Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag
35 671 Wijziging van een aantal onderwijswetten in verband met aanpassingen op het gebied van de doorstroom van het basisonderwijs naar het voortgezet onderwijs en wijziging van de stelselinrichting van doorstroomtoetsen en toetsen verbonden aan leerling- en onderwijsvolgsystemen in het basisonderwijs
Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 17 mei 2021
Graag dankt de regering de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap voor
de schriftelijke inbreng bij het voorstel van wet tot wijziging van een aantal onderwijswetten
in verband met aanpassingen op het gebied van de doorstroom van het basisonderwijs
naar het voortgezet onderwijs en wijziging van de stelselinrichting van doorstroomtoetsen
en toetsen verbonden aan leerling- en onderwijsvolgsystemen in het basisonderwijs.
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel. De leden van de
CDA-fractie kunnen zich vinden in de aanpassing van het schooladvies, maar hebben
zorgen over de concentratie van taken bij het CvTE en de positie van stichting Cito
en Cito bv. De leden van de fractie van GroenLinks hebben het wetsvoorstel met interesse
gelezen. De SP-fractie heeft kennisgenomen van het voorstel. De leden van de PvdA-fractie
hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. De leden van de SGP-fractie
hebben kennisgenomen van het voorstel en steunen de inzet om zo min mogelijk kansenongelijkheid
te laten ontstaan door de gehanteerde procedure inzake de eindtoets.
De regering is de leden van de fracties van de VVD, CDA, D66, GroenLinks, SP, Partij
van de Arbeid en de SGP erkentelijk voor de gemaakte opmerkingen en de gestelde vragen
en heeft daarop in de hiernavolgende tekst gereageerd. Daarbij is zo veel mogelijk
de volgorde van het verslag aangehouden. Waar het de leesbaarheid van de nota naar
aanleiding van het verslag ten goede komt, is gekozen om bij de beantwoording een
aantal vragen samen te voegen. Hierdoor kunnen vragen in een andere paragraaf beantwoord
zijn dan waar deze vragen in het verslag gesteld zijn. Voor zover dat het geval is,
is zo veel mogelijk aan het begin van de paragraaf waarin de vraag gesteld is expliciet
aangegeven in welke paragraaf het antwoord gevonden kan worden. Met deze nota naar
aanleiding van het verslag ontvangt u ook een nota van wijziging, waarmee onder andere
enkele verduidelijkingen in het wetsvoorstel zijn aangebracht en technische onvolkomenheden
zijn hersteld.
Deze nota naar aanleiding van het verslag wordt gegeven mede namens de Staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Inhoudsopgave
I
ALGEMEEN
2
1.
Inleiding
2
2.
Aanpassingen in procedure en tijdpad schooladvisering
4
2.1
Knelpunten huidige regels
4
2.2
Hoofdlijnen van het voorstel
5
2.3
Volgorde schooladvies en de doorstroomtoets
12
3.
Stelselinrichting
16
3.1
Achtergrond van het voorstel
16
3.2
Knelpunten huidige stelselinrichting
18
3.3
Toelichting bij voorgestelde maatregelen over stelselinrichting
20
3.4
Keuzevrijheid en vergelijkbaarheid; overwogen alternatieven
24
3.5
Brailleversie
24
4.
Caribisch Nederland
24
5.
Advies en Consultatie
25
5.1.
Internetconsultatie
25
II
ARTIKELSGEWIJS
28
I ALGEMEEN
1. Inleiding
Overgang po vo
De leden van de D66 fractie zijn van mening dat we in Nederland te vroeg selecteren
naar niveau. De leden van de D66-fractie vinden dat het wetsvoorstel niet tegemoet
komt aan deze problemen en de kansenongelijkheid onvoldoende bestrijdt. Zij ontvangen
graag een reactie van de regering en vragen in hoeverre deze wet bijdraagt aan de
bestrijding van de kansenongelijkheid.
De regering is het met de fractie van D66 eens dat voor het creëren van gelijke kansen
meer nodig is dan procedurele aanpassingen in de doorstroom van het primair naar het
voortgezet onderwijs. Tegelijkertijd is een belangrijk knelpunt voor de verwezenlijking
van gelijke kansen juist gelegen in die overgang. De bevordering van kansengelijkheid
in het onderwijs zal dan ook altijd mede gericht moeten zijn op een soepele overgang
van primair naar voortgezet onderwijs. Met dit doel neemt dit wetsvoorstel knelpunten
weg in de procedure en het tijdpad rondom het schooladvies en de doorstroomtoets.
Ten eerste voorziet het wetsvoorstel in een centraal aanmeldmoment voor het voortgezet
onderwijs. Door een centraal inschrijfmoment in het voortgezet onderwijs te creëren
ondervinden leerlingen met een bijgesteld advies niet langer nadeel van die bijstelling.
Deze maatregel komt in het bijzonder ten goede aan leerlingen met een lagere sociaaleconomische
status en leerlingen woonachtig in minder stedelijke gebieden, omdat zij vaker recht
hebben op een heroverweging van het advies en vaker een bijstelling van het schooladvies
ontvangen. Leerlingen met een bijgesteld advies hebben nu een zeven maal grotere kans
om niet te kunnen worden geplaatst op de vo-school waar ze zich inschrijven dan leerlingen
zonder een bijgesteld advies.1 In de praktijk leidt dit er onder andere toe dat deze leerlingen zich, om toch onderwijs
te kunnen volgen op de school van hun voorkeur, inschrijven voor een ander niveau
dan het niveau dat volgens het bijgestelde advies het best past bij hun capaciteiten
en mogelijkheden. Andere leerlingen schrijven zich in op een andere school dan de
school van hun voorkeur. Ook dat is vanuit het perspectief van kansengelijkheid een
probleem, omdat de voorkeur voor een bepaalde school niet zelden is gebaseerd op specifieke
en voor de optimale ontwikkeling van de leerling belangrijke redenen, zoals: het ondersteuningsaanbod,
de afstand tussen school en thuis of het pedagogisch en didactisch klimaat. Een gelijk
moment van inschrijving en dus gelijke toegang tot de school van voorkeur maakt zeker
ook deel uit van de bevordering van kansengelijkheid. Dit wetsvoorstel regelt dat
nu; alle leerlingen schrijven zich op eenzelfde moment en met het definitieve schooladvies
in op een vo-school. Daarmee hebben alle leerlingen een gelijke kans om toegelaten
te worden tot de school van hun voorkeur. Als bijkomend effect stelt deze maatregel
vo-scholen ook in staat om keuzes over de formatie te maken die gebaseerd zijn op
het definitieve aantal aanmeldingen. Door de formatie te baseren op het definitieve
aantal aanmeldingen kunnen uiteindelijk meer leerlingen op het niveau van hun bijgestelde
advies terecht. Het kan echter, ook in het voorgestelde stelsel, wel voorkomen dat
leerlingen niet naar de vo-school van hun eerste voorkeur kunnen, omdat deze school
vol zit. Door de voorgestelde maatregel zal dit echter even vaak voorkomen bij leerlingen
met een bijgesteld als bij leerlingen zonder bijgesteld advies.
Ten tweede regelt dit wetsvoorstel ook dat scholen verplicht zijn hun schooladviesprocedure
op te nemen in de schoolgids. Dit schept meer duidelijkheid over de procedure die
bij het opstellen van het schooladvies wordt gevolgd en over de procedure die ouders
moeten volgen als zij het niet eens zijn met het schooladvies. Nu zien we dat vooral
mondige ouders hier inzicht in hebben. Door deze informatie op te nemen in de schoolgids
en ouders en leerlingen over de procedure te informeren hebben alle leerlingen en
ouders in ieder geval toegang tot dezelfde informatie. De bij deze nota naar aanleiding
van het verslag gevoegde nota van wijziging beoogt daarbij nog explicieter tot uitdrukking
te brengen dat het bevoegd gezag ouders actief moet informeren. Dit sluit beter aan
bij de doelstelling van het wetsvoorstel dat ook ouders die minder goed hun weg weten
te vinden op de hoogte moeten (kunnen) zijn van de procedures rondom het schooladvies.
Tot slot vormt de eindtoets als zodanig reeds jaren een belangrijk element in de bevordering
van de kansengelijkheid in de overgang van het po naar het vo. De toets biedt immers
een objectief, tweede gegeven bij het schooladvies. Dit wetsvoorstel beoogt de objectiviteit
van de doorstroomtoets te onderstrepen door de tijd die gelegen is tussen het voorlopig
schooladvies en de afname van de doorstroomtoets te verkorten. Zo wordt de validiteit
van de doorstroomtoets als objectief tweede gegeven bij het schooladvies beter verzekerd,
doordat het (voorlopig) schooladvies en de afname van de doorstroomtoets gebaseerd
zijn op hetzelfde kennisniveau.
Overigens zijn ook kansrijk adviseren en kansrijk plaatsen, het flexibiliseren van
de onderbouw van het vo, goed zicht houden op de ontwikkeling van leerlingen en mogelijkheden
geven tot maatwerk van belang voor het vergroten van kansengelijkheid bij de overgang
van primair naar voortgezet onderwijs. De regering heeft hier de afgelopen jaren al
stevig op ingezet en deze zaken krijgen de komende jaren een extra impuls door het
Nationaal Programma Onderwijs.
De leden van de D66-fractie willen dat de overgang van basisschool naar middelbare
school als doorlopende lijn wordt beschouwd en we weer geduld met kinderen gaan hebben.
Het uitgangspunt is dat kinderen in een brede brugklas komen. Ook het sociaal cultureel
planbureau (hierna: SCP) waarschuwt voor de toename van categorale scholen waardoor
leerlingen elkaar niet meer ontmoeten, waardoor er afstand kan ontstaan tussen groepen
in de samenleving. Deze leden vragen in het licht van deze wet een reactie te geven
op het rapport «Samen of gescheiden naar school» van het SCP.
Het is belangrijk dat leerlingen van verschillende schoolsoorten en met allerlei achtergronden
elkaar ontmoeten en met elkaar leren samenleven, zoals ook beschreven wordt in het
rapport van het SCP. Het SCP onderzoekt in zijn rapport of en zo ja op welke manier
het onderwijs de maatschappelijke tweedeling, die grotendeels loopt langs de lijn
van opleidingsniveau, kan tegengaan. In zijn onderzoek concludeert het SCP dat de
segregatie in het voortgezet onderwijs toeneemt en dat leraren voor grote uitdagingen
staan om maatschappelijke thema’s te bespreken in de klas. Het onderzoek beschrijft
ook een vreemde paradox: enerzijds stellen betrokken actoren (schoolbestuurders, schooldirecteuren,
docenten en ouders) een vergaande stelselwijziging voor als oplossing voor de segregatie.
Anderzijds kiezen ouders en leerlingen in toenemende mate voor categorale scholen
en spelen schoolbesturen in op deze behoefte. Het SCP concludeert dat deze ontwikkeling
vraagt om bijsturing, omdat de markt van vraag en aanbod niet vanzelfsprekend resulteert
in een ontmoeting tussen verschillende groepen leerlingen. Het SCP denkt aan breed
ingericht onderwijs met meer onderwijstypen op één school en vestiging, waarbij leerlingen
op het eigen niveau leskrijgen.
De voorstellen van het SCP zijn ingrijpend. Het is niet aan dit demissionaire kabinet,
maar aan een volgend kabinet om deze handschoen op te pakken. Wel heb ik de eerste
stappen reeds gezet. In de beleidsagenda onderwijssegregatie die uw Kamer in december
2020 heeft ontvangen worden verschillende maatregelen aangekondigd die aansluiten
bij de bevindingen uit het SCP-rapport, zoals onderzoek naar effectieve interventies
om onderwijssegregatie tegen te gaan, beleidssimulaties, versterkt toezicht op de
Lokale Educatieve Agenda, uitbreiding van de Gelijke Kansen Alliantie-agenda’s met
segregatieafspraken en een set aan lokale interventies op bijvoorbeeld het gebied
van toelatingsbeleid of niveau-overstijgend organiseren.2 Dit wetsvoorstel gaat echter over iets anders. Het neemt gericht knelpunten weg in
de procedure en het tijdpad rondom de doorstroomtoets, waardoor er geen directe link
is tussen de in de beleidsagenda aangekondigde maatregelen en dit wetsvoorstel.
2. Aanpassingen in procedure en tijdpad schooladvisering
2.1 Knelpunten huidige regels
De leden van de SP-fractie lezen dat de regering aangeeft dat niet alle leerlingen
altijd terecht kunnen op de school naar keuze vanwege de beperkte capaciteit op bepaalde
(populaire) scholen. Zij vragen of onderlinge concurrentie hier aan bijdraagt, of
het wenselijk is dat onderlinge concurrentie tussen scholen bestaat en of het noodzakelijk
is in het onderwijs. Zij vragen of de regering haar antwoorden kan toelichten.
De ene school is populairder dan de andere school, maar concurrentie tussen scholen
is geen een-op-een verklaring voor het bestaan van populaire scholen met een beperkte
capaciteit. Populariteit kan worden veroorzaakt door een verscheidenheid aan factoren,
zoals: een populair schoolconcept dat de school aanbiedt, goede scores op «Scholen
op de kaart», de ligging en de reputatie, etc. Omdat de capaciteit van scholen nooit
onbeperkt is, zullen er altijd scholen zijn die meer aanmeldingen van leerlingen krijgen
dan dat zij kunnen plaatsen. Tegelijkertijd staat het scholen vrij zich te profileren
en zich te onderscheiden van andere scholen. Dat is inherent aan de grondwettelijke
vrijheid van onderwijs en de vrijheid van ouders en leerlingen om een school te kunnen
kiezen die aansluit bij hun opvattingen, wensen en behoeften. Dat is ook een van de
redenen waarom ouders en leerlingen in Nederland in de regel tevreden zijn over de
eigen school.
