Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag
35 819 Regels met betrekking tot de registratie van uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies ter implementatie van artikel 31 van de gewijzigde vierde anti-witwasrichtlijn (Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies)
Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 7 juli 2021
Inleiding
De regering is de vaste commissie voor Financiën erkentelijk voor de aandacht die
zij aan het onderhavige wetsvoorstel heeft geschonken en voor de door haar daarover
gestelde vragen. De vragen worden zo veel mogelijk beantwoord in de volgorde van het
door de commissie uitgebrachte verslag. Voor zover vragen, vanwege overeenkomst in
onderwerp, gezamenlijk beantwoord zijn, is dit vermeld.
Deze nota naar aanleiding van het verslag wordt mede namens de Minister van Justitie
en Veiligheid en de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat uitgebracht.
Algemeen
1. De leden van de CDA-fractie vragen de regering in hoeverre onderhavig wetsvoorstel
van toegevoegde waarde zal zijn voor Nederland, gezien de trust en soortgelijke juridische
constructie niet veel voorkomend is. Kan de regering een inschatting maken of dit
gevolgen zal hebben voor de in Nederland aanwezige trusts of soortgelijke juridische
constructies, in die zin dat deze zich ergens anders gaan zetelen.
Onderhavig wetsvoorstel ziet op de invoering van een wettelijk kader voor de registratie
van uiteindelijk belanghebbenden (ultimate beneficial owners – UBOs) van trusts en soortgelijke juridische constructies in een centraal register.
Daarmee wordt artikel 31 van de gewijzigde vierde anti-witwasrichtlijn1 geïmplementeerd. De registratie van informatie over UBOs moet gezien worden in het
licht van het doel van genoemde richtlijn: het voorkomen van het gebruik van het financiële
stelsel voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering.2
Het op grond van de richtlijn door Nederland te houden register is bedoeld om transparant
te maken wie de UBOs zijn van trusts en soortgelijke juridische constructies waarvan
de trustee in Nederland gevestigd of woonachtig is, of waarvoor de trustee in Nederland
een zakelijke relatie aangaat of onroerend goed verwerft. Elke lidstaat van de Europese
Unie (EU) dient op grond van de gewijzigde vierde anti-witwasrichtlijn een centraal register te hebben.
Trusts en soortgelijke juridische constructies alsmede de UBOs daarvan worden op dit
moment niet op deze wijze geregistreerd in Nederland. Met de invoering van dit register
zal dan ook een waardevolle bijdrage worden geleverd aan de transparantie over trusts,
soortgelijke juridische constructies en hun UBOs, in het licht van de bescherming
van de integriteit van het financieel stelsel tegen het witwassen van geld, daarmee
verband houdende basisdelicten zoals corruptie, fiscale misdrijven waaronder belastingontduiking
en -fraude, alsmede terrorismefinanciering. Het is van groot maatschappelijk belang
dat daders van voornoemde misdrijven hun identiteit niet verborgen kunnen houden achter
verhullende juridische constructies. Naar de huidige inschatting van het kabinet betreft
het tussen de 5.000 en 15.000 juridische constructies waarvan de beheerder in Nederland
is gevestigd.
Het is niet uitgesloten dat de aantrekkelijkheid van trusts en soortgelijke juridische
constructies zal afnemen door de mate van transparantie die dit register gaat bieden.
Voor zover dat inhoudt dat criminelen en andere kwaadwillende personen deze juridische
constructies niet langer wensen te gebruiken om zich achter te verschuilen, is dat
geen ongewenst effect. De reikwijdte van dit wetsvoorstel houdt hier in zoverre rekening
mee dat het buiten Nederland zetelen van deze kwaadwillende personen geen soelaas
zal bieden: het wetsvoorstel is ook van toepassing op trustees die buiten de Europese
Unie wonen maar in Nederland een zakelijke relatie aangaan (bijvoorbeeld een bankrekening
openen) of in Nederland onroerend goed verwerven. Bovendien dienen alle EU-lidstaten
over een dergelijk register te beschikken en is uitwijken naar een andere lidstaat
geen optie om onder de verplichtingen uit te komen. De registers van de EU-lidstaten
zullen bovendien op termijn worden gekoppeld.
2. De leden van de SP-fractie vragen de regering of zij van mening is dat een Centraal
aandeelhoudersregister (CAHR) complementair zou kunnen zijn aan het UBO-register en
er slechts in zeer beperkte mate overlap zou kunnen bestaan, zoals onderzoek van de
Universiteit Leiden aantoont.
Volgens het genoemde onderzoek zou het CAHR betrouwbaarder, efficiënter en actueler
kunnen zijn dan het UBO-register, mede vanwege het feit dat bij het laatstgenoemde
register de uiteindelijk belanghebbende zelf verantwoordelijk is voor registratie,
terwijl dit bij het CAHR door het notariaat zou gebeuren. De leden van de SP-fractie
vragen de regering of zij het hiermee eens is.
Zoals al aangegeven in de reactie van het kabinet op het initiatiefwetsvoorstel ter
invoering van een CAHR d.d. 13 september 20193, zou een CAHR onder voorwaarden een toegevoegde waarde kunnen hebben en complementair
kunnen zijn aan het UBO-register voor vennootschappen en andere juridische entiteiten
dat op 27 september 2020 in werking trad. Hoewel de mate van overlap tussen beide
registers beperkt wordt geacht, is de exacte mate van overlap afhankelijk van de concrete
vormgeving en gebruiksmogelijkheden van een nog in te voeren CAHR. Uw Kamer is geïnformeerd
over het onderzoek naar mogelijke vereenvoudiging, lastenverlichting en toezicht bij
de oprichting van vennootschappen. Naar verwachting zal de Staatssecretaris van Economische
Zaken en Klimaat na de zomer een beleidsnotitie voor openbare consultatie aanbieden.4
Wat betreft de vraag of het CAHR betrouwbaarder, efficiënter en actueler zou kunnen
zijn dan het UBO-register voor vennootschappen en andere juridische entiteiten: de
registratie van gegevens in het voorgestelde CAHR betreft het bezit van aandelen of
zakelijke rechten op aandelen, rechtstreeks in de geregistreerde entiteit. Of en hoeveel
betrouwbaarder en efficiënter een CAHR zou kunnen zijn ten opzichte van het UBO-register
voor vennootschappen en andere juridische entiteiten is wederom afhankelijk van de
concrete vormgeving en gebruiksmogelijkheden van een nog in te voeren CAHR. Hierbij
wordt opgemerkt dat onderhavig wetsvoorstel ziet op een UBO-register voor een andere
doelgroep, te weten trusts en soortgelijke juridische constructies.
3. De leden van de SP-fractie vragen de regering tevens of het waar is dat de UBO-regelgeving
vele malen complexer is dan het initiatiefwetsvoorstel ter invoering van een CAHR,
en de kans zeer reëel is dat er foute inschrijvingen zullen volgen.
Zoals hiervoor werd aangegeven biedt het initiatiefwetsvoorstel ter invoering van
een CAHR nog onvoldoende inzicht in de concrete vormgeving en gebruiksmogelijkheden
van het voorgestelde CAHR. De uitwerking daarvan is door middel van delegatiebepalingen
aan het kabinet gelaten. Dat vergt nog op te stellen regelgeving, die volgt na besluitvorming
over het initiatiefwetsvoorstel door uw Kamer. Dat betekent dat er momenteel geen
zicht is op de mate van complexiteit van de wet- en regelgeving die zou zien op een
in te stellen CAHR. Een vergelijking met het UBO-register voor vennootschappen en
andere juridische entiteiten is op dit punt dan ook prematuur.
4. De leden van de SP-fractie vragen de regering een inschatting te maken van het effect
van het UBO-register en of zij het met de Belastingdienst eens is dat een UBO-register
slechts beperkt effectief zal zijn in de strijd tegen witwassen en terrorismefinanciering.
Graag verwijs ik voor de beantwoording van deze vraag naar de beantwoording van de
vragen van de leden van de GroenLinks-fractie over de uitvoeringstoets van de Belastingdienst
hierna onder punt 47.
5. De leden van de PvdA-fractie vragen waarom deze wet niet van toepassing is op Caribisch
Nederland. Voorts vragen zij op welke wijze entiteiten die zijn opgericht in Caribisch
Nederland wel transparant dienen te zijn over de uiteindelijk belanghebbenden.
Deze maatregel strekt ter implementatie van de Europese gewijzigde vierde anti-witwasrichtlijn.
Op grond van het Landen en Gebieden Overzee Besluit5 is Caribisch Nederland, net als de andere Caribische delen van het Koninkrijk, uitgezonderd
van de Europese regelgeving. Voor Caribisch Nederland geldt daarom een apart wettelijk
kader, neergelegd in de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren terrorisme BES (Wwft BES). Daarin zijn specifieke voor Caribisch Nederland geldende risico’s geadresseerd.
Op grond van de Wwft BES dienen instellingen bij het cliëntenonderzoek onderzoek te
doen naar de UBOs en voor trusts en soortgelijke juridische constructies specifiek
inzicht te verwerven in de eigendoms- en zeggenschapsstructuur van de cliënt.
6. De leden van de PvdA-fractie vragen waarom het zo lang heeft geduurd voordat dit wetsvoorstel
in behandeling kon worden genomen. Voorts vragen zij of er sancties voor Nederland
in het verschiet liggen wegens het overschrijden van de implementatiedeadline.
Dit wetsvoorstel strekt tot implementatie van de in artikel 31 van de gewijzigde vierde
anti-witwasrichtlijn. De implementatietermijn voor dit onderdeel van de gewijzigde
vierde anti-witwasrichtlijn is daarmee helaas niet gehaald; die termijn verliep op
10 maart 2020. Dit houdt onder meer verband met het feit dat het Nederlands recht
geen trusts kent en slechts in beperkte mate soortgelijke juridische constructies.
Ook kent Nederland momenteel geen register waarin algemene informatie over de onder
dit wetsvoorstel vallende juridische constructies wordt opgenomen, zoals dat wel het
geval was bij de totstandbrenging van het register met informatie over UBOs van vennootschappen
en andere juridische entiteiten. Mede om die redenen was er niet direct een voor de
hand liggend register waarin informatie over UBOs van trusts en soortgelijke juridische
constructies kan worden opgenomen. Voor het aanwijzen van een beheerder van een geheel
nieuw te bouwen register was zorgvuldige besluitvorming nodig, waarbij de uitvoeringsgevolgen
voor de mogelijke organisaties betrokken moesten worden. Het in gereedheid brengen
van diverse uitvoeringsaspecten op het gebied van ICT, beheer en handhaving heeft
helaas de nodige tijd gekost, maar inmiddels zijn belangrijke voorbereidende stappen
gezet. Voorbereidingen voor de realisatie en het beheer van dit register zijn gestart
door de Kamer van Koophandel. Ook is inmiddels in het wetsvoorstel uitgewerkt dat
de handhaving zal worden verzorgd door het Bureau Economische Handhaving (BEH) van
de Belastingdienst. Hiermee is gekozen voor partijen die ook betrokken zijn bij het
UBO-register voor vennootschappen en andere juridische entiteiten.
De Europese Commissie kan op grond van artikel 258 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie optreden tegen een lidstaat die een bepaalde verplichting niet is nagekomen welke
op deze lidstaat rust krachtens het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie of het Verdrag betreffende de Europese Unie. Als de Europese Commissie vindt dat sprake is van dergelijke niet-nakoming, dan
kan zij een zogeheten inbreukprocedure ingang zetten. Een inbreukprocedure kent over
het algemeen een aantal vaste stappen. Allereerst zal de Europese Commissie de betreffende
lidstaat een ingebrekestelling sturen. Als de lidstaat niet alsnog (tijdig) aan de
betreffende verplichting voldoet, kan de Europese Commissie vervolgens een zogeheten
met redenen omkleed advies uitbrengen. Indien de betreffende lidstaat dat advies niet
binnen de door de Europese Commissie vastgestelde termijn opvolgt, kan de Europese
Commissie de zaak aanhangig maken bij het Hof van Justitie van de Europese Unie. De
betreffende lidstaat moet vervolgens conform het arrest van dat Hof handelen. Doet
die lidstaat dat niet dan kan de Europese Commissie dit aan genoemd Hof voorleggen.
In het uiterste geval kan de Europese Commissie het Hof vragen een financiële sanctie
op te leggen aan de lidstaat. Een financiële sanctie kan bestaan uit een boete en/of
een dwangsom. De Europese Commissie heeft op 9 juni jl. een met redenen omkleed advies
uitgebracht met betrekking tot de gedeeltelijk te late omzetting van de wijziging
van de vierde anti-witwasrichtlijn.6 Nederland heeft twee maanden om hierop te reageren. Momenteel wordt het advies van
de Europese Commissie bestudeerd en een reactie voorbereid.
2. Beschrijving internationaal kader en de richtlijn
–
2.1 Aanbevelingen Financial Action Task Force
–
2.2 Vierde anti-witwasrichtlijn
–
2.2.1 Inleiding
–
2.2.2 Doel van de richtlijn
–
2.2.3 Artikel 31 van de vierde anti-witwasrichtlijn
7. De leden van de VVD-fractie lezen dat het derde lid bis bepaalt dat de lidstaten verlangen
dat de informatie over de uiteindelijke belanghebbenden wordt bijgehouden in een centraal
register opgezet door de lidstaat waar de trustee van de trust of soortgelijke juridische
constructie gevestigd of woonachtig is, of indien deze woon- of vestigingsplaats buiten
de Europese Unie is gelegen, de lidstaat waar de trustee een zakelijke relatie aangaat
of onroerend goed verwerft namens de trust of soortgelijke constructie. Moeten deze
registers in iedere lidstaat aan dezelfde eisen voldoen en gebeurt het bijhouden van
gegevens op een uniforme wijze?
Voorts lezen deze leden dat het vierde lid een lidstaatoptie bevat om onder nationaal
recht vast te stellen voorwaarden te voorzien in toegang tot aanvullende informatie
aan de hand waarvan de uiteindelijke belanghebbende van een trust of soortgelijke
juridische constructie kan worden geïdentificeerd, welke informatie ten minste de
geboortedatum of de contactgegevens dient te omvatten, overeenkomstig de regels met
betrekking tot gegevensbescherming. Voorts bevat het vierde lid van artikel 31 van
de vierde anti-witwasrichtlijn een lidstaatoptie om ruimere toegang tot de in het
register bijgehouden informatie toe te staan. In de memorie van toelichting lezen
deze leden dat Nederland gebruik zal maken van deze opties. Indien er lidstaten zijn
die deze opties niet toepassen, welke invloed heeft dit dan op de Nederlandse situatie?
Kan de regering aangeven wat «ruimere toegang tot de in het register bijgehouden informatie
toe te staan» bij de lidstaatoptie in het vierde lid van artikel 31 van de anti-witwasrichtlijn
betekent?
Artikel 31 van de gewijzigde vierde anti-witwasrichtlijn kent een aantal verplichte
eisen en een aantal lidstaatopties. De verplichte eisen gelden dus voor alle registers
van de EU-lidstaten die op grond van artikel 31 van de richtlijn tot stand worden
gebracht. De lidstaatopties kunnen per lidstaat verschillen.
Voor wat betreft de informatie die in de registers wordt opgenomen, betekent dit dat
de volgende informatie over UBOs verplicht in het register moet zijn opgenomen in
alle EU-lidstaten: de naam, geboortemaand, geboortejaar, woonstaat en nationaliteit
van de UBO, alsmede de aard en omvang van het door een UBO gehouden economische belang.
Als UBO worden aangemerkt: de oprichter(s), de trustee(s), de (eventuele) protector(s),
de begunstigden of groep van begunstigden, en elke andere natuurlijke persoon die
effectief zeggenschap uitoefent over de trust of soortgelijke juridische constructie.
Daarnaast kunnen lidstaten ervoor kiezen om ook andere informatie in hun registers
op te nemen aan de hand waarvan de UBO van een trust of soortgelijke juridische constructie
kan worden geïdentificeerd. Indien een lidstaat daarvoor kiest, dient onder die aanvullende
informatie in ieder geval te vallen: de geboortedatum of de contactgegevens. In het
wetsvoorstel wordt van deze lidstaatoptie gebruikgemaakt, waarbij de aanvullende informatie
enkel voor de Financial Intelligence Unit Nederland (FIU-Nederland) en de bevoegde autoriteiten toegankelijk zijn.7 Deze autoriteiten hebben die aanvullende informatie nodig voor hun werkzaamheden
in het kader van opsporing en vervolging van strafbare feiten en het houden van toezicht,
alsmede op grond van de eisen die de gewijzigde vierde anti-witwasrichtlijn aan bevoegde
autoriteiten en de FIU-Nederland stelt.
Het staat lidstaten vrij om wel of niet gebruik te maken van deze lidstaatoptie. De
Europese Commissie werkt op dit moment – in samenwerking met de lidstaten – aan de
uitwerking van de Beneficial Ownership Registers Interconnection System (BORIS), de koppeling van de UBO-registers op Europees niveau. Die uitwerking bestaat
uit verdere technische specificaties, maatregelen en andere voorschriften om eenvormige
voorwaarden voor de toepassing van BORIS te waarborgen.8 Als een andere lidstaat geen gebruik heeft gemaakt van de lidstaatoptie om aanvullende
informatie in haar register op te nemen, dan zal er ook via BORIS geen aanvullende
informatie beschikbaar zijn naast de verplichte informatie, ook niet voor bevoegde
autoriteiten en FIU-Nederland.
Met de zin «De lidstaten kunnen overeenkomstig hun nationale recht een ruimere toegang tot de
in het register bijgehouden informatie toestaan» wordt bedoeld dat de lidstaten ervoor kunnen kiezen om de informatie die is opgenomen
in hun UBO-registers voor trusts en soortgelijke juridische constructies, voor een
grotere groep toegankelijk te maken dan verplicht is. Van deze lidstaatoptie heeft
Nederland gebruikgemaakt; hierop wordt hierna onder vraag 9 nader ingegaan. Als een
andere lidstaat geen gebruik heeft gemaakt van deze lidstaatoptie dan zal de informatie
die in het register van die lidstaat is opgenomen ook via BORIS niet voor een grotere
groep toegankelijk zijn.
