aangedragen. Zij baseren zich bij
het vinden van verplaatsingseffecten op informatie die zij uit open bronnen, zoals
mediaberichten en het internet, gehaald hebben. Een voorbeeld betreft een huisjesmelker
die in gemeente X geen voet meer aan de grond krijgt en vervolgens vastgoed in gemeente
Y verwerft, waarbij de voor het project benodigde vergunningen door gemeente Y worden
verleend en waar in nieuwsberichten uitvoerig over het betreffende project geschreven
wordt.

Vraag 7 (VVD) – EU-gegevensuitwisseling

Deze leden menen voorts dat het waterbed-effect helaas niet ophoudt bij de Nederlandse
grens. Als een vergunning in Nederland na een Bibob-onderzoek niet wordt verleend,
kan betrokkene uitwijken naar onze buurlanden. Verschillende instanties hebben de
regering in dit kader verzocht om een maximale inspanning te plegen om betere gegevensuitwisseling
met andere EU-lidstaten te bewerkstelligen. Kan de regering concreet aangeven welke
initiatieven er zijn genomen om het waterbed-effect over onze landsgrenzen te voorkomen?

Een van de initiatieven die uiteindelijk bij kunnen dragen aan meer inzicht en betere
gegevensdeling is het Euregionaal Informatie en Expertise Centrum (EURIEC). Zoals
ik in mijn brief van 8 juni 202017 heb aangegeven heeft het EURIEC tot doel om overheden in België, Noordrijn-Westfalen
(Duitsland) en Nederland bewust te maken van de noodzaak tot internationale samenwerking
en informatie-uitwisseling op het gebied van de bestuurlijke aanpak van ondermijnende
criminaliteit. Het EURIEC biedt ondersteuning in casuïstiek door partijen met elkaar
te verbinden. Door het EURIEC, dat in september 2019 als pilot is gestart voor ten
minste 2 jaar, worden daarnaast aan de hand van concrete casuïstiek met een internationale
component (België, Noordrijn-Westfalen, Nederland), de mogelijkheden van grensoverschrijdende
informatie-uitwisseling tussen bestuurlijke overheden onderzocht. Omdat de Wet Bibob
een stringent geheimhoudingsregime kent en in andere EU-lidstaten geen sprake is van
eenzelfde soort van wetgeving, betreft dit geen Bibob-informatie.

Daarnaast is sprake van een nieuw Benelux-politieverdrag. Het doel van dit nieuwe
verdrag is onder meer het uitbreiden van de mogelijkheden voor grensoverschrijdend
politieoptreden en het vergemakkelijken van politieonderzoeken in buurlanden. Daarnaast
is het doel van dit verdrag ook om de uitwisseling van gegevens te verbeteren. Omwille
van dit laatste doel, is het Benelux-politieverdrag ook van belang voor de werkzaamheden
van het EURIEC. Het nieuwe Benelux-politieverdrag voorziet zelfs uitdrukkelijk in
een bepaling die erop gericht is om het mogelijk te maken om politiegegevens uit te
wisselen ten behoeve van het treffen van bestuurlijke maatregelen ter voorkoming van
strafbare feiten. Het EURIEC staat in contact met vertegenwoordigers van Benelux om
samen te kijken naar de mogelijkheden die het verdrag kan bieden voor een grensoverschrijdende
bestuurlijke aanpak. Het verdrag heeft enkel betrekking op de Benelux-landen en zal
dus geen betrekking hebben op de uitwisseling van informatie met Duitsland. Het Belgische
parlement heeft het verdrag 4 maart 2021 goedgekeurd. Uw Kamer heeft op 17 mei 2021
verslag uitgebracht naar aanleiding van de Goedkeuring en uitvoering van het op 23 juli
2018 te Brussel tot stand gekomen Verdrag tussen het Koninkrijk België, het Groothertogdom
Luxemburg en het Koninkrijk der Nederlanden inzake politiesamenwerking.

Vraag 8 (CDA) – gevaarsbepalende relatie

De leden van de CDA-fractie lezen dat het gegeven wordt verstrekt of in de afgelopen
vijf jaar is geoordeeld dat een betrokkene of zijn zakelijke relatie(s) in de zin
van de Wet Bibob in wezenlijke mate hebben bijgedragen aan een gevaar in de zin van
de wet. Deze leden vragen de regering of nader kan worden ingegaan op het onderdeel
«in wezenlijke mate hebben bijgedragen aan» en of uiteengezet kan worden hoe hier
invulling aan is gegeven, bijvoorbeeld in bestaande jurisprudentie.

Informatieverstrekking over gevaarsconclusies houdt in dat een bestuursorgaan dat
een eigen Bibob-onderzoek doet naar bepaalde personen, bij het LBB kan opvragen of
over die personen in een eerdere Bibob-procedure is geconcludeerd dat zij in wezenlijke
mate hebben bijgedragen aan een gevaar in de zin van de Wet Bibob. Daarvan is sprake
als antecedenten van een persoon als onderbouwing hebben gediend van de eerdere gevaarsconclusie.
In het voorgestelde artikel 11a is dit vervat in het vereiste dat het gaat om personen
van wie de strafbare feiten «ten grondslag zijn gelegd aan de conclusie van een ernstig
gevaar of mindere mate van gevaar in de zin van deze wet». De informatieverstrekking
vindt dus niet plaats over de personen die geen antecedenten hadden of wier antecedenten
niet relevant waren voor de onderbouwing van de gevaarsconclusie. Dus indien bijvoorbeeld
in de eerdere Bibob-procedure de leidinggevende van de toenmalige vergunningaanvrager
relevante antecedenten bleek te hebben die hebben gediend ter onderbouwing van de
gevaarsconclusie, maar de financiers en de zeggenschaphebbenden van de toenmalige
vergunningaanvrager geen antecedenten hadden die zijn gebruikt ter onderbouwing van
de gevaarsconclusie, dan vindt alleen informatieverstrekking plaats over de leidinggevende.
Volgens het voorgestelde artikel 11a, tweede lid, onderdeel b, vindt informatieverstrekking
plaats over de identiteit «van de onderzochte natuurlijke en rechtspersonen, bedoeld
in het eerste lid, onder b tot en met f, voor zover door hen gepleegde strafbare feiten
ten grondslag zijn gelegd aan de conclusie van een ernstig gevaar of mindere mate
van gevaar in de zin van deze wet». Voor zover daarvan sprake is, vindt informatieverstrekking
plaats over de leidinggevende, zeggenschaphebbende, vermogensverschaffer, degene die
als leidinggevende, beheerder, bedrijfsleider of vervoersmanager wordt vermeld, en
degene die redelijkerwijs met betrokkene gelijk kan worden gesteld op grond van zijn
feitelijke invloed op de betrokkene.

Over de betrokkene in de eerdere Bibob-procedure met een gevaarsconclusie wordt volgens artikel 11a,
tweede lid, onder a, overigens altijd de identiteit vermeld, dus ongeacht de vraag
op wiens naam de antecedenten staan die in wezenlijke mate hebben bijgedragen aan
de gevaarsconclusie. Deze informatie is nodig om – in combinatie met de eveneens te
registreren naam van het bestuursorgaan en het type overheidshandeling – te bepalen
in welke casus de eerdere gevaarsconclusie is getrokken. Dit maakt het mogelijk om
onder de voorwaarden van het voorgestelde artikel 28, tweede lid, onder m, eventueel
inhoudelijke informatie op te vragen.

Vraag 9 (CDA) – stromanconstructies

Deze leden lezen dat in de opsomming van mensen over wie een gevaarsconclusie verstrekt
wordt onder meer de achterman in een stromanconstructie genoemd wordt. Zij wijzen
erop dat een stromanconstructie per definitie bedoeld is om de identiteit van de achterman
te verbergen. Deze leden vragen de regering dan ook in hoeverre het redelijk is om
aan te nemen dat men weet heeft van een achterman in een stromanconstructie. De reden
voor deze vraag is of dit onderdeel niet tot een te ruime reikwijdte zal leiden doordat
veel mensen aangemerkt kunnen worden als potentiële achterman, zo vragen deze leden.

Stromanconstructies zijn inderdaad per definitie versluieringsconstructies. Gedurende
het Bibob-onderzoek kan informatie naar voren komen die erop kan wijzen dat er mogelijk
sprake is van een dergelijke constructie. Vaak gaat het hierbij om een combinatie
van indicatoren.

Actueel en relevant zijn nog steeds de indicaties die genoemd werden in het rapport
Stromanconstructies en de Wet Bibob uit 201518: antecedenten van de vermoedelijke achterman, historie van de inrichting, privérelaties,
vestigingspand, eigen verklaringen en voordoen, voortdurende betrokkenheid vorige
ondernemer, eerdere zakelijke relaties, actieve rol in procedures, onvoldoende beantwoorden
Bibob-vragen, verklaringen derden, weinig/geen ervaring en kennis stroman en boekhouding
en administratie. Uit jurisprudentieonderzoek van Fijnaut19 naar stromanconstructies blijkt dat de volgende vijf hoofdcategorieën van indicatoren
relevant zijn: eerdere samenwerking tussen aanvrager/houder van de vergunning en de
derde; adviseren en samen met of namens de aanvrager/houder van een vergunning optreden;
zich voordoen als of de plaats innemen van de vergunninghouder in de onderneming;
betrokkenheid van de derde als bestuurder, vennoot of aandeelhouder bij een onderneming;
de derde is aanwezig en verricht werkzaamheden in de inrichting. Tot slot valt te
denken aan de indicatoren die in de memorie van toelichting bij de oorspronkelijke
Wet Bibob werden genoemd: «De samenwerking van telkens dezelfde personen, het rouleren
van personen binnen een groep van ondernemingen, de verdeling van het aandelenbezit
en al dergelijke gegevens kunnen een indicatie vormen dat de feitelijke leiding binnen
een onderneming door een ander wordt uitgeoefend dan degene die formeel verantwoordelijk
is.»20

Wanneer een dergelijke combinatie van factoren doet vermoeden dat sprake is van een
stromanconstructie, dan kunnen bestuursorganen van de personen die deel uitmaken van
deze mogelijke constructie de justitiële gegevens opvragen. Als deze gegevens bijdragen
aan de mate van gevaar, dan kan het bestuursorgaan op grond van die gevaarsbepaling
een aanvraag om een rechtshandeling weigeren. Geregistreerd wordt dan op wie het gevaar
zag. Ingeval er sprake is van een mogelijke stromanconstructie zal dat de achterman
in de stromanconstructie zijn.

Om te voorkomen dat dit onderdeel van het wetsvoorstel tot een te ruime reikwijdte
zou leiden is er niet voor gekozen de kring uit te breiden met het zakelijk samenwerkingsverband
als zodanig. Het voorgestelde artikel 11a noemt een aantal doorslaggevende, nauw betrokken
en duidelijke relaties. Door deze scherpe afbakening gaat het om een relatief beperkt
aantal partijen.

Vraag 10 (CDA) – terugtrekkingen

Voornoemde leden constateren dat er ook aan het LBB gemeld moet worden wanneer er
sprake is van een intrekking van een vergunningaanvraag waar een Bibob-procedure op
van toepassing was. Zij vragen of er meer invulling gegeven kan worden wanneer er
sprake is van voldoende verdachte omstandigheden dat er gemeld moet worden dat de
aanvraagprocedure, onafgemaakt, is ingetrokken.

Voor het antwoord op deze vraag wordt verwezen naar het antwoord op vraag 4.