2.2 Hoofdlijnen van het voorstel
De vragen die de leden van de fracties van D66 en GroenLinks in deze paragraaf hadden
gesteld over de onderwijstijd en het moment waarop de doorstroomtoets wordt afgenomen
zijn, met het oog op de leesbaarheid, beantwoord in paragraaf 5.1.
De leden van de VVD-fractie vragen of een hogere eindtoetsscore in alle gevallen leidt
tot een leerling die een advies krijgt conform de hoger behaalde eindtoetsscore of
dat een «heroverweging» ook kan betekenen dat het schooladvies niet naar boven wordt
bijgesteld? Ook vragen zij wanneer een schooladvies naar boven wordt bijgesteld. De
leden van de CDA-fractie stellen een soortgelijke vraag: zij vragen of de regering
aan kan geven of de redenen voor aanpassing door de school van het definitieve schooladvies
dezelfde zijn als in het huidige systeem en wat voor scholen de doorslag geeft bij
een bijstelling.
Op grond van het huidige wettelijk stelsel is, wanneer het toetsadvies hoger uitvalt
dan het schooladvies, de basisschool verplicht het schooladvies te heroverwegen. Het
schooladvies kan op basis van de heroverweging naar boven worden bijgesteld, maar
nooit naar beneden. Bijstelling is echter niet verplicht. Bij een heroverweging van
het schooladvies kijken scholen naar een samenspel van factoren, waarvan de eindtoetsscore
er één is. Uit de evaluatie van de Wet eindtoetsing po bleek dat scholen voor het
al dan niet bijstellen van het schooladvies kijken naar de score op de eindtoets,
gedragskenmerken van de leerling en wensen van de leerling en van de ouders. Daarbij
geeft ruim de helft van de scholen aan leerlingen «het voordeel van de twijfel» te
willen geven bij een hogere eindtoetsscore.3 Het totaalbeeld van de leerling geeft uiteindelijk de doorslag. De hiervoor beschreven
wijze waarop scholen het schooladvies heroverwegen bij een hogere doorstroomtoetsscore
blijft met dit wetsvoorstel ongewijzigd.
De leden van de VVD-fractie stellen dat een deel van de leerlingen baat heeft bij
een vroeger selectiemoment om door te stromen dan het moment van de eindtoets en vragen
of de regering mogelijkheden ziet om voor leerlingen die eerder kunnen en willen doorstromen
aanpassingen te doen met betrekking tot het doorstroommoment.
Alle leerlingen moeten op school een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doorlopen.
Dit proces wordt afgestemd op de voortgang in de ontwikkeling van de leerlingen. Als
een leerling baat heeft bij het sneller doorlopen van de schoolloopbaan dan de acht
aaneensluitende jaren die er voor staan, is daar ruimte voor binnen de geldende wet-
en regelgeving, mits sprake blijft van een ononderbroken ontwikkelingsproces. Indien
een leerling versnelt en al na groep 7 uitstroomt naar het vo kan de leerling de doorstroomtoets
uit groep 8 maken, maar dit is niet verplicht.
De leden van de VVD-fractie lezen dat de term «eindtoets» wordt gewijzigd in de term
«doorstroomtoets», omdat de term «eindtoets» tot extra prestatiedruk zou leiden. Zij
vragen waarop deze aanname is gebaseerd en op welke manier de regering de term «doorstroomtoets»
gaat testen of daar niet dezelfde druk vanuit komt.
Een naamsverandering leidt op zichzelf niet tot vermindering van de prestatiedruk.
De naam doorstroomtoets doet vooral meer recht aan dat wat de toets beoogt te zijn:
een instrument dat gebruikt wordt in de doorlopende leerlijn van het po naar het vo.
De term «eindtoets» kan ten onrechte de indruk wekken dat het afnamemoment van de
toets het einde van de groei van een leerling markeert. Het gebruik van de term «eindtoets»
brengt te weinig tot uitdrukking dat de ontwikkeling van de leerling in het voortgezet
onderwijs doorloopt en dat het voortgezet onderwijs logisch op het basisonderwijs
volgt. De term eindtoets draagt bij aan het beeld dat de toets een soort eindexamen
van de basisschool is. Het is vooral dit beeld dat tot prestatiedruk kan leiden. Dit
wetsvoorstel, waarvan de naamsverandering onderdeel is, benadrukt dat het basis- en
voortgezet onderwijs samen uitdrukking geven aan een ononderbroken ontwikkelingsproces
dat bij iedere individuele leerling past. Een verdere verankering van dat doel, waarbij
het schooladvies niet afhangt van één toets, maar een logisch uitvloeisel is van een
ontwikkelingsproces dat middels het LVS wordt gevolgd, kan wel leiden tot vermindering
van de druk.
De leden van de CDA-fractie vragen of een school een voorlopig schooladvies opstelt
en zo ja wanneer dit gebeurt. Ook vragen zij of dit voorlopig schooladvies ook meegedeeld
wordt aan de ouders en leerlingen zodat zij zich alvast kunnen voorbereiden op de
keuze voor een middelbare school.
Het schooladvies wordt in de periode van 10 januari tot en met 31 januari vastgesteld.
Het bevoegd gezag deelt vervolgens het schooladvies mee aan de ouders. De afname van
de doorstroomtoets volgt dan in de eerste of tweede volledige week van februari. Na
de uitslag van de doorstroomtoets wordt het definitief schooladvies vastgesteld. Deze
perioden staan in het wetsvoorstel vermeld in artikel 45d, eerste en derde lid, WPO;
artikel 48e, eerste en derde lid, WEC en artikel 51d, eerste en derde lid, WPO BES.
Op basis van richtinggevende gesprekken die vaak al vanaf groep 6 plaatsvinden en
uiteindelijk resulteren in het voorlopig schooladvies zullen ouders en leerlingen
zich vaak al gaan oriënteren op het voortgezet onderwijs. Na het definitieve schooladvies
kunnen zij zich aanmelden bij de school van hun keuze.
De leden van de CDA-fractie vragen of er voor ouders en leerlingen ook een mogelijkheid
bestaat om bezwaar aan te tekenen tegen dit voorlopige schooladvies? Zo ja op welke
wijze en zo nee waarom niet? Deze leden vragen daarnaast hoe dit zit met het definitieve
schooladvies. Blijft dit ongewijzigd ten opzichte van de huidige situatie?
Ouders en leerlingen hebben geen formeel recht van bezwaar tegen een schooladvies.
Daarbij geldt dat besluiten over het kennen en kunnen van een leerling, tot welke
categorie het schooladvies behoort, zijn uitgezonderd van bestuursrechtelijke rechtsbescherming
(8:4, lid 3, onderdeel b Awb). Wel kunnen ouders en leerlingen op grond van de sectorwetten
een klacht indienen tegen het door het bevoegd gezag afgegeven schooladvies. Het bevoegd
gezag zal zich over die klacht moeten laten adviseren door een onafhankelijke klachtencommissie.
Voor zover ouders over het schooladvies als zodanig een klacht willen indienen, is
het in de meeste gevallen aangewezen het definitieve schooladvies af te wachten, omdat
dan pas de gehele procedure is doorlopen. Wanneer ouders zich niet kunnen vinden in
het oordeel van de klachtencommissie of in de wijze waarop het bevoegd gezag uitvoering
heeft gegeven aan het advies, kunnen zij zich – in zowel het openbaar als bijzonder
onderwijs – wenden tot de burgerlijke rechter. Aan de rechtsbeschermingsmogelijkheden
verandert dit wetsvoorstel niets.
De leden van de CDA-fractie vragen ook nader toe te lichten hoe wordt voorkomen dat
leraren nog steeds kinderen van laagopgeleide ouders bewust of onbewust een lager
schooladvies geven. Op welke wijze worden leraren gewezen op de bewuste en onbewuste
vooroordelen op basis waarvan zij een schooladvies afgeven?
De leden van de CDA-fractie vragen verder in hoeverre de regering bereid is bij het
po het belang van een gecombineerd schooladvies onder de aandacht te brengen om kansen
te vergroten van kinderen, vooral kinderen voor wie in groep 8 nog niet helemaal duidelijk
is wat het beste niveau is of voor kinderen van lager opgeleide ouders.
Het is belangrijk dat scholen leerlingen kansrijk adviseren en niet alleen enkelvoudige
schooladviezen geven. Basisscholen zijn meerdere malen op dat belang gewezen. Zeker
in de afgelopen periode, waarin sprake was van onderwijs op afstand, zijn basisscholen,
zowel vanuit het Ministerie van OCW als vanuit een coalitie van de PO-Raad, het Lerarencollectief
en de AVS, opgeroepen om leerlingen kansrijk te adviseren, dubbele adviezen te geven
en het voordeel van de twijfel te geven. In oktober 2020 is de Handreiking schooladvisering
gepubliceerd.4 In deze handreiking wordt specifiek aandacht besteed aan de (on)bewuste oordelen
die een rol spelen bij de totstandkoming van het schooladvies en aan de afwegingen
die daarbij komen kijken. Om deze handreiking nog beter voor het voetlicht te brengen
bij onderwijsprofessionals heeft het Lerarencollectief video’s ontwikkeld over schooladvisering.5 In zowel de handreiking als de tutorials worden basisscholen gewezen op de mogelijkheid
een dubbel schooladvies te geven. Daarnaast organiseert de Gelijke Kansen Alliantie
regionale bijeenkomsten naar aanleiding van de documentaireserie Klassen, om het gesprek
over kansengelijkheid verder te voeren. Daarbij staat ook de overgang van po naar
vo centraal. Deze bewustwordings- en communicatiecampagnes brengen het gesprek op
gang, zowel op school als daarbuiten, over schooladvisering en de afwegingen die daarbij
komen kijken.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan aangeven in hoeverre er nu voldoende
aandacht wordt besteed aan schooladvisering op de Pabo en in het scholingsaanbod voor
huidige leraren.
De leden van de GroenLinks- en de SP-fractie stellen soortgelijke vragen. De leden
van de GroenLinks-fractie vragen of er ook op de opleiding meer aandacht wordt besteed
aan schooladvisering. Ook vragen zij of de regering het belangrijk vindt dat beginnende
leerkrachten hier vanuit de opleiding vaardigheden en kennis over meekrijgen. De leden
van de SP-fractie vragen in te gaan op de zorgen die de AOb uit over de vaardigheden
en kennis die beginnende leerkrachten meekrijgen vanuit de opleiding. AOb-leden geven
namelijk aan dat er meer winst te behalen valt door ook op de opleiding meer aandacht
te besteden aan schooladvisering. Zij vragen hoe de regering hier nader op in gaat
zetten.
Op sommige pabo’s wordt aandacht gegeven aan schooladvisering in een specialisatie
of een vak over het oudere kind. In die gevallen is er uitgebreid aandacht voor schooladvisering.
Startende leraren worden overigens vrijwel nooit voor een groep 8 gezet. Mocht dat
wel het geval zijn, dan krijgen zij daar normaal gesproken intensieve begeleiding
bij in de inductiefase (de eerste drie jaar na afronding van de pabo). Het is ook
belangrijk dat scholen deze begeleiding organiseren en beginnende leraren ondersteunen.
Scholen kunnen om die reden ook subsidie aanvragen voor de begeleiding en bijscholing
van startende leraren, ook als het gaat om het opstellen van schooladviezen. Tot slot
is het goed om te benadrukken dat schooladvisering een proces van verschillende leraren
samen is, dat vrijwel altijd in samenspraak gaat en niet berust bij één leraar.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering het met deze leden eens is dat vaker
gestimuleerd moet worden dat een kind het voordeel van de twijfel wordt gegeven bij
de overstap naar het vo, maar ook op het vo zelf vanwege de impact op de toekomst
van een kind en wat voor maatregelen de regering hiervoor wil nemen.
De regering is het eens met de leden van de CDA-fractie dat het belangrijk is om leerlingen
het voordeel van de twijfel te geven. Leerlingen verdienen het om op verschillende
momenten in hun schoolloopbaan kansen te krijgen om zich optimaal te ontwikkelen.
Dat geldt zowel bij de overstap van het po naar het vo als in (de onderbouw van) het
vo.
Om leerlingen bij de overstap naar het vo meer kansen te geven, rapporteren de toetsaanbieders
sinds schooljaar 2018/2019 enkel nog in dezelfde vijf, brede toetsadviescategorieën
(en de zesde enkelvoudige categorie vwo). Omdat al bij een half niveau verschil tussen
het schooladvies en toetsadvies moet worden heroverwogen hebben leerlingen door deze
categorisering eerder recht op een heroverweging van het advies. Bovendien heeft de
invoering van de brede toetsadviescategorieën, gecombineerd met herhaaldelijke oproepen
aan scholen en schoolbesturen om breed te adviseren, geleid tot een toename van het
aantal brede schooladviezen. Waar in 2015 slechts 16 procent van de leerlingen een
breed schooladvies ontving, was dit in 2019 reeds 28 procent.6 Ook het aandeel heroverwegingen en het aandeel bijstellingen is sinds de invoering
van de nieuwe toetsadviescategorieën toegenomen. Waar in 2018 34 procent van de schooladviezen
moest worden heroverwogen, was dit in 2019 41 procent. Omdat het aandeel bijstellingen
ten opzichte van de heroverwegingen in deze jaren gelijk bleef (23 procent) nam het
aandeel bijstellingen ten opzichte van alle schooladviezen toe: van 7,8 naar 9,4 procent.