8. De leden van de D66-fractie lezen dat op grond van het negende lid van artikel 31
van de vierde anti-witwasrichtlijn lidstaten hun registers met informatie over uiteindelijk
belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies aan elkaar zullen
koppelen via een bepaald Europees centraal platform dat op grond van artikel 22 van
deze richtlijn wordt ingesteld. De regering schrijft dat de Europese Commissie in
uitvoeringshandelingen de technische specificaties en procedures zal bepalen voor
die koppeling. Deze leden hebben daarover reeds enkele vragen, daar hier enkel wordt
gesproken over de koppeling van de gegevens. Kan de regering reeds iets vertellen
over met welk doel deze gegevens centraal gekoppeld zullen worden, welke autoriteiten
precies toegang hiertoe zullen krijgen, hoe deze informatie wordt opgeslagen en beveiligd
en of dit centrale register ook openbaar toegankelijk zal worden of dat dit centrale
register gesloten blijft?
Het koppelen van de nationale registers via een Europees centraal platform is een
verplichting uit de richtlijn en ziet op zowel de UBO-registers voor trusts en soortgelijke
juridische constructies (artikel 31 van de richtlijn) als op de UBO-registers voor
vennootschappen en andere juridische entiteiten (artikel 30 van de richtlijn). Met
het oog op de doeltreffende monitoring en registratie van informatie over de UBOs
van trusts en soortgelijke juridische constructies is samenwerking tussen de lidstaten
noodzakelijk. Door de in de lidstaten bijgehouden registers van UBOs van trusts en
soortgelijke juridische constructies aan elkaar te koppelen, zou deze informatie toegankelijk
worden gemaakt en zou er bovendien voor worden gezorgd dat meervoudige registratie
van dezelfde trusts en soortgelijke juridische constructies binnen de EU wordt vermeden.9
Wie wanneer tot welke informatie toegang heeft tot het register van een bepaalde lidstaat,
wordt bepaald door de wijze waarop die lidstaat artikel 31 van de richtlijn heeft
geïmplementeerd. Het is niet de bedoeling dat via het Europees centraal platform meer
informatie uit het nationale register kan worden verkregen dan via raadpleging van
het nationale register zelf. De meer technische specificaties, zoals beveiliging en
opslag, worden aan de hand van de BORIS-uitvoeringshandeling10 uitgewerkt. Deze werkzaamheden, een samenwerking tussen de Europese Commissie en
de lidstaten, zijn thans nog gaande. Op grond van artikel 67, eerste lid, van de richtlijn
dient de Europese Commissie ervoor te zorgen dat de koppeling uiterlijk op 10 maart
2021 gereed is. Dat is echter niet gelukt. De Europese Commissie verwacht dat de eerste
fase van de koppeling in het najaar zal plaatsvinden en dat een half jaar later de
koppeling volledig zal zijn afgerond.
9. De leden van de PVV-fractie merken allereerst op dat het derde lid bepaalt dat de
lidstaten verlangen dat informatie over de uiteindelijke belanghebbenden van trusts
en soortgelijke juridische constructies tijdig toegankelijk is voor bevoegde autoriteiten
en de financiële inlichtingen eenheid. De leden van de PVV-fractie vragen wat wordt
verstaan onder «tijdig». Binnen welke termijn dient deze informatie toegankelijk te
zijn? Voorts merken de leden van de PVV-fractie op dat de informatie over de uiteindelijke
belanghebbenden van trusts en soortgelijke juridische constructies in alle gevallen
o.a. toegankelijk moet zijn voor elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die een
legitiem belang kan aantonen. De leden van de PVV-fractie willen weten wie hier precies
onder vallen. Op welke wijze dient aangetoond te worden dat diegene een legitiem belang
heeft om deze informatie op te vragen? Vervolgens merken de leden van de PVV-fractie
op dat het vierde lid bis bepaalt dat lidstaten ervoor kunnen kiezen de informatie
in het centrale register beschikbaar te stellen op voorwaarde dat de persoon die inzage
wenst zich online registreert en een vergoeding betaalt. De leden van de PVV-fractie
willen weten hoe hoog de vergoeding is die betaald moet worden. Hoe hoog is de vergoeding
in de ons omringende landen? Verder merken de leden van de PVV-fractie op dat lidstaten
hun registers met informatie over uiteindelijk belanghebbenden van trusts soortgelijke
juridische constructies aan elkaar moeten koppelen via een bepaald Europees centraal
platform. De leden van de PVV-fractie willen weten wat dit Europees centraal platform
precies inhoudt. Betekent het dat elke natuurlijke persoon of rechtspersonen die een
legitiem belang kan aantonen binnen de EU of daarbuiten hier toegang tot kan hebben?
Wat voor negatieve gevolgen kan dit met zich meebrengen?
Uit de richtlijn volgt de eis dat de informatie die in het register is opgenomen over
UBOs van trusts en soortgelijke juridische constructies, tijdig en onbeperkt toegankelijk
is voor de FIU-Nederland en de bevoegde autoriteiten.11 Dit is geregeld via artikel 7 van het wetsvoorstel. De term «tijdig» moet bezien
worden in het licht van de taken waarmee de FIU-Nederland en de bevoegde autoriteiten12 belast zijn en geeft aan dat deze autoriteiten direct toegang moeten hebben tot alle
informatie die in het register is opgenomen.
Artikel 31, vierde lid, van de richtlijn bepaalt dat de lidstaten ervoor moeten zorgen
dat de informatie over de UBOs van trusts en soortgelijke juridische constructies
in alle gevallen toegankelijk is voor:
a. de bevoegde autoriteiten en de financiële inlichtingen eenheden, zonder enige beperking;
b. de meldingsplichtige entiteiten in het kader van hun cliëntenonderzoek dat zij op
grond van hoofdstuk II van de vierde anti-witwasrichtlijn dienen te verrichten;
c. elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die een legitiem belang kan aantonen;
d. elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die een schriftelijk verzoek indient met
betrekking tot de trust of soortgelijke constructie die een zeggenschapsdeelneming
heeft in een andere dan de in artikel 30, eerste lid, van de vierde anti-witwasrichtlijn
bedoelde vennootschap of andere juridische entiteit, hetzij door rechtstreekse of
indirecte eigendom, met inbegrip van toonderaandelen, hetzij via andere middelen.
e. Hierbij bepaalt de richtlijn dat de personen onder c en d toegang moeten hebben tot
de naam, de geboortemaand, het geboortejaar, de woonstaat en de nationaliteit van
de uiteindelijke belanghebbende, alsmede tot de aard en omvang van het door de UBO
gehouden economisch belang.
f. De richtlijn geeft geen definitie van het begrip «legitiem belang»; elke lidstaat
bepaalt zelf wat daaronder verstaan dient te worden. Wel volgt uit de richtlijn dat
de definities die lidstaten daartoe vaststellen niet beperkt mogen zijn tot gevallen
van lopende administratieve of gerechtelijke procedures en dat die definities het
in voorkomend geval mogelijk moeten maken rekening te houden met de preventieve werkzaamheden
op het gebied van de bestrijding van het witwassen van geld, bestrijding van terrorismefinanciering
en daarmee verband houdende basisdelicten die worden verricht door niet-gouvernementele organisaties en onderzoeksjournalisten.13 In het wetsvoorstel wordt het criterium «legitiem belang» niet gehanteerd. Er hoeft
dus niet per geval een legitiem belang te worden aangetoond door degene die toegang
wenst tot het register. Ook hoeft een dergelijk verzoek niet elke keer te worden beoordeeld.
Er is namelijk gebruikgemaakt van de lidstaatopties waarmee het register een openbaar
register wordt, en dus het openbare deel van de informatie voor eenieder toegankelijk
wordt. De aanvullende, meer privacygevoelige informatie, zoals Burgerservicenummer
en woonadres, is niet openbaar en afgeschermde informatie evenmin. Met deze openbaarheid
wordt beoogd de transparantie rondom juridische constructies te vergroten zodat gebruikmaking
van dergelijke constructies voor witwassen, onderliggende delicten en/of terrorismefinanciering
wordt voorkomen. Het register maakt het voor eenieder kenbaar wie er achter een bepaalde
juridische constructie schuilgaat zodat men beter geïnformeerd kan besluiten wel of
niet zaken te doen met de betreffende juridische constructie. Ook maakt openbaarheid
van het register onderzoek van informatie door de maatschappij mogelijk, onder andere
door de pers of maatschappelijke organisaties, en draagt het bij aan het vertrouwen
in de integriteit van het financiële stelsel. Bovendien is ook voor wat betreft de
mate van openbaarheid getracht zoveel als mogelijk aan te sluiten bij het UBO-register
voor vennootschappen en andere juridische entiteiten dat een gelijk doel kent. De
belangenafweging die is gemaakt met betrekking tot de openbaarheid van het register,
is ook in het kader van het plan van aanpak witwassen toegelicht.14
Artikel 31, vierde lid bis, van de richtlijn biedt de lidstaatoptie om de informatie
in het register beschikbaar te stellen op voorwaarde dat de persoon die inzage wenst
een vergoeding betaalt en zich online registreert. Deze vergoeding mag op grond van
de richtlijn niet meer bedragen dan nodig om kostendekkend te zijn; dat wil zeggen
niet meer dan de administratieve kosten voor het beschikbaar stellen van de informatie,
met inbegrip van de kosten voor het bijhouden en ontwikkelen van het register. Het
wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid een kostendekkende vergoeding te vragen voor
het verkrijgen van informatie uit het register (artikel 9). Hiervan zal gebruik worden
gemaakt, waarmee wordt aangesloten bij bestaande praktijk van andere registers, zoals
het handelsregister en het UBO-register voor vennootschappen en andere juridische
entiteiten. De belangrijkste reden om een vergoeding voor het afnemen van informatie
te vragen, in tegenstelling tot bekostiging uit algemene middelen, is dat het gaat
om concreet identificeerbare afnemers waarbij toepassing van het profijtbeginsel aan
de orde is. De hoogte van de vergoeding zal bij ministeriele regeling worden vastgesteld.
De exacte hoogte wordt nog bezien. De kosten zullen in ieder geval redelijk moeten
zijn, omdat Wwft-instellingen verplicht het register moeten raadplegen. Hierbij zal
in ieder geval gekeken worden naar de kosten van een uittreksel bij het UBO-register
voor vennootschappen en andere juridische entiteiten. Hierbij dient wel de kanttekening
te worden gemaakt dat de volumes bij dat UBO-register groter zijn dan bij het onderhavig
UBO-register voor trusts en soortgelijke juridische constructies.
Ter beantwoording van de vragen van de leden van de PVV-fractie over de koppeling
van de registers via een Europees centraal platform, verwijs ik naar de beantwoording
van de vragen van de fracties van de leden van de VVD en D66 over hetzelfde onderwerp
(zie hierboven onder punten 7 en 8).
10. De leden van de CDA-fractie vragen in hoeverre er zorg wordt gedragen voor het overzichtelijk
houden van de verschillende registers die elke lidstaat moet gaan bijhouden op basis
van artikel 30 en 31 van de (gewijzigde) vierde anti-witwasrichtlijn. Hoe kan men
er zeker van zijn dat ook in andere lidstaten de registratie op orde is, zo vragen
de leden van de CDA-fractie. Tevens vragen deze leden hoe een lidstaat weet, nu registratie
van een UBO van een trust of soortgelijke juridische constructie in één lidstaat volstaat,
dat een UBO van een trust of soortgelijke juridische constructie al is geregistreerd
in een register van een andere lidstaat.
Artikel 31 van de richtlijn bevat een aantal lidstaatopties waardoor er verschillen
kunnen bestaan tussen de registers van verschillende lidstaten. Wel is er een set
gegevens die in ieder geval in de registers opgenomen moet zijn. Bovendien worden
de nationale registers van de lidstaten op Europees niveau gekoppeld. Dit gaat onder
andere meervoudige registratie van dezelfde trusts en soortgelijke juridische constructies
binnen de Europese Unie tegen.15 In dit kader is relevant dat het wetsvoorstel niet van toepassing is op trusts en
soortgelijke juridische constructies die reeds in het register van een andere EU-lidstaat
zijn geregistreerd. Indien de trustee van een trust of soortgelijke juridische constructie
die in een andere lidstaat is geregistreerd in Nederland bijvoorbeeld een bankrekening
wil openen namens de trust of soortgelijke juridische constructie, dan zal de betreffende
de bank een bewijs van registratie vragen. De trustee zal in dat geval een bewijs
overhandigen van registratie in het register van een andere lidstaat.16 Via het Europese platform (BORIS) kan worden gecontroleerd of registratie reeds heeft
plaatsgevonden in een andere lidstaat.
11. De leden van de CDA-fractie lezen dat de implementatietermijn van dit onderdeel van
de Anti-witwasrichtlijn met meer dan een jaar is overschreden. De leden van de CDA-fractie vragen of dit al gevolgen heeft gehad voor Nederland.
Daarbij vragen deze leden hoe ver andere lidstaten zijn gevorderd met de implementatie
van artikel 31. Zij vragen in het bijzonder of Nederland het op dit punt slechter
doet dan de andere lidstaten.
De leden van de CDA-fractie constateren dat de definitie van uiteindelijk belanghebbende
in onderhavig wetsvoorstel wordt uitgebreid om zo ook te zien op uiteindelijk belanghebbenden
van trusts en soortgelijke juridische constructies.
Zoals hierboven onder punt 6 naar aanleiding van vragen van de PvdA-fractieleden is
aangegeven, heeft Nederland op 9 juni jl. een met redenen omkleed advies ontvangen
met betrekking tot de gedeeltelijk te late omzetting van de wijziging van de vierde
anti-witwasrichtlijn.17 De Europese Commissie is van mening dat Nederland op een aantal specifieke punten
te laat is met de implementatie van de wijziging van de vierde anti-witwasrichtlijn.
Momenteel wordt het advies van de Europese Commissie bestudeerd en wordt een reactie
voorbereid. Nederland is niet de enige lidstaat waartegen een inbreukprocedure loopt
met betrekking tot de wijziging van de vierde anti-witwasrichtlijn.
12. De leden van de CDA-fractie vragen de regering waarom er niet eerder, bij de Implementatiewet
registratie uiteindelijk belanghebbenden van vennootschappen en andere juridische
entiteiten is gekozen voor de sluitende definitie zoals voorgesteld in onderhavig
wetsvoorstel. De leden van de CDA-fractie menen dat hiermee geanticipeerd had kunnen
worden op de gevolgen van onderhavig wetsvoorstel.
De Wwft kent al een uitwerking van het begrip «uiteindelijk belanghebbende», ook voor
een trust en een soortgelijke juridische constructie. Daarin wordt geen wijziging
aangebracht met dit wetsvoorstel. Met dit wetsvoorstel wordt geregeld dat het begrip
«uiteindelijk belanghebbende» in de Wwft ook van toepassing wordt verklaard in het
kader van het centraal register van uiteindelijk belanghebbenden van trusts en soortgelijke
juridische constructies. Een vergelijkbare bepaling is destijds ook opgenomen in de
Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van vennootschappen en andere
juridische entiteiten. Een toepassing van dat begrip voor trusts en soortgelijke juridische constructies
was toen niet aan de orde omdat met die wet geen register voor trusts en soortgelijke
juridische constructies in het leven werd geroepen. Dat laatste gebeurt thans met
dit wetsvoorstel.
2.2.4 Het begrip uiteindelijk belanghebbende
13. De leden van de ChristenUnie-fractie hebben reeds eerder hun zorgen geuit over het
begrip uiteindelijk belanghebbende, onder meer middels schriftelijke vragen18. Ook de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (NOB) heeft aangegeven dat de reeds
geïmplementeerde UBO-registratie voor vennootschappen in de praktijk veel problemen
met zich brengt. Het UBO-begrip is nog niet voldoende uitgekristalliseerd en dat brengt
onduidelijkheden met zich mee. Deze leden waarderen de inzet van de regering om te
onderzoeken in hoeverre casuïstiek onderdeel kan vormen van de gerichte communicatie
aan juridische entiteiten. Zij vragen de regering of deze vorm van casuïstiek voor
beide typen UBO-registraties ook ontsloten wordt voor de praktijk.
Het gebruik van het UBO-register voor vennootschappen en andere juridische entiteiten
en eventuele knelpunten daarbij worden nauw gemonitord. Dit monitoren bestaat onder
meer uit een gedetailleerde analyse van het gebruik van het register en regelmatige
bijeenkomsten van gebruikersraden met daarin verschillende stakeholders. De informatie
hieruit dient onder meer ter verbetering van de informatievoorziening richting gebruikers.
Dit is een continu proces en casuïstiek speelt hier een belangrijke rol in. De informatievoorziening
is in dit kader met name gericht op het uitleggen van de registratieplicht en de praktische
toepassing van het UBO-begrip. Dit hangt samen met het uitgangspunt dat de juridische
entiteit zelf verantwoordelijk is voor de correcte UBO-registratie, aangezien deze
de eigen organisatie het beste kent. Bovendien is een correcte UBO-registratie sterk
afhankelijk van het specifieke geval. Ten aanzien van het UBO-register voor trusts
en soortgelijke juridische constructies geldt dat het UBO-begrip op grond van de richtlijn
anders is, omdat wordt uitgegaan van concrete rollen ten opzichte van de trust of
soortgelijke juridische constructie. Dit hangt samen met de specifieke structuur van
trusts en soortgelijke juridische constructies.
2.2.5 Wijzigingen ten opzichte van het voormalige artikel 31
14. De leden van de SP-fractie vragen de regering aan te geven welke consequenties er
zijn wanneer meldingsplichtige entiteiten of bevoegde autoriteiten discrepanties ontdekken
tussen de informatie in het register en de informatie die zij op een andere manier
vergaren. Kan de regering hierbij ook aangeven hoe groot de kans is dat dergelijke
discrepanties worden ontdekt, gezien het aantal ingeschrevenen en het aantal fte dat
hierop toeziet?