Vraag 11 (CDA) – inhoudelijke gegevensdeling

De leden van de CDA-fractie vragen of zij het goed beoordelen dat, omdat het herziene
artikel 11a niet gaat over het gevolg dat een bestuursorgaan aan de gevaarsconclusie
heeft verbonden, de daarnaast voorgestelde mogelijkheid om inhoudelijk gegevens te
delen met andere bestuursorganen van extra nut kan zijn. Zijn er mogelijkheden voor
bestuursorganen om, nadat zij de gevaarsconclusie hebben ontvangen, te weten te komen
wat het andere bestuursorgaan met deze gevaarsconclusie indertijd heeft gedaan?

Het klopt dat de informatieverstrekking op grond van het voorgestelde artikel 11a
alleen gaat over de gevaarsconclusie en niet over de vraag of de vergunning is geweigerd
of is verleend, al dan niet onder voorschriften. Zoals in de memorie van toelichting
is uiteengezet, is informatie over het gevolg dat het bestuursorgaan aan de gevaarsconclusie
heeft gegeven niet noodzakelijk voor het doel van het voorgestelde artikel 11a, te
weten een effectievere signaalfunctie om een betere risico-inschatting door bestuursorganen
mogelijk te maken.

De voorgestelde inhoudelijke informatieverstrekking tussen bestuursorganen op grond
van artikel 28, tweede lid, onder m, heeft betrekking op gegevens die het ontvangende
bestuursorgaan ook zou kunnen verkrijgen door zelf eigen onderzoek te verrichten of
door het LBB om advies te vragen. Concreet gaat het dan om:

a. het advies van het LBB in de eerdere Bibob-procedure21;

b. gegevens die zijn verkregen in het eigen Bibob-onderzoek van het bestuursorgaan in
de eerdere Bibob-procedure,

c. de bijbehorende bevindingen van eigen onderzoek,22 waartoe mede worden gerekend de analyse van de informatie door het bestuursorgaan
dat de eerdere Bibob-procedure heeft toegepast.23

Onder deze laatste categorie is ook het antwoord begrepen op de vraag of een vergunning
wordt geweigerd of is verleend, inclusief de bijbehorende motivering met toetsing
aan de Wet Bibob. De gegevensverstrekking daarover is rechtmatig ingevolge het voorgestelde
artikel 28, tweede lid, onder m. Er zijn derhalve mogelijkheden voor bestuursorganen
om, nadat zij de gevaarsconclusie hebben ontvangen, te weten te komen wat het andere
bestuursorgaan met deze gevaarsconclusie indertijd heeft gedaan.

Vraag 12 (CDA) – AVG en inzage

Voornoemde leden vragen de regering in hoeverre een betrokkene kan opvragen welke
gevaarsconclusies er over hem/haar of diens zakelijke relaties bestaan. Kan informatie
in een gevaarsconclusie aangemerkt worden als een persoonsgegeven in de zin van de
AVG? Zo ja, heeft iemand dan ook recht op inzage, zo vragen de leden van de CDA-fractie.

Een gevaarsconclusie is – net als antecedenten waar deze op is gebaseerd – een persoonsgegeven
in de zin van de AVG. Het recht op inzage is op grond van artikel 15 van de AVG dan
ook van toepassing. Dit betekent dat een betrokkene bij het LBB over zichzelf kan
opvragen of er een gevaarsconclusie bestaat. Betrokkene heeft recht op een volledig
overzicht, in begrijpelijke vorm, van de verwerkte persoonsgegevens. Het inzagerecht
kan overigens niet worden uitgeoefend om persoonsgegevens inzake derden, zoals zakelijke
relaties, in te zien; deze derden moeten het inzagerecht voor zichzelf uitoefenen.

De betrokkene of derde hoeft het inzagerecht echter niet uit te oefenen om van een
gevaarsconclusie op de hoogte te geraken. Wanneer een Bibob-procedure leidt tot een
gevaarsconclusie, wordt een betrokkene daarover altijd geïnformeerd, evenals een derde
die in de beschikking is genoemd omdat zijn antecedenten hebben bijgedragen aan de
mate van gevaar. Dat gebeurt op het moment dat een overheidsinstantie voornemens is
om een weigerings- of intrekkingsgrond uit de Wet Bibob te gebruiken. Dit is geregeld
in artikel 28, derde lid, van de Wet Bibob.

Het inzagerecht met betrekking tot geregistreerde gevaarsconclusies zal wel van meerwaarde
kunnen zijn als een gevaarsconclusie is vervallen als gevolg van een bezwaarprocedure
of gerechtelijke procedure. Een betrokkene kan in dat geval met het inzagerecht controleren
of het bestuursorgaan heeft voldaan aan zijn verplichting uit het voorgestelde artikel 7a,
zevende lid, om aan het LBB te melden dat de gevaarsconclusie is vervallen in een
bezwaarprocedure of gerechtelijke procedure. Mocht de gevaarsconclusie ten onrechte
niet zijn geschrapt, dan kan betrokkene op grond van artikel 17 van de AVG aan het
LBB verzoeken deze alsnog te schrappen.

Verder zou het inzagerecht van meerwaarde kunnen zijn in de situatie dat het LBB een
ernstig gevaar heeft geconcludeerd, maar het bestuursorgaan die conclusie niet heeft
overgenomen en bijvoorbeeld een vergunning desondanks heeft verstrekt.

3. Tipbevoegdheid tussen bestuursorganen

3.1 Probleembeschrijving

Vraag 13 (SP) – bestuurlijke boetes

De leden van de SP-fractie wijzen erop dat de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) waarschuwt
voor de forse uitbreiding van de zogenoemde tipbevoegdheid. De regering wil deze tipbevoegdheid
namelijk uitbreiden waardoor niet alleen getipt kan worden in het geval er vermoedens
zijn van betrokkenheid bij strafbare feiten, maar óók wanneer de tipgever beschikt
over gegevens die erop duiden dat een betrokkene in relatie staat tot overtredingen
waarvoor bestuurlijke boetes kunnen worden opgelegd. De AP adviseert, heel duidelijk,
om dat laatste gedeelte uit het wetsvoorstel te schrappen, omdat de omvang van de
gegevens en het aantal betrokkenen waarover dan zou mogen worden getipt, dusdanig
wordt uitgebreid dat er sprake is van een grotere inbreuk op de privacy. Kan de regering
uitgebreid op deze zorg ingaan? Waarom is het toch noodzakelijk dat getipt kan worden
bij, kortheidshalve, bestuurlijke boetes? Kan de regering dit met voorbeelden uit
de praktijk aantonen?

Op grond van het geldende artikel 3, achtste lid, van de Wet Bibob zijn bestuurlijk
beboetbare feiten gelijkgesteld met strafbare feiten. Bestuurlijk beboetbare feiten
kunnen daardoor net zozeer als strafbare feiten meewegen bij de gevaarsbepaling.

Bestuurlijke boetes kunnen opgelegd worden voor overtredingen van wet- en regelgeving,
zoals de milieuwetgeving, de Alcoholwet, de Wet arbeid vreemdelingen, de Huisvestingswet
2014 en de Wet op de kansspelen. Dat een betrokkene of andere relevante derde uit
diens zakelijke omgeving een dergelijke overtreding heeft begaan, kan op zich al veelzeggend
zijn over de integriteit van de betreffende persoon waar het de naleving van de betreffende
wet- en regelgeving betreft. Voor de gevaarsbepaling wegen daarnaast ook de relevantie,
hoeveelheid, aard en hoogte van de opgelegde bestuurlijke boetes mee.

Sinds de inwerkingtreding van de wetswijziging eerste tranche heeft het LBB de bevoegdheid
om ten aanzien van zowel strafbare feiten als bestuurlijke boetes te tippen. Het geldende
artikel 11, waarin de tipbevoegdheid van het LBB is opgenomen, regelt namelijk eenzelfde
gelijkstelling van strafbare feiten met bestuurlijk beboetbare feiten als artikel 3,
achtste lid van de wet. Hiermee is de tipbevoegdheid ten aanzien van bestuurlijke
boetes al verruimd. De tipbevoegdheid van de officier van justitie beperkt zich immers
tot strafbare feiten.

De tipbevoegdheid van bestuursorganen moet gezien worden als een aanvulling op de
al bestaande tipbevoegdheden van zowel het OM als het LBB en op de bevoegdheid van
bestuursorganen om gevaarsconclusies op te kunnen vragen. In tegenstelling tot het
strafrecht bestaat er ten aanzien van bestuurlijke boetes namelijk geen specifiek
register waarin bestuurlijke boetes opgenomen zijn. Een tip kan bijdragen aan het
voorkomen van het ongewild faciliteren van criminele activiteiten in met name de volgende
categorieën gevallen:

– In die situaties waarin een bestuursorgaan geen Bibob-procedure start, omdat het onvoldoende
risico-indicaties heeft om te raadplegen of in een eerder stadium een gevaarsconclusie
ten aanzien van de betrokkene getrokken is,

– Als een betrokkene reeds een vergunning van de overheid heeft gekregen, en in een
later stadium elders een gevaarsconclusie wordt getrokken,

– Als elders nog geen gevaarsconclusie getrokken is, maar aldaar wel een sterk vermoeden
is dat criminelen betrokken zijn bij een onderneming waarvoor een beschikking, overheidsopdracht
of vastgoedtransactie is aangevraagd.

Juist in deze gevallen kunnen opgelegde bestuurlijke boetes een indicatie zijn dat
er mogelijk sprake is van misbruik van legale structuren voor illegale activiteiten.
Een voorbeeld is de ondernemer die een bouwvergunning in gemeente A aanvraagt, maar
in gemeente B al één of meerdere boetes heeft ontvangen voor overtreding van de Wet
arbeid vreemdelingen. Ook bij vergunning(aanvrag)en op basis van de Huisvestingwet
2014 zijn het over het algemeen de bestuurlijk beboetbare feiten, waaronder onrechtmatige
verhuur of illegale kamerverhuur en illegale verbouwingen die een ernstig gevaar kunnen
opleveren.

Het is bovendien niet vanzelfsprekend dat het LBB over deze (lokale) gegevens beschikt,
wanneer ten aanzien van de betreffende betrokkene nog geen Bibob-onderzoek door bestuursorganen
is uitgevoerd of adviesverzoek bij het LBB in behandeling is geweest.

De uitbreiding van de tipbevoegdheid naar bestuursorganen onderling, kan tot gevolg
hebben dat het aantal betrokkenen waarover getipt kan worden, groter wordt. De inbreuk
op de privacy is evenwel beperkt. Een tip is hooguit een signaal dat het in de rede
kan liggen om een Bibob-onderzoek te starten. Het bestaat meestal uit een korte brief
of e-mail aan het bevoegde bestuursorgaan. Het volstaat om daarin de partij te identificeren
die betrokken is bij de rechtshandeling waar het om gaat. Tips hoeven inhoudelijk
niet gemotiveerd te worden.

3.2 Probleemaanpak

Vraag 14 (CDA) – waarborging van objectiviteit

De leden van de CDA-fractie lezen dat er wordt gesteld dat een tip hooguit een indicatie
is van het ene bestuursorgaan aan het andere om een eigen onderzoek te starten. Deze
leden achten dat een tip toch grotere gevolgen heeft dan enkel een indicatie, ondanks
dat een ander bestuursorgaan zelf eigen onderzoek moet uitvoeren. Deze leden vragen
welke waarborgen er in de uitvoering zijn ingebouwd die ervoor zorgen dat een betrokkene,
nadat er een tip over hem/haar is ontvangen, toch objectief wordt getoetst.