Deze toename gaf meer kinderen de kans om zich te bewijzen op een hoger niveau.
Op het voortgezet onderwijs kunnen brede brugklassen leerlingen helpen om het voordeel
van de twijfel te krijgen. Het aanbod van brede brugklassen is na enkele jaren van
daling recent gestabiliseerd.7 Mede ingegeven door de situatie rondom COVID-19 overwegen nu nog meer scholen om
een heterogene en verlengde brugklas in te richten.8 Dat betekent dat meer leerlingen kunnen instromen in een brede brugklas. Zo krijgen
leerlingen met een dubbel advies in een heterogene brugklas langer de tijd om te ontdekken
wat bij hen past.
De leden van de CDA-fractie vragen op welke wijze de regering blijft monitoren dat
scholen een passend schooladvies geven. Ook vraagt zij of de regering maatregelen
wil nemen als het nieuwe systeem kansenongelijkheid niet verkleint en of de regering
hierin mee wil nemen dat vo-scholen leerlingen op het laagste van hun dubbele advies
plaatsen omdat zij bang zijn te worden afgerekend door de Inspectie van het Onderwijs
(hierna: inspectie) bij afstroom in het derde jaar van de vo-school?
De schooladviezen, eindtoetsscores, heroverwegingen en bijstellingen worden jaarlijks
gemonitord door DUO. Deze gegevens zijn terug te vinden op Onderwijs in Cijfers.9 Gegeven het wegvallen van de eindtoets in schooljaar 2019/2020 als gevolg van de
COVID-19 epidemie en eventuele leerachterstanden die in die periode zijn opgelopen,
is de monitoring door DUO uitgebreid. DUO kijkt hiervoor in ieder geval in de schooljaren
2020/21 en 2021/22 naast bovenstaande gegevens ook naar plaatsing in het vo en relateert
deze gegevens aan indicatoren voor sociaaleconomische status en stedelijkheid. Het
eerste rapport is in december 2020 aan uw Kamer verstuurd.10 Daarnaast ontvangen po-scholen automatisch een terugkoppeling vanuit het Basisregister
Onderwijs (BRON) over de positie van hun oud-leerlingen in leerjaar 1, 2 en 3 van
het vo. Po-scholen kunnen deze informatie gebruiken om hun schooladviezen en schooladviseringsprocedure
te evalueren.
Voor wat betreft de manier waarop de inspectie de onderwijsresultaten beoordeelt,
is geen sprake van een negatieve beoordeling bij uitstroom naar het onderste niveau
van een dubbel advies. Het toezichtskader is hier in schooljaar 2016/17 op aangepast.
Indien een leerling een dubbel schooladvies ontvangt, geldt uitstroom naar het onderste
van de twee adviezen als neutraal en uitstroom naar het bovenste van de twee adviezen
als positief. Bovendien kijkt de inspectie in de beoordeling van de leerresultaten
naar de positie van de leerling in leerjaar 3 van het vo ten opzichte van het initiële
schooladvies. Het bijgestelde schooladvies (waardoor leerlingen hoger geplaatst kunnen
worden) dan wel het definitieve schooladvies heeft hier dus geen invloed op.
De bredere aanpak van kansengelijkheid heeft de aandacht van de regering. Naast dit
wetsvoorstel dat beoogt knelpunten in de procedure rond de totstandkoming van het
schooladvies weg te nemen, worden andere stappen gezet in het bevorderen van kansengelijkheid
bij de overgang van po naar vo. Denk hierbij aan de eerder beschreven inzet op kansrijk
adviseren en kansrijk plaatsen, het flexibiliseren van de onderbouw van het vo, goed
zicht houden op de ontwikkeling van leerlingen en mogelijkheden geven tot maatwerk.
De komende jaren krijgen deze thema’s een extra impuls door het Nationaal Programma
Onderwijs.
De leden van de CDA-fractie vragen nader toe te lichten hoe voorkomen wordt dat in
het nieuwe systeem de nadruk weer voor alle kinderen komt te liggen op het goed scoren
op de eindtoets of doorstroomtoets omdat deze score het definitieve schooladvies nog
kan beïnvloeden.
Dit wetsvoorstel wijzigt niets aan de functie van de eindtoets als objectief, tweede
gegeven bij het schooladvies. Het schooladvies blijft leidend. De druk op het maken
van de toets neemt door dit wetsvoorstel dus niet toe.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe voorkomen wordt dat toetstraining kansenongelijkheid
bij de doorstroomtoets vergroot en hoe wordt voorkomen dat «teaching to the test»
weer een grotere rol gaat spelen.
De met dit wetsvoorstel beoogde aanpassingen hebben geen verhogend effect op toetstraining
of teaching to the test. Dit wetsvoorstel stelt geen aanpassingen voor die een directe relatie met toetstraining
hebben. Wat het wetsvoorstel wel doet, is de periode tussen het schooladvies en de
doorstroomtoetsafname verkorten, waardoor de validiteit van de toetsuitslag ten opzichte
van het voorlopige schooladvies wordt vergroot. Omdat de inhoud van de toets niet
wijzigt heeft dit wetsvoorstel ook geen effect op teaching tot the test.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe de regering de effecten van dit wetsvoorstel
op kansengelijkheid en de voorspellende waarde van het schooladvies gaat monitoren.
De voorspellende waarde van het schooladvies wordt reeds gemonitord. Po-scholen ontvangen
een terugkoppeling op de gegeven schooladviezen, waarmee zij de kwaliteit van hun
schooladviezen zelf kunnen monitoren. Sinds schooljaar 2019/20 wordt via BRON gemonitord
hoe de leerlingen zich in het voortgezet onderwijs ontwikkelen. De vo-school gebruikt
BRON om in te voeren in welke klas en op welk niveau de leerlingen zitten. DUO stelt
po-scholen op de hoogte van de onderwijspositie van de leerling in het eerste, tweede
en derde jaar na het verlaten van de po-school (voor alle leerlingen waarvan de po-school
een schooladvies heeft geregistreerd). Evaluatie van de terugkoppeling van de vo-school
kan helpen bij de kwaliteit van toekomstige adviezen.
De bijdrage die dit wetsvoorstel levert aan de bevordering van de kansengelijkheid
is vooral gelegen in de omstandigheid dat alle leerlingen zich gelijktijdig met hun
definitieve advies in de laatste week van maart aanmelden voor het vo. Hierdoor zullen
leerlingen met een bijgesteld advies een even grote kans hebben om terecht te komen
op de school en het schoolniveau van hun bijgestelde advies als leerlingen zonder
bijgesteld advies. Er zitten beperkingen aan het monitoren of leerlingen ook daadwerkelijk
op hun gegeven schooladvies instromen in het vo. De reden hiervoor is dat de registraties
van brugklassen niet altijd nauwkeurig zijn en dat daardoor niet altijd duidelijk
is op welk niveau leerlingen instromen. Algemene indicatoren die samenhangen met eindtoetsing,
schooladvisering en kansengelijkheid worden jaarlijks gepubliceerd op onderwijsincijfers.nl.
Hier wordt o.a. het aandeel brede adviezen, heroverwegingen, bijstellingen en hoogte
van de schooladviezen bijgehouden.11
De leden van de CDA-fractie vragen of voortaan ook verplicht moet worden opgenomen
in de schoolgids wat ouders kunnen doen als zij het niet eens zijn met het voorlopige
en/of definitieve schooladvies en welke stappen zij dan kunnen volgen.
In artikel 13 WPO, artikel 22 WEC en artikel 16 WPO BES staat beschreven waar de schoolgids
in ieder geval informatie over dient te bevatten. Aan deze artikelen worden onderdelen
toegevoegd die voorschrijven dat scholen in hun schoolgids informatie moeten verstrekken
over de wijze van totstandkoming van het schooladvies en het definitieve schooladvies.
Ook bepaalt het wetsvoorstel dat het bevoegd gezag in de schoolgids moet beschrijven
op welke wijze ouders en leerlingen over de totstandkoming van het schooladvies worden
geïnformeerd. Om explicieter tot uitdrukking te brengen dat het hier gaat om een actieve
informatieverplichting is dit in de bij deze nota naar aanleiding van het verslag
gevoegde nota van wijziging verduidelijkt door een zelfstandig onderdeel aan bovenstaande
artikelen toe te voegen. In artikel 13, eerste lid, onderdeel f, WPO, artikel 22,
eerste lid, onderdeel e, WEC en artikel 16, eerste lid, onderdeel f, WPO BES is reeds
opgenomen dat de schoolgids ook informatie dient te bevatten over de rechten en plichten
van de ouders, de verzorgers, de leerlingen en het bevoegd gezag, waaronder de informatie
over de klachtenregeling bedoeld in artikel 14 WPO, artikel 23 WEC en artikel 17 WPO
BES. Het bevoegd gezag is op grond van deze artikelen gehouden een regeling voor de
behandeling van klachten op te stellen, waarin de stappen worden omschreven. Deze
klachtenregeling kan ook gebruikt worden door ouders die het oneens zijn met het voorlopige
en/of definitieve schooladvies.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de regering voornemens is iets aan de
relatief vroege selectie in de overgang van het vo te doen, bijvoorbeeld door het
invoeren van een latere selectie of bredere brugklassen. Zij vragen of het selectiemoment
uitstellen geen effectievere manier is en of de naamswijziging naar doorstroomtoets
niet meer een logistieke verandering is dan een echte stap naar de ambitie naar kansengelijkheid.
De leden van de SP-fractie stellen een soortgelijke vraag: zij vragen hoe de regering
aankijkt tegen uitstel van het selectiemoment, bijvoorbeeld pas na de tweede klas
op de middelbare school. Ook vragen zij welke maatregelen de regering heeft genomen
om later te selecteren. De leden van de SP-fractie vragen daarnaast hoe de regering
aankijkt tegen het uitbreiden van het aantal brede scholengemeenschappen, waardoor
leerlingen op de school zelf kunnen switchen van niveau en vakken op een hoger niveau
kunnen volgen.
De leden van de CDA-fractie stellen een vraag die ook betrekking heeft op het selectiemoment.
Zij vragen of de regering tevens bereid is bij het vo het belang van voldoende brede
en verlengde brugklassen bij vo-scholen in een gemeente onder de aandacht te brengen
omdat dit ook een goed middel is tegen kansenongelijkheid en de gevolgen van vroegselectie
kan verzachten.
Recent heeft de Onderwijsraad een advies uitgebracht over differentiatie en selectie.12 De Raad adviseert om het moment van selectie uit te stellen tot na een brede driejarige
brugperiode. Daarnaast geeft de Onderwijsraad enkele uitgangspunten mee voor de consequenties
die dit heeft voor de inrichting van de bovenbouw. De voorstellen van de Onderwijsraad
zijn ingrijpend. Een volgend kabinet zal deze handschoen moeten oppakken. Dit wetsvoorstel
laat een volgend kabinet ook de ruimte dat te doen.
In dit wetsvoorstel blijft het moment waarop leerlingen de overstap van primair naar
voortgezet onderwijs maken gehandhaafd. Daar moet aan toegevoegd worden dat ook binnen
de huidige juridische kaders er mogelijkheden bestaan om het selectiemoment uit te
stellen door leerlingen in een heterogene en/of verlengde brugklas te plaatsen of
door een flexibele inrichting van de onderbouw van het vo, waar leerlingen zonder
drempels kunnen op- en afstromen. Hiermee wordt niet de overstap naar het vo uitgesteld,
maar wel het moment waarop voor leerlingen het niveau wordt bepaald. Een flexibele
inrichting van het vo betekent dat scholen doorlopend en op vooraf bepaalde momenten
bekijken of leerlingen onderwijs volgen dat past bij hun capaciteiten en mogelijkheden.
Hierdoor krijgen leerlingen in het vo nog wat meer tijd om uit te komen bij het voor
hen best passende onderwijsniveau.
De regering onderschrijft het belang van voldoende heterogene, brede en verlengde
brugklassen en heeft dit belang frequent onder de aandacht gebracht bij scholen (meest
recentelijk in een brief aan alle vo-scholen over de overgang van primair naar voortgezet
onderwijs in relatie tot COVID-19 en in een brief over het Nationaal Programma Onderwijs),
en zal dit blijven doen. Om scholen te stimuleren tot het inrichten van (extra) heterogene
en verlengde brugklassen, zijn in het Nationaal Programma Onderwijs middelen vrijgemaakt
voor een financiële compensatie aan scholen voor mogelijke extra investeringen die
zij moeten doen om deze brugklassen in te richten, zoals extra ondersteuning om te
kunnen differentiëren of voor aangepaste leermiddelen. Ook is vanuit het Ministerie
van OCW in februari een brief gestuurd naar de wethouders Onderwijs van alle gemeenten
waarin aandacht is gevraagd voor het aanbod van brede brugklassen in hun gemeente.
Ook binnen brede scholengemeenschappen kunnen leerlingen makkelijker van niveau wisselen.
De regering vindt brede scholengemeenschappen in dat opzicht dan ook positief. Het
bevorderen van de totstandkoming van brede scholengemeenschappen kan vragen om grotere
locaties dan waar besturen momenteel over beschikken.
De leden van de SP-fractie vragen de regering een opsomming te geven van wat er sinds
het aantreden van Rutte III is gedaan aan het bevorderen van kansengelijkheid in het
onderwijs, welke specifieke doelstellingen zijn gesteld, in hoeverre deze doelstellingen
behaald zijn en wat specifiek de (meetbare) opbrengsten van het beleid zijn geweest.