Gelet op de verplichting zoals neergelegd in artikel 31, vijfde lid, van de gewijzigde
vierde anti-witwasrichtlijn, bevat het wetsvoorstel een terugmeldplicht voor zowel
Wwft-instellingen als voor bevoegde autoriteiten. De terugmeldplicht houdt in dat
zij verplicht zijn om bij de beheerder van het register (de Kamer van Koophandel)
melding te doen van iedere discrepantie die zij aantreffen tussen de informatie over
UBOs in het register en de informatie over UBOs waarover zij beschikken.19 Na ontvangst van een terugmelding plaatst de beheerder van het register, de Kamer
van Koophandel, onverwijld een aantekening20 in het register waaruit volgt dat er een terugmelding heeft plaatsgevonden. Vervolgens
is het aan de trustee om binnen een week na ontvangst van kennisgeving van een terugmelding
te bezien of de in het register opgenomen informatie inderdaad aanpassing behoeft.
Laat de trustee dit na dan blijft de aantekening in het register staan en kan het
BEH handhavend optreden. Het BEH kan ook handhavend optreden indien zij vaststelt
dat de terugmelding onjuist is verwerkt en er een onjuist gegeven in het register
staat. Omdat de terugmeldplicht op zowel Wwft- instellingen als bevoegde autoriteiten
rust, is er een aanzienlijke kans dat er discrepanties worden gedetecteerd. Het is
uiteraard geheel afhankelijk van een juiste en volledige wijze van inschrijving door
trustees of discrepanties aan de orde kunnen zijn. Als er onjuiste informatie is opgegeven
dan is de kans aanzienlijk dat dit wordt ontdekt. Voor Wwft-instellingen geldt immers
al jaren de verplichting om de UBOs van hun cliënten te identificeren. Dit geldt ook
als de cliënt een trustee is die optreedt namens een trust. Een Wwft-instelling gebruikt
bij het vaststellen van de UBOs alle beschikbare bronnen. Daarnaast kunnen ook bevoegde
autoriteiten in de uitoefening van hun functie stuiten op gegevens over UBOs van een
trust of soortgelijke juridische constructies, die niet overeenkomen met de gegevens
in het register.
2.2.6 Implementatietermijn
15. De leden van de D66-fractie constateren dat de implementatietermijn van het onderhavige
wetsvoorstel niet gehaald is. Zij vragen de regering of ook andere Europese landen
deze termijn niet gehaald hebben en waarom het niet mogelijk is gebleken het onderhavige
wetsvoorstel eerder aan de Kamer te sturen.
Hiervoor verwijs ik naar eerdere beantwoording hierboven onder punten 6 (beantwoording
van vragen van de PvdA-fractieleden) en 11 (beantwoording van vragen van de CDA-fractieleden).
3. Inhoud wetsvoorstel
–
3.1 Inleiding
–
3.2 Doel van het registreren van UBO-informatie
16. De leden van de PVV-fractie merken op dat publieke toegang tot informatie over uiteindelijk
belanghebbenden meer onderzoek van informatie door de maatschappij mogelijk maakt,
o.a. door de pers of maatschappelijke organisaties. De leden van de PVV-fractie willen
weten hoe voorkomen zal worden dat deze informatie gebruikt zal worden voor commerciële
doeleinden.
Gebruik voor commerciële doeleinden is niet volledig te voorkomen. De volgende maatregelen
worden hiertegen getroffen: identificatie van raadplegers, vastleggen van persoonsgegevens
van raadplegers, een vergoeding in rekening brengen voor raadpleging en het van toepassing
verklaren van gebruiksvoorwaarden. Het risico dat commerciële partijen informatie
uit het register gaan ontginnen om deze informatie vervolgens zelf tegen betaling
aan te bieden, wordt daarnaast gemitigeerd doordat er enkel op basis van zogeheten
één-op-één-bevragingen informatie uit het register kan worden opgevraagd.
17. De leden van de SP-fractie valt op dat fiscale fraude of belastingontduiking niet
worden genoemd als doel van het registreren van UBO’s. Zij vragen de regering om een
toelichting. Waarom is het tegengaan of aanpakken van belastingontduiking geen doel
van onderhavig wetsvoorstel? In hoeverre denkt de regering dat belastingontduiking wordt bemoeilijkt
door het registreren van UBO’s? En kan de regering iets zeggen over de rol van trusts
bij belastingontduiking?
Het registreren van UBOs van trusts en soortgelijke juridische constructies vloeit
voort uit artikel 31 van de gewijzigde vierde anti-witwasrichtlijn. Het hoofddoel
van de richtlijn is het voorkomen van het gebruik van het financiële stelsel voor
witwassen en terrorismefinanciering. Dat hoofddoel is dan ook opgenomen in onderhavig
wetsvoorstel. Dit neemt niet weg dat onder het voorkomen van witwassen in de richtlijn
ook wordt verstaan het voorkomen van daarmee verband houdende basisdelicten.21 Een van de basisdelicten voor witwassen is fiscale fraude of belastingontduiking.
Dat is eerder expliciet opgenomen in de vierde anti-witwasrichtlijn.22 Het register voorziet daarmee eveneens in het tegengaan van onder meer belastingontduiking.
Net als voor andere basisdelicten van witwassen en witwassen en terrorismefinanciering
kan ook belastingontduiking worden tegengegaan doordat dit UBO-register transparanter
maakt wie de UBOs zijn van trusts en soortgelijke juridische constructies waarvan
de trustee in Nederland gevestigd of woonachtig is, of waarvoor de trustee in Nederland
een zakelijke relatie aangaat of onroerend goed verwerft. Hiermee wordt beoogd dat
daders van voornoemde misdrijven hun identiteit niet langer kunnen verbergen achter
verhullende juridische constructies. Hierbij zij opgemerkt dat onder andere de Belastingdienst,
de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst en het Openbaar Ministerie naast de openbare
informatie ook toegang hebben tot aanvullende gegevens over UBOs in het register.
Die informatie helpt hen bij het uitvoeren van de aan hen toebedeelde taken mede in
relatie tot het voorkomen en bestrijden van belastingontduiking.
3.3 Definities
–
3.3.1 Trust
–
3.3.2 Soortgelijke juridische constructie
18. De leden van de SP-fractie is opgevallen dat veel consultatiereacties ingaan op het
feit dat fondsen voor gemene rekening ook onder het wetsvoorstel vallen. Door een
enkele consultatiereactie wordt gewezen op het verschil tussen grote fondsen die gereguleerd
worden en de kleine familiesfeer met een fiscaal motief. Deze leden vragen de regering
wat haar reactie hierop is en of het meerwaarde heeft om ook alle grote, gereguleerde
fondsen op te nemen. Zij ontvangen hierop graag een motivering van de regering.
Een UBO is altijd een natuurlijk persoon. De omvang van het economisch belang dat
een UBO houdt in de trust of soortgelijke juridische constructie behoort tot de informatie
die over een UBO dient te worden geregistreerd. Ik begrijp de vraag van de leden van
de SP-fractie aldus dat deze ziet op de consultatiereacties waarin is opgemerkt dat
hierbij geen ondergrens wordt gehanteerd waardoor volgens deze respondenten in sommige
gevallen buitengewoon veel UBOs zouden moeten worden geregistreerd en bijna dagelijks
wijzigingen zouden moeten worden doorgegeven. Er kunnen zich inderdaad gevallen voordoen
van trusts of soortgelijke juridische constructies met buitengewoon veel UBOs die
ieder een zeer klein belang in die trust of soortgelijke juridische constructie hebben.
Om aan de registratieplicht te voldoen, zou in dergelijke gevallen dus een zeer groot
aantal UBOs moeten worden geregistreerd en zouden die registraties ook aan de actualiteit
moeten worden aangepast bij eventuele wijzigingen. Dit betekent voor trustees23 in dergelijke gevallen dat de registratieplicht onredelijk zwaar drukt. Met het oog
op de uitvoerbaarheid wordt een algemene maatregel van bestuur voorbereid waarmee
alleen begunstigden met een belang van ten minste drie procent worden aangemerkt als
UBOs. Dit betekent dat begunstigden met een economisch belang dat kleiner is dan drie
procent niet hoeven te worden opgenomen in het register. Bedoelde algemene maatregel
van bestuur wordt momenteel openbaar geconsulteerd.24
3.3.3 Trustee
–
3.3.4 Uiteindelijk belanghebbende
–
3.4 Verplichtingen trustees
19. De leden van de PVV-fractie merken op dat op grond van artikel 3 van de Wet ter voorkoming
van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) instellingen onderzoek dienen te
verrichten naar hun cliënten en naar de achtergrond en het doel van een beoogde zakelijke
relatie of transactie. De leden van de PVV-fractie willen weten waar dit onderzoek
uit bestaat en welke kosten dit met zich meebrengt.
Het onderzoek naar cliënten door instellingen staat sinds de totstandkoming van de
Wwft in 2008 in die wet en stond ook in diens voorganger, de Wet identificatie bij dienstverlening die eind 1993 in werking trad. De inhoud van het cliëntenonderzoek is bij verschillende
wetten aangepast. De meest recente substantiële wijziging vond plaats door middel
van de Implementatiewet vierde anti-witwasrichtlijn. Deze trad in werking op 25 juli 2018. In paragraaf 3.3 van de memorie van toelichting25 is uitvoerig ingegaan op de laatste wijzigingen in de inhoud van het cliëntenonderzoek.
In paragraaf 5.1.5 van diezelfde memorie van toelichting is ook ingegaan op de kosten
die hiermee verband houden.
De essentie van het cliëntenonderzoek is dat de instelling de identiteit van de cliënt
moet kennen en weet met welk doel de zakelijke relatie wordt aangegaan om te kunnen
beoordelen of aan de dienstverlening risico’s op witwassen of financieren van terrorisme
zijn verbonden. Voor een uitgebreide toelichting hierop verwijs ik graag naar de openbare
Algemene leidraad Wwft.26 Hoofdstuk 5 hiervan gaat in op de verschillende aspecten van het cliëntenonderzoek.
20. De leden van de SP-fractie vragen de regering inzake de verplichtingen van trustees
die uit het wetsvoorstel volgen om aan te geven of zij verwacht dat dit allemaal goed
zal gaan. Het komt deze leden voor dat er nogal wat handelingen volgen uit deze wet
en zij denken dat dit, zeker voor kleine instellingen of bedrijven moeilijk is na
te leven, ook als deze goedwillend zijn. Zij vragen de regering hierop te reageren.
In de regel zullen de UBOs bij de trustee van een juridische constructie reeds bekend
zijn. Immers, een trustee kan zijn functie als beheerder van een juridische constructie
niet naar behoren verrichten als hij de identiteit niet kent van de oprichter(s),
de (eventuele) protector(s), de begunstigden of groep van begunstigden en elke andere
natuurlijke persoon die effectief zeggenschap uitoefent over de trust of soortgelijke
juridische constructie. Tevens zullen veel trustees in het kader van het afnemen van
dienstverlening van Wwft-instellingen informatie over de UBOs van een juridische constructie
al uitgezocht en verstrekt moeten hebben. Zoals hiervoor onder punt 19 aangegeven,
dienen Wwft-instellingen al geruime tijd in het kader van het verrichten van het cliëntenonderzoek
de identiteit van de UBOs van juridische constructies vast te stellen en de gegevens
over de identiteit van de UBOs te bewaren. Daarnaast zal de Kamer van Koophandel het opgaveproces faciliteren en gericht voorlichtingsmateriaal ontwikkelen.
3.5 Toegang tot informatie over uiteindelijk belanghebbenden
–
3.5.1 Algemeen
21. De leden van de PVV-fractie vragen naar een overzicht van alle lidstaatopties en of
Nederland hier wel of niet gebruik van zal maken. Kan de regering dit motiveren en
tevens aangeven of de ons omringende landen wel of niet gebruik zullen maken van deze
lidstaatopties?
Artikel 31 van de richtlijn kent vier lidstaatopties. Van deze lidstaatopties wordt
gebruikgemaakt, waarbij geldt dat gebruikmaking van deze lidstaatopties in onderling
verband moet worden bezien en in het kader van het bieden van waarborgen met betrekking
tot de privacy van UBOs. Zo is bij gebruikmaking van de lidstaatoptie voor ruimere
toegang tot het register (zie hieronder (i)) onder andere meegewogen dat er daarnaast
een lidstaatoptie is om te voorzien in afschermingsmogelijkheden voor uitzonderlijke
gevallen zoals minderjarigheid of andere handelingsonbekwaamheid dan wel bedreiging
(zie hieronder (iv) en een mogelijkheid tot online registratie en het vragen van een
vergoeding voor raadpleging van het register (zie hieronder (iii)). Ook is met gebruikmaking
van de lidstaatopties zoveel als mogelijk het bestaande UBO-register voor vennootschappen
en andere juridische entiteiten gevolgd, dat eenzelfde doel kent.27 De lidstaatopties zijn:
i. De richtlijn biedt lidstaten de optie ruimere toegang tot het register toe te staan.
Van deze optie wordt gebruikgemaakt. Transparantie over de UBOs van trusts en soortgelijke
juridische constructies kan eraan bijdragen dat deze juridische constructies niet
langer worden gebruikt voor witwassen, terrorismefinanciering of daarmee verband houdende
basisdelicten;
ii. De richtlijn biedt lidstaten de optie om onder nationaal recht vast te stellen voorwaarden
te voorzien in toegang tot aanvullende informatie (ten minste geboortedatum of contactgegevens)
aan de hand waarvan de UBOs van een trust of soortgelijke juridische constructie kunnen
worden geïdentificeerd. Van deze lidstaatoptie wordt in zoverre gebruikgemaakt dat
er – naast de verplichte informatie – aanvullende informatie wordt geregistreerd,
maar toegang tot deze aanvullende, meer privacygevoelige informatie is voorbehouden
aan de FIU-Nederland en de bevoegde autoriteiten. De aanvullende informatie betreft
informatie die voor de FIU-Nederland en de bevoegde autoriteiten nuttig is in de uitvoering
van hun taken;
iii. De richtlijn biedt lidstaten de optie een online registratie en een vergoeding28 te vragen. Van deze lidstaatoptie wordt mede in het licht van gebruikmaking van lidstaatoptie
(i) gebruikgemaakt in het kader van het bieden van waarborgen met betrekking tot de
privacy van UBOs. Gebruikmaking van deze lidstaatoptie ligt ook om financiële redenen
voor de hand (profijtbeginsel);
iv. De richtlijn biedt lidstaten de optie om in uitzonderlijke omstandigheden per geval
te voorzien in een uitzondering op de toegang tot (alle of een deel van) de informatie
over een UBO (afscherming). Er moet dan sprake zijn van een onevenredig risico (o.a.
een risico op fraude, ontvoering), minderjarigheid of anderszins handelingsonbekwaamheid
van de UBO. Van deze lidstaatoptie wordt – mede in het licht van gebruikmaking van
lidstaatoptie (i) – gebruikgemaakt in het kader van het bieden van waarborgen met
betrekking tot de privacy van UBOs.
Omdat nog niet alle lidstaten hun implementatieregelgeving gereed hebben en/of nog
geen actief UBO-register voor trusts en soortgelijke juridische constructies hebben,
en ook de koppeling (BORIS) van de verschillende nationale registers is vertraagd,
is niet met duidelijkheid en volledigheid te zeggen welke lidstaten van welke lidstaatopties
gebruikmaken en op welke manier. Wel is de kans op onderlinge verschillen tussen de
registers aanwezig gezien de lidstaatopties die artikel 31 van de gewijzigde vierde
anti-witwasrichtlijn biedt. Uit de overleggen in het kader van de totstandbrenging
en uitwerking van BORIS komt naar voren dat er onderling verschillen zullen zijn.
Zo zijn er bijvoorbeeld lidstaten die hebben aangegeven het UBO-register voor trusts
en soortgelijke juridische constructies volledig openbaar te maken.
22. De leden van de SP-fractie hebben gelezen dat banken en advocaten geen volledige toegang
hebben tot de informatie in het UBO-register en dat dat ertoe kan leiden dat de echte
UBO in veel gevallen niet zal worden achterhaald. Deze leden vragen de regering toe
te lichten waarom banken deze toegang niet krijgen.
Banken, advocaten en andere Wwft-instellingen hebben een poortwachtersfunctie in het
voorkomen van het gebruik van het financiële stelsel voor witwassen en terrorismefinanciering.
Na zorgvuldige afweging is ervoor gekozen hen geen toegang te geven tot alle informatie
die in het register wordt opgenomen, omdat hier de privacy van de geregistreerde UBO
prevaleert. De aanvullende, niet-openbare informatie bevat privacygevoelige informatie,
zoals het Burgerservicenummer en het woonadres van de UBO. De groep Wwft-instellingen
is namelijk groot en divers van karakter, zeker wanneer – na de in artikel 31, negende
lid, van de vierde anti-witwasrichtlijn bedoelde koppeling van registers – ook instellingen
uit andere lidstaten toegang kunnen krijgen tot het register. Gelet op de grootte
en diversiteit van betreffende instellingen en de meer privacygevoelige aard van de
aanvullende informatie wordt, met het oog op de bescherming van de privacy van UBOs
en bezien in het licht van het doel van de gewijzigde vierde anti-witwasrichtlijn,
de proportionaliteit en noodzaak, Wwft-instellingen geen toegang gegeven tot de aanvullende
informatie over UBOs van trusts en soortgelijke juridische constructies. In dit kader
is ook relevant dat Wwft-instellingen het cliëntenonderzoek moeten uitvoeren met behulp
van een risico-gebaseerde aanpak en zich daarbij dan ook niet enkel mogen baseren
op de informatie die in het register is opgenomen. Dit is ook expliciet geregeld in
artikel 31, zevende lid, van de richtlijn en wordt met onderhavig wetsvoorstel geïmplementeerd
in de Wwft. Wwft-instellingen moeten eigen onderzoek verrichten naar de UBOs. De gegevens
in het UBO-register zijn geen authentieke gegevens en kunnen daarmee niet als definitieve
verificatie gebruikt worden. Met de in het register opgenomen openbare gegevens waartoe
Wwft-instellingen wel toegang krijgen, kan al in de meeste gevallen een goede vergelijking
worden gemaakt tussen die openbare informatie en het eigen cliëntenonderzoek van Wwft-instellingen.