Zoals in antwoord 15 nader wordt toegelicht, geeft de tipfunctie uitsluitend de bevoegdheid
om erop te wijzen dat toepassing van de Wet Bibob aangewezen is, onder vermelding
van een partij die direct betrokken is bij de vergunning, andere beschikking of andere
rechtshandeling, en de soort rechtshandeling die het betreft. Een tip geeft daarmee
alleen een indicatie van het ene bestuursorgaan aan het andere om een eigen onderzoek
te starten.

Een belangrijke waarborg die een objectieve toetsing waarborgt is allereerst de verplichting
tot zorgvuldige voorbereiding van een beschikking (artikel 3:2 van de Algemene wet
bestuursrecht). Hieruit volgt dat het bestuursorgaan dat informatie ontvangt, alsnog
zelf eigen onderzoek zal moeten verrichten, aangezien de feiten en omstandigheden
kunnen verschillen of de gegevens over betrokkene en derden mogelijk niet meer actueel
zijn. Indien naar aanleiding van de tip inhoudelijke informatie-uitwisseling plaatsvindt
overeenkomstig het voorgestelde artikel 28, tweede lid, onder m, dan zal het bestuursorgaan
zich niet alleen op het eerdere dossier kunnen baseren. Het bestuursorgaan kan de
informatie uit het dossier wel gebruiken als startpunt voor het eigen onderzoek.

Ook de verplichting tot deugdelijke motivering van besluiten uit artikel 3:46 Awb
vormt een waarborg voor een objectieve toetsing. Deze omvat de verplichting tot een
juiste vaststelling van de feiten, evenals de verplichting om te toetsen of het (voorgenomen)
besluit op deze feiten mag worden gebaseerd. In de motivering mag niet worden volstaan
met een verwijzing naar een advies, als dat is uitgebracht met het oog op een andere
casus. Dit volgt uit artikel 3:49 Awb. De motivering moet dus op de individuele casus
worden toegesneden.

Bovendien volgt uit de Wet Bibob dat het bestuursorgaan uiteindelijk zelf verantwoordelijk
is voor de toetsing aan de criteria van de Wet Bibob en de beslissingen die daaruit
voortvloeien. Een bestuursorgaan dat zich alleen zou hebben gebaseerd op het eerdere
dossier terwijl het voorbijgaat aan gewijzigde of afwijkende omstandigheden, riskeert
bovendien dat de rechter zijn beslissing vernietigt. De betrokkene zal een onterechte
gevaarsconclusie met succes kunnen aanvechten bij de rechter, door in beroep te gaan
tegen de uit de gevaarsconclusie volgende weigering of intrekking van de beschikking,
vastgoedtransactie of overheidsopdracht.

Vraag 15 (CDA) – vormvereisten tip

Deze leden constateren dat de voorgestelde tipbevoegdheid van bestuursorganen inhoudelijk
identiek is aan te tipbevoegdheid van het OM en het LBB. Zij vragen of er nog vormvereisten
bestaan waar een tip aan dient te voldoen of vooral niet aan mag voldoen. Nu gaat
het vaak via korte brief of e-mail, maar zijn er ook voorschriften waarin is vastgelegd
wat deze brief of e-mail mag en dient te bevatten, zo vragen deze leden. Ook vragen
deze leden wat de consequenties zijn indien een tip niet op de juiste manier is gegeven,
maar iemands vergunning wordt wel afgewezen doordat het bestuursorgaan een eigen onderzoek
is gestart dat nooit gestart was zonder het ontvangen van een tip.

In het wetsvoorstel is slechts de bevoegdheid geregeld om te «wijzen op de mogelijkheid
om eigen onderzoek te doen en eventueel daarna het LBB om een advies te vragen». Hieruit
vloeit voort dat de tipfunctie uitsluitend de bevoegdheid geeft om erop te wijzen
dat toepassing van de Wet Bibob aangewezen is, onder vermelding van een partij die
direct betrokken is bij de vergunning, andere beschikking of andere rechtshandeling,
en de soort rechtshandeling die het betreft. Dit is ook het geval bij de bestaande
tipbevoegdheid van het OM en het LBB. In de wetsgeschiedenis bij de invoering van
de tipbevoegdheid van de officier van justitie is gesteld: «Het is niet de bedoeling
dat een tip uitvoerig wordt gemotiveerd; voor de gegevensverstrekking die dat zou
betekenen, is een specifieke wettelijke grondslag vereist.»24 Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor de voorgestelde tipbevoegdheid van bestuursorganen,
aangezien die inhoudelijk identiek is aan de tipbevoegdheid van het OM en het LBB.
Indien na een tip blijkt dat inhoudelijke informatie-uitwisseling nodig is, dan vormt
het voorgestelde artikel 28, tweede lid, onder m, daarvoor de specifieke wettelijke
grondslag, mits wordt voldaan aan de daarin opgenomen voorwaarden.

Het op een onjuiste manier geven van een tip, heeft, wanneer dat naar voren komt in
eventuele bezwaar- of beroepsprocedures, hoogstwaarschijnlijk geen consequenties voor
het besluit dat op basis van de uitkomsten van een Bibob-onderzoek genomen is. Uit
het onderzoek dat het bestuursorgaan naar aanleiding van de tip verricht, en eventueel
uit het advies van het LBB, zal blijken of er daadwerkelijk aanleiding bestaat om
de aanvraag af te wijzen of de overheidsopdracht niet te gunnen. Als het bestuursorgaan
oordeelt dat er een ernstig gevaar is op crimineel misbruik van de rechtshandeling,
en daarom de aanvraag afwijst, dan is het doel van de Wet Bibob bereikt, namelijk
het voorkomen dat de overheid ongewild criminele activiteiten faciliteert.

Het kan wel consequenties hebben voor het tipgevende bestuursorgaan. Indien dit persoonsgegevens
heeft verstrekt zonder daartoe gerechtigd te zijn op grond van de tipfunctie of op
grond van de voorgestelde bepaling voor inhoudelijke informatie-uitwisseling, dan
kan de Autoriteit persoonsgegevens een boete opleggen, of kan het OM strafrechtelijk
handhaven vanwege overtreding van artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht (schending
wettelijke geheimhoudingsplicht).

Vraag 16 (CDA) – private tips

Voornoemde leden vragen de regering wat in de weg staat aan het kunnen uitwisselen
van tips in publiek-privaat verband. Deze leden menen dat het van nut kan zijn als
een privaat bedrijf of ondernemer weet heeft van mogelijke criminele activiteiten
van een compagnon waar hij/zij mee in zee is gegaan. Deze leden vragen de regering
hoe zij dat beoordeelt.

Voor een privaat bedrijf of ondernemer zijn andere screeningsinstrumenten bedoeld
om na te gaan of sprake is van criminele activiteiten bij een compagnon waar hij/zij
mee in zee gaat.

Een VOG voor rechtspersonen (VOG RP) is een schriftelijke verklaring waarmee bedrijven
of stichtingen aan partners, andere bedrijven en overheden kunnen aantonen dat ze
geen strafbare feiten hebben gepleegd die een risico vormen voor het werk of de taak
die ze willen uitvoeren. De VOG RP kan onder meer nodig zijn om een contract af te
sluiten. De VOG voor natuurlijke personen heeft eveneens een ruim bereik en kan worden
verlangd voor indiensttreding.

Indien een bedrijf daadwerkelijk een vermoeden heeft dat criminelen betrokken zijn
bij een ander bedrijf, is het overigens aangewezen om dit bij de politie te melden.
Indien dat bekend is, kan het bedrijf daarbij tevens melden dat het betreffende bedrijf
een vergunning heeft of heeft aangevraagd die onder de werking van de Wet Bibob valt
(of een subsidie, vastgoedtransactie of overheidsopdracht). Hierdoor wordt de politie
in staat gesteld om indien haar onderzoek daartoe aanleiding geeft, aan de officier
van justitie te vragen om een tip uit te brengen aan dat bestuursorgaan om een Bibob-procedure
te starten.

Vraag 17 (CDA) – aanleiding tip

De aan het woord zijnde leden vragen ten aanzien van de tipbevoegdheid hoe een bestuursorgaan
kan weten dat het nuttig is om een ander bestuursorgaan van een tip te voorzien. Ten
aanzien van het OM en de LBB begrijpen deze leden dat zij, vanwege hun overkoepelend
zicht op de cases, gericht bestuursorganen kunnen tippen. In hoeverre kan dat verwacht
worden van bestuursorganen onderling, zo vragen deze leden.

Een bestuursorgaan, zoals een provincie of gemeente, heeft juist veel zicht op de
lokale situatie en datgene wat binnen het betreffende werkgebied en tot op zekere
hoogte ook daarbuiten (met name de regio), gebeurt. Wanneer een bestuursorgaan informatie
heeft over mogelijke gepleegde strafbare feiten of een sterk vermoeden daartoe en
zij weet dat de betreffende persoon in een buurgemeente of een gemeente elders in
de regio ook een vergunning of andere rechtshandeling bij een bestuursorgaan aanvraagt,
dan kan een tip in de rede liggen. Belangrijkste bron van informatie hierbij is het
Handelsregister dat bestuursorganen bij een Bibob-onderzoek raadplegen; daarin is
opgenomen in welke andere gemeenten ondernemers zich gevestigd hebben. Een duidelijk
voorbeeld hiervan zijn grote horecaketens die meerdere vestigingen in het hele land
hebben. Daarnaast kan die kennis opgebouwd zijn door bijvoorbeeld mediaberichten (in
de krant heeft een bericht over de opening van een horecazaak in een buurgemeente
gestaan waarin de eigenaar met naam en toenaam genoemd wordt) of op basis van informatie
uit het Bibob-onderzoek, waaruit bijvoorbeeld kan blijken dat de betrokkene ook in
andere gemeenten een vergunning heeft (aangevraagd). Daarnaast valt te denken aan
Gemeentebladen of Provinciale bladen, waarin van bepaalde (ontwerp)vergunningen openbaar
kennis wordt gegeven ter uitvoering van wettelijke verplichtingen.

3.3 Uitwerking van de tipbevoegdheid

Vraag 18 (VVD) – buitenlandse antecedenten

De leden van de VVD-fractie vragen of de tipbevoegdheid ook bestaat indien de tipgever
beschikt over gegevens die erop duiden dat een betrokkene in relatie staat tot strafbare
feiten of overtredingen waarvoor bestuurlijke boetes kunnen worden opgelegd die reeds
gepleegd zijn of, naar redelijkerwijs op grond van feiten of omstandigheden kan worden
vermoed, gepleegd zullen worden in andere EU-lidstaten, zoals België of Duitsland.

De voorgestelde wijziging van artikel 26 houdt in dat een bestuursorgaan dat bevoegd
is om de Wet Bibob toe te passen, een ander bestuursorgaan dat bevoegd is om de Wet
Bibob toe te passen voortaan mag wijzen op de wenselijkheid om een Bibob-procedure
toe te passen. De uitbreiding van de tipfunctie betreft dus uitsluitend Nederlandse
bestuursorganen.