De regering heeft uw Kamer op 13 maart 2019 geïnformeerd over wat dit kabinet heeft
gedaan om kansengelijkheid in het onderwijs te bevorderen.13 In deze brief wordt ook ingegaan op de gestelde en behaalde doelstellingen. Ook de
jaarrapportages van de Gelijke Kansen Alliantie geven hier inzicht in.14 Daarnaast beschrijft het dashboard Gelijke kansen verschillende indicatoren die verband
houden met kansengelijkheid.15 De subsidieregelingen die in het kader van het Actieplan Gelijke Kansen 2017–2021
zijn ingezet, worden gemonitord en geëvalueerd. In de Staat van het Onderwijs schetst
de Inspectie van het Onderwijs een aantal ontwikkelingen en cijfers, die gezamenlijk
een beeld geven van de actuele kansengelijkheid.16 Sommige zijn hoopgevend, andere zijn zorgwekkend. Zo zien we dat de schoolloopbanen
van leerlingen nog altijd in sterke mate worden voorspeld door het opleidingsniveau
van hun ouders. Wel zien we ook dat leerlingen met een niet-westerse migratieachtergrond
vaker hogere onderwijsniveaus volgen dan een aantal jaar geleden. De verschillen in
basisschooladviezen tussen leerlingen met hoger en lager opgeleide ouders, bij gelijke
capaciteiten, zijn nog altijd groot, maar nemen niet meer toe. Om te voorkomen dat
corona een negatief effect heeft op deze trend, investeren we met het Nationaal Programma
Onderwijs extra in leerlingen met een hoog risico op onderwijsachterstanden, om zo
hun kansen te vergroten.
2.3 Volgorde schooladvies-doorstroomtoets
De vraag van de leden van de CDA-fractie over het belang van het gecombineerde schooladvies
en de vraag over de verlengde brugklassen is, in het belang van de leesbaarheid, in
de voorgaande paragraaf reeds beantwoord. Hetzelfde geldt voor de vraag van de SP-fractie
over het uitstellen van het selectiemoment.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan aangeven wat voor haar de doorslaggevende
reden is geweest om vast te houden aan de huidige volgorde van schooladvies-eindtoets
voor de doorstroomtoets.
De leden van de SGP-fractie vragen, in ogenschouw nemende dat er verschillende visies
op de wenselijke volgorde zijn, hoe de regering de organisatorische aspecten gewogen
heeft. Zij vragen waarom het idee dat scholen op basis van een toetsuitslag overzichtelijk
en makkelijk een deskundig en transparant oordeel kunnen geven en ouders daarna een
termijn bieden om hierop reageren niet de doorslag heeft kunnen geven. De leden van
de SGP-fractie vragen daarnaast waarom de regering uitgaat van in de memorie van toelichting
beschreven peilingen in plaats van de opvatting van de Onderwijsraad, de PO-Raad en
het CPB te volgen.
De leden van de VVD-fractie vragen waarop de PO-Raad, de Onderwijsraad en het CPB
hun standpunt baseren dat de eindtoets weer voorafgaand aan het schooladvies moet
worden afgenomen en waarom de regering deze adviezen zo gemakkelijk naast zich neerlegt.
De adviezen van de Onderwijsraad, PO-Raad en het CPB waar de fracties naar verwijzen
zijn expliciet meegenomen in de afwegingen die bij dit wetsvoorstel zijn gemaakt.
Volgens de PO-Raad, Onderwijsraad en CPB is een schooladvies het sterkst wanneer daar
alle beschikbare informatie in meegenomen is. Volgens deze organisaties is het dan
ook wenselijk dat de doorstroomtoets wordt afgenomen voordat het schooladvies wordt
gegeven. De memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel beschrijft dat onderzoek
niet eenduidig uitwijst dat het omdraaien van de volgorde (naar eerst doorstroomtoets
en dan schooladvies) leidt tot grotere kansengelijkheid. Deze conclusie is ook terug
te vinden in het onderzoek van het CPB, waar de leden naar verwijzen. Zo schrijft
het CPB in zijn rapport: «Wel zorgt de belangrijkere rol van de eindtoets ervoor dat
alle kinderen weer een prikkel hebben om particuliere toetstraining te volgen om zo
hun toetsadvies te verhogen. Hierdoor is het effect van een dergelijke maatregel op
kansengelijkheid onduidelijk: de toetsscore kan mogelijk onterecht lagere verwachtingen
van leraren corrigeren, wat gelijke kansen verbetert, terwijl particuliere toetstraining
juist zorgt voor minder gelijke kansen.»17
Bij het ontbreken van overtuigende argumenten om de volgorde van het schooladvies
en de doorstroomtoets om te draaien, hebben argumenten die pleiten voor het vasthouden
van de huidige volgorde de doorslag gegeven. Zo ervaren leraren met de huidige inrichting
van de schooladviesprocedure vertrouwen in hun professionele oordeel, omdat het schooladvies
sterker is gepositioneerd dan vóór 2014. Scholen hebben ook een professionaliseringsslag
gemaakt in de kwaliteit van de schooladviezen. Dat is te zien aan het overgrote aandeel
van schooladviezen dat overeenkomt met het advies dat uit de toets volgt en aan de
vervolgloopbaan van leerlingen in het vo. Hoewel er aandachtspunten blijven bestaan,
is niet gezegd dat het omdraaien van de huidige volgorde die aandachtspunten wegneemt.
Er heeft reeds onderzoek plaatsgevonden naar de voorspellende waarde van het schooladvies
en de eindtoets, dat laat zien dat de waarde zit in de combinatie van beide componenten.18 In schooladviezen nemen po-scholen al allerlei objectieve meetgegevens mee van onder
meer de toetsen verbonden aan het LVS, naast de meer zachte leerlingkenmerken als
werkhouding en motivatie. Om met de doorstroomtoets (on)bewuste (voor)oordelen tegen
te gaan, is het van belang dat de doorstroomtoets als objectief, tweede gegeven na
het schooladvies wordt afgenomen.19Er is blijvende aandacht voor de kwaliteit van schooladviezen door bijvoorbeeld communicatiecampagnes.
Tot slot sluit het behouden van de volgorde, die in 2014 is ingevoerd, aan bij de
wens van de regering om op de doorstroomtoets, als belangrijk onderdeel van de doorstroom
van het po naar het vo, een consistent beleid te voeren.
De leden van de SP-fractie vragen of de regering nog andere alternatieven voor de
advisering en doorstroom naar het middelbaar onderwijs naast dit voorstel heeft onderzocht
en overwogen? Zij vragen de alternatieven, voor- en tegenargumenten schematisch weer
te geven. Ook vragen zij waarom dit voorstel uiteindelijk het beste voorstel is om
de kansengelijkheid tussen leerlingen te waarborgen in vergelijking tot de andere
mogelijkheden.
Dit wetsvoorstel beoogt de knelpunten weg te nemen in de procedure en het tijdpad
bij de schooladvisering, de toetsafname en de overgang van po naar vo. Gelijke kansen
voor leerlingen speelden een rol bij het wegnemen van bepaalde knelpunten. Andere
knelpunten waren meer organisatorisch van aard. Bij elk van de gesignaleerde knelpunten
heeft de regering alternatieven onderzocht. In onderstaande tabel zijn de knelpunten
en voorgestelde oplossingen overzichtelijk weergegeven. Daaronder wordt per knelpunt
weergegeven welke alternatieven er zijn overwogen.
Knelpunt
Voorgestelde oplossing
Ongelijke keuzevrijheid met effect op kansengelijkheid bij aanmelding vo voor leerlingen
met een bijgesteld schooladvies
Vaststellen definitief schooladvies na afname doorstroomtoets en één aanmeldmoment
in het vo
Afname eindtoets volgt te lang na de afgifte van het schooladvies om te kunnen dienen
als objectief tweede gegeven
Periode tussen schooladvies en afname eindtoets wettelijk regelen
Procedure opstellen schooladvies niet altijd duidelijk voor ouders
De procedure voor het opstellen van het schooladvies wordt opgenomen in de schoolgids
Naam «eindtoets» suggereert onterecht het einde van een leerontwikkeling
De naam van de eindtoets wordt gewijzigd in «doorstroomtoets» en drukt daarmee de
positie van de leerling in de doorlopende leerlijn van po naar vo beter uit
Bij het eerste knelpunt is ook overwogen om vast te houden aan het inschrijven op basis van het voorlopig
schooladvies. Juist vanuit het oogpunt van kansengelijkheid is gekozen voor een gezamenlijk
aanmeldmoment op basis van het definitieve schooladvies.
Bij het tweede knelpunt zijn verschillende periodes overwogen tussen het afgeven van het schooladvies en
het maken van de doorstroomtoets. Vanwege afhankelijkheden in het tijdpad (toetsaanbieders
hebben een maand nodig om de resultaten van de doorstroomtoets op te stellen en scholen
hebben twee weken nodig om de doorstroomtoets af te nemen) is ervoor gekozen het opstellen
van het schooladvies plaats te laten vinden in de periode van 10 januari tot en met
31 januari. Na deze periode wordt in de eerste of tweede volledige week van februari
de doorstroomtoets afgenomen. Op deze manier wordt enerzijds geregeld dat scholen
het schooladvies niet te vroeg afgeven en anderzijds dat de periode tussen het opstellen
van het schooladvies en de afname van de doorstroomtoets zo kort mogelijk is. Om scholen
wel de mogelijkheid te geven het schooladvies op zorgvuldige wijze op te stellen,
krijgen zij daar een periode van drie weken voor. De afname van de doorstroomtoets
volgt dan binnen enkele dagen tot maximaal twee weken op die periode.
Bij het derde knelpunt is gezocht naar verschillende centrale informatievoorzieningen voor ouders. Hier
is geconcludeerd dat de schoolgids het meest passend is. Omdat er wettelijke eisen
gesteld worden aan de schoolgids verzekeren we dat alle ouders op gelijke manier de
informatie ontvangen. Er wordt daarnaast, middels de nota van wijziging, geëxpliciteerd
dat er sprake is van een actieve informatieverplichting. Bij andere informatievoorzieningen
zonder een wettelijke component zou dit niet gegarandeerd kunnen worden.
Bij het vierde knelpunt is ook overwogen om de naam van de eindtoets niet te wijzigen. De voorgenomen naamswijziging
is bij de sociale partners gepeild en kon hier op veel draagvlak rekenen.
De leden van de SP-fractie vragen hoe het staat met de pilot 10–14 onderwijs.
De leden van de PvdA-fractie vragen hoe de regering denkt over de gedachte van een
«tienerschool» waar 10- tot 14-jarigen langzaam worden klaargestoomd voor het «echte
werk» van de middelbare school, waarmee in Utrecht sinds een aantal jaar wordt geëxperimenteerd.
Zij vragen of het wetsvoorstel zo’n «late selectie» uitsluit.
Vanwege de coronamaatregelen wordt de eindrapportage van de pilot 10–14 in het voorjaar
van 2021 opgeleverd. Ook brengt de inspectie voor de zomer een themarapport uit over
deze initiatieven. Op basis hiervan is een afweging mogelijk over een vervolg. Afgelopen
schooljaar 2020–2021 is het experiment teambevoegdheid 10–14-onderwijs van start gegaan,
deelnemende 10–14-scholen kunnen 4 jaar lang sector-overstijgend lesgeven met een
teambevoegdheid. Een nulrapportage van het onderzoek naar dit experiment is recentelijk
gepubliceerd.20
De regering denkt positief over verschillende initiatieven die beogen de overgang
van po naar vo te versoepelen, zoals 10–14 initiatieven, maar bijvoorbeeld ook kopklassen.21 Sommige kinderen zijn gebaat bij een meer geleidelijke overgang van po naar vo. Daarom
is in het regeerakkoord opgenomen dat er meer experimentele ruimte komt voor 10–14
onderwijs. Dit is terug te zien in de pilot 10–14 onderwijs. Het wetsvoorstel sluit
10–14 onderwijs niet uit.
De leden van de SP-fractie vragen hoe het staat met de regionale dekking van zoveel
mogelijk verschillende typen brugklassen?
Het meest recente beeld hiervan is te vinden op de website van DUO. 22 De cijfers voor schooljaar 2020/21 worden binnenkort op deze website gepubliceerd.
De leden van de SGP-fractie vragen een toelichting op de veronderstelling dat het
professionele oordeel van de leraar wordt onderstreept door de doorstroomtoets na
het voorlopige schooladvies af te nemen. Zij vragen waarom de doorstroomtoets bewust
buiten het voorlopig schooladvies wordt geplaatst. Ook vragen zij hoe de afzonderlijke
positie van de doorstroomtoets is te verenigen met de wens om de zware status ervan
te verminderen.
In de brief van 21 juli 2019 aan uw Kamer wordt beschreven hoe de huidige volgorde
het professionele oordeel van de leraren onderstreept.23 De professionaliteit van de leraar staat voorop in dit wetsvoorstel. In de huidige
inrichting van het stelsel wordt het schooladvies primair bepaald op basis van een
breed beeld van de ontwikkeling en competenties van het kind zoals geobserveerd door
de leraren van de basisschool. Door de gestelde volgorde ongewijzigd te laten, blijven
het schooladvies en het professionele oordeel van de leraar centraal staan. Ook bij
de beantwoording van de vraag of bijstelling van het voorlopig schooladvies geboden
is, speelt het professionele oordeel van de leraar een doorslaggevende rol, want de
leraar bepaalt of bijstelling plaats moet vinden. Bijstelling vindt in ieder geval
nooit automatisch plaats. Tegelijkertijd is het in het kader van kansengelijkheid
van belang dat er een objectief, tweede gegeven bij het schooladvies beschikbaar is
en serieus door de school wordt afgewogen. Door de huidige volgorde van schooladvies
en doorstroomtoets te handhaven en te vertrouwen op het professionele oordeel van
de leraar is voor de leerlingen helder dat het reeds ontvangen schooladvies bepalend
is in hun overgang van po naar vo en niet de doorstroomtoets. Daarmee wordt voorkomen
dat het gewicht van de doorstroomtoets toeneemt.