Dezelfde afweging is gemaakt ten aanzien van het bestaande UBO-register voor vennootschappen
en andere juridische entiteiten, dat eenzelfde doel kent. Hierbij is ook meewogen
het advies dat de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) heeft gegeven inzake toegang tot
gegevens voor poortwachters ten behoeve van de aanpak van witwassen.29 Mede gezien dit advies ziet het kabinet op dit moment onvoldoende grond voor toegang
voor Wwft-instellingen tot de aanvullende gegevens in het besloten gedeelte van het
UBO-register.
23. De leden van de SGP-fractie hebben vragen over de toegankelijkheid van informatie
over UBO’s van trusts en soortgelijke juridische constructies. Deze leden lezen dat
elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die een legitiem kan aantonen toegang heeft
tot de informatie. Wat wordt verstaan onder een legitiem belang? Tevens lezen de leden
van de SGP-fractie dat er lidstaatopties zijn om toegang tot informatie te beschermen
of deze toegang juist te verruimen. Deze leden constateren dat de regering er in overwegende
mate voor kiest om de toegang te verruimen. Kan de regering een toelichting geven
op deze verruiming? In hoeverre maakt de ruime toegang tot informatie, zoals aard
en omvang van het belang, het Burgerservicenummer van UBO’s en andere persoonlijke
informatie inbreuk op de privacy van betrokkenen? In hoeverre wordt dit versterkt
door de keuzes die Nederland maakt, bovenop verplichte eisen wat betreft toegang tot
informatie?
Ten aanzien van de vraag over het begrip «legitiem belang» verwijs ik naar de beantwoording
van de vragen van de PVV-fractie met dezelfde strekking (hierboven onder punt 9).
De vragen van de leden van de SGP-fractie zien op een tweetal lidstaatopties. Allereerst
de optie om ruimere toegang tot het register toe te staan. Van deze optie wordt inderdaad
gebruikgemaakt. Transparantie over de UBOs van trusts en soortgelijke juridische constructies
kan eraan bijdragen dat deze juridische constructies niet langer worden gebruikt voor
witwassen, terrorismefinanciering of daarmee verband houdende basisdelicten. Daarbij
moet wel worden opgemerkt dat gebruikmaking van de lidstaatopties in onderling verband
moet worden bezien en in het kader van het bieden van waarborgen met betrekking tot
de privacy van UBOs. Zo is bij gebruikmaking van de lidstaatoptie voor ruimere toegang
tot het register onder andere meegewogen dat er daarnaast een lidstaatoptie is om
te voorzien in afschermingsmogelijkheden voor uitzonderlijke gevallen zoals minderjarigheid
of andere handelingsonbekwaamheid dan wel bedreiging, en een mogelijkheid om online
registratie en een vergoeding te vragen bij raadpleging van het register. Ook is met
gebruikmaking van de lidstaatopties zoveel als mogelijk het bestaande UBO-register
voor vennootschappen en andere juridische entiteiten gevolgd.30
Daarnaast zien de vragen van de leden van de SGP-fractie op de optie om onder nationaal
recht vast te stellen voorwaarden te voorzien in toegang tot aanvullende informatie
(ten minste geboortedatum of contactgegevens) aan de hand waarvan de UBOs van een
trust of soortgelijke juridische constructie kunnen worden geïdentificeerd. Van deze
lidstaatoptie wordt in zoverre gebruikgemaakt dat er – naast de verplichte informatie
– aanvullende informatie wordt geregistreerd, maar toegang tot deze aanvullende informatie
is voorbehouden aan de FIU-Nederland en de bevoegde autoriteiten voor wie deze informatie
nuttig is voor de uitvoering van hun wettelijke taken. Het gaat bij de aanvullende
informatie om meer privacygevoelige informatie, zoals het woonadres en het Burgerservicenummer,
die daarom enkel voor een beperkte groep autoriteiten toegankelijk zal zijn.
Zoals ook hierboven bij beantwoording van vragen van de leden van de PVV-fractie over
lidstaatopties (punt 21) is aangegeven, zijn deze keuzes gebaseerd op een zorgvuldige
belangenafweging, waaronder enerzijds het belang van de bescherming van de privacy
en persoonlijke levenssfeer van UBOs en anderzijds het belang van het voorkomen van
het gebruik van het financiële stelsel voor witwassen en terrorismefinanciering en
het in dat kader beter tegengaan van misbruik van trusts en andere juridische constructies.
3.5.2 Openbaarheid
24. De leden van de VVD-fractie merken op dat er gebruikgemaakt wordt van de lidstaatoptie
die het mogelijk maakt om bepaalde informatie over een uiteindelijk belanghebbende
af te schermen zodat die informatie niet voor eenieder raadpleegbaar is via het register.
Welke lidstaten maken hier nog meer gebruik van, en welke niet? Welke invloed heeft
dat laatste op de Nederlandse situatie?
Graag verwijs ik voor de beantwoording van de vraag over gebruikmaking van lidstaatopties
door andere EU-lidstaten naar de beantwoording van de vragen van de leden van de PVV-fractie
hierboven onder punt 21. Nederland maakt gebruik van deze lidstaatopties omdat het
kabinet het van belang acht dat in bepaalde uitzonderlijke situaties afscherming van
de openbare gegevens mogelijk is. Het regelen van een mogelijkheid tot het op verzoek
kunnen afschermen van gegevens sluit aan bij andere openbare registers met persoonsgegevens
zoals het Kadaster, de Basisregistratie Personen (BRP) en het UBO-register voor vennootschappen
en andere juridische entiteiten. Door gebruikmaking van deze lidstaatopties wordt
het voor UBOs van trusts en soortgelijke juridische constructies mogelijk om (een
deel van) de openbare informatie, af te schermen. Daarbij geldt o.a. dat (i) de aard
en omvang van het door een UBO gehouden economisch belang niet worden afgeschermd,
(ii) financiële ondernemingen en notarissen op grond van de richtlijn toegang behouden
tot de afgeschermde gegevens, en dat (iii) bevoegde autoriteiten en FIUs onbeperkt
toegang tot alle geregistreerde gegevens behouden. De wijze waarop Nederland gebruikmaakt
van deze lidstaatopties wordt ook bij de koppeling van de registers van de EU-lidstaten
gerespecteerd. Dit betekent bijvoorbeeld dat een bank uit een andere EU-lidstaat via
BORIS toegang zal krijgen tot afgeschermde gegevens in het Nederlandse register; Nederlandse
banken hebben deze toegang immers ook. Anderzijds zijn gegevens die in het Nederlands
register afgeschermd zijn niet via BORIS toegankelijk voor bijvoorbeeld kunsthandelaren;
deze gegevens zijn in Nederland immers ook niet toegankelijk voor kunsthandelaren.
Het voorgaande zal vice versa gelden bij gebruikmaking van deze lidstaatopties door
andere EU-lidstaten.
25. De leden van de D66-fractie vinden het een goede zaak dat is gekozen voor de lidstaatoptie
en het register daarmee openbaar te maken. In dit kader constateren deze leden dat
uiteindelijk belanghebbenden in de wet de mogelijkheid wordt geboden om via de beheerder
van de KvK inzicht te verkrijgen in het aantal keren dat over hen informatie uit het
register is verkregen. Betreft het enkel de hoeveelheid of kan de uiteindelijk belanghebbende
ook meer informatie ontvangen over diegene die informatie over haar/hem op heeft gevraagd?
Voorts lezen deze leden dat door middel van het openbare register inzicht verworven
kan worden in de aard en omvang van het door iedere uiteindelijk belanghebbende gehouden
economische belang. Graag ontvangen deze leden nadere informatie over met name het
vraagstuk van de «omvang» nu gesteld wordt dat verdere klassen op grond van de AMvB
in artikel 5, derde lid, onderdeel f verder uitgewerkt en vastgesteld zullen worden.
Het betreft hier alleen het aantal raadplegingen. Er worden geen persoonsgegevens
van derden verstrekt aan UBOs. Deze vormgeving is daarmee identiek aan de mogelijkheid
voor UBOs om bij het UBO-register voor vennootschappen en andere juridische entiteiten
het aantal raadplegingen in te zien.
Het inzien van het aantal raadplegingen beoogt, mede in combinatie met de andere privacy-maatregelen,
de privacy van UBOs te beschermen. Het aantal raadplegingen kan behulpzaam zijn bij
de bescherming van de privacy van de UBO. Allereerst geeft het aantal verstrekkingen
inzicht in de verwerking van de persoonsgegevens van de betrokken UBO, hetgeen op
zichzelf al waardevol is voor de betrokkene. Daarnaast kan het aantal verstrekkingen
in combinatie met andere feiten of omstandigheden aanleiding vormen voor een UBO om
maatregelen te treffen of om autoriteiten te informeren. Als daar aanleiding toe is,
kunnen autoriteiten onderzoek doen naar de verstrekkingen en de identiteit van de
verzoekers. Zij kunnen daarbij gebruik maken van het feit dat identiteitsgegevens
van raadplegers worden vastgelegd en enkel door deze autoriteiten in te zien zijn.
Verder vragen de leden van de D66-fractie wat bedoeld wordt met de «omvang» van het
door een UBO gehouden economische belang nu daarover in artikel 5, derde lid, onderdeel
f, van het wetsvoorstel is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur klassen
kunnen worden vastgesteld. In een trust of soortgelijke juridische constructie worden
goederen toevertrouwd aan een trustee of beheerder die deze vermogensbestanddelen
vervolgens binnen bepaalde voorgeschreven kaders (bijvoorbeeld de trustakte) aanwendt
voor de begunstigden. Met «de omvang van het economische belang» wordt gedoeld op
de mate (uitgedrukt in percentages) waarin die goederen het eigendom zijn of worden
van een bepaalde UBO. De aard en omvang van het door een begunstigde gehouden economische
belang behoren op grond van de richtlijn tot de verplicht te registreren gegevens.
Het wetsvoorstel bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur klassen van economisch
belang kunnen worden vastgesteld waardoor de omvang van het belang dat een UBO heeft
in een bepaalde klasse wordt geregistreerd. Dit gebeurt thans ook bij het UBO-register
voor vennootschappen en andere juridische entiteiten, waarbij een UBO met een belang
van bijvoorbeeld 67% geregistreerd staat in de klasse «groter dan 50 tot en met 75
procent».31 Zolang het belang van die UBO binnen deze klasse blijft vallen, hoeft hij of zij
op dit punt geen wijziging door te geven. Door het hanteren van klassen leidt een
wijziging in het exacte belang enkel tot aanpassing van het geregistreerde belang,
indien het belang daarmee buiten de eerder geregistreerde klasse komt te vallen. Mede
gezien de lastenverlichting die dit oplevert, is een dergelijke mogelijkheid ook in
onderhavig wetsvoorstel opgenomen en zullen de klassen bij algemene maatregel van
bestuur worden vastgesteld. Die algemene maatregel van bestuur wordt momenteel openbaar
geconsulteerd.32
26. De leden van de PVV-fractie merken op dat uiteindelijk belanghebbenden de mogelijkheid
wordt geboden om via de beheerder van het register inzicht te krijgen in het aantal
keren dat over hen informatie uit het register is verkregen als maatregel om de privacy
van de uiteindelijk belanghebbenden te beschermen. De leden van de PVV-fractie willen
weten in hoeverre deze maatregel een bijdrage levert aan de bescherming van de privacy
van de uiteindelijk belanghebbenden. De uiteindelijk belanghebbenden krijgen immers
niet te zien door wie hun informatie is opgevraagd. In hoeverre heeft deze maatregel
dan een toegevoegde waarde?
Bij de implementatie van artikel 31 van de gewijzigde vierde anti-witwasrichtlijn
wordt zoveel als mogelijk aangesloten bij de implementatie van artikel 30 van die
richtlijn. Tijdens de parlementaire behandeling van de wet waarmee artikel 30 van
de richtlijn werd geïmplementeerd is een amendement33 aangenomen waarmee de indieners onder ander hebben beoogd de UBOs over wie informatie
wordt geregistreerd inzicht te geven in het aantal keren dat anderen dan de FIU-Nederland
en de bevoegde autoriteiten informatie over hen opvragen uit het register. In lijn
met artikel 22, zesde lid, van de Handelsregisterwet 2007 waarin dit amendement is opgenomen, biedt artikel 16 van onderhavig wetsvoorstel
UBOs van trusts en soortgelijke juridische constructies ook de mogelijkheid inzicht
te krijgen in het aantal keer dat zijn of haar informatie is verstrekt uit het register.
Het gaat hier mede met het oog op de privacy van de raadplegers inderdaad enkel om
inzicht in het aantal raadplegingen en niet om inzicht in de identiteit van de raadplegers.
Zoals onder punt 25 is aangegeven kan het aantal verstrekkingen in combinatie met
andere feiten of omstandigheden aanleiding vormen voor een UBO om maatregelen te treffen
of om autoriteiten te informeren. Als daar aanleiding toe is, kunnen autoriteiten
onderzoek doen naar de verstrekkingen en de identiteit van de verzoekers. Zij kunnen
daarbij gebruik maken van het feit dat identiteitsgegevens van raadplegers worden
vastgelegd en enkel door deze autoriteiten in te zien zijn.
27. De leden van de SP-fractie vragen de regering in te gaan op de privacyaspecten van
het wetsvoorstel. In hoeverre kan worden geborgd dat informatie die niet openbaar
zou moeten zijn, dat ook niet wordt? In hoeverre kan worden gegarandeerd dat bijvoorbeeld
adresgegevens niet in handen van kwaadwillenden komen? En klopt het dat het via het
Kadaster relatief eenvoudig is om dergelijke gegevens te achterhalen, wanneer men
het register heeft ingezien? In hoeverre biedt de lidstaatoptie om online registratie
en het betalen van een vergoeding in te voeren bescherming hiertegen?
Niet-openbare informatie, zoals het Burgerservicenummer en het woonadres, wordt alleen
getoond aan de FIU-Nederland en aangewezen bevoegde autoriteiten, die daartoe op persoonsniveau
(systeemtechnisch) worden geautoriseerd. Identificatie van raadplegers, online registratie,
het vastleggen van persoonsgegevens van raadplegers en de vergoeding die gevraagd
wordt voor het inzien van informatie, vormen een beperking voor het opvragen van grote
hoeveelheden informatie uit het register. In het Kadaster is alleen informatie te
achterhalen in het geval iemand onroerend goed op naam heeft staan. Het gaat daarbij
om naam, geboortedatum, woonplaats en brondocumenten. De zoeker heeft dan wel voldoende
gegevens nodig om de persoon of het object op te kunnen zoeken.
28. De leden van de PvdA-fractie vragen wat onder «legitiem belang» wordt verstaan. Dient
dit belang van tevoren bekend te zijn? Kan de regering garanderen dat (onderzoeks)journalisten
toegang hebben tot het register, ook met betrekking tot gegevens die zijn afgeschermd
bijvoorbeeld uit privacyoverwegingen?
Ten aanzien van de vraag over het begrip «legitiem belang» verwijs ik graag naar de
beantwoording van de vragen van de leden van de PVV-fractie met dezelfde strekking
(hierboven onder punt 9). In het wetsvoorstel wordt het criterium «legitiem belang»
niet gehanteerd.
Journalisten krijgen net als eenieder toegang tot het register maar niet tot de afgeschermde
informatie. Afscherming van UBO-informatie is bedoeld voor uitzonderlijke gevallen
waarin ten aanzien van de UBO sprake is van minderjarigheid, handelingsonbekwaamheid
of politiebescherming. Wel blijven de aard en de omvang van het belang van een UBO
openbaar, en dus ook voor journalisten toegankelijk. Bij afscherming is de informatie
over een UBO die normaal gesproken openbaar zou zijn, afgeschermd voor eenieder met
uitzondering van de FIU-Nederland, de bevoegde autoriteiten, financiële ondernemingen
en notarissen. Dit laatste volgt uit artikel 31, lid 7bis, van de richtlijn.
29. De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat er veel zorgen zijn over het
openbare karakter van het register. Zij lezen als belangrijkste argumenten vanuit
de regering voor openbaarheid dat de informatiepositie van actoren die zaken willen
doen met trusts wordt verbeterd en dat meer onderzoek door de maatschappij mogelijk
is – en dat de regering stelt dat omwille van de privacy van uiteindelijk belanghebbenden
niet alle in het register opgenomen informatie voor eenieder toegankelijk is. Zij
wijzen erop dat het feit dat uiteindelijk belanghebbenden de mogelijkheid hebben na
te gaan hoe vaak informatie over hen is geraadpleegd op zichzelf geen argument is
vóór het voldoende beschermen van privacy.
De leden van de ChristenUnie-fractie wijzen voorts op kritiek van onder meer de NOB,
European Data Protection Supervisor (EDPS) maar ook op uitspraken van de Rechtbank
Den Haag over de gekozen openbaarheid. Hier wordt gesteld dat onderbouwing waarom
basis-UBO-informatie toegankelijk moet zijn voor iedereen en of dit effectief bijdraagt
aan de doelstelling van het UBO-register voor trust(achtigen) ontbreekt. Deze leden
vragen de regering nog eens heel nadrukkelijk te wegen hoe de geclaimde inbreuk op
privacy opweegt tegen de vermeende meerwaarde van openbaarheid.
De leden van de ChristenUnie-fractie stellen vast dat er over het UBO-register een
rechtszaak loopt tegen de Nederlandse Staat vanwege de privacyschending en de disproportionaliteit
van het UBO-register. Het hoger beroep hiervan is na de zomer. Daarnaast loopt er
een procedure bij het Hof van Justitie van de Europese Unie. Zij vragen de regering
daarom of is overwogen om het trustregister voorlopig besloten te houden of te wachten
met implementatie, in afwachting van de uitspraken.
Zoals ook hierboven is aangegeven bij beantwoording van vragen over lidstaatopties
van de leden van de PVV-fractie (punt 21) en de SGP-fractie (punt 23), zijn die keuzes
gebaseerd op een zorgvuldige belangenafweging, waaronder enerzijds het belang van
het voorkomen van het gebruik van het financiële stelsel voor witwassen en terrorismefinanciering
(en het in dat kader beter tegengaan van misbruik van trusts en soortgelijke juridische
constructies) en anderzijds het belang van de bescherming van de privacy en persoonlijke
levenssfeer van UBOs.