De tipbevoegdheid kan worden uitgeoefend indien uit gegevens die bij de tipgever bekend
zijn, redelijkerwijs kan worden afgeleid dat betrokkene in relatie staat tot strafbare
feiten die reeds zijn gepleegd of wellicht gepleegd zullen worden. Niet uitgesloten
is dat de tipbevoegdheid wordt uitgeoefend indien de tipgever zou beschikken over
informatie waaruit redelijkerwijs kan worden afgeleid dat betrokkene in relatie staat
tot strafbare feiten die in het buitenland zijn gepleegd. Daarbij geldt wel de kanttekening dat buitenlandse gegevens uitsluitend
bij de gevaarsbeoordeling op grond van de Wet Bibob mogen worden betrokken,25 voor zover het achterliggende strafbare of bestuurlijke beboetbare gedrag of nalaten
ook in Nederland strafbaar of bestuurlijk beboetbaar zou zijn.26

Indien het bestuursorgaan naar aanleiding van een dergelijke tip een Bibob-procedure
start, dan kan het bestuursorgaan aan het LBB vragen om bij de buitenlandse autoriteiten
te verzoeken of strafrechtelijke gegevens bekend zijn van een natuurlijke of rechtspersoon
die door het LBB onderzocht wordt (artikel 13 Wet Bibob). De wetswijziging eerste
tranche heeft daaraan toegevoegd dat het LBB ook gegevens over bestuurlijke boetes
en eventuele andere bestuursrechtelijke punitieve sancties kan opvragen in het buitenland.

Voor een antwoord uit het buitenland op dergelijke verzoeken is het LBB afhankelijk
van de mogelijkheden van de desbetreffende buitenlandse autoriteiten. Rechtshulpverdragen
met betrekking tot de Wet Bibob zijn er niet, maar het nieuwe Benelux-politieverdrag
voorziet uitdrukkelijk in een bepaling die erop gericht is om het mogelijk te maken
om politiegegevens uit te wisselen ten behoeve van het treffen van bestuurlijke maatregelen
ter voorkoming van strafbare feiten (artikel 4, derde lid).

Vraag 19 (VVD) – tipcondities

Deze leden vragen naar een nadere toelichting op de reikwijdte van de tipbevoegdheid.
Kan de regering aan de hand van meer voorbeelden schetsen wanneer bestuursorganen
de tipbevoegdheid kunnen gebruiken? Als bij gemeente A bijvoorbeeld een redelijk vermoeden
ontstaat van een verdachte terugtrekking uit een Bibob-onderzoek, is dat gegeven al
genoeg om gebruik te maken van de tipbevoegdheid richting gemeente B?

De tipbevoegdheid op grond van het voorgestelde artikel 26 kan alleen worden gebruikt
indien de tipgever «beschikt over gegevens die erop duiden dat een betrokkene in relatie
staat tot strafbare feiten die reeds gepleegd zijn of naar redelijkerwijs op grond
van feiten of omstandigheden kan worden vermoed gepleegd zullen worden». Dit criterium
is ongewijzigd ten opzichte van de bestaande tipbevoegdheid van de officier van justitie,
met dien verstande dat voor «strafbare feiten» in dit artikel voortaan ook moet worden
gelezen «overtredingen waarvoor bestuurlijke boetes kunnen worden opgelegd» (als gevolg
van het voorgestelde artikel 1, vijfde lid).

In de memorie van toelichting is hierover opgenomen dat sprake moet zijn van een sterk
vermoeden dat een betrokkene in relatie staat tot criminele activiteiten. Aanleiding
voor het geven van een tip bestaat namelijk bij de huidige tipfunctie van de officier
van justitie in de praktijk met name als een sterk vermoeden bestaat dat criminelen
betrokken zijn bij een onderneming, en die onderneming een vergunning heeft of heeft
aangevraagd die onder de werking van de Wet Bibob valt (of een subsidie, vastgoedtransactie
of overheidsopdracht). In de voorgestelde tipfunctie is in beginsel een zelfde invulling
beoogd.

Artikel 26 vereist dat er ten minste aanwijzingen zijn die erop duiden dat de betrokkene
«in relatie staat tot strafbare feiten». Het enkele feit dat sprake is van een verdachte
terugtrekking uit een Bibob-onderzoek duidt er als zodanig niet op dat de betrokkene
in relatie staat tot strafbare of bestuurlijk beboetbare feiten, en is daarom op zichzelf
geen reden voor uitoefening van de tipbevoegdheid.

Vraag 20 (SP) – aanleiding tip

De leden van de SP-fractie vragen naar de praktische kant van de tipbevoegdheid die
de regering wil creëren. De regering verwacht dat gemeenten gebruik gaan maken van
de tipbevoegdheid in het volgende geval: een gemeente doet naar aanleiding van signalen,
bijvoorbeeld de grote hoeveelheid bestuurlijke boetes die de betrokkene op zijn naam
heeft of mediaberichten over mogelijke betrokkenheid bij criminele activiteiten, onderzoek
naar een betrokkene en relevante derden uit het zakelijke netwerk van de betrokkene
en weet door het raadplegen van open bronnen, bijvoorbeeld mediaberichten, dat dezelfde
betrokkene ook een vergunning in een andere gemeente heeft gevraagd. In deze situatie
kan de ene gemeente de andere gemeente tippen over de wenselijkheid om eigen onderzoek
te doen naar de betrokkene. Hoe vaak denkt de regering dat dit nu daadwerkelijk zal
gebeuren? Is dit niet een gevalletje van een «naald in een hooiberg»? Zo nee, waarom
niet?

Omdat de toepassing van de Wet Bibob een discretionaire bevoegdheid is, is op voorhand
niet te kwantificeren hoe vaak in de praktijk gebruik gemaakt gaat worden van de tipbevoegdheid.

De G4 en B5 gemeenten27 geven desgevraagd aan regelmatig gebruik te zullen gaan maken van de tipbevoegdheid.
Eén gemeente ziet zelfs in 75% van de gevallen dat een betrokkene ook in andere gemeenten
actief is ofwel omdat het om grote ondernemingen met meerdere vestigingen gaat ofwel
omdat ondernemingen veelal gericht zijn op groei en bij goede resultaten willen uitbreiden.

Vraag 21 (PvdA) – aanleiding tip

De leden van de PvdA-fractie lezen dat het voorstel is om bestuursorganen de bevoegdheid
te geven om andere bestuursorganen te tippen als zij een indicatie hebben dat een
aanvrager een mogelijk gevaar zou kunnen opleveren. Hoe weet een bestuursorgaan dat
al over dergelijke informatie beschikt welk ander bestuursorgaan het moet tippen?
Hoe weet bijvoorbeeld gemeente A die over belastende informatie over iemand beschikt
dat die persoon in een andere gemeente een aanvraag wil doen? Hoe weet gemeente A
welke andere gemeente dat dan is? En wordt gecontroleerd of dergelijke informatie
juist of betrouwbaar is? Zo ja, hoe dan? Zo nee, hoe kan voorkomen worden dat bestuursorganen
ook vage of ongefundeerde vermoedens met elkaar gaan delen? Deelt de regering de mening
dat dat niet de bedoeling kan zijn, met name met het oog op de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer?

Zoals nader toegelicht in antwoord op vraag 17, kan een bestuursorgaan uit diverse
bronnen weten aan welk ander bestuursorgaan het een tip kan geven, namelijk op basis
van de eigen kennis van de lokale situatie, vestigingen in het Handelsregister, mediaberichten,
het eigen Bibob-onderzoek of kennisgevingen van vergunningverleningen uit Gemeentebladen
of Provinciale bladen. In dit antwoord wordt ingegaan op de deelvragen over vage of
ongefundeerde vermoedens.

Wij delen de mening dat ongefundeerde, vage vermoedens niet onderling gedeeld mogen
gaan worden. Het voorgestelde artikel 26 vereist daarom dat er sprake is van «gegevens
die erop duiden dat een betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die reeds
gepleegd zijn of naar redelijkerwijs kan worden vermoed gepleegd zullen worden». In
de memorie van toelichting is hierover opgenomen dat sprake moet zijn van een sterk
vermoeden dat een betrokkene in relatie staat tot criminele activiteiten.

Het is de verantwoordelijkheid van het betreffende bestuursorgaan om te bepalen wanneer
hiervan sprake is. De leidraad voor de gevaarsbeoordeling van het Landelijk Bureau
Bibob biedt aanknopingspunten om te kunnen beoordelen wanneer sprake is van een sterk
vermoeden28. Voorbeelden hierbij zijn het strafrechtelijk verleden van een betrokkene of een
relevante derde uit het zakelijk netwerk van de betrokkene, opgelegde bestuurlijke
boetes of vergrijpboetes, zoals die uit het eigen Bibob-onderzoek zijn gebleken. Wanneer
een bestuursorgaan dergelijke indicaties heeft en uit bijvoorbeeld het Handelsregister
of krantenberichten heeft vernomen dat de betreffende betrokkene ook in een buur-
of regiogemeente een onderneming of vergunning heeft, kan het bestuursorgaan die buur-
of regiogemeente tippen.

Met een tip wordt slechts informatie verstrekt over de identiteit van degene waarnaar
een Bibob-onderzoek in de rede ligt en de soort rechtshandeling die het betreft. Over
de strafbare feiten wordt in de tip-fase geen informatie gegeven. Of een dergelijke
tip juist of betrouwbaar is, volgt uit het Bibob-onderzoek dat daarna volgt. Overigens
kan de uitkomst van het Bibob-onderzoek alsnog zijn dat er geen sprake van gevaar
is of kan een mindere of ernstige mate van gevaar alsnog tot een verlening van de
vergunning of andere rechtshandeling door de overheid leiden, omdat het te allen tijde
aan het bestuursorgaan is om de afweging te maken of het proportioneel is om op basis
van de uitkomsten van het onderzoek een rechtshandeling te weigeren of niet aan te
gaan.

Vraag 22 (PvdA) – tipcondities

Deze leden lezen dat om de impact op de persoonlijke levenssfeer te kunnen bepalen
er een gegevensbeschermingseffectbeoordeling (Privacy Impact Assessment / PIA) heeft
plaatsgevonden (paragraaf 8.2). Die PIA bracht aan het licht dat, indien er geen risicobeperkende
maatregelen zouden worden genomen, het risico bestaat dat overmatige onderlinge informatiedeling
zou plaatsvinden. De regering stelt daarop dat door «in het wetsvoorstel duidelijk
te omschrijven in welke gevallen en onder welke voorwaarden informatie tussen bestuursorganen
onderling gedeeld mag worden[...] dit risico zoveel mogelijk [wordt] beperkt». Kan
de regering dat in het kader van de nieuwe tipbevoegdheid voor bestuursorganen nader
invullen? Waaruit bestaan in dit geval concreet de beschrijving in welke gevallen
en onder welke voorwaarden tips mogen worden gegeven?

Voor het antwoord op deze vraag wordt verwezen naar het antwoord op vraag 19.

4. Onderlinge inhoudelijke informatieverstrekking tussen bestuursorganen

Vraag 23 (CDA) – geheimhoudingsplicht

De leden van de CDA-fractie vragen wat de consequenties zijn van ongeoorloofde informatieverstrekking
tussen bestuursorganen. Zij vragen of er dan wel sprake is van een overtreding van
de geheimhoudingsplicht.