De leden van de SGP-fractie vragen de regering om een nadere onderbouwing van de stelling
dat de druk op de doorstroomtoets zou toenemen indien deze reeds betrokken wordt bij
het schooladvies. Daarnaast vragen zij of de regering onderkent dat door de doorstroomtoets
te positioneren na de vaststelling van het voorlopige advies de toets juist meer als
negatieve factor tegenover het oordeel van de school gezien kan worden, waardoor polarisatie
tussen het advies van de school en het resultaat van de toets kan worden gevoed.
De doorstroomtoets afnemen voordat het schooladvies is afgegeven kan leiden tot toetsstress
bij leerlingen. Als zij nog geen schooladvies hebben ontvangen kan de doorstroomtoets
al snel worden ervaren als een eindexamen van de basisschool, waar hun toekomst vanaf
hangt. Gezien de waarde die basisscholen zelf hechten aan het vasthouden aan de huidige
volgorde en het gebruik van de doorstroomtoets als objectief, tweede gegeven ligt
het niet in de rede dat zij dit ervaren als een negatieve factor tegenover het eigen
oordeel.
3. Stelselinrichting
3.1 Achtergrond van het voorstel
De leden van de SGP-fractie vragen of de regering de problematiek erkent dat de toetsen
uit het LVS volgens de regering een indicatie geven van de bereikte referentieniveaus
terwijl de wettelijk vastgestelde referentieniveaus pas aanvangen bij eind groep 8,
waardoor het niet mogelijk is om bijvoorbeeld voor de uitslag van een LVS-toets in
groep 4 te zeggen hoe deze zich verhoudt tot de referentieniveaus. Zij vragen waarom
het wetsvoorstel dan dat niet alleen bepaalt dat de doorstroomtoets, maar ook de LVS-toetsen
gebaseerd moeten zijn op de referentieniveaus, terwijl dit onmogelijk en niet handhaafbaar
is?
De leden van de SGP-fractie vragen er daarnaast aandacht voor dat de koppeling met
de referentieniveaus in het oorspronkelijke voorstel voor de invoering van het leerlingvolgsysteem
niet aanwezig was en vragen waarom de regering er niet voor kiest om deze koppeling
pas juridisch te borgen wanneer een helder discussie over tussenniveaus is gevoerd
en deze ook in het officiële referentiekader worden opgenomen.
Het huidig wettelijk kader stelt dat het LVS toetsen bevat op het terrein van Nederlandse
taal en rekenen en wiskunde die de referentieniveaus in acht nemen. Dit wetsvoorstel
wijzigt daar niets aan. De referentieniveaus Taal en Rekenen beschrijven wat leerlingen
moeten kennen en kunnen aan het eind van groep 8. Toetsen verbonden aan het LVS die
aan de referentieniveaus geijkt zijn, laten zien in hoeverre leerlingen op weg zijn
dat einddoel te bereiken. Het is daarbij niet noodzakelijk om een tussenniveau vast
te stellen. Het afnemen van meerdere toetsen brengt de ontwikkeling van leerlingen
richting de referentieniveaus goed in beeld. Met inzicht in de vorderingen van de
leerling gerelateerd aan het streefniveau kunnen leraren hun onderwijs zoveel mogelijk
op het niveau van de leerling afstemmen. Scholen hebben de vrijheid om eigen keuzes
te maken over hoe zij de ontwikkeling van leerlingen in beeld brengen en wat zij van
deze ontwikkeling vinden. Het toevoegen van tussenniveaus aan het referentiekader
zou deze vrijheid beperken.
De leden van de SGP-fractie vragen de regering duidelijkheid te scheppen over de status
van observatie-instrumenten in het leerlingvolgsysteem. Zij constateren dat het zowel
tekstueel als onderwijsinhoudelijk en wetshistorisch ongerijmd zou zijn om observatie-instrumenten
te scharen onder de term LVS-toetsen.De term observatie-instrumenten heeft geen duidelijke
wettelijke inbedding, net zomin als een onderscheid tussen toetsen met of zonder volg-aspect.
Bovendien constateren zij dat zelfs de Expertgroep toetsen PO tot op heden spreekt
over het onderscheid tussen schoolse toetsen en observatie-instrumenten en dat dit
breder in het onderwijsveld gangbaar is.
De leden van de SGP-fractie stellen daarnaast de vraag of het klopt het dat observatie-instrumenten
op grond van dit wetsvoorstel volledig buiten beeld gelaten worden en dat het dus
volledig aan de vrijheid van scholen is om hierin keuzes te maken.
Ook vragen zij of de regering onderkent dat het karakter van de tot op heden gebruikte
observatie-instrumenten, die aansluiten bij de wensen van veel professionals, opnieuw
onder druk komt te staan indien de eisen inzake LVS-toetsen op deze instrumenten toegepast
zouden worden. Zij vragen hoe de regering recht doet aan de inhoudelijk onderscheidende
kenmerken van deze instrumenten en de behoefte in het veld.
De leden van de SGP-fractie vragen er tot slot aandacht voor dat, mocht de regering
toch plannen hebben om observatie-instrumenten onder het wetsvoorstel te willen gaan
scharen, in ieder geval sprake dient te zijn van een zorgvuldige voorbereiding en
voldoende afstemming met aanbieders. De leden van de SGP-fractie zijn van mening dat
een eventueel beoordelingskader pas van kracht wordt op het moment dat de wet in werking
treedt. Tot slot vragen zij of de regering de opvatting deelt dat aanbieders niet
tot het onmogelijke gehouden kunnen worden en dus voldoende tijd dienen te krijgen
om met de vastgestelde kaders te kunnen werken.
Toetsen verbonden aan een LVS zijn instrumenten die de vorderingen van leerlingen
kunnen meten. Zo werd in 2018 in de Kamerbrief over kleutertoetsen aangegeven dat
scholen binnen het LVS zowel schoolse toetsen met opgaven als observatie-instrumenten
kunnen inzetten.24 Deze brede interpretatie van toetsen biedt leraren de mogelijkheid om op gepaste
en betrouwbare wijze de ontwikkeling van hun leerlingen in beeld te krijgen. In de
praktijk worden observatie-instrumenten bijvoorbeeld veelvuldig door scholen ingezet
om de vorderingen van kleuters te volgen. Vanwege de brede interpretatie van toetsen
beoordeelt de Expertgroep Toetsen PO zowel schoolse toetsen als observatie-instrumenten
op wettelijk gestelde eisen rondom normering, validiteit en betrouwbaarheid. Op dit
punt wijzigt dit wetsvoorstel niets. Het wetsvoorstel regelt enkel dat de toetsen
verbonden aan het LVS door het CvTE kunnen worden erkend. In het Toetsbesluit PO,
dat naar aanleiding van dit wetsvoorstel ook zal worden gewijzigd, zal worden gespecificeerd
dat een school binnen het LVS zowel schoolse toetsen als observatie-instrumenten kan
inzetten. Ook aan observatie-instrumenten kunnen eisen gesteld worden rondom betrouwbaarheid,
validiteit en normering. Het beoordelingskader dat het CvTE voor de beoordeling van
deze eisen hanteert, bereidt zij zorgvuldig voor. Bij de ontwikkeling van het beoordelingskader
betrekt het CvTE betrokkenen in het veld, waaronder aanbieders van observatie-instrumenten
voor kleuters. Aanbieders van observatie-instrumenten wordt daarmee de mogelijkheid
gegeven tijdig input te leveren op het concept beoordelingskader.
Dit wetsvoorstel wijzigt niets aan de vrijheid die scholen hebben om keuzes te maken
ten aanzien van de instrumenten die zij inzetten binnen het LVS. Hoewel het ook in
het nieuwe stelsel mogelijk blijft dat observatie-instrumenten beoordeeld worden op
eisen rondom normering, betrouwbaarheid en validiteit, staat het scholen vrij om binnen
het LVS, naast erkende instrumenten, andere instrumenten te gebruiken. Scholen kunnen
er dus voor kiezen bijvoorbeeld in de kleuterperiode andere instrumenten in te zetten
om de ontwikkeling van hun kleuters te volgen. Hiermee wordt recht gedaan aan de inhoudelijk
onderscheidende kenmerken van instrumenten en de vrijheid van scholen om invulling
te geven aan het wettelijk kader. Aanbieders van observatie-instrumenten (voor kleuters)
worden daarmee tevens aan redelijke eisen gehouden: zij zijn niet verplicht hun instrument
te laten erkennen.
3.2 Knelpunten huidige stelselinrichting
De leden van de CDA-fractie vragen de regering wat zij vindt van de kritiek van onder
andere de AOb dat bij de toetsen het primaat aan de markt wordt gegeven en daarmee
steeds meer publiek geld bestemd voor onderwijs bij private partijen met een winstoogmerk
terecht komt.
Ook de leden van de PvdA-fractie vragen de regering naar haar reactie op de kritiek
van de AOb dat de overheid zich met de rol van private partijen mede afhankelijk maakt
van private partijen, terwijl diezelfde overheid een grondwettelijke verantwoordelijkheid
draagt voor kwalitatief goed onderwijs. Ook vragen de leden naar de twijfels van de
AOb over de kosten, een mogelijke wildgroei aan aanbieders en de onderlinge vergelijkbaarheid
van toetsen.
De leden van de GroenLinks-fractie stellen een gelijksoortige vraag. Zij vragen of
de regering het ermee eens is dat er nadelen zitten aan de «vermarkting» van de eindtoets
en dat dit past in een bredere ontwikkeling waarin het onderwijs wordt «vermarkt».
Zij vragen waarom dit gezien wordt als de betere optie. Omdat de overheid een grondwettelijke
verantwoordelijkheid heeft om zorg te dragen voor kwalitatief goed onderwijs vragen
zijn of het slim om deze taak uit te besteden aan private partijen. Ook vragen zij
of publiek geld, bestemd voor onderwijs, op deze manier niet naar private partijen
met een winstoogmerk gaat en wat het wetsvoorstel daarmee betekent voor de kosten.
Kunnen private partijen op enig moment kiezen om hogere kosten te vragen. Ook vragen
zij of de regering een risico ziet in een wildgroei van aanbieders en toetsen.
De leden van de SP-fractie vragen of de regering kan toelichten waarom in het verleden
besloten is tot de toelating van eindtoetsen van private aanbieders. Wat was hiervan
de nut en noodzaak? Ook vragen de leden van de SP-fractie of de regering niet vindt
dat met het toelaten van private eindtoetsaanbieders er een complex systeem is opgetuigd
met allerlei controles en beoordelingen, terwijl met één goede eindtoets vanuit de
overheid prima het niveau van leerlingen aan het eind van de basisschool getoetst
kan worden. De leden vragen verder of het hebben van vrijheid van scholen voor het
kiezen van een bepaalde eindtoets noodzakelijk is voor het bepalen van het niveau
van een leerling aan het eind van de basisschool en of een systeem zonder eindtoets
vanuit de overheid hierbij past.
De leden van de SP-fractie vragen daarnaast hoe de regering aankijkt tegen de «vermarkting»
van het onderwijs, waarbij de overheid zich op steeds meer terreinen afhankelijk maakt
van private partijen terwijl diezelfde overheid een grondwettelijke verantwoordelijkheid
draagt voor kwalitatief goed onderwijs? Daarnaast vragen de leden in hoeverre deze
private partijen de prijs voor hun eindtoetsen zelf mogen vaststellen. Ook vragen
zij welke regels hieraan zijn verbonden.
De betrokkenheid van private partijen bij de eindtoets vloeit voort uit het amendement
Rog/Schouten aangenomen bij de behandeling van het wetsvoorstel Eindtoetsing PO. Met
dit amendement beoogden de genoemde leden van de CDA-fractie en fractie van de ChristenUnie
blijkens de toelichting de keuzevrijheid voor scholen bij het kiezen van een eindtoets
te beschermen.25 De keuzevrijheid van scholen moest niet onnodig worden aangetast en het moest voor
scholen mogelijk blijven om een alternatieve commerciële eindtoets te kiezen. Een
meerderheid van de basisscholen blijkt nu ook erg positief over deze keuzevrijheid.26 Meer dan de helft van de scholen neemt inmiddels een toets van een marktpartij af.
De aanbieders van doorstroomtoetsen ontvangen een niet kostendekkende subsidie van
de overheid. De hoogte van deze subsidie is vastgelegd in de Subsidieregeling andere
eindtoetsen po en wordt dus niet door de aanbieders bepaald. De subsidie bestaat uit
een vaste voet en een bedrag per leerling die de doorstroomtoets afneemt. De aanbieders
vragen de subsidie aan bij de Dienst Uitvoering Subsidies aan Instellingen. De overheid
stelt hiervoor de middelen beschikbaar. Er vindt geen financiële transactie plaats
tussen aanbieders van doorstroomtoetsen en scholen. De partijen kunnen hier dus ook
niet meer geld voor vragen.
Er bestaat geen risico op een wildgroei van aanbieders en toetsen. Het ontwikkelen
van een doorstroomtoets die voldoet aan alle kwaliteitseisen vraagt namelijk om specifieke
expertise. Hetzelfde geldt voor het risico op minder vergelijkbare eindtoetsen. Enkel
aanbieders met een door het CvTE erkende doorstroomtoets kunnen in het voorgestelde
toetsstelsel hun toets op scholen laten afnemen.