Hierbij is van belang dat de afweging omtrent het al dan niet openbaar maken van de
gegevens in het UBO-register voor vennootschappen en andere juridische entiteiten
reeds op Europees niveau heeft plaatsgevonden. Eenzelfde afweging is gemaakt voor
het UBO-register voor trusts en soortgelijke juridische constructies, waarbij de Europese
wetgever expliciet de lidstaatoptie heeft opgenomen om de gegevens in het register
openbaar te maken. Nederland heeft van deze lidstaatoptie gebruikgemaakt, en bouwt
tegelijkertijd verschillende waarborgen in ter bescherming van de privacy en persoonlijke
levenssfeer van UBOs.
Dit betreft onder meer online registratie, verplichte identificatie en betaling bij
raadpleging, het door UBOs verkrijgen van inzicht in het aantal raadplegingen, de
mogelijkheid tot afscherming van de openbare gegevens, alsmede de beperking van toegang
tot de aanvullende, meer privacygevoelige gegevens tot bevoegde autoriteiten en de
FIU-Nederland. Voorts is relevant dat het wetsvoorstel ook getoetst is door de Autoriteit
Persoonsgegevens, welke geen op- of aanmerkingen had ten aanzien van de voorgenomen
openbaarheid. Voor wat betreft de lopende procedures geldt dat deze onvoldoende aanleiding
vormen om de implementatie van artikel 31 van de gewijzigde vierde anti-witwasrichtlijn
aan te houden. Dit klemt des te meer gelet op de inmiddels verstreken implementatiedeadline
(10 maart 2020) en het op 9 juni jl. ontvangen met redenen omkleed advies van de Europese
Commissie. Hierbij is ook relevant dat in de aangehaalde Nederlandse procedure de
Nederlandse voorzieningenrechter alle vorderingen van eiseres in kort geding heeft
afgewezen en de Staat in het gelijk heeft gesteld.
30. De leden van de SGP-fractie vragen of het mogelijk is voor UBO’s om niet alleen inzicht
te krijgen over het aantal keren dat informatie over hen uit het register is verkregen,
maar ook wie informatie over hen uit het register heeft gehaald.
Artikel 16 van het wetsvoorstel biedt UBOs de mogelijkheid inzicht te vragen in het
aantal keer dat informatie over hen is verstrekt uit het register. Het gaat hier mede
met het oog op de privacy van de raadplegers enkel om inzicht in het aantal raadplegingen
en niet om inzicht in de identiteit van de raadplegers. Raadplegers dienen zich online
te registreren en enkel de FIU-Nederland en de bevoegde autoriteiten kunnen hun persoonsgegevens
inzien.
31. De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre de keuze voor een openbaar register
in plaats van een niet-openbaar register een afweging is geweest tussen de kosten
voortvloeiende uit verzoeken tot toegang bij een niet-openbaar register en de privacy-gevolgen
voor UBO’s bij een openbaar register. Op basis van welke overwegingen is beslist dat
de negatieve gevolgen voor de genoemde kosten hoger zijn dan de privacy-gevolgen voor
UBO’s?
Het gaat hier niet louter om een afweging tussen kosten en privacy. Zoals onder punten
21 en 23 is aangegeven, is het belangrijk om te benadrukken dat gebruikmaking van
de lidstaatopties in onderling verband dienen te worden bezien en in het kader van
het bieden van waarborgen met betrekking tot de privacy van UBOs. Aan gebruikmaking
van de verschillende lidstaatopties is een zorgvuldige belangenafweging voorafgegaan.
Daarbij zijn verschillende belangen afgewogen, waaronder kostenaspecten maar in het
bijzonder is gekeken naar het belang van de bescherming van de privacy en persoonlijke
levenssfeer van UBOs en het belang van het voorkomen van het gebruik van het financiële
stelsel voor witwassen en terrorismefinanciering. Deze belangenafweging is ook in
het kader van het plan van aanpak witwassen toegelicht.34
3.5.3 Afscherming van informatie
32. De leden van de VVD-fractie lezen met betrekking tot het afschermen van informatie
dat overeenkomstig artikel 31, lid 7 bis, tweede en derde alinea, van de richtlijn
de afscherming niet geldt voor bevoegde autoriteiten, de financiële inlichtingen eenheid,
financiële ondernemingen en notarissen. Voor hen blijven de afgeschermde gegevens
in te zien. Via een systeem van autorisaties zal deze toegang worden bewerkstelligd.
Hoe zal dit autorisatiesysteem eruitzien? Hoe worden hierbij de risico’s op het lekken
van gegevens van personen waarbij sprake is van een concrete of voorstelbare dreiging,
minderjarigen en personen die handelingsonbekwaam zijn gemitigeerd?
Het nog te ontwerpen autorisatiesysteem gaat uit van de volgende principes: (1) pas
toegang na identificatie met een middel met voldoende betrouwbaarheidsniveau; (2)
toegang op basis van een gedetailleerde autorisatiematrix (koppeling van organisaties
en gebruikers); (3) autorisatie-beheerproces om de autorisatiematrix actueel te houden; (4) implementatie
van Rijksbrede beveiligingsprincipes en -richtlijnen; en (5) monitoring van beveiliging
en incidenten. Bevoegde autoriteiten zijn zelf verantwoordelijk voor het verlenen
van toegang voor hun eigen medewerkers.
33. De leden van de D66-fractie constateren dat de beoordeling van het wel of niet afschermen
van bepaalde informatie zal komen te liggen bij de politie en de Nationaal Coördinator
Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV). Deze leden constateren dat dit twee instanties
zijn en vernemen graag hoe dit in de praktijk zal werken daar er meningsverschillen
kunnen bestaan tussen deze beide organisaties.
In het kader van het belang van de bescherming van de privacy en persoonlijke levenssfeer
van UBO’s zal, gelijk de mogelijkheid van het kunnen afschermen van openbare gegevens
in het UBO-register voor vennootschappen en andere juridische entiteiten, voor dit
UBO-register eenzelfde mogelijkheid bij algemene maatregel van bestuur worden gecreëerd.
Met dit afschermingsregime is eveneens aangesloten bij het bestaande afschermingsregime
van een andere openbaar register, namelijk van het Kadaster. Ook bij dat register
geldt dat afscherming alleen aan de orde kan zijn als personen door de overheid worden
beveiligd. Het gaat daarbij om personen voor wie de politie beveiligingsmaatregelen
uitvoert overeenkomstig de circulaire bewaken en beveiligen.35 Deze personen staan op een lijst van de Minister van Justitie en Veiligheid (rijksdomein)
of op lijsten van de hoofdofficieren van justitie (decentraal domein). De Kamer van
Koophandel zal bij een verzoek op deze grond de bedoelde lijsten laten controleren.
De lijsten zijn gebaseerd op de verantwoordelijkheid die de afzonderlijke organisaties
dragen met betrekking tot de veiligheid van personen. Dat is de NCTV, namens de Minister
van Justitie en Veiligheid, voor personen in het rijksdomein en de lokale hoofdofficier
voor personen in het decentrale domein. Een persoon kan niet tegelijkertijd in het
rijksdomein en decentraal domein zijn opgenomen. Er is dus geen sprake van overlap
en daarmee eventuele meningsverschillen tussen beide organisaties.
34. De leden van de PVV-fractie merken op dat gebruik wordt gemaakt van de lidstaatoptie
die het, naast minderjarigen en handelingsonbekwamen, ook voor personen waarbij sprake
is van een concrete of voorstelbare dreiging mogelijk maakt hun gegevens af te schermen.
De leden van de PVV-fractie vragen om een inschatting van hoe groot deze groep in
Nederland is. Om welke personen gaat het hier voornamelijk? Op welke wijze wordt er
bepaald of iemand hieronder valt?
Zoals hiervoor aangegeven gaat het om personen voor wie de politie beveiligingsmaatregelen
uitvoert overeenkomstig de circulaire bewaken en beveiligen.36 Deze personen staan op een lijst van de Minister van Justitie en Veiligheid (rijksdomein)
of op lijsten van de hoofdofficieren van justitie (decentraal domein). De door de
Minister van Justitie en Veiligheid aangewezen personen staan op de limitatieve lijst
van de NCTV en betreffen functionarissen waarvan het ongestoord en veilig functioneren
van nationaal belang wordt geacht. De personen die op de lijst van de hoofdofficieren
van justitie staan, betreffen bedreigde personen voor wiens veiligheid het lokaal
bevoegd gezag verantwoordelijk is, waaronder bijvoorbeeld getuigen of journalisten.
De politie en het OM maken per geval een beoordeling of sprake is van een dusdanige
dreiging dat beveiliging vanuit de overheid noodzakelijk is. De instanties beoordelen
daarbij alle relevante feiten. Deze lijsten zijn geen statische, maar dynamische lijsten:
personen kunnen – al dan niet tijdelijk – worden toegevoegd dan wel eraf worden gehaald
afhankelijk van of (nog steeds) aan voorwaarden wordt voldaan voor beveiligingsmaatregelen
zoals neergelegd in de circulaire bewaken en beveiligen. De omvang van deze groep
fluctueert derhalve. Op grond van artikel 31, lid 7bis, van de gewijzigde vierde anti-witwasrichtlijn
zijn de EU-lidstaten die gebruik maken van deze mogelijkheid verplicht jaarlijks statistische
gegevens te publiceren over het aantal verleende uitzonderingen en de redenen voor
afscherming, en hierover verslag aan de Commissie uit te brengen. Deze gegevens zullen
daarmee ook voor uw Kamer bekend worden.
35. De leden van de CDA-fractie vragen de regering of er, wat betreft het artikel 30 UBO-register,
al gebruik is gemaakt van de mogelijkheid tot afscherming. In dat kader vragen deze
leden of inzichtelijk gemaakt kan worden hoe vaak er een verzoek tot afscherming is
gedaan, hoe vaak een dergelijk verzoek is afgewezen en in hoeverre de vastgestelde
criteria toereikend zijn in de praktijk.
Bij het UBO-register voor vennootschappen en andere juridische entiteiten wordt reeds
gebruikgemaakt van de mogelijkheid tot afscherming. Per medio juni zijn er in totaal
738 afschermingsverzoeken gedaan, waarvan 485 zijn gehonoreerd. De afschermingsverzoeken
zien hoofdzakelijk op minderjarigheid, daarna politiebescherming. Handelingsonbekwaamheid
wordt het minst aangevoerd als grondslag. Er zijn geen concrete signalen dat de vastgestelde
criteria ontoereikend zijn. Het beeld is dat het aantal afschermingsverzoeken in relatie
tot het totale aantal registraties beperkt is, en dat het aantal keren afkeuren van
afschermingsverzoeken ook relatief laag is.
36. De leden van de CDA-fractie merken op dat publiek toegankelijke gegevens steeds vaker
misbruikt worden door mensen met onaangename gevolgen. De leden van de CDA-fractie
vrezen dat in dat kader onderhavig wetsvoorstel niet alleen maar positieve gevolgen
kent. In dat kader vragen de leden van de CDA-fractie hoe de regering daarover denkt
en of dit niet noopt tot uitbreiding van de reikwijdte van de gronden waarop gegevens
afgeschermd mogen worden.
Op grond van lid 7bis van artikel 31 van de gewijzigde vierde anti-witwasrichtlijn
kunnen lidstaten voorzien in afscherming van de openbare gegevens van een UBO van
een trust of soortgelijke juridische constructie. Op grond van de richtlijn kan dit
enkel in uitzonderlijke in nationaal recht vast te stellen omstandigheden, indien
de toegang tot de gegevens de UBO blootstelt aan een onevenredig risico, waaronder
een risico op fraude, ontvoering, chantage, etc. of indien de UBO minderjarig of anderszins
handelingsonbekwaam is. Een verzoek om afscherming van de openbare gegevens van een
UBO moet per geval bekeken worden, waarbij een gedetailleerde beoordeling dient plaats
te vinden van de uitzonderlijke aard van de omstandigheden. Nederland maakt gebruik
van deze lidstaatoptie. Bij de vormgeving daarvan is bezien op welke andere wijze
invulling aan de mogelijkheid voor afscherming kan worden gegeven, overeenkomstig
de eisen van de gewijzigde vierde anti-witwasrichtlijn. Daarbij is uitgekomen bij
het afschermingsregime dat al bestaat bij het Kadaster, een ander basisregister met
openbare persoonsgegevens en het UBO-register voor vennootschappen en andere juridische
entiteiten. Het kabinet is van oordeel dat hiermee een zorgvuldige afweging is gemaakt
en een uitwerking is gevonden die afscherming en de praktische beoordeling daarvan
mogelijk maakt, en die tegelijkertijd voldoet aan de eisen van de richtlijn. Daarbij
is van belang dat personen zich op voorhand kunnen melden bij de politie als zij menen
dat er sprake is van een dreiging. Dit geldt tevens in geval sprake is van een voorstelbare
dreiging.
37. De leden van de SP-fractie constateren dat de Raad van State een opmerking heeft gemaakt
over de mogelijke afscherming van persoonsgegevens en dat dit alleen kan bij uitzonderlijke
situaties waarin er bijvoorbeeld sprake is van politiebeveiliging. De Raad van State
spreekt uit dat UBO’s ook in andere gevallen risico kunnen lopen en dat dit zeker
bij trusts het geval is. De leden van de SP-fractie vragen de regering hierop te reageren.
De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat onder de gronden voor afscherming ook
politiebescherming is meegenomen. Zij constateren voorts dat de Raad van State opmerkt
dat een uiteindelijk belanghebbende serieuze risico’s kan lopen zonder dat er sprake
is van politiebescherming. Kan de regering reageren op deze waarschuwing?
Voor het antwoord op deze vragen verwijs ik naar het antwoord op de vraag met dezelfde
strekking van de leden van de CDA-fractie onder punt 36. De memorie van toelichting
bij onderhavig wetsvoorstel is verder naar aanleiding van het advies van de Raad van
State op dit punt aangevuld, waarbij uitgebreid wordt ingegaan op deze afweging in
paragraaf 3.5.3.
3.5.4 Aanvullende informatie voor FIU-Nederland en bevoegde autoriteiten
38. De leden van de D66-fractie constateren dat, met het oog op het doel van de richtlijn,
bevoegde autoriteiten (zijnde autoriteiten waaraan taken zijn toegewezen op het gebied
van bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering, alsook belastingautoriteiten,
toezichthouders van meldingsplichtige entiteiten en autoriteiten die de opdracht hebben
witwassen, daarmee verband houdende basisdelicten en terrorismefinanciering te onderzoeken
en criminele activa op te sporen, in beslag te nemen of te bevriezen of te confisqueren)
toegang krijgen tot aanvullende informatie uit het register. De leden van de D66-fractie
vernemen graag hoe precies toegang gegeven wordt aan deze autoriteiten. Wordt het
bijvoorbeeld wel door de Kamer van Koophandel geregistreerd dat zij toegang krijgen
en geregistreerd welke aanvullende informatie/gegevens precies bekeken wordt? Is het
mogelijk om, indien blijkt dat er zonder noodzaak gekeken is naar de gegevens van
uiteindelijke belanghebbenden, hier tegen ook op te treden daar bekend is wie precies
waarnaar heeft gekeken? Dit gegeven de opmerkingen van de Autoriteit Persoonsgegevens
in paragraaf 6.5 aangaande het doel en de noodzaak van de inzage en toegang voor bevoegde
autoriteiten.
Voor een beschrijving van het autorisatiesysteem wordt verwezen naar het antwoord
op een vergelijkbare vraag van de leden van de VVD-fractie onder punt 32. Bevoegde
autoriteiten zijn zelf verantwoordelijk voor het verlenen van toegang voor hun eigen
medewerkers. Het gebruik van deze autorisatie is alleen bedoeld voor het uitvoeren
van de wettelijke taken. Het om andere redenen gebruik maken van dergelijke voorzieningen
moet onderwerp van gesprek zijn tussen werkgever en werknemer en de integriteitsnormen
die passen bij de werkzaamheden.
3.5.5 Betaling van een vergoeding en registratie van afnemers
39. Aangaande de vergoeding vernemen de leden van de D66-fractie graag een algemene schatting
van de hoogte hiervan. Te meer nu de kosten voor de kosten van beheer en exploitatie
van het register volgens de huidige schattingen uitkomen op een bedrag van 4,6 miljoen
euro. Derhalve kan een «kostendekkende vergoeding» wat in deze paragraaf gedefinieerd
wordt als «de administratieve kosten voor het beschikbaar stellen van de informatie,
met inbegrip van de kosten voor het bijhouden en ontwikkelen van het register» vrij
hoog uitvallen.
Voor beantwoording van deze vraag verwijs ik naar het antwoord onder punt 9.
3.6 Meewerkverplichting uiteindelijk belanghebbenden
–
3.7 Terugmeldplicht bevoegde autoriteiten
40. De leden van de D66-fractie begrijpen uit deze paragraaf dat de terugmeldplicht geldt
«indien nodig» waarbij indien nodig gelezen dient te worden als «indien passend».
Graag vernemen deze leden hoe dit «indien passend» precies gelezen dient te worden,
zeker nu ook al is opgenomen dat de terugmeldplicht «hun taken niet onnodig doorkruist».
Wanneer zou het terug melden «niet passend» zijn? En wanneer zou het terug melden
«niet passend» zijn, maar het de taken van de bevoegde autoriteiten niet onnodig doorkruizen?
De bevoegde autoriteiten en Wwft-instellingen zijn verplicht om bij de beheerder van
het register melding te maken van iedere discrepantie die zij aantreffen tussen de
informatie over UBOs in het register en de informatie over UBOs waarover zij beschikken.
In het geval van bevoegde autoriteiten is dit niet van toepassing als het doen van
een terugmelding hun taken onnodig doorkruist. Daarbij kan gedacht worden aan informatie
die in het kader van een strafrechtelijk onderzoek door de politie of een onderzoek
door een Wwft-toezichthouder naar voren komt en die afwijkt van de UBO-gegevens zoals
die zijn geregistreerd. Bij een terugmelding komt er een aantekening in het register
te staan waaruit volgt dat er een terugmelding is gedaan. Het doen van een terugmelding
tijdens de loop van een dergelijk onderzoek kan een afbreukrisico voor dat onderzoek
met zich meebrengen. Het doen van een terugmelding is in dat geval niet verplicht
maar dient in een later stadium, bijvoorbeeld na afloop van het onderzoek, alsnog
gedaan te worden, mits er dan geen sprake meer is van een risico voor de taakuitoefening
van de bevoegde autoriteit.