Ongeoorloofde informatieverstrekking betekent dat de geheimhoudingsverplichting uit
de Wet Bibob wordt geschonden. Dit kan leiden tot strafrechtelijke vervolging ingevolge
artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht, of tot toepassing van de handhavingsbevoegdheden
van de Autoriteit persoonsgegevens wegens schending van de artikelen 5 en 6 van de
AVG. Indien de schending leidt tot benadeling van de natuurlijke persoon of de rechtspersoon
op wie de op onrechtmatige wijze bekendgemaakte gegevens betrekking hebben, kan de
benadeelde partij naar keuze in een civielrechtelijke of bestuursrechtelijke procedure
schadevergoeding vorderen.29

Voor de goede orde wordt opgemerkt dat de voorgestelde bepaling over onderlinge inhoudelijke
gegevensverstrekking (artikel 28, tweede lid, aanhef, onderdeel m, van de Wet Bibob)
verplichtend is geformuleerd. Het gaat telkens – net als in de systematiek van artikel 28,
tweede lid – om verstrekkingen waarbij het bestuursorgaan in een voorkomend geval
de persoonsgegevens dient te verstrekken, uiteraard mits de verstrekking voldoet aan
de algemene vereisten van het gegevensbeschermingsrecht als noodzakelijkheid en proportionaliteit.
In dat licht valt het verstrekken van persoonsgegevens die krachtens de Wet politiegegevens
zijn verstrekt en die het bestuursorgaan in een eerdere Bibob-procedure rechtmatig
heeft verkregen, onder de uitzondering op de afgeleide geheimhoudingsplicht van artikel 7,
tweede lid, van de Wet politiegegevens.

Vraag 24 (SP) – grotere rol LBB

De leden van de SP-fractie hebben gelezen dat in de consultatieronde zowel de Nederlandse
Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) als Van Ardenne & Crince le Roy Advocaten N.V.
een risico zien op ongerichte verspreiding van informatie. Deze leden vragen of het
klopt dat, zoals het nu in het wetsvoorstel geregeld is, controle op de juistheid
van informatie en de rechtmatigheid van het verzamelen van de gegevens pas plaatsvinden
als iemand tegen een beslissing in beroep gaat. Ziet de regering in dat kader de meerwaarde
van het voorstel van de NVvR om een toetsingsinstrument aan te brengen in de wet waarbij
het LBB een grotere rol wordt gegeven? Gedacht kan worden aan een systeem waarbij
alle informatieverstrekking tussen bestuursorganen (met uitzondering van de officier
van justitie) met betrekking tot de uitvoering van deze wet via het LBB zou lopen.
Het LBB kan dan informatie beoordelen op betrouwbaarheid en rechtmatigheid en beoordelen
of er voldoende grond is om concrete gegevens aan een andere overheidsinstantie te
verstrekken en ook wélke overheidsinstantie. Is de regering het met deze leden eens,
dat door tussenkomst van het LBB in de onderzoeksfase voorkomen kan worden dat gegevens
ten onrechte worden gedeeld en er kan worden gecontroleerd wat de herkomst van de
informatie is en of de verkrijging ervan rechtmatig is? Hoe denkt de regering deze
punten te ondervangen als zij het daar niet mee eens is?

Controle op de juistheid van informatie en de rechtmatigheid van het verzamelen van
de gegevens beperkt zich niet alleen tot de bezwaar- en/of beroepsprocedure. Zoals
is uiteengezet in het antwoord op vraag 14, is een bestuursorgaan verplicht ook zelf
onderzoek te verrichten naar de feiten en omstandigheden voordat het een besluit neemt,
en is het verplicht om te toetsen of de feiten juist zijn vastgesteld. De onafhankelijke
functionaris gegevensbescherming van het bestuursorgaan ziet op grond van artikel 39
van de AVG toe op het rechtmatig verwerken van persoonsgegevens, waaronder de verstrekking
van gegevens aan andere bestuursorganen, en kan hiernaar al dan niet steekproefsgewijs
onderzoek doen. Daarnaast is de Autoriteit Persoonsgegevens de onafhankelijke toezichthouder
in Nederland die het grondrecht op de bescherming van persoonsgegevens bewaakt en
bevordert dat niet alleen bedrijven, maar ook overheidsorganisaties zich aan de privacywetgeving
houden.

Het via het LBB laten verlopen van alle informatieverstrekking tussen bestuursorganen
onderling is derhalve niet noodzakelijk.

Om praktische redenen vervult het LBB in het wetsvoorstel wel een centrale functie
bij de informatieverstrekking van door het LBB zelf en door bestuursorganen geregistreerde
gevaarsconclusies. Het LBB en bestuursorganen registreren daarover een beperkt aantal
gegevens. Het LBB fungeert vervolgens als een centraal punt waar kan worden gevraagd
of een ander bestuursorgaan reeds een gevaarsconclusie over dezelfde persoon heeft
getrokken. Wanneer een bestuursorgaan dat naar diezelfde persoon een Bibob-onderzoek
doet, vervolgens informatie uit het achterliggende Bibob-dossier wil opvragen, is
geen centraal punt nodig; dit kan beperkt blijven tot de twee betrokken bestuursorganen.
Verstrekking via een derde partij zou indruisen tegen de strekking van dit onderdeel
van het wetsvoorstel, namelijk om mogelijk te maken dat een bestuursorgaan onderzoeksbevindingen
ontvangt van een ander bestuursorgaan dat eerder een Bibob-onderzoek heeft gedaan
naar dezelfde persoon. Aangezien slechts onderlinge inhoudelijke informatieverstrekking
wordt beoogd van bestuursorgaan A richting bestuursorgaan B, zou verstrekking via
een derde partij leiden tot een ruimere kring van ontvangers en een onevenredige vergroting
van het aantal verstrekkingen van de onderliggende informatie. Daarvoor zien wij onvoldoende
rechtvaardiging gelet op het beginsel van dataminimalisatie. Overigens verhoudt een
dergelijke controlerende en toezichthoudende bevoegdheid voor het LBB zich niet tot
haar bestaande rol als onafhankelijk onderzoeks- en adviesorgaan.

5. Informatiedeling tussen bestuursorganen en omgevingsdienst

De vraag uit deze paragraaf van het verslag is verplaatst naar paragraaf 4 hierboven.

6. Verduidelijking bevoegdheden eigen onderzoek door bestuursorganen

Vraag 25 (SP) – capaciteit bestuursorganen

De leden van de SP-fractie wijzen erop dat de regering opmerkt dat in het licht van
proportionaliteit het ontvangende bestuursorgaan nooit een vergunning zou kunnen weigeren
louter op grond van de ontvangen informatie. Het zal altijd zelf ook een onderzoek
moeten instellen, waarbij de ontvangen informatie behulpzaam kan zijn. Kan de regering
verduidelijken hoe uitvoerig dat eigen onderzoek dan moet zijn? Ziet de regering in
dat als er meer getipt wordt, dit dan ook zal leiden tot meer onderzoeken? Zijn bijvoorbeeld
gemeenten daar wel voldoende op voorbereid? Hebben zij voldoende capaciteit en geld
om een toename aan onderzoeken op te vangen? Zo nee, op welke manier komt de regering
met dit wetsvoorstel bestuursorganen hierin (financieel) tegemoet?

Een Bibob-onderzoek start met een mededeling van het bestuursorgaan daarover aan de
betrokkene en/of het uitreiken van het Bibob-vragenformulier. Op basis van de antwoorden
op die vragen, de door de betrokkene aangeleverde documenten en een eigen analyse
daarvan en onderzoek naar onder meer de justitiële gegevens van de betrokkene en bepaalde
derden in zijn zakelijke netwerk zal het bestuursorgaan de mate van gevaar bepalen.
Bij twijfel kan het bestuursorgaan advies aanvragen bij het LBB.

Het is de vraag of meer tippen tot meer onderzoeken zal leiden. Voorstelbaar is dat
tips ook gegeven zullen worden ten aanzien van rechtshandelingen waarop volgens het
beleid van het ontvangende bestuursorgaan al een Bibob-procedure zou worden toegepast.
Het wetsvoorstel biedt daarbij wel de mogelijkheid om het Bibob-instrument risicogerichter
in te zetten. Bestuursorganen kunnen hun capaciteit daardoor effectiever inzetten.

Het toepassen van de Wet Bibob is een discretionaire bevoegdheid van bestuursorganen.
Het is dan ook aan hen om hiervoor geld en capaciteit vrij te maken. Bijna alle gemeenten
in Nederland hebben inmiddels Bibob-beleid; dat betekent dat zij in enige vorm of
mate de Wet Bibob ook toepassen. Het kan zijn dat gemeenten ervoor kiezen de wet slechts
in te zetten op bijvoorbeeld een risicovolle branche als de horeca. Gemeenten die
meer geld en capaciteit voor de toepassing van Bibob reserveren, zullen de wet breder
toepassen en/of vaker inzetten.

Wij verwachten dat een mogelijke stijging van de administratieve lasten door het gebruik
van nieuwe bevoegdheden tot informatiedeling, waaronder de tipbevoegdheid, gematigd
wordt door het risicogerichter inzetten van het instrument. Het traceren van malafide
personen wordt doelmatiger, terwijl de lasten voor goedwillenden kunnen afnemen.

7. Uitbreidingen reikwijdte Wet Bibob

Vraag 26 (ChristenUnie) – gemeentelijke vergunningplichten

De leden van de ChristenUnie-fractie vinden het positief dat wordt gekeken hoe de
reikwijdte van de Wet Bibob verder kan worden uitgebreid. Zij vragen de regering naar
de bevoegdheden van gemeenten om voor specifieke bedrijven ook een vergunningplicht
en Bibob-toets in te stellen. Zij noemen de voorbeelden van gemeenten en straten met
disproportioneel veel winkels van een bepaalde categorie, zoals telefoonwinkels. Zij
vragen naar de samenhang tussen de lokale beleidslijnen Bibob en de landelijke Wet
Bibob bij de aanwijzing van categorieën waar een Bibob-toets mogelijk, dan wel verplicht
is.

Op een gemeentelijke vergunning die op grond van een verordening verplicht is gesteld
voor een inrichting of bedrijf, kan de Wet Bibob worden toegepast (aldus artikel 7
van de Wet Bibob).

De gemeenteraad kan vanuit de algemene verordenende bevoegdheid een vergunningstelsel
in het leven roepen voor activiteiten die raken aan publieke belangen. Die mogelijkheid
bestaat in beginsel indien (1.) het vergunningstelsel geen doorkruising vormt van
hogere regels die met een gelijk motief zijn ingevoerd, (2.) de maatregel noodzakelijk
is voor het belang waarop het is gericht, en (3.) de gevolgen van de maatregel voor
betrokkenen evenredig zijn met het belang van de maatregel. Indien een gemeente voor
bepaalde branches of gebieden een vergunningplicht overweegt, kan dat bijvoorbeeld
met het oog op de openbare orde of de leefbaarheid, indien de gemeente kan onderbouwen
dat er in het betreffende gebied of binnen de betrokken branche criminele activiteiten
plaatsvinden die een ongewenste weerslag hebben op de openbare orde en/of de leefbaarheid.
Hiervoor gelden niet alleen de voornoemde voorwaarden, maar ook diverse aandachtspunten,
zoals de vraag of de vergunningplicht onderdeel uitmaakt van een groter pakket aan
maatregelen, die samen zijn gericht op de versterking van een bepaald gebied.30 Een ander belangrijke voorwaarde is dat een vergunningstelsel dat de uitoefening
van dienstenactiviteiten reguleert, moet voldoen aan de Dienstenrichtlijn. Het vergunningstelsel
mag alleen als dat (1.) niet discriminatoir is, (2.) kan worden gerechtvaardigd om
een dwingende reden van algemeen belang en (3.) het nagestreefde doel niet door een
minder beperkende maatregel kan worden bereikt. De Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State oordeelde onlangs in een zaak over een lokale vergunningplicht voor
autoverhuurbedrijven dat onvoldoende was gemotiveerd of aan deze criteria was voldaan,
zodat de Afdeling niet kon beoordelen of werd voldaan aan de Dienstenrichtlijn.31

7.1 Omgevingswet

De leden van de ChristenUnie-fractie zien met instemming dat in het wetsvoorstel gevolg
wordt gegeven aan de oproep die in de aangehouden motie van het lid Van der Graaf
(Kamerstuk 29 911, nr. 268) is gedaan door alsnog ook de wijziging van het omgevingsplan onder de reikwijdte
van de Bibob-toets te laten vallen.