De Minister is verantwoordelijk voor de inhoudelijke voorwaarden die aan de doorstroomtoetsen
worden gesteld en die in de wet- en regelgeving zijn opgenomen. Het gaat dan bijvoorbeeld
om eisen van validiteit, betrouwbaarheid en een deugdelijke normering, maar ook om
welke domeinen van het referentieniveau worden getoetst. Het is de verantwoordelijkheid
van de overheid om toe te zien op de kwaliteit van de aangeboden doorstroomtoetsen
en te verzekeren dat scholen altijd in staat zijn om een doorstroomtoets te kiezen.
De ervaring van de afgelopen jaren laat zien dat de scholen hun wettelijke plicht
om een doorstroomtoets af te nemen kunnen vervullen met de door marktpartijen ontwikkelde
doorstroomtoetsen. Daarnaast ontwikkelt het CvTE een calamiteitentoets en stelt de
Minister van OCW deze beschikbaar aan scholen indien, volgend op een grote calamiteit,
de marktpartijen gezamenlijk toch niet in staat mochten blijken doorstroomtoetsen
beschikbaar te stellen.
De leden van de CDA-fractie vragen waarom de regering er niet voor heeft gekozen om
de psychometrische en onderwijskundige expertise van de deskundigen binnen de Expertgroep
Toetsen PO uit te breiden en verplicht te stellen bij ondersteuning van de marktaanbieders
en in plaats daarvan kiest om voortaan het CvTE gebruik te laten maken van de deskundigen
van stichting Cito op dit gebied.
De leden van de CDA-fractie vragen daarnaast waarom de regering de verantwoordelijkheid
voor het hebben van een oordeel over de kwaliteit van de eindtoetsen en LVS-toetsen
bij het CvTE neerlegt en waarom zij er niet voor heeft gekozen om te stimuleren dat
bijvoorbeeld de bezetting van de Expertgroep wordt vergroot zodat de kwetsbaarheid
in capaciteit wordt verminderd en er een onafhankelijk toezicht komt op het functioneren
van de Expertgroep.
In het voorgestelde stelsel moet het CvTE gebruik kunnen maken van onderwijskundig
en psychometrisch onderbouwde adviezen over de kwaliteit van de doorstroomtoetsen
en toetsen verbonden aan een LVS. De grootste groep onderwijskundig psychometristen
in Nederland is werkzaam bij Stichting Cito. Zij kunnen in het huidige stelsel niet
de taken van de Expertgroep Toetsen PO vervullen, omdat zij reeds een functie vervullen
bij de ontwikkeling van de Centrale Eindtoets. Nu de taak om de Centrale Eindtoets
te ontwikkelen vervalt, ontstaat er ruimte om de expertise van Stichting Cito ten
volle te benutten in het stelsel. Dit past ook in de wettelijke taken die Stichting
Cito heeft. De uitbreiding van de Expertgroep Toetsen zou niet goed aansluiten bij
de wijzigingen van het stelsel die dit wetsvoorstel beoogt. De overheid kan in het
huidige stelsel niet goed zorg dragen voor de kwaliteit van de eindtoetsen en toetsen
verbonden aan een LVS met een onafhankelijke Expertgroep en verschillende marktpartijen.
Er wordt voor gekozen dit beter te organiseren door het CvTE op de kwaliteit van die
toetsen toe te laten zien en daarmee de verantwoordelijkheid van de Minister te onderstrepen.
Onderdeel van deze wijziging vormt de wens de psychometrische en onderwijskundige
expertise duurzaam te borgen. Om dit mogelijk te maken is het nodig de wettelijke
taken van het CvTE en Stichting Cito uit te breiden en de Expertgroep PO op te heffen.
De leden van de SGP-fractie vragen of de regering wil toelichten waarom het niet meer
passend zou zijn om op bijzondere wijze een centrale eindtoets te faciliteren en te
financieren, gelet op de wettelijke plicht om een doorstroomtoets af te nemen en de
waarborgfunctie van de overheid. De voornoemde leden vragen waarom de verantwoordelijkheid
voor het verzorgen van een calamiteitentoets niet duidelijk in het takenpakket wordt
opgenomen.
Tussen schooljaar 2014/15 en 2016/17 zijn vijf marktpartijen opgestaan die voldoen
aan de door de overheid gestelde kwaliteitseisen voor eindtoetsing en die zijn toegelaten
tot de markt. In schooljaar 2020/2021 bieden hiervan nog vier marktpartijen een eindtoets
aan. De ervaring van de afgelopen jaren laat zien dat de scholen hun wettelijke plicht
om een doorstroomtoets af te nemen kunnen vervullen met de door marktpartijen ontwikkelde
doorstroomtoetsen. De regering heeft geconstateerd dat de markt op dit moment voorziet
in kwalitatieve en met de Centrale Eindtoets vergelijkbare toetsen. Omdat de markt
in gelijke mate in staat is te voorzien in de toetsen kan de overheid haar waarborgfunctie
vervullen zonder zelf een toets aan te bieden. De noodzaak om als overheid een doorstroomtoets
te blijven aanbieden vervalt dus. Aan de zorgen van de leden van de SGP-fractie komt
de regering tegemoet door een calamiteitentoets te ontwikkelen en beschikbaar te stellen
aan scholen indien de marktpartijen gezamenlijk toch niet in staat mochten blijken
doorstroomtoetsen beschikbaar te stellen. Deze overheidstaak staat duidelijk vermeld
in de toelichting op het wetsvoorstel.
3.3 Toelichting bij voorgestelde maatregelen over stelselinrichting
De vragen die de leden van de fracties van GroenLinks en de PvdA in deze paragraaf
hadden gesteld over de vermarkting van het onderwijs zijn beantwoord in paragraaf
3.2.
De leden van de VVD-fractie vragen hoeveel kosten het ministerie bespaart met de afschaffing
van de Centrale Eindtoets en waar dit geld voor wordt gebruikt.
Het aanbieden van de Centrale Eindtoets brengt kosten met zich mee voor het CvTE,
voor Stichting Cito en voor DUO. In de uitvoeringstoetsen bij het wetsvoorstel hebben
het CvTE, Stichting Cito en DUO in kaart gebracht welke kosten wegvallen wanneer de
Centrale Eindtoets wordt afgeschaft. Het gaat dan bijvoorbeeld om kosten bij Stichting
Cito voor de te ontwikkelen toetsitems en kosten bij DUO voor de helpdesk.
Een deel van de bespaarde kosten wordt ingezet voor nieuwe taken die voortkomen uit
dit wetsvoorstel. Hierbij valt te denken aan het beoordelen van erkenningsaanvragen
van doorstroomtoetsen en toetsen verbonden aan het LVS door het CvTE, of aan het uitvoeren
van de berekeningen ten behoeve van het advies over de normering van de doorstroomtoetsen
door Stichting Cito. De kosten die voortvloeien uit de nieuwe wettelijke taken liggen
lager dan de kosten die volgen uit het aanbieden van de Centrale Eindtoets. Het is
nog niet mogelijk een precieze inschatting van deze kosten te maken.
De leden van de VVD-fractie vragen hoe vaak het momenteel gebeurt dat leerlingen niet
terecht kunnen bij de school van hun keuze en hoe vaak deze leerlingen dan naar een
school moeten die een slechtere beoordeling krijgt van de inspectie?
Op dit moment worden leerlingen met een bijgesteld advies benadeeld ten opzichte van
leerlingen zonder bijgesteld advies. Zij hebben namelijk een kans die zeven maal kleiner
is om geplaatst te worden op de school of op het niveau van hun voorkeur na het bijgestelde
advies dan leerlingen van wie het advies niet wordt bijgesteld.27 Onderzoek heeft berekend dat het waarschijnlijk 14 procent betreft van de leerlingen
met een bijgesteld advies. Het is onbekend wat het verschil in beoordeling door de
inspectie is tussen de school van eerste keuze en de uiteindelijke school van inschrijving.
Wanneer deze leerlingen hun bijgestelde advies willen verzilveren door zich aan te
melden voor een andere school en/of een hoger brugklasniveau, blijkt dit voor sommige
leerlingen niet mogelijk omdat er geen plek meer beschikbaar is. In het huidige systeem
komen bijgestelde adviezen te laat voor vo-scholen, die hun formatie al rond moeten
hebben. Leerlingen moeten dan kiezen: ofwel voor het volgen van onderwijs op hun bijgestelde
niveau, maar op een school niet aansluit bij de voorkeur van de leerling of bijvoorbeeld
niet past bij benodigde ondersteuningsbehoefte, ofwel voor het volgen van onderwijs
op een school die past bij de voorkeur van de leerling, maar die niet het gewenste
onderwijsniveau aanbiedt. Dit creëert een bepaalde mate van kansenongelijkheid: leerlingen
die worden onderschat, krijgen niet alleen op een later moment hun gewijzigde schooladvies,
maar kunnen ook vaker niet meer terecht op het niveau dat naar aanleiding van de bijstelling
het meest passend is. Omdat de reden van inschrijving van een leerling met een bijgesteld
advies niet gemonitord wordt, is niet op leerlingniveau aan te geven om hoeveel leerlingen
het gaat.
De leden van de VVD-fractie vragen daarnaast wanneer het volgens de Raad van State
wel verantwoord zou zijn om over te gaan tot aanpassing van toetsingsstelsel en het
afschaffen van de centrale eindtoets.
Blijkens het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is het volgens
de Raad verantwoord om over te gaan tot aanpassing van het toetsingsstelsel en het
afschaffen van de Centrale Eindtoets wanneer zeker is dat de markt voorziet in eindtoetsen
van voldoende kwaliteit, transparantie en eenduidigheid. De regering heeft geconstateerd
dat de markt op dit moment voorziet in kwalitatieve en met de Centrale Eindtoets vergelijkbare
toetsen. Tussen schooljaar 2014/15 en 2016/17 zijn vijf marktpartijen opgestaan die
voldoen aan de door de overheid gestelde kwaliteitseisen voor eindtoetsing en die
na toetsing daarvan door de Expertgroep Toetsen PO zijn toegelaten tot de markt. In
schooljaar 2020/21 bieden hiervan nog vier marktpartijen een eindtoets aan. De ervaring
van de afgelopen jaren laat zien dat de scholen hun wettelijke plicht om een doorstroomtoets
af te nemen kunnen vervullen met de door marktpartijen ontwikkelde doorstroomtoetsen.
De toetsen zijn ook voldoende vergelijkbaar, zoals is gebleken uit de evaluatie van
de Expertgroep Toetsen PO.28 Kortom: de markt is volwassen omdat het aanbod stabiel is, tot betrouwbare uitkomsten
leidt en van gelijke kwaliteit is als het overheidsaanbod. De regering ziet geen reden
om te wachten met het afschaffen van de Centrale Eindtoets. De kwaliteit van de eindtoetsen
wordt in het nieuwe stelsel eenduidig gewaarborgd met een erkenning en beoordeling
door het CvTE, dat daarbij gebruik maakt van adviezen van Stichting Cito.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe de regering de concentratie van taken bij het
CvTE voor zich ziet en of zij daarmee ook wil reflecteren op de onafhankelijke zbo-status
van het CvTE en de reikwijdte van de goedkeuringsmogelijkheid die de Minister heeft.
Zij vragen of de regering hierbij tevens wil reflecteren op het feit dat vanwege de
door haar voorziene nieuwe stelselinrichting voortaan alle benodigde kennis ten aanzien
van kwaliteit van toetsen, normering et cetera bij het CvTE is belegd. Zij vragen
hoe de regering het voor zich ziet dat op dit punt waarborgen worden gecreëerd tegen
een te machtige positie van het CvTE. Ook vragen zij hoe de regering borgt dat het
eigenstandig, zonder afhankelijk te zijn van de kennis van het CvTE, kan oordelen
over de kwaliteit en normering van de doorstroomtoets?
Het CvTE is een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) zonder rechtspersoonlijkheid. Bij
het instellen van het College voor examens als zbo in 2009, met de Wet tot Instelling
van een College voor examens, alsmede houdende wijziging van de Wet op het onderwijstoezicht
en de Wet op het voortgezet onderwijs (Wet College voor examens), werd reeds uitgebreid
in de memorie van toelichting aangegeven dat de Minister te allen tijde verantwoordelijk
is voor het (examen)stelsel en voor de kwaliteit en de inhoud van de examenprogramma’s.29 De inrichting die wordt voorgesteld sluit aan bij de huidige positie van het CvTE
als zbo binnen het onderwijsstelsel.
Een aantal zaken verandert dit wetsvoorstel niet. Zo blijft de keuzevrijheid voor
een doorstroomtoetsen in het primair onderwijs bestaan en blijft de Minister verantwoordelijk
voor het op basis van de wet vaststellen van de normen die gelden voor de doorstroomtoetsen.
Het gaat dan bijvoorbeeld om eisen van validiteit, betrouwbaarheid en een deugdelijke
normering, maar ook om welke domeinen van het referentieniveau worden getoetst. Wat
verandert, is dat daar waar de Minister zich eerst baseerde op de onafhankelijkheid
en expertise van de Expertgroep Toetsen PO bij het erkennen van toetsen, de Minister
nu zal uitgaan van de onafhankelijkheid en expertise van het CvTE. De taken van het
CvTE zijn echter dusdanig ingekaderd dat er geen sprake is van een te machtige positie.
Daarnaast voorziet dit wetsvoorstel in een goedkeuringsbevoegdheid van de Minister
op het beoordelingskader en de beoordelingsnormen, die door het CvTE worden opgesteld.