41. Kan de regering daarnaast aan de leden van de D66-fractie uitleggen waarom de terugmeldplicht
niet geldt voor de FIU-Nederland en op basis van welke passage uit de richtlijn zij
uitgesloten zouden worden hiervan?
Op de FIU-Nederland rust geen terugmeldplicht; uit het vijfde lid van artikel 31 van
de richtlijn volgt dat deze plicht alleen rust op Wwft-instellingen en – met inachtneming van voornoemde uitzondering – bevoegde autoriteiten.
Dit houdt verband met de taak van de FIU-Nederland.37 Met het oog op het voorkomen en opsporen van witwassen, en onderliggende basisdelicten
en terrorismefinanciering heeft de FIU-Nederland mede tot taak de gegevens die zij
verkrijgt, waaronder door Wwft-instellingen gedane meldingen van ongebruikelijke transacties,
te analyseren om te bezien of deze gegevens van belang kunnen zijn voor het voorkomen
en opsporen van misdrijven. De FIU-Nederland analyseert meldingen van ongebruikelijke
transacties, en kan deze verdacht verklaren en vervolgens delen met opsporingsinstanties
en inlichtingen- en veiligheidsdiensten.
42. De leden van de SP-fractie constateren dat bevoegde autoriteiten onder omstandigheden
verplicht zijn om bij de Kamer van Koophandel (KvK) melding te doen van discrepanties
tussen de informatie over UBO’s in het UBO-register en informatie over UBO’s die zij
elders aantrekken. De leden van de SP-fractie vragen welke voorwaarden dit zijn. Ook
willen deze leden graag weten wat de KvK vervolgens met deze informatie moet doen.
Zijn er verplichtingen die de KvK wordt opgelegd hieromtrent? En waarom geldt de terugmeldplicht
niet voor de FIU-Nederland?
Zoals vermeld onder punt 40 zijn de omstandigheden voor bevoegde autoriteiten gelegen
in het gegeven dat met het doen van een terugmelding hun taken niet onnodig worden
doorkruist. Dat is ook expliciet neergelegd in artikel 31, vijfde lid, van de gewijzigde
vierde anti-witwasrichtlijn. Op de FIU-Nederland rust geen terugmeldplicht; uit het vijfde lid van
artikel 31 van de richtlijn volgt dat deze plicht alleen op Wwft-instellingen en bevoegde
autoriteiten rust. Na ontvangst van een terugmelding plaatst de Kamer van Koophandel
onverwijld een aantekening in het register, waaruit volgt dat er een terugmelding
heeft plaatsgevonden. De Kamer van Koophandel voert zelf geen inhoudelijke beoordeling
uit van de terugmelding. Het is aan de trustee om binnen een week na ontvangst van
kennisgeving van een terugmelding te bezien of de in het register opgenomen informatie
inderdaad aanpassing behoeft. Laat de trustee dit na dan blijft de aantekening in
het register staan en kan het BEH handhavend optreden. Het BEH kan ook handhavend
optreden indien hij vaststelt dat de terugmelding onjuist is verwerkt of er een onjuist
gegeven in het register staat.
3.8 Terugmeldplicht Wwft-instellingen
43. De leden van de D66-fractie begrijpen dat een terugmeldplicht ook zal gelden voor
Wwft-instellingen. De tweede alinea van deze passage roept echter vragen op. Vanzelfsprekend
dienen Wwft-instellingen, op basis van artikel 16 van de Wwft, verrichte of voorgenomen
ongebruikelijke transacties onverwijld aan FIU-Nederland te melden nadat het ongebruikelijke
karakter van de transactie bekend is geworden. Maar zoals deze leden deze alinea nu
lezen, dient een Wwft-instelling wanneer een verrichte of ongebruikelijke transactie
gevonden wordt waaruit tevens blijkt dat informatie uit het register niet meer accuraat
en actueel is dit dus enkel te melden aan de FIU-Nederland en dus niet te voldoen
aan de terugmeldplicht jegens de KvK als gevolg van de informatiediscrepantie. Graag
vernemen deze leden hierover meer duidelijkheid.
Zoals hiervoor uiteengezet geldt op grond van artikel 31, vijfde lid, van de gewijzigde
vierde anti-witwasrichtlijn de terugmeldplicht voor zowel Wwft-instellingen als, voor
zover dit vereiste hun taken niet onnodig doorkruist, bevoegde autoriteiten. Hierbij
wordt opgemerkt dat de terugmeldplicht voor Wwft-instellingen los staat van de reeds
bestaande meldplicht als bedoeld in artikel 16 van de Wwft. Op grond van dit artikel
moet een instelling een verrichte of voorgenomen ongebruikelijke transactie onverwijld
aan de FIU-Nederland melden nadat het ongebruikelijke karakter van de transactie bekend
is geworden. Als een Wwft-instelling in het kader van het cliëntenonderzoek informatie
over een UBO heeft verzameld die tot de conclusie leidt dat sprake is van een ongebruikelijke
transactie, dan dient de Wwft-instelling dit onverwijld nadat het ongebruikelijke
karakter van de transactie bekend is geworden te melden aan de FIU-Nederland en niet
aan de Kamer van Koophandel. Meldingen van discrepanties waarbij geen aanleiding bestaat
om te veronderstellen dat de daaraan gerelateerde transactie verband kan houden met
witwassen of financieren van terrorisme gaan naar de Kamer van Koophandel.
3.9 Wwft-instellingen en cliëntenonderzoek
–
4. Rechtsbescherming
–
5. Handhaving
44. De leden van de D66-fractie constateren dat er een aantal delicten opgenomen worden
in de Wet op de economische delicten. Hieronder valt tevens «de in artikel 10c van
de Wwft opgenomen verplichting voor Wwft-instellingen om bij de Kamer van Koophandel
melding te maken van iedere discrepantie die zij aantreffen tussen de informatie over
uiteindelijke belanghebbenden in het register en de informatie over uiteindelijk belanghebbenden
waarover zij uit anderen hoofde beschikken.» Deze leden lezen vervolgens dat de Wwft-toezichthouders
de bevoegdheid krijgen om hun handhavingsinstrumentarium in te zetten wanneer zij
een overtreding van deze terugmeldplicht constateren. Graag vernemen deze leden of
dit bovenop strafrechtelijke handhaving geldt of dat dit in plaats van is.
Er wordt een duaal sanctiestelsel voorgesteld. Overtredingen kunnen zodoende met zowel
strafrechtelijke als bestuursrechtelijke sancties worden gehandhaafd. Daarbij kan
niet-naleving van betreffende verplichtingen uit het wetsvoorstel niet tegelijkertijd
zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk gehandhaafd worden. De leden van de D66-fractie
willen weten of de niet-naleving van de terugmeldplicht voor Wwft-instellingen strafrechtelijk
kan worden gehandhaafd. Dat kan inderdaad op grond van de voorgestelde wijziging van
de Wet op de economische delicten (Wed). Voor zover de terugmeldplicht opzettelijk niet wordt nagekomen, betreft het
een misdrijf. De strafrechtelijke handhaving wordt dan overigens niet door de Wwft-toezichthouders
gedaan maar door het Openbaar Ministerie (OM).
45. De leden van de SP-fractie vragen ten aanzien van de terugmeldplicht de regering om
aan te geven wat het in de praktijk betekent dat Wwft-toezichthouders de bevoegdheid krijgen een bestuurlijke boete op te leggen, een last
onder dwangsom of een aanwijzing te geven. Zal dit instrumentarium ook worden ingezet?
Waarom krijgen de Wwft-toezichthouders de bevoegdheid om dit instrumentarium in te
zetten en niet de verplichting?
De Wwft-toezichthouders hebben deze bevoegdheden momenteel al op grond van hoofdstuk
4 van de Wwft, en zij kunnen die straks ook inzetten in het kader van de verplichtingen
die op grond van onderhavig wetsvoorstel op Wwft-instellingen rusten.
46. De leden van de fractie van GroenLinks hebben kritische vragen over de handhaafbaarheid
van onderhavig wetsvoorstel. Zij wijzen hierbij met name op de kritische kanttekeningen
in de uitvoeringstoets van de Belastingdienst. Zij vragen de regering allereerst in
te gaan op de mate waarin de KvK geëquipeerd is om signalen door te geven aan het
Bureau Economische Handhaving (BEH).
Net als op dit moment gebeurt bij het UBO-register voor vennootschappen en andere
juridische entiteiten, zal de Kamer van Koophandel terugmeldingen doorgeven. In eerste
instantie aan de trustee, met het verzoek de informatie te controleren, en op een
later moment aan het BEH. De Kamer van Koophandel voert zelf geen inhoudelijke beoordeling
uit van de terugmelding.
47. De leden van de fractie van GroenLinks vragen of de regering de zorgen geuit in de
uitvoeringstoets van de Belastingdienst deelt, dat door het ontbreken van contra-informatie,
zoals deze contra-informatie wel beschikbaar is in het reguliere UBO-register, niet
geverifieerd kan worden of aangeleverde gegevens juist zijn.
De Belastingdienst is gevraagd een uitvoeringstoets uit te voeren in het licht van
de handhavingstaak waarmee zij op grond van dit wetsvoorstel belast wordt, het BEH
voert de taak uit. De uitkomst van deze uitvoeringstoets is met uw Kamer gedeeld.
De Belastingdienst komt daarin tot het oordeel dat het wetsvoorstel uitvoerbaar is
maar de handhaving in buitenlandse situaties (d.w.z. buiten de EU) naar verwachting
zeer beperkt effectief zal zijn, met name doordat het BEH in dergelijke situaties
afhankelijk zal zijn van de verkrijging van (contra-) informatie.
BEH verzorgt ook de handhaving bij het UBO-register voor vennootschappen en andere
juridische entiteiten, waarbij geldt dat vennootschappen en andere juridische entiteiten
al voor het bestaan van dat UBO-register werden geregistreerd in het handelsregister.
Bij trusts en soortgelijke juridische constructies is dit niet het geval. Zoals ook
in de memorie van toelichting is uitgelegd, worden (in ieder geval in Nederland maar
ook in sommige andere lidstaten) trusts en soortgelijke juridische constructies op
dit moment niet geregistreerd op de wijze zoals beoogd wordt met onderhavig wetsvoorstel.
In dit licht begrijp ik de opmerking van de Belastingdienst dat zij bij de uitvoering
van haar handhavingstaak geen register zal hebben waarop zij voor contra-informatie
kan terugvallen om bijvoorbeeld te controleren of een trust of soortgelijke juridische
constructies bestaat en wie daarvan de trustee is. Wel kan zij verifiëren aan de hand
van de verplicht te overleggen afschriften, te weten een geldig identiteitsbewijs
en een document waaruit de aard en omvang van het gehouden economische belang van
een begunstigde die ook kwalificeert als UBO in de trust of soortgelijke juridische
constructie blijkt, of de opgegeven gegevens daarmee overeenkomen. Het BEH kan verder
op grond van artikel 20, tweede lid, van het wetsvoorstel informatie uitwisselen met
zijn evenknieën binnen de EU. Buiten de EU heeft het BEH echter geen informatiebevoegdheden
en is hij afhankelijk van medewerking van de UBOs en buitenlandse overheidsinstanties.
Buiten de EU kan het BEH derhalve niet of zeer beperkt handhaven.
Het wetsvoorstel kent met de terugmeldplicht voor Wwft-instellingen en bevoegde autoriteiten
wel een instrument om eventuele verkeerd geregistreerde informatie op het spoor te
komen. Ook is de trustee uitdrukkelijk verantwoordelijk gesteld voor de kwaliteit
van de informatie die hij of zij registreert en bevat het wetsvoorstel een meewerkplicht
voor UBO. Niet-naleving van genoemde verplichtingen kan worden gesanctioneerd.
Daarnaast kan voor het UBO-register voor trusts en soortgelijke juridische constructies
lering worden getrokken uit de ervaringen die zijn en worden opgedaan bij het reeds
bestaande UBO-register voor vennootschappen en andere juridische entiteiten. Ervaringen
met laatstgenoemd UBO-register hebben geleerd dat de kwaliteit van terugmeldingen
belangrijk is voor de handhaving. In de praktijk is gebleken dat de enkele terugmelding
dat sprake is van een discrepantie veelal onvoldoende informatie biedt om te kunnen
handhaven. Ik stuur uw Kamer daarom hierbij ook een nota van wijziging toe waarmee
wordt bijgedragen aan de kwaliteit van zowel het UBO-register voor trusts en soortgelijke
juridische constructies als van het UBO-register voor vennootschappen en andere juridische
entiteiten. Deze nota van wijziging expliciteert voor Wwft-instellingen en bevoegde
autoriteiten welke gegevens bij een terugmelding over de betreffende UBO moeten worden
verstrekt, en geeft het BEH de bevoegdheid om bij de Wwft-instelling die een terugmelding
heeft gedaan, bij een trustee of bij een juridische entiteit de inlichtingen te vorderen
die hij nodig heeft voor de uitvoering van zijn taak. Het BEH kan die inlichtingenbevoegdheid
niet bestuurlijk afdwingen.
Vanuit uitvoeringsperspectief bezien signaleert de Belastingdienst in zijn uitvoeringstoets
terecht risico’s voor de handhaving. Het kabinet accepteert deze risico’s in het belang
van het voorkomen van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van
geld en terrorismefinanciering.
48. De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering hoe er een dwangsom- of boete-traject
ingezet kan worden als überhaupt niet gecontroleerd kan worden of informatie juist
is. Op dit moment wordt een dwangsom- of boete-traject immers ingezet op het moment
dat informatie niet is aangeleverd (bladzijde 27 van de memorie van toelichting) en
niet als deze informatie doelbewust niet juist is aangeleverd. Volgt hieruit dat het
inderdaad heel ingewikkeld gaat worden een dwangsom- en boete-traject in te zetten,
op het moment dat er (doelbewust) onjuiste informatie is aangeleverd?
Het BEH kan onderzoek verrichten naar de juistheid van informatie op grond van de
gegevens in het register en de discrepantie(s) die de bevoegde autoriteit of Wwft-instelling
bij de Kamer van Koophandel heeft gemeld. Afhankelijk van het onderzoek en de in het
onderzoek naar voren gekomen informatie kan BEH een dwangsom- of boetetraject inzetten
als (doelbewust) onjuiste informatie is geregistreerd. Dit is dus sterk afhankelijk
van de in het kader van het onderzoek ontvangen informatie en de mogelijkheid de informatie
te kunnen verifiëren.
49. De leden van de GroenLinks-fractie vragen welke stappen er gezet gaan worden om ervoor
te zorgen dat BEH informatie t.a.v. niet-EU-UBO’s en trustees kan verifiëren. Hoe
wordt bijvoorbeeld omgegaan met de beperking dat BEH buiten de EU geen informatiebevoegdheden
heeft?
Graag verwijs ik voor beantwoording van de vraag over de handhaving door het BEH in
buitenlandse situaties (d.w.z. buiten de EU), naar de beantwoording van de vraag van
de leden van de GroenLinksfractie onder punt 47.
50. De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de regering het met hen en de Belastingdienst
eens is dat de opzet van het wetsvoorstel fraudegevoelig is. Specifiek vraagt zij
daarbij om een appreciatie van elk individueel in de in de uitvoeringstoets genoemde
punten: (i) ziet de regering ook dat juist UBO’s en trustees die om fiscale en/of
andere redenen allerlei constructies opzetten, geen belang hebben bij het openlijk
en eerlijk verstrekken van gegevens, (ii) de verantwoordelijkheid van de trustee zelf
voor het aanleveren van informatie de fraudegevoeligheid verhoogt, en (iii) het wetsvoorstel
niet alle rechtsvormen betreft, waardoor uitwijken naar een alternatief mogelijk is.
Kan daarbij ingegaan worden op het punt gemaakt in de uitvoeringstoets dat minder
voor-de-hand-liggende «alternatieven» overblijven? Wat betekent dit concreet?
Ten aanzien van fraudegevoeligheid merkt de Belastingdienst in de uitkomst van haar
uitvoeringstoets op dat het wetsvoorstel fraudegevoelig is omdat (i) UBOs die gebruikmaken
van juridische constructies geneigd zullen zijn om onjuiste of onvolledige informatie
aan te leveren, (ii) de trustee zelf verantwoordelijk is voor de aanlevering van informatie
en er geen koppeling is met het handelsregister voor bijvoorbeeld verificatie, (iii)
de handhaving in buitenlandse situaties beperkt effectief is, (iv) het voorstel niet
alle rechtsvormen beslaat en dus uitwijken naar alternatieve vormen mogelijk is. Op
handhaving in buitenlandse situaties (d.w.z. buiten de EU) (iii) ben ik hierboven
onder punt 47 reeds ingegaan. Ten aanzien van het onder (i) en (ii) genoemde geldt
dat hiermee rekening is gehouden in de opzet van het wetsvoorstel. Dat is onder meer
gedaan doordat sancties kunnen worden opgelegd aan een trustee indien deze er niet
(tijdig) voor zorgt dat verplicht te registreren informatie is geregistreerd en/of
er geen zorg voor draagt dat de in het register opgenomen informatie toereikend, accuraat
en actueel is. De verantwoordelijkheid voor het inwinnen en bijhouden van toereikende,
accurate en actuele informatie over UBOs ligt ook op grond van artikel 31, eerste
lid, van de richtlijn bij de trustee. Daarnaast rust op grond van het voorgestelde
artikel 10b, vierde lid, van de Wwft op UBOs een meewerkverplichting omdat trustees
voor het inwinnen en bijhouden van de informatie over de UBOs van een trust of soortgelijke
juridische constructie veelal afhankelijk zijn van diezelfde UBOs. De meewerkverplichting
houdt in dat de UBOs verplicht zijn de trustee alle informatie te verschaffen die
de trustee nodig heeft om te voldoen aan zijn verplichting tot het inwinnen en bijhouden
van informatie over UBOs zodat die informatie toereikend, accuraat en actueel is.