8. Financiële gevolgen, uitvoeringslasten en administratieve lasten

8.1 Uitvoeringslasten Belastingdienst

Vraag 27 (SP)

De leden van de SP-fractie vragen hoeveel verzoeken aan de Belastingdienst de regering
op basis van dit wetsvoorstel verwacht dat er per jaar zullen komen. Is de regering
op de hoogte van het feit dat de Belastingdienst slechts 550 verzoeken op jaarbasis
aankan? Is de regering bereid om toe te zeggen dat zij financiële middelen vrij zal
maken voor de Belastingdienst als het aantal verzoeken de 550 overschrijdt? Zo nee,
waarom niet?

De regering is op de hoogte van het feit dat de Belastingdienst een maximum van 550
verzoeken op jaarbasis aankan. Aangezien het toepassen van de Wet Bibob een discretionaire
bevoegdheid is, is het aantal verzoeken niet op voorhand te kwantificeren. Het is,
gelet op de huidige toename van gebruik van het instrument door bestuursorganen en
de nieuwe bevoegdheden op grond van dit wetsvoorstel, niet ondenkbaar dat het aantal
bevragingen van de Belastingdienst na implementatie van de tweede tranche verder zal
toenemen. De regering zal het aantal bevragingen de eerste periode na de inwerkingtreding
van de gewijzigde Wet Bibob nauwlettend monitoren. Wanneer er indicaties zijn dat
het aantal verzoeken de 550 gaat overschrijden, zal nader overleg plaatsvinden tussen
het Ministerie van Justitie en Veiligheid en de Belastingdienst over de consequenties
daarvan voor de capaciteit en de dekking van de financiële gevolgen.

9. Consultatie

Vraag 28 (VVD) – alle Bibob-relaties

De leden van de VVD-fractie stellen vast dat verschillende organisaties, waaronder
het RIEC-LIEC, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de G4 en B5 gemeenten,
en de commissarissen van de Koning (CdK’s) de regering hebben geadviseerd om in dit
wetsvoorstel te regelen dat bestuursorganen over alle Bibob-relaties informatie kunnen
uitwisselen. Uit deze adviezen leiden voornoemde leden af dat de informatiepositie
van bestuursorganen hiermee wordt vergroot, dat dit de kwaliteit van de Bibob-onderzoeken
verhoogt en dat dit de werklast van het LBB vermindert. Kan de regering gelet op de
doelen van het wetsvoorstel nader toelichten waarom deze adviezen niet zijn overgenomen?
Kan de regering hierbij tevens motiveren waarom de nadelen van het overnemen van deze
adviezen niet zouden opwegen tegen de voordelen die de VNG, RIEC-LIEC, de G4 en B5
gemeenten en de CdK’s schetsen?

Zoals ik in paragraaf 10.4 van de memorie van toelichting heb opgenomen, wordt met
dit wetsvoorstel beoogd dat bestuursorganen onderling informatie kunnen delen over
een groot aantal Bibob-relaties, waaronder de betrokkene, de leidinggevende van de
betrokkene, de zeggenschaphebbende over de betrokkene, de vermogensverschaffer van
de betrokkene, degene die als leidinggevende, beheerder, bedrijfsleider of vervoersmanager
is of zal worden vermeld op de beschikking die is aangevraagd of is gegeven en degene
die redelijkerwijs met betrokkene gelijk kan worden gesteld op grond van zijn feitelijke
invloed op de betrokkene. Hieronder is tevens de «achterman» uit een stromanconstructie
begrepen, waardoor ook een effectieve informatieverschaffing over een stromanconstructie
mogelijk is. Dit zijn dezelfde Bibob-relaties als waarover bestuursorganen justitiële
gegevens kunnen raadplegen sinds de inwerkingtreding van de wijziging Wet Bibob eerste
tranche en het daarbij gewijzigde Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens.32 Bij de afbakening van deze Bibob-relaties heb ik, mede in het licht van het proportionaliteitsvereiste,
destijds de volgende uitgangspunten gehanteerd:

– bescherming van persoonsgegevens: het moet gaan om doorslaggevende, nauw betrokken
en duidelijke relaties. Door deze scherpe afbakening gaat het om een relatief beperkt
aantal partijen. Om te voorkomen dat niet scherp genoeg is vast te stellen van welke
personen justitiële gegevens mogen worden opgevraagd, is er niet voor gekozen de kring
uit te breiden met het zakelijk samenwerkingsverband als zodanig.

– meeweegbaarheid volgens artikel 3, vierde lid, onder c, Wet Bibob: over zakelijke
relaties die niet onder artikel 3, vierde lid, onder c, vallen, wordt justitiële gegevensverstrekking
niet toegestaan, want het zou geen doel dienen om justitiële gegevens te verstrekken
over degene wiens antecedenten niet kunnen meewegen in de Wet Bibob.

– effectiviteit bij stromanconstructies: de gegevensverstrekking moet niet alleen zien
op als zodanig formeel ingeschreven Bibob-relaties maar ook op de «achterman» uit
een stromanconstructie, dat wil zeggen degene die redelijkerwijs met betrokkene gelijk
kan worden gesteld op grond van zijn feitelijke invloed op de betrokkene. Het achterliggende
doel is immers dat bestuursorganen ook versluieringsconstructies in de zakelijke omgeving
kunnen onderzoeken op integriteit. Dit betekent dat personen in stromanconstructies,
een afgebakende deelcategorie van degenen uit een zakelijk samenwerkingsverband, wel
onder de werking van dit besluit vallen.

Deze uitgangspunten gelden mutatis mutandis bij de bepaling over onderlinge inhoudelijke
informatieverstrekking. Omdat het door de betreffende afbakening van Bibob-relaties
duidelijk is vast te stellen van welke personen eerdere gevaarsconclusies mogen worden
opgevraagd en verstrekt, en dat bij een keuze voor «alle» Bibob-relaties niet scherp
genoeg zou zijn vast te stellen, heb ik voorgesteld om de bepaling over onderlinge
inhoudelijke gegevensverstrekking niet uit te breiden met het zakelijk samenwerkingsverband
als zodanig.

Vraag 29 (VVD) – zachte fiscale informatie

Voornoemde leden lezen voorts dat het RIEC-LIEC en de G4 en B5 gemeenten hebben geadviseerd
om ook «zachte» fiscale informatie over alle Bibob-relaties te kunnen ontvangen, omdat
dit noodzakelijk is om te kunnen bepalen of financiering uit legale bronnen afkomstig
is. In reactie hierop betwist de regering de meerwaarde hiervan en stelt de regering
bovendien dat het gaat om complexe gegevens en dat voor de duiding hiervan heel specifieke
kennis en capaciteit is vereist. Kan de regering nader toelichten waarom het verstrekken
van deze gegevens zulke specifieke kennis en capaciteit vereist dat zij de adviezen
van het RIEC-LIEC en de gemeenten naast zich neer legt? Voornoemde leden vragen tevens
naar een nadere motivering van het besluit van de regering af te wijken van de adviezen
van de uitvoeringsorganisaties op dit punt.

Er is een aantal redenen waarom de regering de wensen van de G4- en B5-gemeenten en
het RIEC-LIEC ten aanzien van de verstrekking van fiscale gegevens ten behoeve van
het eigen onderzoek naar alle Bibob-relaties, niet heeft overgenomen.

De eerste wens betrof het uitbreiden van de kring van personen over wie fiscale gegevens
worden verstrekt voor het eigen Bibob-onderzoek. In het wetsvoorstel is dit afgebakend
tot de betrokkene en diens meest relevante Bibob-relaties. Dit is reeds een uitbreiding
ten opzichte van de huidige praktijk, omdat nu alleen over de betrokkene fiscale gegevens
worden verstrekt. Hieraan liggen de uitgangspunten ten grondslag die zijn genoemd
in het antwoord op vraag 28. Van belang is dat het bij het onderzoek naar derden kan
gaan om een grote hoeveelheid aan gegevens, omdat de categorie «derden» een groot
aantal personen kan omvatten, waaronder bijvoorbeeld de financiers, de leidinggevenden
of aandeelhouders.

De tweede wens van RIEC-LIEC betrof een uitbreiding van de soort te verstrekken fiscale
gegevens. Als voorbeelden noemen het RIEC-LIEC en de G4- en B5-gemeenten informatie
inzake een boekenonderzoek, verzuimboetes, inkomensgegevens en geconstateerde overtredingen
waar nog geen boete voor op is gelegd. Bij een deel van dergelijke fiscale gegevens
waar het RIEC-LIEC en de G4- en B5-gemeenten naar verwijzen gaat het daarbij ook om
gegevens, waarvan de juistheid niet altijd vaststaat. Deze gegevens zijn in de meeste
gevallen van beperkte toegevoegde waarde voor het eigen Bibob-onderzoek, omdat zij
zonder nader te duiden onderliggende stukken weinig zeggen over antecedenten of verdenkingen
die in belangrijke mate meewegen bij de gevaarsconclusie. Dergelijke informatie zal
met name interessant en van toegevoegde waarde kunnen zijn ter inkleuring van het
eigen onderzoek, maar zal eerst geduid moeten worden (wat betekent deze informatie
precies, welke waarde moet eraan gehecht worden). Gelet op de beperkte meerwaarde
daarvan voor de gevaarsbepaling is het onwenselijk om een dergelijke grote hoeveelheid
informatie over een groot aantal derden te verstrekken.

Voor de duiding en de weging van deze informatie is over het algemeen specifieke kennis
vereist, bijvoorbeeld kennis van de fiscale wet- en regelgeving of achtergrondinformatie
waarom dergelijke informatie vastgelegd is. Het LBB heeft van oudsher de bevoegdheid
om een grotere hoeveelheid complexe fiscale gegevens op te vragen, is daarvoor ook
nadrukkelijk toegerust en heeft hiermee inmiddels ruimschoots ervaring opgedaan.

Vraag 30 (CDA) – alle Bibob-relaties

De leden van de CDA-fractie vragen de regering naar de input van de G4 en B5 gemeenten
die aangeven dat het wenselijk is dat bestuursorganen onderling informatie over alle
Bibob-relaties kunnen delen. Deze leden vragen de regering waar zij zich op baseert
wanneer gesteld wordt dat het voldoende wordt geacht dat bestuursorganen onderling
informatie kunnen delen over betrokkene, terwijl de G4 en B5 gemeenten aangeven meer
nodig te hebben. In hoeverre is het mogelijk om onderlinge informatiedeling over alle
Bibob-relaties mogelijk te maken in combinatie met een helder kader, zo vragen deze
leden.

Voor het antwoord op deze vraag wordt verwezen naar het antwoord op vraag 28. Zoals
daarin nader is toegelicht, ziet de voorgestelde onderlinge inhoudelijke informatieverstrekking
niet uitsluitend op de betrokkene, maar ook op een groot aantal Bibob-relaties.