De Minister kan hiermee, voor wat betreft het beoordelingskader, controleren of het
CvTE de juiste invulling geeft aan de eisen uit de wet- en regelgeving bij het beoordelen
van de vraag of een toets voor erkenning in aanmerking komt. De verantwoordelijkheid
voor de uitvoering van de beoordelingen en erkenningen van de toetsen ligt, vanwege
de benodigde expertise hiervoor, bij het CvTE. De Minister oordeelt dus niet zelf
over de kwaliteit en normering van een doorstroomtoets.
De leden van de CDA-fractie vragen verder hoe voorkomen gaat worden dat door de concentratie
van taken bij het CvTE de verschillende eindtoetsen die er nu zijn te veel in een
bepaalde mal worden gedwongen zodat de keuzevrijheid die scholen nu hebben bij het
kiezen van een toets, die past bij hun pedagogisch-didactische visie, de facto kleiner
wordt omdat de verschillen tussen de eindtoetsen kleiner worden.
Dit wetsvoorstel laat evenveel ruimte voor verschillen tussen doorstroomtoetsen als
momenteel het geval is. Het CvTE legt binnen het wettelijk kader vast aan welke eisen
de doorstroomtoetsen moeten voldoen. Hierbij wordt voortgebouwd op het beoordelingskader
van de Expertgroep Toetsen PO. De keuzevrijheid voor scholen om te kiezen voor een
toets die past bij hun onderwijskundige visie komt daarmee geenszins in het gedrang.
Dit wetsvoorstel verandert niets aan die keuzevrijheid. De Minister blijft eindverantwoordelijk
voor de wettelijke kwaliteitseisen voor de doorstroomtoetsen.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe wenselijk het is dat stichting Cito en Cito
bv, voorheen dezelfde instelling, respectievelijk adviseert aan CvTE over de kwaliteit
van de toets en daarmee ook over de kwaliteit van de toets van Cito bv die als marktpartij
doorstroomtoetsen gaat aanbieden. Deze leden vragen hoe (de schijn van) belangenverstrengeling
kan worden voorkomen tussen deze organisaties. Zij vragen welke waarborgen zijn ingebouwd
om te voorkomen dat stichting Cito bewust of onbewust een positiever advies geeft
over de doorstroomtoetsen van Cito bv dan over doorstroomtoetsen van andere marktaanbieders
en zij ontvangen graag een uitgebreide toelichting van de regering.
Het is wenselijk dat Stichting Cito een rol speelt in de advisering aan het CvTE over
de kwaliteit van doorstroomtoetsen. Stichting Cito heeft als organisatie een enorme
expertise als het gaat om psychometrisch en onderwijskundig meten. Op deze manier
kan de benodigde onderwijskundig psychometrisch expertise in het stelsel duurzaam
worden gewaarborgd. De regering heeft in dit voorstel zorgvuldig de taken van Stichting
Cito georganiseerd, ter voorkoming van de schijn van belangenverstrengeling. Het mag
niet zo zijn dat Cito B.V. voordeel heeft van de positie van Stichting Cito, terwijl
andere marktpartijen dit voordeel niet ondervinden. Ten eerste zijn Stichting Cito
en Cito B.V. organisatorisch duurzaam van elkaar gescheiden. Taken, personeel en bedrijfsvoering
zijn strikt van elkaar gescheiden. Ten tweede geldt dat niet Stichting Cito, maar
het CvTE besluit over de erkenning en toelating van doorstroomtoetsen. Iedere marktpartij
dient de aanvraag voor erkenning en toelating in bij CvTE. Stichting Cito adviseert
weliswaar op een onderdeel van het beoordelingsproces, maar doet dat aan de hand van
een specifieke adviesvraag en binnen het beoordelingskader dat door het CvTE wordt
opgesteld. Dat waarborgt een transparant en eerlijk advies over de erkenning en toelating
van doorstroomtoetsen en toetsen verbonden aan het LVS. Het CvTE is steeds verantwoordelijk
voor de besluitvorming en kan gemotiveerd afwijken van het advies van Stichting Cito.
Ten derde kan elke toetsaanbieder op gelijke wijze een beroep doen op de expertise
van Stichting Cito.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen in hoeverre de toetsen nog onderling goed
te vergelijken zijn, ook op langere termijn.
Een belangrijke eis bij de inzet van verschillende doorstroomtoetsen is de onderlinge
vergelijkbaarheid. Uit evaluaties van de Expertgroep Toetsen PO blijkt dat de introductie
van een gezamenlijk anker in 2018 ertoe heeft geleid dat de toegelaten eindtoetsen
onderling voldoende vergelijkbaar zijn, zonder de vrijheid aan te tasten die toetsaanbieders
hebben om hun eindtoets naar eigen inzicht vorm te geven.30
31 De inzet van een gezamenlijk anker betekent dat een deel van de opgaven in elk van
de vijf eindtoetsen (incl. de Centrale Eindtoets) gelijk is. Daardoor kunnen de prestaties
op de verschillende eindtoetsen in een normeringsprocedure aan elkaar gelinkt worden.
Dit zorgt ervoor dat de keuze voor een bepaalde eindtoets geen verschil maakt voor
het toetsadvies dat een leerling krijgt. Het gezamenlijk anker vormt daarmee ook voor
toekomstige eindtoetsen een garantie voor een goede vergelijkbaarheid tussen de toetsen.
Met de wijziging van het Toetsbesluit PO in augustus 2019 is het gebruik van de ankeropgaven
bij de eindtoetsafname in 2018 en 2019 juridisch verankerd. Deze verplichting zal
in de toekomst worden voortgezet.
3.4 Keuzevrijheid en vergelijkbaarheid; overwogen alternatieven
De vragen van de leden van de SP-fractie die betrekking hebben op de vermarkting van
het onderwijs zijn, ter bevordering van de leesbaarheid, opgenomen in paragraaf 3.2.
De leden van de SP-fractie vragen waarom de gemiddelde eindtoetsscores van basisscholen,
de schooladviezen die gegeven zijn en waar oud-leerlingen in het voortgezet onderwijs
zitten (op of onder hun schooladvies), te zien zijn op de website
www.scholenopdekaart.nl. Zij vragen of de regering de mening deelt dat het onwenselijk is dat scholen op
deze resultaten afgerekend kunnen worden door ouders en de media en dat deze gegevens
in een bepaalde context moeten worden bezien, zoals enkel de inspectie kan met alle
gegevens waarover zij beschikt. Zij vragen waarom de regering deze ranking-the-schools
op de betreffende website in stand houdt.
De website www.scholenopdekaart.nl is een gezamenlijk platform van de PO-Raad en VO-raad om leerlingen en ouders van
informatie over scholen te voorzien. De regering hecht aan gedegen informatievoorziening
voor leerlingen en ouders. De website maakt gebruik van openbare data van DUO en de
inspectie en laat daarbij inderdaad resultaten zien over schooladviezen, gemiddelde
eindtoetsscores en de positie van leerlingen in leerjaar 3 van het vo. Vanzelfsprekend
vertelt deze score ouders en leerlingen niet het hele verhaal en is deze informatie
niet één-op-één te vertalen naar een kwaliteitsoordeel over de betreffende school.
Het doel van een dergelijke website mag nooit zijn om scholen af te rekenen. Bovendien
kunnen scholen op www.scholenopdekaart.nl informatie toevoegen over bijvoorbeeld het schoolbeleid, de sfeer en de tevredenheid
van leerlingen en ouders. Ook dit is relevante informatie voor leerlingen en ouders
om bij hun keuze te betrekken.
3.5 Brailleversie
De leden van de SGP-fractie vragen, in aanvulling op hun eerdere vraag over de calamiteitentoets,
waarom de verantwoordelijkheid van de overheid voor een brailletoets niet duidelijk
in het wetsvoorstel een plek heeft gekregen.
Het is belangrijk dat ook blinde leerlingen of leerlingen met een zware leesbeperking
de doorstroomtoets kunnen maken. Het is de verantwoordelijkheid van de regering om
ervoor te zorgen dat voor deze leerlingen een brailleversie van de toets beschikbaar
is. Hiervoor zal de regering expliciet zorg dragen. Uit een inventarisatie blijkt
dat er voldoende partijen zijn die in de ontwikkeling van een brailleversie kunnen
voorzien. Er is een aankondiging tot een aanbesteding opgenomen in het wetsvoorstel,
zodat de regering op haar verantwoordelijkheid aanspreekbaar is.
4. Caribisch Nederland
De leden van de CDA-fractie vragen de regering op welke wijze zij de beschikbaarheid
van kwalitatief goede LVS-toetsen en een doorstroomtoets gaat bevorderen. Zij vragen
hoe groot de kans is dat er tijdig goede toetsen beschikbaar zijn gezien het kleine
marktaandeel dat er bestaat voor de toetsen op Caribisch Nederland vanwege het deels
afwijkende curriculum en kleine aantal scholen dat toetsen zal gaan afnemen. Ook vragen
zij welke maatregelen de regering gaat nemen indien blijkt dat er niet op tijd een
goede toets is voor de afzonderlijke onderdelen van Caribisch Nederland.
De regering voorziet in de beschikbaarheid van kwalitatief goede toetsen verbonden
aan een LVS door de ontwikkeling van genormeerde volgtoetsen voor Papiaments, Engels
en Nederlands als Vreemde Taal (NVT) te financieren. Dit traject is eind 2020 van
start gegaan met als doel dat bij inwerkingtreding van dit wetsvoorstel goede toetsen
verbonden aan een LVS beschikbaar zijn voor de scholen in Caribisch Nederland. In
de ontwikkeling van de toetsen wordt nadrukkelijk rekening gehouden met de Caribische
context, waardoor de toetsen in voldoende mate aansluiten bij het curriculum en de
belevingswereld van leerlingen in Caribisch Nederland.
Voor wat betreft de doorstroomtoets, die alleen voor Bonaire verplicht wordt, vraag
ik het CvTE de voorbereidingen te treffen die bijdragen aan het tijdig verhelderen
van de kwaliteitskaders van de doorstroomtoets Bonaire. Er zal vanwege de schaalgrootte
slechts één doorstroomtoets worden aangeboden aan alle basisscholen op Bonaire. Hiervoor
zal door de overheid financiering worden verstrekt. Die doorstroomtoets moet voldoen
aan de criteria van het CvTE en dient ook een erkenning te krijgen. Voor zowel de
doorstroomtoets Bonaire als de genormeerde volgtoetsen geldt dat scholen enkel aan
hun verplichting de toetsen af te nemen gehouden kunnen worden als deze beschikbaar
zijn.
De leden van de PvdA-fractie vragen of het enthousiasme over de aanscherping van de
verplichtingen rondom LVS-toetsen en positieve reacties over de rol van het CvTE als
kwaliteitsbewaker hierbij ook gelden voor de scholen op Saba en Sint Eustatius?
In de consultatieronde is met de po en vo scholen op Bonaire, Saba en Sint Eustatius
gesproken. De positieve reacties golden voor de scholen op alle drie de eilanden.
De leden van de PvdA-fractie vragen wat de status is van de ontwikkeling van een nieuw
Besluit CXC gezien de urgentie voor de scholieren in het voortgezet onderwijs die
na diplomering in Europees Nederland hun opleiding willen voortzetten. Ook vragen
zij of er alsnog een set aan profielen komt op het niveau van het Besluit CXC die
de doorstromingsmogelijkheden waarborgt.
Met het besluit om over te stappen op de onderwijsinrichting en examens van het Caribbean
Examinations Council, wordt de onderwijsinrichting en examens van het Europees Nederlandse
stelsel losgelaten. De CXC onderwijsinrichting kent geen profielen. In het Besluit
CXC is dan ook geen set aan profielen opgenomen.32 Het Besluit CXC laat de scholen vrij om binnen de kaders van het besluit de vakken
zodanig te clusteren dat deze overeen kunnen komen met de profielen. Het wordt niet
verplicht gesteld. De aansluiting op vervolgonderwijs in Europees Nederland wordt
echter in zijn algemeenheid wel gewaarborgd.
5. Advies en consultatie
5.1 Internetconsultatie
De vraag van de leden van de VVD-fractie over de volgorde van de eindtoets en het
schooladvies is, met het oog op de leesbaarheid, beantwoord in paragraaf 2.3.
Pro en lwoo
De leden van de GroenLinks-fractie vragen waarom de regering de risico’s erkent rondom
het aanvragen van toelaatbaarheidsverklaringen voor leerlingen in het praktijkonderwijs
en vmbo-scholen die leerwegondersteund onderwijs aanbieden, maar geen uitzondering
wil maken voor deze twee groepen. Ook vragen zij wat er wordt gedaan om de risico’s
voor deze toch al kwetsbare leerlingen en vaak ook ouders te verkleinen?
In vervolg op het de impactanalyse van Oberon zijn nadere gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers
van het s(b)o, het praktijkonderwijs en scholen die intensieve leerwegondersteuning
aanbieden. Uit deze gesprekken kwam naar voren dat de scholen zelf geen extra risico’s
zien met betrekking tot het ene aanmeldmoment voor deze groep leerlingen ten opzichte
van leerlingen in het reguliere onderwijs.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen welke ondersteuning scholen krijgen bij
tijdige voorbereiding van een tlv zodat deze op tijd kan worden afgegeven. Zij vragen
of de regering kan garanderen dat uiteindelijk niet de leerlingen de dupe worden van
deze wetswijziging.
Scholen zullen worden ondersteund met een voorbeeldplanning voor het aanvragen van
een TLV. Ook deze leerlingen moeten immers een passende plek krijgen in het voortgezet
onderwijs.
De leden van de SP-fractie vragen of de regering bereid is te monitoren of er na invoering
van dit wetsvoorstel uitvoeringsproblemen ontstaan ten aanzien van het tijdig aanvragen
voor de toelaatbaarheidsverklaring en het tijdig aanmelden bij het vervolgonderwijs.
Er bestaat geregeld en goed contact tussen het Ministerie van OCW, de Sectorraad Praktijkonderwijs
en de Sectorraad Gespecialiseerd Onderwijs. Deze organisaties staan op hun beurt in
nauw contact met de praktijk op scholen. Eventuele uitvoeringsproblemen kunnen op
die manier gesignaleerd worden. Indien daar reden toe bestaat, kan het Ministerie
van OCW daarop ingrijpen en/of scholen extra ondersteuning bieden bij het tijdig aanvragen
van een TLV en het tijdig aanmelden bij het vervolgonderwijs.
Werkdruk
De leden van de GroenLinks-fractie vragen in hoeverre de regering de scholen en docenten
gaat bijstaan als het gaat om de korte periode waarin het schooladvies, het afnemen
van de doorstroomtoets en het heroverwegen en bijstellen van het schooladvies zullen
plaatsvinden en als het gaat om de verwerking van alle aanmeldingen in het vo. Zij
vragen hoe de regering ervoor gaat zorgen dat de werkdruk hierdoor niet vergroot wordt.
De regering heeft oog voor de werkdruk van leraren in het po en vo. Om scholen te
ondersteunen bij het opstellen van het schooladvies is daarom ook de Handreiking schooladvisering
opgesteld. Daarnaast wordt het aantal handelingen dat leraren moeten uitvoeren niet
vergroot. De totstandkoming van het schooladvies en de heroverwegingen vinden iets
dichter op elkaar plaats, waardoor er mogelijk minder voorbereidingstijd is voor leraren.
Tegelijkertijd zorgt het centrale aanmeldmoment ervoor dat administratieve gegevens
tussen po-scholen en vo-scholen nog maar één keer uitgewisseld hoeven worden. Dit
maakt dat scholen meer ruimte en tijd hebben voor de warme overdracht. Dit komt de
soepele doorstroom van de leerlingen ten goede. Het verwerken van alle aanmeldingen
op één moment vraagt wellicht meer op één moment van vo-scholen, maar maakt de administratie
overzichtelijker, omdat achteraf geen wijzigingen meer hoeven te worden doorgevoerd.
Onderwijstijd voor de doorstroomtoets
De D66-, GroenLinks-, SP- en SGP-fracties stellen vragen over de effecten van dit
wetsvoorstel op onderwijstijd. De leden van de D66-fractie vragen waarom er is gekozen
voor het aanmeldmoment in eind maart en niet later in het jaar. Hoe heeft de regering
de belangenafweging gemaakt tussen de ontwikkeling van het kind en de uitvoerbaarheid
voor het voortgezet onderwijs? De leden van de D66-fractie zijn niet overtuigd dat
de aanpassing van de normering tegemoet komt aan de zorgen en vragen van de leraren.
Hiermee stellen we namelijk de toets op zichzelf centraal en niet het doel van onderwijs,
namelijk het leren van de stof. Graag ontvangen zij een nadere reactie van de regering.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of er geen risico is, door de doorstroomtoets
zo vroeg te plannen, dat de resterende onderwijstijd minder intensief besteed wordt
of dat leerlingen hun motivatie verliezen. Ook vragen zij of alle leerstof al voor
de afname van de doorstroomtoets behandeld is en of de effecten van het vervroegen
van de toets zijn onderzocht.
De leden van de SP-fractie vragen de regering nader in te gaan op het voorkomen dat
leerlingen niet alle lesstof op tijd beheersen voor de doorstroomtoets wordt afgenomen.
Zij vragen welke andere opties dan eventueel de normering aanpassen er zijn om dit
probleem te voorkomen en daardoor stress bij leraren en leerlingen te voorkomen.
De leden van de SGP-fractie vragen of de regering in beeld heeft gebracht hoeveel
scholen zorgen hebben over de onderwijstijd en waarom niet ten minste de hele maand
januari beschikbaar kan blijven voor het onderwijs.
De keuze voor het aanmeldmoment eind maart is gemaakt op basis van de impactanalyse
die is opgesteld door onafhankelijk onderzoeksbureau Oberon.33 Deze impactanalyse is in december 2020 met uw Kamer gedeeld.34 Uit deze analyse blijkt dat een aanmelddatum later dan eind maart voor het vo voor
diverse problemen zorgt. Het gaat dan met name om activiteiten rondom het opstellen
van formatie, goedkeuring door de medezeggenschapsraad, het verlengen/beëindigen van
contracten en vacaturevulling. Uit de analyse blijkt dat een aanmelddatum rond 1 april
voor zowel het vo als het po wel uitvoerbaar is. Ook wordt in dit onderzoek gekeken
naar de ontwikkeling van leerlingen. Het onderzoek concludeert dat het verlaten of
vervroegen van het aanmeldmoment geen effecten heeft op de ontwikkeling van leerlingen,
aangezien deze zich ook na aanmelding voor het vervolgonderwijs blijven ontwikkelen.
Een aantal leraren maakt zich zorgen over de vraag of zij alle stof die in groep 8
wordt behandeld wel kunnen afronden voor de afname van de doorstroomtoets – vóór de
eerste week van februari. Van het begin tot het eind van het schooljaar in groep 8
dient het onderwijs tot het leren van stof. Het afnemen van de doorstroomtoets betekent
niet het einde van de ontwikkeling van een leerling in groep 8. Daarnaast is het voor
de betrouwbaarheid van de doorstroomtoets niet noodzakelijk om alle stof uit elke
lesmethode afgerond te hebben. Ook als dat niet het geval is kan de toets een goede
inschatting maken van de capaciteiten van een leerling. Het toetsadvies dient als
objectief, tweede gegeven bij het schooladvies. Het uitgangspunt is dat de potentie
van leerlingen gelijk blijft, ook als zij de toets twee maanden eerder in het jaar
afleggen. De doorstroomtoets kan dus ook wanneer nog niet alle lesstof van groep 8
is behandeld betrouwbare en valide toetsadviezen geven. Scholen zullen hier actief
over worden geïnformeerd. Door het uitdragen van dit uitgangspunt hoop ik de zorgen
bij leraren weg te kunnen nemen. Het is niet nodig dat zij alle lesstof voor afname
voor de doorstroomtoets en eerder dan normaal aanbieden. Stress bij leerlingen en
leraren wordt daarmee voorkomen.
Andere zorgen die kunnen leven, zijn dat zij niet in staat zouden zijn om hun leerlingen
nog te motiveren tot leren nadat de doorstroomtoets is afgenomen. Daarmee zou de onderwijstijd
minder intensief worden besteed. Dit risico is echter verwaarloosbaar. Een recente
peiling laat zien dat leraren de zorg delen dat het lastig kan zijn om leerlingen
te motiveren vlak voor de overstap naar het vo, maar dat zij tegelijkertijd zelf goed
in staat zijn om vanuit hun professionaliteit leerlingen gemotiveerd te houden.
Tot slot is van belang hier op te merken dat de effecten van het vervroegen van de
toets op het onderwijs van de leerlingen is onderzocht. Onderzoek van de PO-Raad,
Algemene vereniging schoolleiders (AVS) en VO-raad getiteld «Effectief Schakelen:
verbeteren van de informatieoverdracht tussen PO en VO» laat zien dat scholen die
later een eindtoets afnemen geen verschillen zien in leerprestaties ten opzichte van
de scholen die de afname eerder in het schooljaar plannen. De latere afname van zo’n
zeven weken heeft niet tot gevolg dat er op de scholen ook (gemiddeld) hogere scores
worden behaald. Dat geldt zowel voor de totaalscore als voor de score op de onderdelen
Taal, Rekenen en Studievaardigheden.35
II ARTIKELSGEWIJS
Artikel I, Onderdeel i
De leden van de SGP-fractie vragen of verwarring zou kunnen ontstaan over de vraag
in hoeverre een school verplicht is een onderwijskundig rapport te verstrekken indien
geen sprake is van een ontvangende school of een school als bedoeld in de WEC of de
WVO. Zij vragen of het artikel betrekking heeft op vertrekkende leerlingen in alle
leerjaren, op scholen in het buitenland en ook op andere onderwijsvormen die strikt
genomen niet als school getypeerd worden.
Op grond van deze bepaling bestaat er alleen een verplichting om een onderwijskundig
rapport te verstrekken als er sprake is van een ontvangende school in de zin van de
WVO of de WEC.
Artikel I, onderdeel J
De leden van de SGP-fractie vragen waarom de regering, uitgaande van het regeerakkoord,
niet in het voorstel heeft geregeld dat tijdens de kleuterperiode geen toetsen worden
afgenomen.
Scholen blijven in het nieuwe stelsel, net zoals nu het geval is, verplicht om de
ontwikkeling van leerlingen te volgen door het gebruik van een LVS, dat toetsen bevat
die kennis en vaardigheden van de leerling meten in elk geval op het terrein van de
Nederlandse taal en rekenen en wiskunde, met inachtneming van de referentieniveaus
Nederlandse taal en de referentieniveaus rekenen. In het Toetsbesluit PO zal worden
vastgelegd aan welke eisen toetsen verbonden aan een LVS moeten voldoen. Daarbij wordt
bepaald dat binnen de kleuterperiode voor het volgen van de ontwikkeling enkel observatie-instrumenten
worden ingezet. Voor het volgen van kleuters kunnen daarmee geen schoolse toetsen
meer worden afgenomen.
Artikel 45b
De leden van de SGP-fractie vragen of de regering kan bevestigen dat het wetsvoorstel
de lijn continueert dat het aantal toetsen dat een leerlingvolgsysteem dient te bevatten
niet wordt voorgeschreven en dat de vrijheid van scholen wordt gerespecteerd wat betekent
dat enkel de eindtoets wordt voorgeschreven. Zij vragen vervolgens hoe het uitgangspunt
om geen frequentie noch aantal voor te schrijven te verenigen is met de verplichting
dat aan een leerling- en onderwijsvolgsysteem zijn door het College voor toetsen en
examens erkende toetsen verbonden moeten zijn, waarmee indirect toch een aantal toetsen
voorgeschreven lijkt te worden. Zij vragen waarom niet in algemene zin wordt verplicht
dat het leerlingvolgsysteem toetsen en andere informatie bevat en dat daarin ook erkende
toetsen opgenomen kunnen worden.
Bij de invoering van de wettelijke verplichting van het LVS is er, gezien de functie
van het LVS als diagnostisch hulpmiddel van de school om de onderwijspraktijk te verbeteren,
voor gekozen om de inrichtingsvrijheid van scholen zo veel mogelijk te respecteren.
Het wetsvoorstel doorstroomtoetsen sluit aan bij dit uitgangspunt. Het huidige wettelijk
kader vooronderstelt al dat scholen in ieder geval goedgekeurde toetsen op de wettelijk
voorgeschreven domeinen in het LVS opnemen. Scholen blijven verplicht tot het opnemen
van (door het CvTE goedgekeurde) toetsen verbonden aan een LVS op de domeinen Nederlandse
taal en rekenen en wiskunde. Het wetsvoorstel verbiedt scholen niet om – in lijn met
de beoogde vrijheid – voor het volgen van leerlingen ook andere gegevens in het LVS
op te nemen.
Artikel 45c
De leden van de SGP-fractie vragen waarom de regering gekozen heeft voor deze limitatieve
opsomming om leerlingen te ontheffen van de doorstroomtoets. De voornoemde leden vragen
in hoeverre de verwijzing naar de medische redenen in het eerste lid voldoet in situaties
waarin de leerling te maken krijgt met ernstige gebeurtenissen in de privésfeer die
het maken van de toets onwenselijk of soms zelfs onmogelijk maken.
Er zijn geen wijzigingen in de voorwaarden voor het verkrijgen van een ontheffing
van de doorstroomtoets ten opzichte van de ontheffing van de eindtoets. Hier wordt
aan toegevoegd dat een leerling de doorstroomtoets op een later moment kan afleggen
indien een leerling is verhinderd om de toets af te leggen. Dit kan binnen drie weken
na het reguliere afnamemoment. Hierdoor komt er meer ruimte voor maatwerk. Kinderen
die om medische redenen niet in staat zijn om de toets te maken, hoeven dit vanzelfsprekend
niet te doen. Dit is ter beoordeling van het bevoegd gezag. De inspectie ziet erop
toe dat er van deze mogelijkheid op een juiste wijze gebruik wordt gemaakt en vraagt
– indien nodig – verantwoording van het schoolbestuur.
Artikel 45d
De leden van de SGP-fractie vragen waarom de regering in dit artikel geen minimumtermijn
heeft voorgesteld tussen het vaststellen van het definitieve schooladvies en de vaste
aanmelddatum, zodat ouders indien nodig nog een redelijke termijn hebben om met de
school te spreken indien zich bijvoorbeeld omissies in het advies voordoen.
Het in dit wetsvoorstel geregelde tijdpad en het feit dat het schooladvies al voorafgaand
aan de doorstroomtoets in de periode tussen 10 januari en 31 januari is afgegeven,
betekent dat er voldoende tijd is voor ouders om met scholen in gesprek te treden
over het eventueel bijstellen van het advies. Zowel de periode voor het vaststellen
van het definitieve schooladvies als het aanmelden in het vo worden in de wet vastgelegd.
Toetsaanbieders leveren uiterlijk 15 maart het toetsadvies aan bij de school. De school
heeft vervolgens tot en met uiterlijk 24 maart om dit schooladvies, in overleg met
de ouders, vast te stellen. Het aanmelden op de vo school vindt vervolgens plaats
van 25 tot en met 31 maart.
De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
A. Slob, minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media