De meewerkverplichting draagt bij aan de kwaliteit van het register, en overtreding
van deze verplichting wordt strafbaar gesteld in de Wed. Bovendien biedt artikel 18,
tweede lid, van het wetsvoorstel de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur
te bepalen dat in het register informatie kan worden opgenomen die is overgenomen
uit een basisregistratie zoals het handelsregister. Daarmee zou dus een koppeling
gecreëerd kunnen worden tussen het register en het handelsregister zodat voorkomen
kan worden dat informatie die in het register wordt opgenomen afwijkt van informatie
die in het handelsregister is opgenomen. Momenteel wordt een algemene maatregel van
bestuur openbaar geconsulteerd waarbij een dergelijke koppeling mogelijk gemaakt wordt.38 Ten aanzien van deze algemene maatregel van bestuur zal ook een uitvoeringstoets
worden uitgevoerd om te bezien of en in hoeverre dit ook betekenis heeft voor de uitvoering
van de handhavingstaak van het BEH.
Ten aanzien van het onder (iv) genoemde argument dat het wetsvoorstel fraudegevoelig
is omdat het niet alle vormen beslaat en dus kan worden uitgeweken naar alternatieve
manieren om te schuilen achter juridische constructies, geldt dat uitwijking naar
alternatieve constructies zoveel als mogelijk wordt voorkomen door een materiële definitie
van het begrip «soortgelijke juridische constructies» op te nemen in artikel 2, derde
lid, van het wetsvoorstel. Bij deze definitie is bewust gekozen voor een materiële
omschrijving zodat de naam van de juridische constructie er niet toe doet, maar enkel
de materiële kenmerken van de juridische constructie. Uiteraard blijft er een mogelijkheid
bestaan dat de mate van transparantie die dit register beoogt, de aantrekkelijkheid
van trusts en soortgelijke juridische constructies zal doen afnemen. Voor zover dat
inhoudt dat criminelen en andere kwaadwillende personen deze juridische constructies
niet langer wensen te gebruiken om zich achter te verschuilen, is dat geen ongewenst
effect. De reikwijdte van dit wetsvoorstel houdt hier in zoverre rekening mee dat
het buiten Nederland zetelen deze kwaadwillende personen geen soelaas zal bieden:
het wetsvoorstel is ook van toepassing op trustees die buiten de Europese Unie wonen
maar in Nederland een zakelijke relatie aangaan (bijvoorbeeld een bankrekening openen)
of in Nederland onroerend goed verwerven. Voorts is van belang dat ook andere lidstaten
van de EU artikel 31 van de gewijzigde vierde anti-witwasrichtlijn implementeren,
zodat elke lidstaat een dergelijk register zal hebben. De registers van de EU-lidstaten
zullen bovendien op termijn worden gekoppeld. Ook is van belang dat uitwijking naar
juridische entiteiten niet goed mogelijk is omdat daarvoor al de plicht bestaat UBO-informatie
te registreren.
Concluderend erken ik de risico’s die de Belastingdienst in zijn uitvoeringstoets
schetst, en probeer ik deze risico’s zoveel mogelijk te mitigeren.
6. Bescherming persoonsgegevens
–
6.1 Verwerking persoonsgegevens
–
6.2 Gekozen openbaarheid
–
6.3 Afscherming van gegevens
–
6.4 Algemene verordening gegevensbescherming
–
6.5 Advies Autoriteit Persoonsgegevens
51. De leden van de D66-fractie constateren dat de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) een
aantal opmerkingen heeft geplaatst bij het onderhavige wetsvoorstel. Zo heeft de AP
vragen over de (onderbouwing van de) noodzaak om de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
Directie Opsporing (ISZW-DO), de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, Inlichtingen-
en Opsporingsdienst (NVWA-IOD) en de Inspectie Leefomgeving en Transport, Inlichtingen-
en Opsporingsdienst (ILT/IOD) te benoemen tot bevoegde autoriteiten en is ook het
doel en de noodzaak van het inzien van de gegevens van diegene die toegang wensen
tot het openbare register onvoldoende onderbouwd. In dat kader vragen deze leden de
regering concreet te onderbouwen, per organisaties (de ISZW-DO, de NVWA-IOD en de
ILT/IOD), wat voor hen nut en noodzaak is van inzage krijgen in wie de verzoekers
zijn die toegang wensen tot het register met informatie over uiteindelijke belanghebbenden.
Graag hierbij tevens per organisatie aangeven op welke wijze deze inzage bijdraagt
aan de veiligheid van de uiteindelijke belanghebbenden en op welke wijze dit nodig
is voor de precieze taken van deze organisaties.
Artikel 31, vierde lid, van de gewijzigde vierde anti-witwasrichtlijn bepaalt dat
de FIU-Nederland en de bevoegde autoriteiten onbeperkt toegang moeten hebben tot de
gegevens van de UBOs. Over wat onder bevoegde autoriteiten moet worden verstaan, is
in artikel 31, vierde lid, het volgende bepaald. «De bevoegde autoriteiten die toegang krijgen tot het in lid 3 bis bedoelde centraal
register zijn de publieke autoriteiten waaraan taken zijn toegewezen op het gebied
van de bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering, alsook belastingautoriteiten,
toezichthouders van meldingsplichtige entiteiten en autoriteiten die de opdracht hebben
het witwassen van geld, daarmee verband houdende basisdelicten en terrorismefinanciering
te onderzoeken of te vervolgen en criminele activa op te sporen en in beslag te nemen
of te bevriezen en te confisqueren.»
De Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ISZW-DO), de Inlichtingen- en opsporingsdienst
van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA-IOD) en de Inspectie Leefomgeving
en Transport (ILT-IOD) zijn bijzondere opsporingsautoriteiten. Zij verrichten strafrechtelijk
onderzoek naar de onderliggende delicten van witwassen, de daarmee verband houdende
basisdelicten zoals dit in de richtlijn genoemd wordt. Er is derhalve een direct opsporingsbelang
gemoeid met de toegang van deze opsporingsdiensten tot het register. Voorbeelden van
delicten waar deze opsporingsautoriteiten onderzoek naar doen zijn arbeidsuitbuiting
en zorgfraude (ISZW-DO), milieu en subsidiefraude (NVWA-IOD) en illegale handel in
gevaarlijke stoffen en illegale import van afval (ILT-IOD).
52. Tevens constateren de leden van de D66-fractie dat de maximale bewaartermijn voor
het BSN van de verzoekers die toegang wensten/hebben gekregen tot het register met
informatie over uiteindelijke belanghebbenden vijf jaar betreft. Graag een precieze
toelichting waarom vijf jaar noodzakelijk is en waarom bijvoorbeeld een kortere termijn
niet mogelijk zou zijn.
De gegevens van verzoekers worden bewaard ten behoeve van opsporingsdoeleinden. Met
die gegevens kan een autoriteit die belast is met de opsporing van strafbare feiten
een persoon verbinden aan een (vermoedelijke) criminele activiteit. Indien het register
met een crimineel oogmerk geraadpleegd zou zijn, hoeft het strafbare feit uiteraard
niet direct te volgen op de raadpleging. Daar kan een onbekende tijd tussen zitten.
Als het bekijken van de gegevens van een raadpleger onderdeel is van een strafrechtelijk
onderzoek, dan is er daarnaast ook een doorlooptijd van het strafrechtelijk onderzoek
na het plegen van het strafrechtelijk feit. Afhankelijk van de omstandigheden kunnen
er meerdere jaren zitten tussen de raadpleging en het moment dat een autoriteit de
informatie over de raadpleging opvraagt. Met een termijn van vijf jaar wordt enerzijds
rekening gehouden met deze opsporingsbelangen en anderzijds met de belangen van de
raadpleger. Daarbij is een termijn van vijf jaar een gebruikelijke termijn. Deze geldt
in het kader van de Wwft bijvoorbeeld ook voor het bewaren van informatie over cliënten
nadat de zakelijke relatie is beëindigd.
7. Uitvoering en handhaving
53. De leden van de VVD-fractie merken op dat de KvK met dit wetsvoorstel wordt belast
met de ontwikkeling en het beheer van het register. Heeft de KvK voldoende capaciteit
om deze belasting te dragen? Is er voorts ten aanzien van het gehele wetsvoorstel
een toets uitgevoerd door de Adviescommissie Toetsing Regeldruk?
De Kamer van Koophandel heeft een team (circa 6 fte) samengesteld, dat zich volledig
richt op de totstandkoming van het UBO-trustregister voor trusts en soortgelijke juridische
constructies. Voor de operationele bedrijfsvoering zal in een later stadium in het
proces, als de bouw van het register verder gevorderd is, capaciteit worden gealloceerd.
De Adviescommissie Toetsing Regeldruk (ATR) is advies gevraagd. Dat advies is te raadplegen
op de website van de ATR.39 In paragraaf 8 van de memorie van toelichting is het advies van de ATR verwerkt.
54. De KvK is gevonden als uitvoerder en de verwachting is dat het register in de eerste
helft van 2022 gereed is. Dat betekent dat Nederland ruim te laat zal zijn met de
implementatie, en er een reëel risico bestaat op een infractieprocedure vanuit de
Europese Commissie (EC) en een eventuele sanctie. Kan de regering aangeven wat de
eventuele infractieprocedure en sanctie in zal houden?
Voor de vraag over een infractieprocedure verwijs ik naar de beantwoording van de
vragen van de leden van de PvdA-fractie hierboven onder punt 6.
55. De leden van de CDA-fractie vragen hoe ver de KvK gevorderd is ten aanzien van het
inrichten van het register dat voortvloeit uit deze implementatiewet. De leden van
de CDA-fractie vragen in dat kader ook of de KvK op problemen is gestuit bij de voorbereidingen
op het inrichten van het register. Ook vragen de leden van de CDA-fractie of de regering
bekend is met de kwaliteit van registers in andere lidstaten en of Nederland daar
inspiratie uit kan putten.
De Kamer van Koophandel verricht uitgebreide, voorbereidende werkzaamheden. Het register
wordt opgebouwd uit een combinatie van bestaande te configureren en modelleren ICT-producten.
Uitgangspunt daarbij is om het register zoveel als mogelijk op te bouwen uit bestaande
ICT-producten. Met het oog op doelmatigheid is in de initiatiefase gekeken of er beschikbare
onderdelen voor het nieuwe register konden worden gevonden binnen de rijksoverheid.
De generieke, standaarddienst Rijkszaak, in beheer van DICTU, lijkt bruikbaar. Op
dit moment worden technische analyses uitgevoerd die daarover meer duidelijkheid moeten
bieden. Daarna start de verdere ontwikkeling van het register, dat aan een geleidelijk
groeiende groep gebruikers ter beschikking zal worden gesteld. Bij de bouw en ontwikkeling
van het register worden waar mogelijk lessen getrokken uit de ervaringen van andere
lidstaten. In dit kader is onlangs een bezoek gebracht aan het Ministerie van Financiën
in België, dat aldaar het UBO-register beheert.
56. De leden van de fractie van de ChristenUnie hechten veel waarde aan het oordeel van
de Belastingdienst omtrent uitvoering. Het baart deze leden dan ook zorgen dat de
Belastingdienst van mening is dat het wetsvoorstel fraudegevoelig is – in feite het
tegenovergestelde van wat het voorstel beoogt. Dit heeft onder meer te maken met de
mogelijkheid dat kwaadwillenden makkelijk onjuiste informatie zouden kunnen aanleveren.
Handhaving is bovendien beperkt effectief door de afhankelijkheid van BEH bij de verkrijging
van (contra-)informatie. Deze leden vragen de regering derhalve om een inschatting
over hoe kansrijk dit register zal zijn om grote criminele activiteiten als witwassen
en terrorismefinanciering te bestrijden – in het licht van de beperkte handhaving.
Kan de regering voorts aangeven hoe zij gaat evalueren in hoeverre dit wetsvoorstel
een bijdrage levert aan het bestrijden van witwassen en terrorismefinanciering?
De kans dat dit register een bijdrage zal leveren aan het voorkomen en bestrijden
van grote criminele activiteiten wordt als kansrijk ingeschat, door de EU en ook door
het Nederlandse kabinet. Trusts en soortgelijke juridische constructies worden op
dit moment immers nog niet als zodanig geregistreerd in Nederland. Met de invoering
van dit register wordt dit wel het geval en zal in dat kader een waardevolle bijdrage
worden geleverd aan de transparantie over trusts en soortgelijke juridische constructies,
en hun UBOs, in het licht van de bescherming van de integriteit van het financieel
stelsel tegen het witwassen van geld, daarmee verband houdende basisdelicten zoals
corruptie, fiscale misdrijven waaronder belastingontduiking en -fraude, alsmede terrorismefinanciering.
In dit verband dient opgemerkt te worden dat, anders dan het geval is bij opsporing
en vervolging van witwassen van geld en terrorismefinanciering, het voorkomen daarvan
niet voorbehouden is aan autoriteiten. Bij het voorkomen van het misbruik van trusts
en soortgelijke juridische constructies voor witwassen en financieren van terrorisme
kunnen ook niet tot de overheid behorende personen en organisaties een rol van betekenis
spelen. Door de openbaarheid van het register met informatie over de UBOs kunnen personen
of organisaties beter geïnformeerd besluiten of zij zaken willen doen met de bijbehorende
trust of soortgelijke juridische constructie. Het zal daarbij vaak gaan om situaties
waarin de geregistreerde UBOs aanleiding geven de trust of soortgelijke juridische
constructie niet te vertrouwen. Publieke toegang tot informatie over UBOs maakt ook
meer onderzoek van informatie door de maatschappij mogelijk, onder meer door de pers
of maatschappelijke organisaties, en draagt bij aan het behoud van het vertrouwen
in de integriteit van zakelijke transacties en het financiële stelsel. Voor een reactie
op de mogelijkheden van handhaving door het BEH verwijs ik naar de beantwoording op
de vragen van de leden van de GroenLinks-fractie onder punten 47 en 50. Hierbij zij
opgemerkt dat er zowel bestuursrechtelijke als strafrechtelijke mogelijkheden zijn
om te handhaven in geval een trustee niet (tijdig) voor zorgt dat verplicht te registreren
informatie is geregistreerd en/of er geen zorg voor draagt dat de in het register
opgenomen informatie toereikend, accuraat en actueel is. Bovendien wordt bij nota
van wijziging het BEH de bevoegdheid gegeven om bij de Wwft-instelling die een terugmelding
heeft gedaan, bij een trustee of bij een juridische entiteit inlichtingen te vorderen
die hij nodig heeft voor de uitvoering van zijn taak.
De evaluatie die wordt genoemd in artikel 19, eerste lid onderdeel b, van onderhavig
wetsvoorstel ziet op een evaluatie van de uitvoering van de bij dit wetsvoorstel aan
de beheerder opgedragen taken. Deze evaluatie wordt twee jaar na inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel uitgevoerd.
57. De leden van de SGP-fractie hebben vragen over de handhaafbaarheid van het wetsvoorstel
in combinatie met het bereiken van het doel van het voorstel. Deze leden lezen dat
de gevolgen voor de handhaafbaarheid volgens de Uitvoeringstoets Belastingdienst als
«ingrijpend» gezien worden. Dat komt met name doordat trustees en UBO’s die zich om
fiscale of andere redenen achter constructies verschuilen geneigd zijn geen, onjuiste
of onvolledige gegevens aan te leveren. In buitenlandse situaties is de handhaafbaarheid
ook extra ingewikkeld. In hoeverre doet dit afbreuk aan het doel van het wetsvoorstel
en in hoeverre vermindert dit de doeltreffendheid van het wetsvoorstel? In hoeverre
is het wetsvoorstel nog proportioneel, nu blijkt dat de handhaving bij trustees en
UBO’s, die juist een belangrijke rol spelen in de doelmatigheid en het doel van het
wetsvoorstel, moeilijk lijkt? En kan de regering daarbij ook ingaan op de middelgrote
gevolgen voor de fraudebestendigheid van het wetsvoorstel, nu ook op dat vlak door
de Uitvoeringstoets Belastingdienst aangegeven wordt dat juist bij die trustees en
UBO’s die met dit wetsvoorstel geraakt zouden moeten worden, fraude voor de hand ligt?
Hoe groot schat de regering het risico dat het register straks gevuld is met goedwillende
UBO’s (waar het wetsvoorstel in essentie niet voor bedoeld is), terwijl kwaadwillende
UBO’s achterblijven en hoe worden deze risico’s verkleind?
Graag verwijs ik voor beantwoording van de vraag over de handhaving door het BEH in
buitenlandse situaties en de stappen die in dat kader zijn gezet, naar de beantwoording
van de vraag van de leden van de GroenLinksfractie onder punt 47. Het doel en de doeltreffendheid
van het wetsvoorstel zitten allereerst daarin dat trusts en soortgelijke juridische
constructies op dit moment in Nederland nergens worden geregistreerd zoals dat met
dit wetsvoorstel gebeurt. Transparantie over wie er achter een juridische constructie
schuilt, is van belang ongeacht of de UBO goedwillend of kwaadwillend is. Wel brengt
de mate van transparantie die dit wetsvoorstel beoogt met zich mee dat trusts en soortgelijke
juridische constructies wellicht minder aantrekkelijke middelen zullen worden voor
criminelen om zich achter te verschuilen. Dat is geen ongewenst effect, en als dat
effect zich gaat voordoen zal zich dat vermoedelijk in alle EU-lidstaten voordoen
die artikel 31 van de richtlijn hebben geïmplementeerd. Op de langere termijn kan
dit tot gevolg hebben dat er relatief minder criminelen en andere kwaadwillende personen
als UBOs in het register zullen zijn geregistreerd en dus relatief meer goedwillende
personen.
Onder punt 50 wordt ingegaan op de fraudebestendigheid van het wetsvoorstel.
8. Regeldrukkosten en financiële gevolgen
–
8.1 Regeldrukkosten
–
8.2 Financiële gevolgen voor de rijksoverheid
58. De leden van de PVV-fractie vragen om alsnog een inschatting te maken van de kosten
die de Wwft-toezichthouders moeten maken als gevolg van het toezicht houden op de
terugmeldplicht door Wwft-instellingen.
De Wwft-toezichthouders zullen toezicht gaan houden op de terugmeldplicht door Wwft-instellingen.
Dat wordt onderdeel van hun reguliere Wwft-toezicht en zal in beginsel daarbinnen
worden opgevangen. Ervaringen die bij het UBO-register voor vennootschappen en andere
juridische entiteiten zijn opgedaan met het toezicht door Wwft-toezichthouders op de nakoming van de terugmeldplicht door Wwft-instellingen, hebben
tot nu toe niet geleid tot een ander inzicht op dit punt.
59. De leden van de fractie van de ChristenUnie lezen dat de kosten voor de handhaving
geraamd zijn op 1,26 miljoen euro structureel per jaar (na 2022). Zij vragen de regering
of onderzocht kan worden wat de kosten zouden zijn wanneer er sprake is van een besloten
register en vragen daarbij om dit verschil te wegen ten opzichte van de privacyschending
van burgers.
Zoals onder punt 21 is aangegeven, is het belangrijk om te benadrukken dat gebruikmaking
van de lidstaatopties in onderling verband moet worden bezien. De keuze om gebruik
te maken van lidstaatopties is niet enkel een afweging geweest van kosten enerzijds
en bescherming van de privacy en persoonlijke levenssfeer van UBOs anderzijds. Er
is een zorgvuldige belangenafweging aan voorafgegaan waarbij verschillende belangen
zijn afgewogen. Er is in het bijzonder gekeken naar het belang van de bescherming
van de privacy en persoonlijke levenssfeer van UBOs en het belang van het voorkomen
van het gebruik van het financiële stelsel voor witwassen en terrorismefinanciering
en het in dat kader beter tegengaan van misbruik van trusts en andere juridische constructies.
9. Consultatie
60. De leden van de CDA-fractie lezen in het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State dat er vraagtekens worden gezet bij het niet gebruikmaken van de geboden
lidstaatopties ten aanzien van de openbaarheid voor iedereen van bepaalde gegevens
in het UBO-register. De leden van de CDA-fractie delen de opmerkingen van de Afdeling
en zien graag verdere motivering waarom er niet gebruik wordt gemaakt van de lidstaatoptie.
De verklaring dat dit wordt gedaan vanwege uniformiteit met betrekking tot het andere
UBO-register, is niet overtuigend voor de leden van de CDA-fractie. De aard van de
trust en soortgelijke juridische constructies maakt juist dat maatwerk geboden is,
zo menen de leden van de CDA-fractie. Publiekelijke toegankelijkheid tot de gegevens
staat daar enigszins haaks op, aldus deze leden. Hierbij willen de leden van de CDA-fractie
wel opmerken dat het van groot belang is dat bevoegde autoriteiten en de financiële
inlichtingen eenheid vanzelfsprekend wel toegang moeten hebben.
De richtlijn kent in artikel 31, lid 7bis een lidstaatoptie waarmee lidstaten in uitzonderlijke
omstandigheden en per geval kunnen voorzien in een uitzondering op de toegang tot
alle of tot een gedeelte van de in het register opgenomen informatie over een uiteindelijk
belanghebbende. In lijn daarmee biedt artikel 10 van het wetsvoorstel UBOs de mogelijkheid
om (een deel van) de informatie over hen die voor eenieder toegankelijk is, af te
schermen. De gronden voor afscherming worden bij algemene maatregel van bestuur vastgelegd
en zullen, gelet op de identieke voorwaarden van de richtlijn hieraan stelt, gelijk
zijn aan de voorwaarden die het UBO-register voor vennootschappen en andere juridische
entiteiten gelden voor afscherming, namelijk: minderjarigheid, handelingsonbekwaamheid
en politiebescherming.
Ten aanzien van die derde grond (politiebescherming) merkt de Afdeling advisering
van de Raad van State (RvS) in haar advies op dat de richtlijn ook afscherming toelaat
in geval van blootstelling aan een risico op fraude, chantage, afpersing, pesterijen
of intimidatie, en adviseert de RvS de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel
aan te vullen zodat daaruit duidelijker volgt waarom in het wetsvoorstel beperkt gebruik
is gemaakt van de mogelijkheden die de richtlijn biedt voor afscherming in risicovolle
situaties.
Bij de keuze voor de uitwerking van het afschermingsregime is onder meer gekeken naar
reeds bestaande afschermingsmogelijkheden van bestaande registers, namelijk het Kadaster
en het UBO-register voor vennootschappen en andere juridische entiteiten. Ook is gekeken
naar de vraag wie het meest geschikt is om te beoordelen of er ten aanzien van een
UBO sprake is van een onevenredig risico, een risico op fraude, ontvoering, chantage,
afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie. De expertise die nodig is om die beoordeling
te kunnen maken ligt, gelet op de eisen van de richtlijn, bij de politie en de Nationaal
Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV).
Nederland kent in dat kader reeds een regime dat gericht is op de beoordeling van
dreigingen ten aanzien van personen en de bescherming van die personen. In dat regime
spelen de politie en de NCTV een rol; zij hebben de expertise en bevoegdheden om een
inschatting te kunnen maken van mogelijke dreigingen en van gepaste tegenmaatregelen.
Bij dit regime is al aangesloten voor de afscherming van gegevens in andere, hiervoor
genoemde openbare registers van natuurlijke personen. Gezien het feit dat er reeds
afschermingsregimes bestaan met een vergelijkbare strekking, waarbij het UBO-register
voor vennootschappen en andere juridische entiteiten op een vergelijkbare Europeesrechtelijke
grondslag is gebaseerd als onderhavig register, is het onwenselijk hiervan af te wijken
omdat het ondoelmatig is om bij de politie en veiligheidsdiensten een separaat beoordelingskader
en proces in te richten voor onderhavig register. Er wordt aangesloten bij bestaande
processen en de benodigde beoordeling wordt uitgevoerd door de instanties die daartoe
het best geëquipeerd zijn. UBOs die menen dat er sprake is van (voorstelbare) dreiging
kunnen zich overigens op voorhand melden bij de politie.
9.1. Beleggingsinstellingen en icbe’s in vorm van fondsen voor gemene rekening
61. De leden van de VVD-fractie constateren dat in het voorontwerp van de memorie van
toelichting wordt aangegeven dat onder «soortgelijke juridische constructies» in ieder
geval open en besloten fondsen voor gemene rekening vallen. Daarover is in een aantal
van de ontvangen reacties aangegeven dat ook beleggingsinstellingen en instellingen
voor collectieve belegging in effecten (icbe) in de vorm van een fonds voor gemene
rekening hieronder vallen. Zij geven aan dat dit onwenselijk is omdat hiermee een
verschil ontstaat tussen beleggingsinstellingen en icbe’s die zijn opgezet als een
rechtspersoon en beleggingsinstellingen en icbe’s die geen rechtspersoonlijkheid hebben.
Er zal een ongelijke positie ontstaan met beleggers in beleggingsinstellingen of een
icbe met een andere civiele rechtsvorm. Daarvoor geldt een registratieplicht vanaf
een belang van 25%. De voorgestelde wet zou volgens de consultatiereacties het einde
betekenen van de fondsen voor gemene rekening die wordt aangeboden aan particulieren.
Voor hen zal het namelijk weinig aantrekkelijk blijven om deel te nemen in een fonds
voor gemene rekening, als de consequentie ervan is dat persoonsgegevens in een openbaar
register worden opgenomen. Het alternatief, beleggen in een beleggingsinstelling of
icbe met een vergelijkbare strategie waarbij de registratie pas plaatsvindt bij een
economisch belang van 25%, zou veel aantrekkelijker worden. Kan de regering ten aanzien
van de registratieplicht bij een icbe of beleggingsinstelling aangeven waarom verschillende
rechtsvormen anders behandeld worden in deze wet? Kan de regering daarbij tevens aangeven
of dit het speelveld niet verstoort?
Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven, vallen onder het begrip «soortgelijke
juridische constructie» in ieder geval open en besloten fondsen voor gemene rekening.
In de consultatiefase is door een aantal respondenten aangegeven dat het onwenselijk
is dat ook beleggingsinstellingen en instellingen voor collectieve belegging in effecten
(icbe) in de vorm van een fonds voor gemene rekening hieronder vallen, omdat daarmee
een verschil ontstaat tussen beleggingsinstellingen en icbe’s die zijn opgezet als
een rechtspersoon en beleggingsinstellingen en icbe’s die geen rechtspersoonlijkheid
hebben. Allereerst is het goed om op te merken dat waar beleggingsinstellingen en
icbe’s de vorm van een rechtspersoon hebben, zij ingeschreven dienen te staan in het
UBO-register voor vennootschappen en andere juridische entiteiten. Zodoende zullen
zowel beleggingsinstellingen en icbe’s die zijn opgezet als fonds voor gemene rekening
als beleggingsinstellingen en icbe’s die zijn opgezet als rechtspersoon, hun UBOs
moeten registreren in een centraal register. Daarnaast is het inderdaad zo dat het
UBO-register voor vennootschappen en andere juridische entiteiten op grond van de
gewijzigde vierde anti-witwasrichtlijn voor het te registreren economisch belang een
ondergrens van 25% kent. Dit houdt in dat een UBO met een economisch belang van meer
dan 25% wel geregistreerd dient te worden maar een UBO met een kleiner economisch
belang niet, tenzij sprake is van UBO-schap op grond van feitelijke zeggenschap. Omdat
de richtlijn voor trusts en soortgelijke juridische constructies een dergelijk minimum
economisch belang niet kent, is dit ook niet opgenomen in het wetsvoorstel. Daarmee bestaat er inderdaad een verschil tussen het UBO-register voor trusts
en soortgelijke juridische constructies en het UBO-register voor vennootschappen en
andere juridische entiteiten. Er kunnen zich gevallen voordoen van trusts of soortgelijke
juridische constructies met buitengewoon veel UBOs die ieder een zeer klein belang
in die trust of soortgelijke juridische constructie hebben. Om aan de registratieplicht
te voldoen, zou in dergelijke gevallen dus een zeer groot aantal UBOs moeten worden
geregistreerd en zouden die registraties ook aan de actualiteit aangepast moeten worden
bij eventuele wijzigingen. Dit betekent voor trustees40 van trusts en soortgelijke juridische constructies in dergelijke gevallen dat de
registratieplicht onredelijk zwaar drukt. Met het oog op de uitvoerbaarheid van de
registratieplicht en de daarmee verband houdende verplichtingen wordt een algemene
maatregel van bestuur voorbereid waardoor UBOs (begunstigden) met een belang van ten
minste drie procent worden aangemerkt als uiteindelijk belanghebbenden. Dit betekent
ook dat UBOs (begunstigden) met een economisch belang dat kleiner is dan drie procent
niet hoeven te worden opgenomen in het register. Bedoelde algemene maatregel van bestuur
wordt momenteel openbaar geconsulteerd.41
Voor de goede orde wordt nog opgemerkt dat het verschil in het bepalen van de UBOs
tussen juridische entiteiten en trusts en soortgelijke juridische constructies nu
al bestaat. In het kader van het cliëntenonderzoek moeten Wwft-instellingen de UBOs
van de cliënt achterhalen. In het geval het een juridische constructie betreft, geldt
al een andere uitwerking dan in het geval van juridische entiteiten. De keuze om de
activiteiten in te richten in een juridische entiteit of juridische constructie is
uiteraard aan de betrokkenen zelf.
9.2. Ondergrens economisch belang
–
9.3. Openbaarheid
–
9.4. Reikwijdte
–
9.5. Registratie
–
9.6. Afscherming
–
9.7. Terugmelding
–
9.8. Overgangstermijn
–
10. Transponeringstabel
–
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
–
OVERIG
62. De leden van de D66-fractie maken, nu een implementatiewet die tevens de Wwft wijzigt
wordt besproken, graag gebruik van de mogelijkheid een enkele vraag te stellen over
de wijze waarop Wwft instellingen in de praktijk omgaan met PEP’s (Politically Exposed
Persons). De algemene leidraad van de Wwft schrijft voor dat voor deze zogeheten PEP’s
een verscherpt cliëntenonderzoek nodig is. Dit begrijpen deze leden volledig. Op basis
van het Uitvoeringsbesluit Wwft 2018 artikel 2 lid 1 vallen onder PEP’s onder andere
ook leden van het bestuur van een politieke partij. Over het algemeen worden deze
functies in Nederland vervuld door vrijwilligers die zich kosteloos inzetten voor
hun partij, waarbij de besturen van politieke partijen zich in de regel bezighouden
met de vereniging (de leden, de talentontwikkeling, het contact met decentrale afdelingen
e.d.). Hun rol en invloed in de daadwerkelijke politiek is derhalve minimaal te noemen.
Toch, zo begrijpen deze leden, verwachten Wwft-instellingen van (aankomende) bestuursleden
van politieke partijen dat zij een Vermogensverklaring van hun gehele gezin en ouders
aanleveren, omdat de instelling anders het zakelijk contact met het bestuur zal verbreken.
Graag vernemen deze leden of de regering deze signalen herkent, wat precies de breedte
en de reikwijdte van de combinatie PEP en verscherpt cliëntenonderzoek is, of diverse
banken hier diverse aanpakken in hanteren en tot slot hoe de regering kijkt naar de
proportionaliteit in deze. Erkent de regering dat het vragen van vermogensverklaringen
van de ouders van een bestuurslid van een politieke partij een afschrikwekkende werking
kan hebben ten aanzien van het vervullen van een vrijwillige functie.
Ik acht het allereerst van belang om te benadrukken dat dit wetsvoorstel geen verband
houdt met het verscherpt cliëntenonderzoek naar personen die een politiek prominente
functie vervullen. Het onderwerp is wel relevant in de bredere context van de Wwft.
De specifieke signalen die de leden van de D66-fractie noemen, zijn mij niet bekend.
Wel ben ik bekend met vragen over de reikwijdte van het verscherpt cliëntenonderzoek
naar personen die een politiek prominente functie vervullen en de informatie die Wwft-instellingen
in dat kader van deze personen en hun familieleden mogen vragen.
Het verscherpt cliëntenonderzoek bij binnenlandse politiek prominente personen is
geregeld met de Implementatiewet vierde anti-witwasrichtlijn, die op 25 juli 2018 in werking trad. Bij de totstandkoming van die wet heb ik aan
de Eerste Kamer toegezegd om die wet binnen drie jaar te evalueren en daarbij specifiek
aandacht te hebben voor de uitvoering van het verscherpt cliëntenonderzoek naar politiek
prominente personen. Deze evaluatie wordt op dit moment afgerond. Ik verwacht uw Kamer
hierover na de zomer te informeren. De hier gestelde vragen betrek ik graag bij de
bespreking van de resultaten van de evaluatie.
63. De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen tot slot de regering om meer informatie
te geven over hoe andere lidstaten deze richtlijn willen implementeren conform de
aangenomen motie Van der Lee c.s.42, waarin wordt aangegeven «dat het voor de informatiepositie van de Kamer belangrijk
is om te weten hoe landen omgaan met lidstaatopties bij de implementatie van Europese
wetgeving».
De leden van de ChristenUnie-fractie refereren in hun vraag naar de motie43 waarin de regering verzocht wordt om (i) zich in Europees verband in te zetten dat
de Europese Commissie zorgt voor het transparant maken van door lidstaten gekozen
lidstaatopties, en (ii) bij implementatie van toekomstige Europese regelgeving te
beargumenteren waarom wordt gekozen voor welke lidstaatoptie en te beschrijven wat
de gevolgen van deze keuze zijn in relatie tot het Europese speelveld. Ik begrijp
de vraag van deze fractie aldus dat deze ziet op «beschrijven wat de gevolgen van
deze keuze zijn in relatie tot het Europese speelveld». In deze nota en in de memorie
van toelichting is uitgebreid ingegaan op de redenen waarom van bepaalde lidstaatopties
gebruik is gemaakt. Gezien de verschillende lidstaatopties die in artikel 31 van de
(gewijzigde) vierde anti-witwasrichtlijn zijn opgenomen, is de kans dat alle EU-lidstaten
een identiek UBO-register voor trusts en soortgelijke juridische constructies hebben
klein. De exacte gevolgen van nationale keuzes in relatie tot het Europese speelveld
zijn op dit moment echter nog niet goed in beeld te brengen omdat nog niet alle lidstaten
hun implementatieregelgeving gereed hebben en/of nog geen actief UBO-register voor
trusts en soortgelijke juridische constructies hebben. Ook is de koppeling van de
verschillende registers van de lidstaten vertraagd. Op grond van artikel 67, eerste
lid, van de richtlijn dient de Europese Commissie ervoor te zorgen dat de koppeling
uiterlijk op 10 maart 2021 gereed is. Dat is echter niet gelukt. De Europese Commissie
verwacht dat de eerste fase van de koppeling in het najaar zal plaatsvinden en een
half jaar later de koppeling volledig zal zijn afgerond. Vermoedelijk zal bij de koppeling
van de verschillende registers op Europees niveau het verschil tussen de lidstaten
(onder meer of wel of niet gebruik is gemaakt van een lidstaatoptie) duidelijker tot
uitdrukking komen.
64. Afsluitend merken de leden van de fractie van de ChristenUnie op dat dit wetsvoorstel
met zich mee brengt dat alle beleggers in een gereguleerd fonds voor gemene rekening
geregistreerd worden in het UBO-register. Dit gaat vaak om honderden of duizenden
particulieren, hetgeen tot grote administratieve lasten en hogere kosten leidt. Het
aanmerken van alle particulieren als UBO’s heeft dus als mogelijke consequentie een
overvloed aan UBO’s waardoor er juist minder inzicht wordt gegeven. Zij vragen de
regering om een reflectie op dit punt en een uitleg over hoe hierop wordt geanticipeerd.
Voor beantwoording van deze vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie verwijs
ik graag naar mijn antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie over trusts
en soortgelijke juridische constructies met zeer veel UBOs die ieder een klein belang
hebben en in dat kader de uitvoerbaarheid van de registratieplicht. Zie hierboven
onder punten 18 en 61.
De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
W.B. Hoekstra, minister van Financiën
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.