Vraag 31 (VVD) – AFM informatieleverancier

De leden van de VVD-fractie lezen dat het RIEC-LIEC heeft gevraagd om de informatieleveranciers
van het LBB aan te vullen met onder andere de Autoriteit Financiële Markten (AFM).
In reactie hierop heeft de regering onderzoek uitgevoerd waaruit blijkt dat dit niet
mogelijk is, omdat het EU-recht de AFM verplicht tot geheimhouding en er geen bruikbare
uitzonderingsgrond voorhanden is. Kan de regering dit onderzoek delen met de Kamer,
zodat voor de Kamer inzichtelijk is welke juridische analyse ten grondslag ligt aan
dit standpunt van de regering? Deelt de regering de mening van deze leden dat het
onwenselijk is dat criminelen mogelijk niet of niet tijdig in beeld komen omdat de
AFM informatie over mogelijke criminele activiteiten en witwasconstructies die van
meerwaarde kunnen zijn bij de advisering door het LBB niet mag delen? Kan de regering
hierbij uitgebreid motiveren welke risico’s in de praktijk zich kunnen voordoen zolang
de AFM geen informatieleverancier is in de zin van artikel 27 van de Wet Bibob?

De mogelijkheden van de AFM om informatie te delen met het LBB zijn beperkt door de
geheimhoudingsplicht van de AFM. Naar aanleiding van het verzoek van het RIEC-LIEC
en op advies van de Kwaliteitscommissie Bibob heeft de regering de wetgeving geïnventariseerd
die deze geheimhoudingsplicht op nationaal en Europees niveau definieert. Omdat het
LBB in eerste instantie aangaf onder meer behoefte te hebben aan informatie uit het
toezicht op beleggingsinstellingen is geïnventariseerd welke mogelijkheden er zijn
om die informatie te delen, in het licht van de Europese geheimhoudingsplicht en de
achtergrond daarvan. Daarbij bleek dat in elk geval de vierde anti-witwasrichtlijn
en de richtlijn instellingen voor collectieve belegging in effecten beperkingen bevatten.

Omdat de Kwaliteitscommissie Bibob in haar Jaarverslag 2020 adviseert om te onderzoeken
of er alsnog iets mogelijk is bij een volgende herziening van de Europese regelgeving
gaan het LBB en de AFM in het eerste kwartaal van 2022 overleggen om verder te bezien
aan welke informatie het LBB behoefte heeft, welke risico’s daarmee kunnen worden
beperkt en wat de beperkingen en mogelijkheden zijn om voor die informatie in de wetgeving
op het terrein van de financiële markten een uitzondering te maken op het beroepsgeheim
van de AFM. Het gaat overigens met name om onderliggende informatie over bestuurlijke
boetes en lasten onder dwangsom; volgens het jaarverslag van de AFM zijn in 2020 13
bestuurlijke boetes opgelegd (2019: 15) en zijn er 4 lasten onder dwangsom opgelegd
in 2020 (2019: 12).

Daarbij wordt meegewogen dat de strikte geheimhoudingsplicht die op de AFM rust van
essentieel belang is voor de uitvoering van het toezicht. De geheimhouding ondersteunt
het toezicht, doordat zij het mogelijk maakt om de toezichthouder te voorzien van
informatie. Zowel instellingen die onder toezicht staan als andere toezichthouders
en overheidsinstanties zullen immers eerder bereid zijn om informatie te delen als
zij erop kunnen vertrouwen dat die informatie geheim blijft. En voor toezichthouders,
zoals de AFM, is de toegang tot informatie uit de markt en van andere toezichthouders
van essentieel belang voor het uitvoeren van haar toezichttaak. Dit belang speelt
ook bij de uitwisseling van informatie tussen toezichthouders onderling in Europees
verband. Om die reden zijn eind jaren ’70, mede in navolging van de Nederlandse bepalingen
over het beroepsgeheim, in verschillende Europese richtlijnen en verordeningen op
het terrein van de financiële markten voorschriften over het beroepsgeheim opgenomen.
Dit gedeelde beroepsgeheim zorgt ervoor dat de verdergaande Europese samenwerking
geen belemmering is voor het verzamelen van relevante informatie op nationaal of Europees
niveau. Uitgangspunt is daarom tot op heden dat toezichthouders vertrouwelijke gegevens
alleen kunnen delen met derden als de richtlijn of verordening die het beroepsgeheim
voorschrijft daar ruimte voor biedt. Hierbij is van belang dat de Europese regels
per sector en type toezicht verschillen. Zo gelden andere mogelijkheden en beperkingen
voor het toezicht dat de AFM houdt op hypotheekverstrekking door banken en bijvoorbeeld
verzekeraars en zijn er ook verschillen tussen de mogelijkheden om informatie uit
het toezicht op de Wet op het financieel toezicht (Wft) te delen ten opzichte van
de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft).

In de Nederlandse wetgeving is het Europese beroepsgeheim uitgewerkt in verschillende
wetten, waaronder in hoofdstuk 1.5 van de Wft en paragraaf 3.5 van de Wwft. Eventuele
uitzonderingen op het beroepsgeheim, zoals een uitzondering om te verstrekken aan
LBB, moeten ook in deze wetgeving worden opgenomen.

Overigens heeft de AFM wel verschillende andere mogelijkheden om eventuele signalen
over criminele activiteiten of witwasconstructies te delen met relevante autoriteiten.
Zo kan de AFM op grond van artikel 1:93, eerste lid, onderdeel f, Wft en artikel 22a,
eerste lid, onderdeel b, Wwft, informatie delen in het kader van het Financieel Expertise
Centrum, waarin onder meer ook het OM, de FIOD en de Politie deelnemen.

Vraag 32 (VVD) – RVO informatieleverancier

Het RIEC-LIEC heeft voorts aangegeven het wenselijk te vinden dat de Rijksdienst voor
Ondernemend Nederland (RVO) eveneens wordt toegevoegd als informatieleverancier in
de zin van artikel 27 van de Wet Bibob. De RVO kan de Wet Bibob wel toepassen, maar
de uitkomsten zijn niet beschikbaar voor het LBB. Kan de regering nader motiveren
wat er onduidelijk is aan het advies van het RIEC-LIEC ten aanzien van opname van
de RVO in artikel 27 van de Wet Bibob?

Verzocht is om de RVO als informatieleverancier van het LBB aan te wijzen. Informatieleveranciers
in de zin van de Wet Bibob leveren informatie over (vermoedens van) strafbare feiten
en bestuurlijk beboetbare feiten aan, die bij kunnen dragen aan de gevaarsbepaling.
De RVO heeft de bevoegdheid om bestuurlijke boetes op te leggen, maar de onderbouwing
van de noodzaak en de wijze waarop daarbij gebruik gemaakt kan worden bij de gevaarsbepaling
is onvoldoende toegelicht en onderbouwd. Van relevante bestuurlijke boetes voor de
gevaarsbepaling waarover gegevensverstrekking niet mogelijk is, is vooralsnog niet
gebleken. Relevant is weliswaar dat de RVO op basis van de Meststoffenwet bestuurlijke
boetes kan opleggen, maar het LBB kan reeds via een andere weg over die informatie
beschikken als de RVO een Bibob-procedure toepast en advies vraagt aan het LBB. Immers,
de Wet Bibob is van toepassing op registraties van intermediairs op grond van artikel 38a
Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. Als de RVO een eigen Bibob-onderzoek doet, mag
het ook zijn eigen administratiesystemen raadplegen. Dit betekent dat bestuurlijke
boetes die de RVO eerder heeft opgelegd, ook kunnen worden betrokken in het eigen
Bibob-onderzoek. Zodra de RVO advies vraagt aan het LBB, worden de gegevens over de
bestuurlijke boete – als onderdeel van de «bevindingen van eigen onderzoek» – verstrekt
aan het LBB op grond van artikel 7a, vierde lid, Wet Bibob.

Overigens is de RVO een uitvoeringsorganisatie van diverse ministeries die bevoegd
zijn de Wet Bibob toe te passen, bijvoorbeeld op subsidieaanvragen. Mits in dergelijke
gevallen de bevoegdheid om uitvoering te geven aan de Wet Bibob is gemandateerd aan
de RVO, gelden de bevoegdheden die bestuursorganen met de tweede tranche krijgen ook
voor de RVO. Dat betekent dat de RVO met de inwerkingtreding van de tweede tranche
van de Wet Bibob ook de plicht heeft om gevaarsconclusies uit het eigen onderzoek
bij het LBB te melden en de bevoegdheid krijgt om andere bestuursorganen te tippen.
Dat betekent dat de RVO met de inwerkingtreding dezelfde bevoegdheden krijgt als andere
overheden die de Wet Bibob mogen toepassen, zoals provincies en gemeenten. Hiermee
wordt in ieder geval voldaan aan de wens van het RIEC-LIEC om de uitkomsten van Bibob-toetsen
door de RVO beschikbaar te maken.

ARTIKELSGEWIJS

Artikel I, onderdeel E (artikel 7a)

Vraag 33 (VVD) – handhaving meldplicht

De leden van de VVD-fractie vragen naar een reactie van de regering op de uitvoeringstoets
van het LBB, waarin het LBB bij het nieuwe achtste lid van artikel 7a opmerkt dat
er niet is ingeregeld of, en zo ja wie toeziet op de handhaving van de plicht voor
bestuursorganen om de gevaarconclusies te melden aan LBB.

De constatering van het LBB is juist; het toezicht op de naleving van deze bepaling
is niet geregeld. Er worden ook geen consequenties aan het niet naleven hiervan verbonden.

Het is een nadrukkelijke wens van bestuursorganen om informatie over gevaarsconclusies
te kunnen delen, zodat andere bestuursorganen daar baat bij kunnen hebben. Wanneer
bestuursorganen de door hen zelf getrokken gevaarsconclusies niet melden, kunnen andere
bestuursorganen er niet hun voordeel mee doen en verdwijnt de meerwaarde van het melden
en registreren van de gevaarsconclusies van eigen onderzoeken, omdat dan slechts de
gevaarsconclusies van het LBB (net als onder het voormalige/huidige artikel 11a) gedeeld
kunnen worden.

Door daarbij een selectieve vorm van onderlinge informatie-uitwisseling mogelijk te
maken ontstaat er een incentive voor bestuursorganen om hun meldplicht na te komen.
Bestuursorganen beseffen immers vanuit hun eigen positie wat de meerwaarde van de
melding kan zijn wanneer een ander bestuursorgaan voornemens is een Bibob-onderzoek
ten aanzien van dezelfde personen te starten; zeker wanneer daarover vervolgens ook
een selectieve vorm van informatie-uitwisseling tussen bestuursorganen plaats kan
vinden.

Het streven daarbij is evenwel om het melden van gevaarsconclusies voor bestuursorganen
zo laagdrempelig mogelijk te maken. Het LBB heeft in het kader van de uitvoeringstoets
nagedacht over de wijze waarop de gegevens toegankelijk en makkelijk ingevoerd kunnen
worden en zal hier tijdens de bouw van het systeem ook nadrukkelijk aandacht voor
hebben. Met een duidelijke instructie voor bestuursorganen, aandacht voor de meldplicht
op de website van Justis, nieuwsberichten, webinars en workshops, zal het LBB bestuursorganen
trachten te overtuigen van het belang van het melden van gevaarsconclusies.

Artikel V Inwerkingtreding

Vraag 34 (VVD) – voorbereidingen uitvoering

De leden van de VVD-fractie achten het in navolging van de VNG en de regioburgemeesters
van belang dat het wetsvoorstel spoedig in werking kan treden. Kan de regering in
reactie op de adviezen van de ketenpartners bevestigen dat bij spoedige wetsbehandeling
het wetsvoorstel in werking kan treden op 1 januari 2022? Is in dit kader de Justitiële
Informatiedienst (Justid) al begonnen met het treffen van de noodzakelijke voorbereidingen
om de wet uit te kunnen voeren?

Met het verzenden van deze nota naar aanleiding van het verslag aan Uw Kamer, ben
ik tevens akkoord gegaan met het verzoek om de Justitiële Informatiedienst (JustId)
te laten starten met het treffen van de voorbereidingen. JustId heeft aangegeven circa
10 maanden nodig te hebben. Het streven is om, indien het parlement voordien met het
voorstel heeft ingestemd, per 1 juli 2022 het wetsvoorstel van kracht te laten worden.
Gelet op de duidelijke behoefte in de praktijk, het feit dat met de voorbereidingen
slechts een beperkt bedrag gemoeid is, en het grote belang van dit wetsvoorstel voor
de mogelijkheden van het bestuur om zijn integriteit te beschermen tegen het ongewild
faciliteren van criminele activiteiten, acht ik het verantwoord om op deze manier
te voorkomen dat er na aanvaarding van dit wetsvoorstel een vertraging in de implementatie
van 10 maanden zou optreden door het enkele feit dat er geen voorbereidingen zijn
getroffen ten aanzien van aanpassing van ICT-systemen.

OVERIG

Vraag 35 (D66) – toezicht AP

De leden van de D66-fractie willen graag weten van de regering of de Autoriteit Persoonsgegevens
(AP) voldoende toezicht kan houden op de gegevensdeling tussen bestuursorganen onderling,
zowel qua bevoegdheden als capaciteit. Is de regering bereid om deze vraag ook door
de AP zelf te laten beantwoorden en de Kamer hierover te informeren? Onlangs is de
Wet gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden nog door de Kamer aangenomen waarin
ook gegevensdeling door de overheid onderling op grote schaal wordt mogelijk gemaakt.
Toen waarschuwden deze leden voor de ongelimiteerde gegevensdeling zonder adequaat
toezicht. Kan de regering toelichten hoe het toezicht op het datadelen in deze wetswijziging
is geregeld?

Zowel de onafhankelijke functionaris gegevensbescherming van het bestuursorgaan als
de Autoriteit persoonsgegevens (AP) zien toe op het verwerken van persoonsgegevens
en kunnen steekproefsgewijs onderzoek doen naar gegevensdeling. Daarnaast leidt het
wetsvoorstel de informatiedeling zoveel mogelijk in goede banen door in het wetsvoorstel
duidelijk te omschrijven in welke gevallen en onder welke voorwaarden gegevens verstrekt
mogen worden.

De AP heeft voldoende bevoegdheden om toezicht te houden op de gegevensdeling tussen
bestuursorganen onderling. De algehele capaciteit van de AP is naar mijn mening voldoende
voor het takenpakket dat zij heeft. Hoe de AP deze capaciteit verdeelt over de verschillende
taken en aandachtsgebieden is aan de AP als onafhankelijke toezichthouder. De AP geeft
aan een gebrek aan capaciteit te ervaren en zou graag meer capaciteit hebben voor
de uitvoering van zijn taken. Zoals uiteengezet in mijn brief aan uw Kamer d.d. 1 maart
2021 (Kamerstukken II 2020/21, 25 268, nr. 197) is het aan het volgende kabinet om hierover te besluiten.

Vraag 36 (D66) – actuele gang van zaken

Onlangs bleek uit onderzoek33 dat gemeenten op grote schaal met burgers meekijken op sociale media met nepaccounts
terwijl zij daarvoor geen bevoegdheid hebben. Ook bleek hieruit dat de wettelijke
verplichting dat de functionaris gegevensbescherming hierbij betrokken is, veel te
weinig wordt nageleefd. In hoeverre heeft die gang van zaken invloed op de uitoefening
van bevoegdheden uit deze wetswijziging?

Bestuursorganen die de Wet Bibob toepassen, zijn op grond van het geldende artikel 7b
van de Wet Bibob bevoegd om persoonsgegevens uit publiek toegankelijke bronnen te
verwerken ten behoeve van hun eigen Bibob-onderzoek.

De sinds 25 mei 2018 voor de gehele EU geldende Algemene verordening gegevensbescherming
(AVG) stelt onder artikel 37 dat overheidsinstanties en publieke organisaties altijd
verplicht zijn een functionaris gegevensbescherming aan te stellen, ongeacht het type
gegevens dat ze verwerken. Artikel 38 stelt dat de functionaris gegevensbescherming
voldoende middelen dient te hebben om zijn taak uit te kunnen voeren, toegang moet
hebben tot de persoonsgegevens en de verwerkingen daarvan in de organisatie. Het is
aan bestuursorganen om te voldoen aan de AVG. De AP houdt hier toezicht op. Wanneer
een bestuursorgaan geen functionaris gegevensbescherming heeft aangesteld, dan wel
niet naar behoren onafhankelijk kan functioneren, dan kan de AP overgaan tot maatregelen.
Mij zijn geen signalen bekend dat bestuursorganen de verplichtingen uit de artikelen 37
en 38 van de AVG niet zouden naleven bij de verwerking van persoonsgegevens op grond
van de Wet Bibob.

Vraag 37 (D66) – toezicht en controle

Afrondend vragen deze leden of de regering de zorgen van deze leden snapt over het
feit dat er regelmatig sprake is van datalekken bij en ongeoorloofde inzet van bevoegdheden
door gemeenten enerzijds, en (volstrekt) onvoldoende middelen bij de verantwoordelijke
toezichthouder om naleving adequaat te bevorderen anderzijds. Hier komt nog bij dat
recentelijk verschillende nieuwe mogelijkheden zijn gecreëerd om natuurlijke personen
die «uiteindelijk belanghebbend zijn» te identificeren én om gegevens te delen tussen
bestuursorganen. Deze leden vragen de regering dan ook nader te motiveren waarom het
noodzakelijk is om nu de mogelijkheden en «macht» van bestuursorganen uit te breiden,
terwijl de controle op de reeds bestaande mogelijkheden («tegenmacht») niet op orde
lijkt.

In antwoord op vraag 2 heb ik uiteengezet wat het belang is van de Wet Bibob en aangegeven
dat bestuursorganen geen andere screeningsbevoegdheid hebben ten behoeve van de aanpak
van georganiseerde criminaliteit. Bovendien biedt de Wet Bibob een aanvullende zelfstandige
weigeringsgrond als de weigeringsgronden die in het vergunnings- of subsidiestelsel
zijn opgenomen niet voldoen. Het onderhavig wetsvoorstel beoogt de bevoegdheden van
bestuursorganen om het ongewild faciliteren van criminele activiteiten tegen te gaan
te versterken. De verruiming van de bevoegdheden tot informatiedeling is nodig voor
een effectievere signaalfunctie naar andere bestuursorganen om een betere risico-inschatting
door bestuursorganen mogelijk te maken en daarmee de kans te verkleinen dat criminelen
legale structuren kunnen misbruiken. Ik zou daarom deze versterking van bevoegdheden
zelf niet willen bestempelen als uitbreiding van «macht».

De voorgestelde informatieverstrekkingsbevoegdheden zijn in het wetsvoorstel begrensd
door duidelijk te omschrijven in welke gevallen en onder welke voorwaarden gegevens
verstrekt mogen worden. Hiermee wordt de informatiedeling zoveel mogelijk in goede
banen geleid. Zowel de onafhankelijke functionaris gegevensbescherming van het bestuursorgaan
als de Autoriteit persoonsgegevens zien toe op het verwerken van persoonsgegevens
en kunnen steekproefsgewijs onderzoek doen naar gegevensdeling.

Mochten de informatieverstrekkingsbevoegdheden worden overschreden, dan wordt de geheimhoudingsverplichting
uit de Wet Bibob geschonden. Dit kan leiden tot strafrechtelijke vervolging ingevolge
artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht, of tot toepassing van de handhavingsbevoegdheden
van de Autoriteit persoonsgegevens wegens schending van de artikelen 5 en 6 van de
AVG. Indien de schending leidt tot benadeling van de natuurlijke persoon of de rechtspersoon
op wie de op onrechtmatige wijze bekendgemaakte gegevens betrekking hebben, kan de
benadeelde partij naar keuze in een civielrechtelijke of bestuursrechtelijke procedure
schadevergoeding vorderen.34

Zoals toegelicht in het antwoord op vraag 3, kunnen belanghebbenden verder in rechte
opkomen tegen een beslissing die gebaseerd is op een negatief Bibob-advies of op negatieve
bevindingen van eigen Bibob-onderzoek. Ook dienen overheidsinstanties belanghebbenden
om hun zienswijze te vragen alvorens een negatieve beslissing te baseren op de Wet
Bibob.

Aldus is voorzien in een stelsel van checks and balances.

Vraag 38 (SP) – stromanconstructies

De leden van de SP-fractie wijzen op de problemen die bestuursorganen nu hebben met
het doorbreken van stromanconstructies. In hoeverre kunnen met het voorliggende wetsvoorstel
straks stromanconstructies daadwerkelijk doorbroken worden? Wat is de verwachting?
Kan worden geschetst hoe een dergelijke constructie met deze wet in de praktijk zal
kunnen worden doorbroken en ook waarom dat nu niet lukt?

Het zijn allereerst de wetswijziging eerste tranche en de wijziging van het Besluit
justitiële en strafvorderlijke gegevens (Bjsg), die per 1 augustus 2020 van kracht
zijn geworden, die maken dat eenvoudiger is te voorkomen dat stromannen misbruik maken
van dienstverlening door de overheid. Bestuursorganen hebben sindsdien niet alleen
toegang tot justitiële gegevens van de betrokkene, maar ook van een aantal categorieën
derden, namelijk de leidinggevende van de betrokkene, de zeggenschaphebbende over
de betrokkene, de vermogensverschaffer van de betrokkene, degene die als leidinggevende,
beheerder, bedrijfsleider of vervoersmanager is of zal worden vermeld op de beschikking
die is aangevraagd of is gegeven en degene die redelijkerwijs met betrokkene gelijk
kan worden gesteld op grond van zijn feitelijke invloed op de betrokkene. Hieronder
is tevens de «achterman» uit een stromanconstructie begrepen, waardoor ook een effectieve
informatieverschaffing over een stromanconstructie mogelijk is.

Het onderhavig wetsvoorstel is hieraan complementair omdat het mogelijk wordt gemaakt
voor bestuursorganen om gevaarsconclusies uit het eigen onderzoek met elkaar te delen
(ook ten aanzien van genoemde categorieën derden), elkaar te tippen indien het aangewezen
lijkt de Wet Bibob toe te passen en om Bibob-informatie met elkaar te delen.

Vraag 39 (ChristenUnie) – Bibob-formulieren

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen voorts naar de voortgang op de motie van
het lid Van der Graaf (Kamerstuk 29 911, nr. 267) over de verbetering van Bibob-formulieren. Hoe wordt de motie uitgevoerd?

Met een afvaardiging vanuit de Regionale Informatie en Expertise Centra (RIEC’s),
provincies, gemeenten en het LBB ben ik in gesprek gegaan over gewenste en noodzakelijke
wijzigingen in de Regeling Bibob-formulieren en de bijbehorende vragenformulieren.
Dit heeft geresulteerd in een concept regeling met aanzienlijke wijzigingen in, met
name, het Bibob-vragenformulier. Ik streef ernaar de Regeling na de zomer vast te
stellen. U wordt daarover middels een brief geïnformeerd.

Deze nota naar aanleiding van het verslag wordt mede namens de Minister voor Rechtsbescherming
ingediend.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus