Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over de nieuwe groepsregeling in de vennootschapsbelasting

Nr. 84
VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 19 februari 2021

De vaste commissie voor Financiën heeft een aantal vragen en opmerkingen voorgelegd
aan de Staatssecretaris van Financiën over de brief van 15 september 2020 over de
nieuwe groepsregeling in de vennootschapsbelasting (Kamerstuk 32 140, nr. 77).

De vragen en opmerkingen zijn op 15 oktober 2020 aan de Staatssecretaris van Financiën
voorgelegd. Bij brief van 11 februari 2021 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Tielen

Adjunct-griffier van de commissie, Schukkink

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties en Reactie van de bewindspersonen

Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de vragen en opmerkingen van de fracties
van de VVD, het CDA, de SP en D66.

Voor het overzicht heb ik de vragen geordend naar onderwerp. Hierna ga ik achtereenvolgens
in op de volgende onderwerpen:

1. Algemeen – nieuwe regeling;

2. Algemene vergelijking en inhoud groepsregelingen;

3. Huidige spoedreparatiemaatregelen continueren;

4. Uitvoerbaarheid;

5. Administratieve lasten en budgettaire effecten.

1. Algemeen – nieuwe regeling

De leden van de fractie van de VVD vragen hoe het kabinet is gekomen tot de vier voorgestelde
oplossingsrichtingen. Verder constateren deze leden dat er vier oplossingsrichtingen
worden besproken, waarbij tegelijkertijd sommige oplossingsrichtingen niet reëel worden
bevonden, terwijl deze wel in de oorspronkelijke internetconsultatie voorlagen. Zij
vragen dat als het kabinet deze oplossingsrichting niet reëel vond, waarom deze dan
wel voorlagen in de internetconsultatie. De leden van de fractie van de VVD vragen
in hoeverre de ontvangen reacties op de internetconsultatie van het keuzedocument
voor nieuwe groepsregeling overeenkomen met de aanwezigen bij de startbijeenkomst.

Bij de parlementaire behandeling van de Wet spoedreparatie fiscale eenheid is aangegeven
dat het bedrijfsleven, belangenorganisaties en de wetenschap betrokken zullen worden
bij het ontwerpen van een nieuwe robuuste fiscale groepsregeling ter vervanging van
de huidige fiscale-eenheidsregeling.1 Het startsein hiervoor is gegeven tijdens een bijeenkomst op 14 februari 2019 waar
het Ministerie van Financiën enkele wetenschappers en vertegenwoordigers van belangenorganisaties,
de (belasting)adviespraktijk en de journalistiek heeft uitgenodigd om door middel
van een «pitch» hun visie te geven over hoe deze toekomstige groepsregeling eruit
zou moeten zien, die in de meeste gevallen werd ondersteund door een position paper.
Na afloop van de «pitches» werd deelnemers de gelegenheid geboden om tijdens een discussie
te reageren op de verschillende standpunten en verdere inzichten te delen.2 De volgende vertegenwoordigers van het bedrijfsleven, belangenorganisaties en de
wetenschap hebben deelgenomen aan de startbijeenkomst:

– Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (NOB);

– Register Belastingadviseurs (RB);

– Samenwerkende Register Accountants en Accountants Administratieconsulenten (SRA);

– Stichting ONL voor Ondernemers;

– VNO-NCW en MKB-Nederland;

– Sjoerd Douma (hoogleraar Universiteit van Amsterdam);

– Jan van de Streek (hoogleraar Universiteit van Amsterdam);

– Henk Vording (hoogleraar Universiteit Leiden);

– Michiel Spanjers (publicist/columnist).

Tijdens en in aanloop naar deze startbijeenkomst zijn in hoofdzaak vier mogelijke
oplossingsrichtingen geïdentificeerd:

a) continueren huidige fiscale eenheid, inclusief de bestaande spoedreparatiemaatregelen
en indien nodig uitbreiden reparatiemaatregelen;

b) het volledig afschaffen van de regeling van de fiscale eenheid;

c) een verlies- of winstoverdrachtregeling (inclusief resultatenpooling); en

d) een grensoverschrijdende groepsregeling met objectvrijstelling.

De inbreng van de startbijeenkomst is, inclusief de vier genoemde oplossingsrichtingen,
vervolgens opgenomen in het keuzedocument en ter internetconsultatie aangeboden (met
als bijlagen de bij de startbijeenkomst aangeleverde position papers en het verslag van de startbijeenkomst).3 Er zijn in totaal elf reacties op de internetconsulatie ontvangen die op hoofdlijnen
als volgt kunnen worden onderverdeeld:

• Oplossingsrichting a, continueren huidige fiscale eenheid, inclusief de bestaande
spoedreparatiemaatregelen en indien nodig uitbreiden reparatiemaatregelen, heeft zeven
voorstanders (Register Belastingadviseurs (RB), VNO-NCW en MKB-Nederland (VNO-NCW),
Redactie Vakstudie Nieuws, The Netherlands British Chamber of Commerce (NBCC), Nederlandse
Vereniging van Banken (NVB), Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders (KVNR)
en de heer Koning);

• Oplossingsrichting b, het volledig afschaffen van de regeling van de fiscale eenheid,
kent geen enkele voorstander;

• Oplossingsrichting c, een verlies- of winstoverdrachtregeling (inclusief resultatenpooling)
(met al dan niet een variatie), heeft drie voorstanders (Samenwerkende Registeraccountants
en Accountants-Administratieconsulenten (SRA), de heer Kampschöer en de heer Spanjaardt);

• Oplossingsrichting d, een grensoverschrijdende groepsregeling met objectvrijstelling,
heeft één voorstander (Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (NOB)).

• De reacties van deelnemers die zowel tijdens de voornoemde startbijeenkomst als in
de internetconsultatie hun zienswijze naar voren hebben gebracht komen op de belangrijkste
punten inhoudelijk met elkaar overeen.

Uit de internetconsultatie is gebleken dat van de vier voorgelegde oplossingsrichtingen
twee varianten (b en d) niet voldoende draagvlak hebben c.q. niet voldoende aan de
randvoorwaarden voldoen en dat de twee overgebleven oplossingsrichtingen (a en c)
op voldoende steun kunnen rekenen. Deze uitkomst naar aanleiding van de internetconsultatie
is opgenomen in de hoofdlijnenbrief die naar uw Kamer is gestuurd.4

De leden van de fractie van de VVD vragen waarom het kabinet heeft gekozen voor voorliggende
draagvlakbenadering op basis waarvan verder wordt gesproken met zowel het bedrijfsleven,
belangenorganisaties, wetenschappers als met de Kamer. De leden van de fractie van
de SP vragen of het in de hoofdlijnenbrief weergeven van de mate van draagvlak moet
worden geïnterpreteerd als een keuzemenu waaruit bedrijven en hun belastingadviseurs
het hen meest welgevallige voorstel kunnen kiezen.

In de hoofdlijnenbrief is zo objectief mogelijk aangegeven hoe de in totaal elf reacties
op de internetconsulatie op hoofdlijnen kunnen worden onderverdeeld. In die brief
is aangegeven welke oplossingsrichtingen in de internetconsultatie niet voldoende
draagvlak kregen. Uiteindelijk gaat het bij de oplossingsrichtingen om het wegen van
alle factoren die van belang zijn. Het is bijvoorbeeld niet gebruikelijk dat de Belastingdienst
reageert op een internetconsultatie. Dat betekent niet dat met de visie van de Belastingdienst
geen rekening wordt gehouden. De opvatting van de Belastingdienst, die verantwoordelijk
is voor de uitvoering van een fiscale regeling, wordt immers altijd meegewogen bij
de fiscale beleidsvorming. Ook bij een eventuele verdere uitwerking wordt wel met
de Belastingdienst overlegd over en rekening gehouden met de uitvoeringsaspecten van
de verschillende oplossingsrichtingen, net zoals verder wordt gesproken met zowel
het bedrijfsleven, belangenorganisaties, wetenschappers. Als dat zou leiden tot een
nieuwe wettelijke regeling kan uw Kamer een wetsvoorstel dat daartoe strekt vervolgens
ook afwegen.

De leden van de fractie van de VVD vragen hoe de indieners van de zienswijze reageerden
op de consultatiemanier waarbij gekozen kon worden uit vier verschillende oplossingsrichtingen.

De belangstellenden bij de startbijeenkomst hebben niet allemaal gereageerd op de
internetconsultatie. De internetconsultatie was bedoeld om een nadere verdieping te
krijgen, met waar mogelijk meer duiding over de oplossingsrichtingen. Zoals te lezen
valt in de reacties uit de internetconsultatie zijn de reacties meer technisch-inhoudelijk
van aard.

De leden van de fractie van D66 vragen of en in hoeverre het voor de partijen die
hebben gereageerd op de consultatie mogelijk is om de EU-rechtelijke risico’s reëel
in te schatten.

Los van de wijze waarop de verschillende partijen de EU-rechtelijke risico’s inschatten,
kan in zijn algemeenheid worden gesteld dat, gezien de huidige stand van de jurisprudentie
van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU), het op dit moment niet duidelijk
is op welke wijze deze EU-rechtelijke risico’s moeten worden gewogen. Dit komt doordat
de jurisprudentie van het HvJ EU niet eenduidig is.5 Dit blijkt ook uit het feit dat in de literatuur de meningen verdeeld zijn over de
vraag of de huidige fiscale-eenheidsregeling, na de spoedreparatiewetgeving, op onderdelen
mogelijk nog strijdig is met het EU-recht.6

De leden van de fractie van de SP vragen wat met de consultatie van de geconsulteerde,
werkzaam bij de Belastingdienst, is of wordt gedaan.

De consultatie van deze persoon wordt net als de overige consultaties meegenomen in
de afweging om te komen tot een nieuwe groepsregeling.

De leden van de fractie van de SP vragen het kabinet om een vorm van consultatie te
laten plaatsvinden onder belanghebbenden die niet evident voorstander zijn van een
vorm van fiscale eenheid en vragen tevens om een uitvoeringstoets door de Belastingdienst
te laten opstellen van de vennootschapsbelasting zonder fiscale eenheid.

Bij elke openbare internetconsultatie heeft iedereen – bedrijven, burgers, wetenschap
en belangenorganisaties – de mogelijkheid om te reageren, dus ook partijen die niet
evident voorstander zijn van een fiscale groepsregeling. Dat was bij deze consultatie
ook het geval. Indien een nieuwe groepsregeling wordt uitgewerkt kan over het ontwerp
van een wetsvoorstel opnieuw een vorm van consultatie plaatsvinden. Een keuze voor
het volledig afschaffen van de fiscale- eenheidsregeling en het tegelijk weer introduceren
van een nieuwe groepsregeling leidt ertoe, dat als onderdeel van die uitvoeringstoets
ook de volledige afschaffing in dat verband wordt beoordeeld.

De leden van de fractie van de SP vragen naar een bespiegeling van de gevolgen van
de afschaffing van de fiscale eenheid, zowel voor de staatshuishouding als de bedrijven
die hier nu gebruik van maken, zodat deze mogelijkheid ook kan worden betrokken bij
de door het kabinet genoemde gedachtewisseling.

Deze bespiegeling is niet goed en zinvol te geven als niet duidelijk is wat er voor
in de plaats komt. Het als zodanig afschaffen van de fiscale eenheid zonder dat er
een vervangende groepsregeling voor in de plaats komt, verslechtert het ondernemingsklimaat.
Een concern kan om diverse redenen er voor kiezen om zijn ondernemingsactiviteiten
via meerdere lichamen te ontplooien, en de fiscaliteit moet daarbij geen obstakel
zijn. Door het bedrijfsleven wordt sowieso wenselijk geacht dat winsten en verliezen
van verschillende lichamen in een groep met elkaar verrekend kunnen worden, net zoals
bij andere groepsregelingen binnen de Europese Unie.

De leden van de fractie van D66 vragen of het primaire doel van het aanpassen van
de huidige groepsregeling is om het in lijn te brengen met het EU-recht.

Het primaire doel van de spoedreparatiemaatregelen die reeds van toepassing zijn,
is om het fiscale-eenheidsregime – dat op onderdelen in strijd bleek met de per-elementbenadering
– zoveel mogelijk in overeenstemming te brengen met het EU-recht en daarmee de meest
acute budgettaire risico’s af te dekken.7 Het doel van een nieuwe groepsregeling is primair om een juridisch bestendig en uitvoerbaar
systeem vorm te geven dat niet langer onderhevig is aan budgettaire risico’s die voortkomen
uit onzekerheid over verenigbaarheid met het EU-recht. Ook het behoud van een goed
fiscaal ondernemingsklimaat vormt onderdeel van de randvoorwaarden waaraan een nieuwe
regeling moet voldoen.

De leden van de fractie van D66 vragen wat er dan zo anders is aan een nieuwe groepsregeling
waarin winsten en verliezen kunnen worden verrekend met flankerende maatregelen voor
interne transacties, en waarom dan überhaupt nog moet worden overgegaan op een nieuw
stelsel. De leden van de fractie van het CDA vragen of een eerste inschatting kan
worden gegeven van de aanpassingen die benodigd zijn om de fiscale voordelen onder
de huidige fiscale-eenheidsregeling zo goed mogelijk te kunnen behouden en naar welke
knelpunten dient te worden gekeken.

Bij een nieuwe groepsregeling met een systeem van winstoverdracht, verliesoverdracht
of resultatenpooling is het, grotendeels vergelijkbaar met de huidige fiscale-eenheidsregeling,
mogelijk winsten en verliezen van verschillende lichamen met elkaar te verrekenen.
Over dit fiscale voordeel – het salderen van resultaten van verschillende lichaam
binnen een fiscale groep – is veel jurisprudentie van het HvJ EU aanwezig, waaruit
kan worden opgemaakt dat dit element het meest EU-rechtelijk bestendig is. Bij de
huidige fiscale eenheid vindt geen winstneming (en dus geen belastingheffing) plaats
op interne transacties, zoals bij het overdragen van vermogensbestanddelen en interne
reorganisaties. Door de vermogens- en werkzaamhedentoerekening die ten grondslag ligt
aan de huidige fiscale-eenheidsregeling worden transacties binnen de fiscale eenheid
namelijk geneutraliseerd. Dit laatste element, dat ook wel bekend staat als de vermogensconsolidatie,
zal vanwege haar EU-rechtelijke kwetsbaarheid niet kunnen terugkeren in een nieuwe
groepsregeling.8 Het vervallen van de vermogensconsolidatie heeft tot gevolg dat onderlinge transacties
binnen de groep zichtbaar zullen worden voor fiscale doeleinden. Dat heeft bijvoorbeeld
tot gevolg dat een overdracht van vermogensbestanddelen binnen de groep, anders dan
nu, niet langer fiscaal geruisloos zal kunnen plaatsvinden en dat over de gerealiseerde
boekwinsten (eerder) belasting moet worden betaald.

Een vraag die voorligt is of hiervoor een nieuwe extra reorganisatiefaciliteit moet
worden ingevoerd of dat de bestaande reorganisatiefaciliteiten, zoals de fusie- en
splitsingsfaciliteiten, voldoende zijn dan wel gekeken moet worden of deze bestaande
faciliteiten moeten en kunnen worden verruimd. Bij de introductie van een nieuwe extra
reorganisatiefaciliteit kunnen enkele kanttekeningen worden geplaatst:

– een nieuwe reorganisatiefaciliteit kan al snel een complexe regeling worden die de
uitvoeringslast zal vergroten;

– via een andere weg wordt mogelijk opnieuw een EU-rechtelijk risico binnengehaald.Het
voorgaande geeft de kern weer, maar dat neemt niet weg dat in de volle breedte naar
eventuele knelpunten moet worden gekeken.

De leden van de fractie van het CDA vragen wat het niet hebben van een goed aansluitende
reorganisatiefaciliteit voor interne transacties en reorganisaties betekent voor de
aantrekkelijkheid van Nederland als vestigingsland, aangezien de vermogensconsolidatie
een belangrijk voordeel was van de Nederlandse fiscale eenheid.

Het vanwege haar EU-rechtelijke kwetsbaarheid verdwijnen van de vermogensconsolidatie
en het niet hebben van een goed aansluitende reorganisatiefaciliteit voor interne
transacties en reorganisaties kan zelfstandig beoordeeld de aantrekkelijkheid van
Nederland als vestigingsland minder maken. De aantrekkelijkheid van Nederland als
vestigingsland wordt echter ook beoordeeld op basis van het andere factoren. Een goede
infrastructuur en een goed opgeleide beroepsbevolking zijn – net als het bredere belastingstelsel
– ook van belang voor de aantrekkelijkheid van Nederland als vestigingsland.

Door middel van een nieuwe extra reorganisatiefaciliteit mag niet opnieuw een EU-rechtelijk
risico worden binnengehaald. Het verdient in ieder geval aanbeveling te bekijken in
hoeverre via de reeds bestaande reorganisatiefaciliteiten interne transacties en reorganisaties
fiscaal verder gefaciliteerd kunnen worden. Hierbij zal ook aandacht moeten worden
besteed aan mogelijke knelpunten in de huidige reorganisatiefaciliteiten.

De leden van de fractie van het CDA vragen toe te lichten dat het ontwerpen en invoeren
van een nieuwe groepsregeling ongeveer vijf jaar zal duren en dat dit tijdpad optimistisch
is, omdat het ontwerpen en invoeren van een goed doordacht en werkend groepsregime
een kwestie van jaren is. De leden van de fractie van het CDA vragen wat de voor-
en nadelen zijn van een systeem van winst- of verliesoverdracht of een systeem van
resultatenpooling. De leden van de fractie van de VVD vragen of het kabinet de mening
deelt dat de budgettaire impact van een oplossingsrichting van groot belang is voor
de haalbaarheid en zo nee, waarom niet.

Het afschaffen van de huidige fiscale eenheid en gelijktijdig implementeren van een
nieuwe groepsregeling is een omvangrijke operatie die zeer complex en ingrijpend is
voor het bedrijfsleven en voor de Belastingdienst. Vanwege de enorme complexiteit
en de grote verwevenheid met vrijwel het gehele systeem van de vennootschapsbelasting
is de introductie van een nieuwe concernregeling niet van de ene op de andere dag
te realiseren. Het ontwikkelen van een nieuwe concernregeling is uiterst ingewikkeld,
mede omdat veel regelingen in de vennootschapsbelasting samenhangen met de huidige
fiscale-eenheidsregeling. Een andere complicatie is dat bij het ontwerpen van een
nieuwe concernregeling goed gekeken moet worden naar EU-rechtelijke aspecten. Juist
de ontwikkelingen op dat vlak zijn elkaar de laatste jaren snel opgevolgd. Ook spelen
diverse formeelrechtelijke aspecten een belangrijke rol bij de invoering van een veelomvattende
nieuwe concernregeling. Verder zal waarschijnlijk ook overgangsrecht nodig zijn om
over te gaan van het huidige fiscale-eenheidsregime naar een nieuwe concernregeling.
Zowel de Belastingdienst als het bedrijfsleven zullen hun IT-systemen, waaronder aangifte-
en boekhoudprogramma’s, moeten aanpassen. De uitvoerbaarheid is daarbij van groot
belang. Gedurende het gehele traject moet oog zijn voor de aantrekkelijkheid van het
fiscale ondernemingsklimaat voor alle belastingplichtigen in de vennootschapsbelasting,
dus voor zowel het grootbedrijf als het mkb. Bij dit alles zal ook het budgettaire
effect onderzocht moeten worden. Bij de uitwerking van een nieuwe groepsregeling zullen
de voor- en nadelen van iedere variant zorgvuldig worden bekeken en tegen elkaar worden
afgewogen.

De leden van de fractie van de CDA vragen het kabinet een tijdpad te schetsen ten
aanzien van het vervolgtraject en vragen welke gedachtewisselingen nog in deze kabinetsperiode
worden verwacht. Verder vragen de leden van de fractie van de VVD waarom het kabinet
ervoor kiest om wel al een oplossingsrichting aan te reiken, maar hier, al dan niet
in wettelijke vorm, zelf niets mee te doen. De leden van de fractie van de VVD vragen
voorts of de voorliggende hoofdlijnenbrief vooral moet fungeren als gedachtewisseling
op basis waarvan een volgend kabinet beslissingen kan nemen, en zo nee, waarom niet.
Ook vragen deze leden zich af of het niet mogelijk is dat een volgend kabinet een
hele andere afweging maakt in de voorliggende, of wellicht niet voorliggende, oplossingsrichtingen.
De leden van de fractie van de VVD vragen op welke vlakken het kabinet verder in gesprek
gaat met het bedrijfsleven, belangenorganisaties en wetenschappers als de keuze voor
een nieuw systeem al nagenoeg is gemaakt. De leden van de fractie van de VVD vragen
of het kabinet bereid is tot het laten uitvoeren van een additionele analyse door
onafhankelijke experts voordat verdere besluitvorming plaatsvindt. De vraag is of
die experts dan specifiek in kunnen gaan op de haalbaarheid van de vier voorliggende
oplossingsrichtingen, zowel in EU-rechtelijke zin als in uitvoerbaarheid. Ook vragen
deze leden of de experts een analyse kunnen maken van de fiscale groepsregelingen
in andere EU-landen.

De bedoelde hoofdlijnenbrief is opgesteld om te voldoen aan de toezegging van mijn
ambtsvoorganger om uw Kamer een hoofdlijnenbrief te sturen met daarin de reactie op
de internetconsultatie en een schets van de beoogde toekomstige groepsregeling. Als
wordt gekozen voor het afschaffen van de huidige regeling van de fiscale eenheid gevolgd
door de introductie van een nieuwe groepsregeling is dat, zoals hiervoor opgemerkt,
een omvangrijk, ingrijpend en zeer complex wetgevingstraject dat niet van de ene op
de andere dag is te realiseren. Het zal een paar jaar duren (naar schatting minimaal
nog vijf jaar) om een goed doordacht en goed werkend groepsregime te ontwerpen en
te implementeren. Het kabinet meent dat daarbij zorgvuldigheid voor snelheid gaat.
Gezien de demissionaire status van het kabinet, zullen de verdere voortgang en gedachtewisselingen
over het vervolg van de toekomst van de fiscale eenheid aan een volgend kabinet zijn.

De leden van de fractie van de VVD vragen op welke ervaringen van andere landen het
kabinet de nu voorgestelde stappen baseert.

Er is een inventarisatie gemaakt van welke groepsbelastingsystemen in andere landen
– met name in de EU-lidstaten en in het Verenigd Koninkrijk – worden toegepast, waarbij
mede is gekeken naar ervaringen in andere landen. Ervaringen in andere landen kunnen
daarbij nuttige inzichten bieden.

De leden van de fractie van het CDA vragen in hoeverre het kabinet de vereisten voort
wil zetten en in hoeverre het ook ruimte ziet om in deze voorwaarden nieuwe keuzes
te maken die passen bij de opzet van de nieuwe regeling. Deze leden vragen zich af
of het niet logischer is om een nieuwe regeling helemaal opnieuw in te richten met
voorwaarden die daarbij passen.

Het kabinet is van mening dat dit niet per definitie logischer. Voor zover kan worden
uitgegaan van bestaande regels en begrippen, waarmee decennialang ervaring is opgedaan,
geeft dat duidelijkheid, minder onzekerheid, minder procedures, minder kans op mismatches/onvolkomenheden
in regelgeving, en wellicht ook een minder complex overgangsregime. Voorkomen moet
worden dat het kind met het badwater wordt weggegooid. Dat neemt niet weg dat een
helemaal nieuw in te richten regeling met voorwaarden die daarbij passen zeker ook
in beeld zou kunnen komen. Die keuze is aan een volgend kabinet.

De leden van de fractie van het CDA vragen of het kabinet ook materiële voorwaarden
heeft overwogen in de opzet van een nieuwe groepsregeling zoals in de fiscale eenheid
voor de omzetbelasting, waarbij sprake dient te zijn van organisatorische, financiële
en economische verwevenheid. Daarnaast vragen de leden van de fractie van D66 of de
verplichting van een fiscale eenheid in de omzetbelasting leidt tot een eenvoudigere
uitvoering voor de Belastingdienst en of de ervaringen in de btw in overweging zijn
genomen bij de afweging de fiscale eenheid wel of niet te verplichten in de vennootschapsbelasting.

Mede gezien het grote verschil van de fiscale-eenheidsregeling in de btw ten opzichte
van die in de vennootschapsbelasting, alsmede het verschil in aard van beide belastingen,
is niet expliciet gekeken naar de ervaringen in de btw, maar is meer algemeen gekeken
naar de effecten c.q. wenselijkheid van het wel of niet verplichten van de toepassing
van een fiscale groepsregeling. In de omzetbelasting leidt het voldoen aan de materiële
vereisten tot het bestaan van een fiscale eenheid van rechtswege. De fiscale eenheid
bestaat derhalve, zonder dat de belastingplichtige daarom verzoekt. Een verplichte
toepassing kent enkele voor- en nadelen voor de uitvoering. Indien belastingplichtigen
niet onder de nieuwe groepsregeling willen vallen, maar dit regime wel verplicht van
toepassing is, dan zal dit naar verwachting ertoe leiden dat bedrijven op zoek gaan
naar constructies om naar keuze wel of niet te voldoen aan de voorwaarden voor toepassing
van de groepsregeling in de vennootschapsbelasting. Bij dit laatste kan bijvoorbeeld
gedacht worden aan het al dan niet voldoen aan het bezitsvereiste (zoals bijvoorbeeld
het uitgeven of intrekken van aandelen om al dan niet aan het bezitsvereiste te voldoen).
Vanuit eenvouds- en handhavingsperspectief en de rechtszekerheid verdienen louter
formele voorwaarden de voorkeur.9 Hoewel bij de vormgeving van een nieuw groepsregime ook het aspect van materiële
versus formele vereisten zal worden overwogen, ligt het voor de hand zoveel mogelijk
aan te sluiten bij de formele eisen van het huidige fiscale-eenheidsregime.

De leden van de fractie van de VVD vragen hoeveel mkb-bedrijven gebruikmaken van het
huidige fiscale-eenheidsregime. Van de afgerond 95.000 fiscale eenheden die er begin
2021 zijn, behoort ongeveer 93% tot het mkb.

De leden van de fractie van het CDA vragen welke onderdelen van de Wet op de vennootschapsbelasting
1969 (Wet Vpb 1969) – waaronder de fiscale-eenheidsregeling zoals neergelegd in afdeling
2.9 van de Wet Vpb 1969 – worden verwacht te vervallen met het instellen van een nieuwe
groepsregeling en waar deze regelingen kunnen worden aangepast. Voorts vragen deze
leden in hoeverre dergelijke artikelen of verwijzingen bij een nieuw regime nog nodig
zijn en of de wet een stuk minder complex wordt. De leden van de fractie van D66 constateren
dat de huidige fijnmazige regels van de fiscale eenheid het resultaat zijn van jarenlang
ervaring met de toepassing van die regels, en vragen of er kan worden gezocht naar
een systematiek waarbij een groot deel van de antimisbruikmaatregelen (een-op-een)
kunnen worden overgenomen of dat deze maatregelen mogelijk juist overbodig worden
bij een nieuwe systematiek. Ook vragen deze leden of, wanneer wordt gekozen voor een
nieuwe groepsregeling waarin veel dezelfde elementen worden opgenomen als bij de oude
fiscale-eenheidsregeling, de oude jurisprudentie van die overgenomen elementen dan
kan blijven gelden.

Een duidelijk en getrouw beeld kan pas worden gegeven als een definitieve keuze is
gemaakt voor (een bepaalde variant van) een nieuwe groepsregeling en is deels ook
afhankelijk van te maken vervolgkeuzes met betrekking tot de gekozen variant, zoals
het al dan niet introduceren van een nieuwe reorganisatiefaciliteit, aanpassing van
de huidige faciliteiten voor fusies en splitsingen, de nadere invulling van de bezitseis,
de entiteiten die deel mogen uitmaken van de fiscale groep, etc. In algemene zin kan
het volgende worden opgemerkt. Bij een nieuwe groepsregeling zal de huidige toerekening
van de werkzaamheden en het vermogen van de dochtermaatschappij aan de moedermaatschappij
(de fiscale vermogensconsolidatie) vanwege haar EU-rechtelijke kwetsbaarheid niet
meer terugkeren, waardoor onderlinge transacties binnen de groep zichtbaar zullen
worden voor fiscale doeleinden. Indien gekozen wordt voor een regeling van verlies-
of winstoverdracht of een systeem van resultatenpooling, dan zal ieder tot de fiscale
groep behorend lichaam zelfstandig de fiscale winst respectievelijk het belastbare
bedrag moeten berekenen («stand alone»-benadering), waarna vervolgens de resultaten
van de groepslichamen met elkaar kunnen worden verrekend. Door de combinatie van deze
beide factoren kunnen naar verwachting diverse complexe regels in het huidige fiscale-eenheidsregime
vervallen dan wel aanzienlijk eenvoudiger worden in de toepassing. Hierbij kan gedacht
worden aan bijvoorbeeld het vervallen van diverse complexe winstsplitsingsregels die
nu gelden voor onder andere de (verticale) verliesverrekening, de verrekening van
latente liquidatieverliezen, de verrekening van voortgewentelde saldi aan renten in
het kader van de earningsstrippingmaatregel, en de samenloop van de fiscale eenheid
met de kwijtscheldingswinstvrijstelling. Verder kan ook worden gedacht aan het vervallen
van de ingewikkelde regels bij respectievelijk het meegeven van verliezen bij ontvoeging
van een dochtermaatschappij en de antimisbruikmaatregel inzake de omzetting van belaste
vermogenswinsten in onbelaste vermogenswinsten door middel van een fiscale eenheid
(artikel 15ai Wet Vpb 1969). Daarnaast zal naar verwachting de toepassing van een
aantal regelingen ook een stuk eenvoudiger worden in de uitvoering. Te denken valt
aan onder andere de regeling om handel in verlieslichamen tegen te gaan (omdat bijvoorbeeld
het verlies van de fiscale groep niet meer toegerekend hoeft te worden aan diverse
groepsmaatschappijen), de voorkoming van dubbele belasting en de berekening daarvan,
de verrekening van diverse voortgewentelde aanspraken, zoals deelnemingsverrekening,
verrekening bij voordelen uit hoofde van een gecontroleerd lichaam e.d. Verder zou
gekeken kunnen worden of verdere vereenvoudiging mogelijk is, bijvoorbeeld door het
laten vervallen van de regeling die een fiscale eenheid tussen coöperaties mogelijk
maakt e.d.

In een nieuwe groepsregeling zullen antimisbruik- en waarderingsvoorschriften moeten
worden opgenomen die dubbele verliesverrekening moeten voorkomen (afgewaardeerde vorderingen,
liquidatieverliezen, opgeofferd bedrag bij ontvoeging e.d.). In een nieuwe groepsregeling,
waarin de huidige fiscale-eenheidsregeling als vertrekpunt wordt genomen, kunnen de
huidige voorschriften, al dan niet licht aangepast, blijven bestaan. Of de jurisprudentie
die onder de huidige fiscale-eenheidsregeling is gewezen deels kan blijven gelden,
zal afhangen van de definitieve keuze voor en de uiteindelijke invulling van een nieuwe
groepsregeling en zal te zijner tijd ook per aspect van de nieuwe regeling bekeken
moeten worden.

De leden van de fractie van het CDA vragen of andere landen in hun groepsregelingen
ook rechtsvormen toelaten die niet tot de Nederlandse fiscale eenheid worden toegelaten
en waarom dit in een Nederlandse regeling wel of niet opportuun zou zijn.

Ieder land kent eigen rechtsvormen met eigen kenmerken in het nationale systeem. Sommige
van die rechtsvormen zullen naar aard en inrichting vergelijkbaar zijn met bestaande
Nederlandse rechtsvormen, maar het kan ook voorkomen dat een bepaalde rechtsvorm uit
een ander land helemaal niet voorkomt in Nederland. Bij de vormgeving van een nieuwe
groepsregeling zal ook aandacht kunnen worden besteed aan de vraag of het continueren
van de huidige lijn op dit punt nog opportuun is, waarbij ook naar groepsregelingen
in andere landen kan worden gekeken. Hierbij staat wel steeds voorop dat een nieuwe
groepsregeling beter uitvoerbaar moet zijn dan de huidige regeling.

De leden van de fractie van het CDA vragen toe te lichten hoe coöperaties worden gebruikt
voor ongewenste tax planning.

De structuren waarbij coöperaties worden gebruikt om belasting te ontwijken worden
inmiddels aangepakt door middel van recente maatregelen in de dividendbelasting inzake
de regeling voor houdstercoöperaties en de hybridemismatchmaatregelen in de vennootschapsbelasting.

De leden van de fractie van het CDA vragen hoe het kabinet het bezitspercentage beoordeelt
in het licht van andere Europese groepsregelingen, waarbij bijvoorbeeld België en
Zweden een percentage van 90% aanhouden, Duitsland een percentage van 50% en Ierland,
Spanje en het Verenigd Koninkrijk van 75%. Daarbij vragen deze leden wat de voor-
en nadelen van een lager percentage zouden zijn. De leden van de fractie van het CDA
vragen verder wat een lager percentage in een nieuwe groepsregeling kan bijdragen
aan de concurrentiepositie van Nederland ten opzichte van andere Europese landen,
mede in het licht van andere voorgenomen fiscale maatregelen die de mogelijkheden
voor (grensoverschrijdende) ondernemers in Nederland beperken.

De gedachte is om in een nieuwe groepsregeling aan te sluiten bij de huidige voor
de fiscale eenheid geldende bezitseisen, waaronder het huidige bezitspercentage van
ten minste 95%. Bij een lager bezitspercentage zal de nieuwe groepsregeling snel bewerkelijker
en complexer worden, minder goed uitvoerbaar zijn en leiden tot hogere administratieve
lasten. Bovendien heeft een lager bezitspercentage ook een budgettaire effect. In
principe kan een lager bezitspercentage met daarbij grotere verliesverrekeningsmogelijkheden
door bedrijven aantrekkelijker worden bevonden. Hierbij geldt echter wel dat een nieuwe
groepsregeling in zijn totaliteit dient te worden bezien.

De leden van de fractie van het CDA vragen te reageren op de stelling die door professor
E.J.W. Heithuis in de literatuur10 wordt ingenomen dat met een lager bezitspercentage in een nieuwe regeling minder
druk komt te liggen op de liquidatieverliesregeling en de handel in verlieslichamen
wanneer verliezen en winsten tussen lichamen ook bij een lager percentage gemakkelijker
kunnen worden verrekend, en dat dit een enorme vereenvoudiging van de Wet Vpb 1969
zou inhouden.

De liquidatieverliesregeling en de regeling die de handel in verlieslichamen tegengaat
blijven (ook in geval van een lager bezitspercentage) nodig om EU-rechtelijke redenen
(voor zover het de liquidatieverliesregeling betreft) en om ongewenst gebruik te voorkomen.
Er lijkt geen sprake te zijn van een omvangrijke vereenvoudiging van de Wet Vpb 1969,
zeker niet omdat een lager bezitspercentage met daarbij grotere verliesverrekeningsmogelijkheden
normaliter de wet en ook de uitvoering bewerkelijker en complexer maakt.

De leden van de fractie van D66 vragen of de beperking van de liquidatieverliesregeling
naar verwachting leidt tot meer vennootschappen die in een fiscale eenheid worden
gevoegd. Naar verwachting heeft de aanpassing van de liquidatieverliesregeling nauwelijks
invloed op het aantal vennootschappen dat in een fiscale eenheid wordt gevoegd.

De leden van de fractie van het CDA vragen hoe het kabinet de risico’s ziet ten aanzien
van de earningsstrippingbepaling van artikel 15b Wet Vpb 1969 op de fiscale eenheid
en het niet toepassen van verrekenprijsregels op transacties binnen fiscale eenheid,
zoals benoemd in de literatuur. Met betrekking tot de toepassing van de earningsstrippingmaatregel
op fiscale-eenheidsniveau en het niet toepassen van verrekenprijsregels op transacties
binnen fiscale eenheid worden in de literatuur potentiële EU-rechtelijke risico’s
gesignaleerd die met de spoedreparatiemaatregelen niet zijn weggenomen.11 Overigens geldt hierbij dat de opvattingen in de literatuur sterk uiteenlopen en
dat er zowel voorstanders als tegenstanders zijn.

Het kabinet merkt op dat de invoering van de earningsstrippingmaatregel voortvloeit
uit een Europeesrechtelijke verplichting die onderdeel is van de zogenoemde Anti-Tax
Avoidance Richtlijn (ATAD1). Het toepassen van de earningsstrippingmaatregel op het
niveau van de fiscale eenheid is naar de mening van het kabinet verenigbaar met het
EU-recht.

Voor wat betreft het risico van het niet toepassen van verrekenprijsregels op transacties
binnen fiscale eenheid is op dit moment niet helemaal duidelijk of dit werkelijk een
EU-rechtelijke risico is en, zo ja, op welke wijze dit risico moet worden gewogen.
Op basis van de zaak X-Holding en de conclusie van advocaat-generaal Kokott in die
zaak vindt het kabinet het verdedigbaar om ervan uit te gaan dat dit element is meegewogen
door het HvJ EU toen in het arrest X-Holding geoordeeld werd dat de vrijheid van vestiging
zich er niet tegen verzet dat de fiscale eenheid niet werd toegestaan met een niet-ingezeten
dochtervennootschap.12

De leden van de fractie van D66 vragen naar de verschillende zakelijke redenen voor
ondernemingen om activiteiten binnen één land in meerdere vennootschappen op te knippen.

Daar kunnen heel diverse zakelijke redenen voor zijn, zoals juridische, personeelgerelateerde
(pensioen- en arbeidsrechtelijk, cao-/branchegerelateerd), financieringstechnische, risicogerelateerde, economische, bedrijfstechnische,
organisatorische, management-/aansturingsgerelateerde, strategische (bijvoorbeeld beveiliging tegen overname of voorbereiden
op overname, samenwerking met anderen c.q. participatie door anderen/investeerders)
en ook fiscale redenen. Hierbij kan er ook gedacht worden aan juridische aansprakelijkheid,
scheiding juridische eigendom en exploitatie, bancaire eisen, vergunning-/octrooirechtelijke
eisen, indeling in bedrijfsdivisies, herstructurering, bedrijfsopvolging, eisen toezichthouders
etc.

2. Algemene vergelijking en inhoud groepsregelingen

De leden van de fractie van het CDA vragen of er naast de resultatenconsolidatie nog
andere bijzondere elementen in de vergeleken groepsregelingen zitten en wat de belangrijkste
elementen zijn waarop deze groepsregelingen variëren.

Een systeem van verlies-of winstoverdracht en resultaatpooling hebben als gemeenschappelijke
kenmerk dat de fiscale winst respectievelijk het belastbare bedrag per lichaam zelfstandig
wordt bepaald, waarna vervolgens de resultaten van de groepslichamen met elkaar kunnen
worden verrekend. Het belangrijkste verschil tussen een resultaatpoolingsysteem enerzijds
en een verlies- of winstoverdrachtsysteem anderzijds is gelegen in de techniek waarlangs
de resultaten van de groepsmaatschappijen met elkaar verrekend worden. Hoewel de systemen
in de EU-landen verschillende bijzondere elementen hebben, zijn er gemeenschappelijke
elementen zoals dat ieder regime aansluit bij een definitie van een fiscale groep,
al dan niet verschillend in bijvoorbeeld de bezitspercentages waaraan voldaan moet
zijn. Aangezien groepsregelingen unilateraal recht vormen, verschillen zij in hun
vormgeving ten aanzien van de vereisten voor toepassing van een dergelijk regime.

De leden van de fractie van het CDA vragen met welke planningsmogelijkheden EU-landen,
die met een systeem van verlies- of winstoverdracht of een systeem van resultatenpooling
werken, te maken hebben en hoe die landen daarop reageren.

Het kabinet heeft beperkt inzicht in de mate van planning in andere EU-landen die
voortkomt uit het bestaan van lokale groepsregelingen. Wel is bekend dat ook (voormalige)
EU-lidstaten die een systeem van winst- of verliesoverdracht of resultatenpooling
kennen zich geconfronteerd zien met vragen over de EU-rechtelijke houdbaarheid van
bepaalde elementen van dergelijke systemen. Voorbeelden hiervan zijn het resultaatpoolingsysteem
van Frankrijk, het verliesoverdrachtsysteem van het Verenigd Koninkrijk en de systemen
van winstoverdracht in Zweden en Noorwegen. Uiteraard zal hier naar gekeken moeten
worden bij de te maken keuzes voor een juridisch bestendig systeem.

De leden van de fractie van het CDA vragen welke van de opties (winstoverdracht, verliesoverdracht
of resultatenpooling) het gemakkelijkst in te passen is in de Nederlandse Wet Vpb
1969.

Met betrekking tot deze opties zijn er binnen elke optie veel modaliteiten mogelijk,
zodat de inpasbaarheid in de Nederlandse vennootschapsbelasting meer afhankelijk is
van de keuzes van die modaliteiten dan van de basisopties op zichzelf.

De leden van de fractie van het CDA vragen of het bij een systeem van winstoverdracht
wel mogelijk kan zijn meer winst over te dragen dan sprake is van verlies bij de andere
entiteit, dit in tegenstelling tot een systeem van verliesoverdracht waarbij het niet
mogelijk zal zijn meer verlies over te dragen dan er bij de andere entiteit winst
is.

Zowel een regeling van verliesoverdracht als een regeling van winstoverdracht komt
erop neer dat een kwalificerend groepslichaam eerst zelfstandig de fiscale bepalingen
toepast, het belastbare bedrag bepaalt, en vervolgens zijn verlies respectievelijk
winst onder voorwaarden kan overdragen aan een ander kwalificerend groepslichaam met
winst respectievelijk verlies. In een systeem van winstoverdracht, indien daarvoor
zou worden gekozen, zal in een jaar normaliter niet meer winst kunnen worden overgedragen
dan het verlies dat het andere kwalificerende groepslichaam (aan wie winst wordt overgedragen)
in dat jaar heeft geleden. Hiermee is de behandeling hetzelfde als in een systeem
van verliesoverdracht waarbij het niet mogelijk zal zijn om in een jaar meer verlies
over te dragen dan de winst dat het andere kwalificerende groepslichaam (aan wie het
verlies wordt overgedragen) in dat jaar heeft behaald. In wezen is het een logische
keerzijde van dezelfde medaille. Een dergelijke maximering van het overdraagbare bedrag
maakt een nieuwe groepsregeling bovendien uitvoeringstechnisch eenvoudiger en ook
minder gevoelig voor misbruik. Ingeval het zou worden toegestaan dat meer winst zou
kunnen worden overgedragen dan het verlies dat het andere kwalificerende groepslichaam
(aan wie winst wordt overgedragen) in dat jaar heeft geleden, zou dit mogelijk tot
tax planning kunnen leiden, om bijvoorbeeld creditmogelijkheden in het buitenland
te optimaliseren.

De leden van de fractie van het CDA vragen of het mogelijk is om winsten van de ene
entiteit met in het verleden geleden verliezen van een andere entiteit te verrekenen.

Deze vraag wordt ontkennend beantwoord. Zoals omschreven in paragraaf 6.1. van de
hoofdlijnenbrief geeft het kabinet de bij een nieuwe groepsregeling de voorkeur aan
een systeem waarbij in het verleden geleden verliezen van een entiteit alleen verrekend
worden met winsten die door diezelfde entiteit in latere jaren worden behaald. Vervolgens
is het de bedoeling dat een verlies van een groepslichaam uitsluitend in het jaar
waarin het verlies is ontstaan kan worden verrekend met de winst van één of meer groepslichamen
uit datzelfde jaar.

De leden van de fractie van het CDA vragen, aan de hand van een voorbeeld, of hun
begrip van de volgorde van de verliesverrekening binnen een systeem van verliesoverdracht
correct is, en zo ja, waarom horizontale verrekening met oudere verliezen in de groep
niet wordt toegestaan.

Het kabinet kan bevestigen dat het begrip van de leden inzake de volgorde van verrekening
alsmede de partijen die de verliezen kunnen benutten correct is. De reden hiervoor
is dat een dergelijke volgorde inherent is aan de keuze om per belastingplichtige
het belastbare bedrag te berekenen. Bij deze volgorde van verliesverrekening worden
de oude compensabele verliezen van een groepslichaam altijd zo veel als mogelijk als
eerste verrekend.

De leden van de fractie van het CDA vragen of het kabinet kan bevestigen dat bij een
systeem van winstoverdracht – net als bij een verliesoverdrachtregeling – iedere entiteit
een eigen fiscale winst- en verliesberekening maakt en een aangifte indient.

Het kabinet kan bevestigen dat dit het geval is (zij het dat het in theorie denkbaar
is dat een groepshoofd de groepsaangifte verzorgt waarin de stand alone-opstellingen
van de verschillende groepslichamen zitten).

De leden van de fractie van D66 vragen wat het totaal aantal bedrijven meer is dat
nu zelfstandig het belastbaar bedrag vast moet stellen. Begin 2021 zijn er afgerond
95.000 fiscale eenheden, waarin 175.000 dochtermaatschappijen zijn gevoegd. Deze 175.000
dochtermaatschappijen zouden onder zowel de optie van resultatenpooling (tenzij daarbij
wordt gekozen voor een verzamelaangifte op het niveau van het groepshoofd) als de
optie van een systeem van verliesoverdracht zelfstandig hun belastbaar bedrag moeten
bepalen, waar ze dat eerst niet deden.

De leden van de fractie van het CDA vragen hoe de winst- of verliesoverdracht er formeel
uitziet, of deze op basis van een apart verzoek wordt overgedragen, en of de nieuwe
verliespositie dan wederom per bij voor bezwaar vatbare beschikking wordt vastgesteld.
Ook zijn deze leden benieuwd naar de opties voor aanpassingen in het formele rechtskader
ten aanzien van overdracht van verliezen en resultatenpooling en vragen zij of het
kabinet kan aangeven welke opties in het formele rechtskader andere Europese landen
hiervoor in hun groepsregelingen hebben.

Bij de mogelijke invoering van een nieuwe groepsregeling zal er een definitieve keuze
moeten worden gemaakt voor een bepaalde variant van een nieuwe groepsregeling en vervolgens
zullen ook in de uitwerking nog diverse fundamentele keuzes gemaakt moeten worden.
Waar nodig zal mogelijk nog aanvullend onderzoek moeten worden verricht, bijvoorbeeld
naar het formele rechtskader in buitenlandse groepsregelingen. Hierbij geldt wel als
uitgangspunt dat de nieuwe groepsregeling beter uitvoerbaar moet zijn ten opzichte
van de huidige fiscale-eenheidsregeling. In deze fase is het derhalve niet mogelijk
om duidelijkheid te geven over de exacte invulling van de verschillende formeelrechtelijke
aspecten waarnaar de betreffende leden verwijzen. In ieder geval zal bij de nadere
uitwerking van de formeelrechtelijke aspecten zowel de rechtsbescherming als de uitvoerbaarheid
(voor de praktijk en voor de Belastingdienst) een belangrijke rol spelen.

In het kader van het voorstel van het kabinet om, indien wordt gekozen voor een nieuwe
groepsregeling, alle bepalingen in de Wet Vpb 1969 consequent op stand-alone basis
toe te passen om geen inbreuk te maken op het EU-recht vragen de leden van de fractie
van het CDA hoe verstandig het is zeer rigide met een nieuwe regeling om te gaan om
deze eenvoudig te houden, terwijl dat afdoet aan de materiële werkelijkheid waarbij
bijvoorbeeld de innovatieve activiteiten binnen de groep in een andere entiteit zitten
dan het IP. De leden van de fractie van het CDA vragen hoe ten aanzien van de groepsregeling
wordt omgegaan met de materiële werkelijkheid dat bijvoorbeeld het bezit van het intellectueel
eigendom (IP) in een andere entiteit zit dan de innovatieve activiteiten.

Bij een nieuwe groepsregeling is het uitgangspunt een stand-alone toepassing van alle
regelingen van de Wet Vpb 1969. Dit is ingegeven door de wens om een robuuste en juridisch
toekomstbestendige regeling vorm te geven, aangezien zonder stand-alone toepassing
het systeem potentieel kwetsbaar is vanuit EU-rechtelijk oogpunt.

Indien wordt gekozen om bepalingen in de Wet Vpb 1969 consequent op stand-alone basis
toe te passen teneinde geen inbreuk te maken op het EU-recht, zal ook bezien moeten
worden wat daarvan de consequenties zijn en of bijvoorbeeld de betrokken regeling
kan worden aangepast (zonder inbreuk te maken op het EU-recht) om de effectiviteit
weer op het gewenste niveau te krijgen.

De leden van de fractie van D66 vragen welk van de voorgestelde opties A, C of D EU-rechtelijk
het meest bestendig is, alsmede waarom de voorkeur uitgaat naar A, als optie A niet
het meest EU-rechtelijk bestendig zou zijn.

De vier oplossingsrichtingen die in de hoofdlijnenbrief genoemd worden zijn:

A) continueren huidige fiscale eenheid, inclusief de bestaande spoedreparatiemaatregelen
en indien nodig uitbreiden reparatiemaatregelen;

B) het volledig afschaffen van de regeling van de fiscale eenheid;

C) een verlies- of winstoverdrachtregeling (inclusief resultatenpooling); en

D) een grensoverschrijdende groepsregeling met objectvrijstelling.

Welke van de hiervoor geschetste voorgestelde opties A, C of D EU-rechtelijk het meest
bestendig is, is met name afhankelijk van de uiteindelijke uitwerking van deze opties.
Bij de uiteindelijke vormgeving moet (als randvoorwaarde) rekening worden gehouden
met de EU-rechtelijke houdbaarheid. Zo kan bijvoorbeeld door de introductie van een
nieuwe extra reorganisatiefaciliteit via een andere weg mogelijk opnieuw een EU-rechtelijk
risico worden binnengehaald.

In algemene zin is optie C – een nieuw systeem van verlies-of winstoverdracht of resultaatpooling
– EU-rechtelijk het meest bestendig, omdat deze optie in beginsel slechts één enkel
fiscaal voordeel verschaft en over dit voordeel de meeste jurisprudentie beschikbaar
is die op dit punt ook duidelijk is. Echter bij iedere faciliteit die wordt toegevoegd
aan optie C zal zich telkens weer een EU-risico kunnen voordoen. Het introduceren
van een geheel nieuwe groepsregeling brengt voor het bedrijfsleven, in ieder geval
in de overgangsfase, extra administratieve lasten met zich mee, alsmede de noodzaak
om de hele bedrijfsstructuur en de financiering van alle onderdelen daarvan opnieuw
te bezien. Dit nadeel moet worden afgewogen tegen de nadelen van het voortduren van
EU-rechtelijke en budgettaire risico’s alsmede de rompslomp die wordt veroorzaakt
door het moeten toepassen van bepalingen op stand-alone basis wanneer het EU-risico
in combinatie met het budgettaire risico te groot is, of wanneer dit risico zich realiseert
door een rechterlijke uitspraak. Als uiteindelijk zou worden gekozen voor optie A,
moeten de aanvullende maatregelen er voor zorgen dat aan de randvoorwaarde van EU-rechtelijke
bestendigheid wordt voldaan.

De leden van de fractie van D66 vragen waarom nog steeds geen inzicht bestaat in de
EU-rechtelijke bestendigheid per optie en vragen of een kwalitatieve weging kan worden
gegeven van de bestendigheid van de verschillende opties. De leden van de fractie
van het CDA vragen of de houdbaarheid van het toestaan van bepaalde uitzonderingen
op voorhand op EU-niveau kan worden afgestemd. De leden van de fractie van de VVD
vragen waarom het kabinet niet op voorhand voor toetsing van de voorliggende maatregelen
aan EU-wetgeving zorgt, zodat vooraf duidelijk is of een oplossingsrichting juridisch
gezien kan en of dit moet worden gezien als een haalbare of een onhaalbare oplossingsrichting.

Anders dan bij staatssteun bestaat er in het Verdrag betreffende de werking van de
EU (VWEU) geen mechanisme om op voorhand zekerheid te krijgen over de verenigbaarheid
van nationale bepalingen met de bepalingen inzake vrij verkeer van werknemers, vrijheid
van vestiging, vrij verkeer van diensten of vrij verkeer van kapitaal. Weliswaar is
de Europese Commissie de «hoeder van het verdrag», maar dit resulteert enkel in de
bevoegdheid voor de Europese Commissie om inbreukprocedures tegen lidstaten aan te
spannen. Enkel het HvJ EU kan, naar aanleiding van een inbreukprocedure of een prejudiciële
vraag van een nationale rechter, een bindende uitleg geven van het VWEU. Voor zover
de Europese Commissie al bereid zou zijn zich op voorhand uit te laten over nationale
wetgeving die in voorbereiding is – hiertoe voorziet het VWEU dus niet in een mechanisme
– dan nog zou het HvJ EU daar op geen enkele manier aan gebonden zijn als vervolgens
een nationale rechter in een belastingzaak prejudiciële vragen stelt. Bij de voorbereiding
van wetgeving wordt zo veel mogelijk getracht een goede inschatting te maken van de
EU-rechtelijke houdbaarheid. Het is veelal wel mogelijk om een inschatting te maken
van de vraag of er sprake is van een beperking van één van de verdragsvrijheden; het
is echter lastiger om te beoordelen of het HvJ EU vervolgens al dan niet van oordeel
zal zijn of deze beperking gerechtvaardigd is door dwingende redenen van algemeen
belang. De rechtvaardigingsgronden «dwingende redenen van algemeen belang» zijn door
het HvJ EU zelf ontwikkeld. Bij de ontwikkeling van deze jurisprudentie kan een rol
spelen in hoeverre meerdere lidstaten in een procedure zullen aangeven dat zij van
mening zijn dat bepaalde factoren een dwingende reden van algemeen belang opleveren.
Ook de mate waarin ontwikkelingen binnen de Organisatie voor Economische Samenwerking
en Ontwikkeling (OESO) op het terrein van de verdeling van heffingsbevoegdheden, de
bestrijding van belastingontwijking en het uithollen van de belastingrondslag en het
verplaatsen van winsten hun invloed zullen hebben op de jurisprudentie van het HvJ
EU inzake de dwingende redenen van algemeen belang is niet altijd goed op voorhand
in te schatten. Ook daar speelt weer een rol in hoeverre de lidstaten daarin gezamenlijk
een standpunt kunnen innemen bij procedures bij het HvJ EU. Bedacht moet worden dat
het VWEU de verdragsvrijheden expliciet formuleert, en dat het HvJ EU dus met goede
argumenten overtuigd zal moeten worden om te komen tot een inperking van deze verdragsvrijheden
waar alle Verdragspartijen eerder mee hebben ingestemd. Welke van de voorgestelde
opties EU-rechtelijk het meest bestendig is, is – zoals aangegeven – met name afhankelijk
van de uiteindelijke uitwerking van deze opties.

In algemene zin is van de vier in de hoofdlijnenbrief genoemde opties, optie B (het
volledig afschaffen van de regeling van de fiscale eenheid) het meest EU-bestendig,
aangezien daarbij geen enkel fiscaal groepsvoordeel wordt gegeven. Daarna is optie
C (het vervangen van de huidige regeling door een nieuwe regeling van verlies- of
winstoverdracht) in algemene zin EU-rechtelijk het meest bestendig, omdat deze optie
in beginsel slechts één enkel fiscaal voordeel verschaft en over dit voordeel de meeste
jurisprudentie beschikbaar is. Echter, bij iedere faciliteit die wordt toegevoegd
aan optie C (maar dat geldt ook voor de andere opties) zal zich telkens weer een EU-risico
kunnen voordoen.

De leden van de fractie van D66 vragen of de aanpassing van de formeelrechtelijke
aspecten van het vaststellen van verliezen bij een regeling met verliesoverdracht
nog moet worden aangepast, nu er spoedig onbeperkte voorwaartse verliesverrekening
mogelijk is. Per 1 januari 2022 gaan nieuwe regels voor de verliesverrekening in de
vennootschapsbelasting gelden en zullen onder meer verliezen onbeperkt voorwaarts
verrekenbaar zijn (met inachtneming van de beperking tot 50% van de belastbare winst
en de franchise van € 1 miljoen). Deze wetswijziging neemt echter niet weg dat bij
de introductie van een nieuwe groepsregeling in de vennootschapsbelasting hoogstwaarschijnlijk
nog steeds aanpassingen nodig zullen zijn in het formele rechtskader en in de invordering,
waarbij een en ander ook zal afhangen van de gekozen variant en nadere uitwerking
van de nieuwe groepsregeling.

3. Huidig regime met spoedreparatiemaatregelen continueren

De leden van de fractie van de VVD vragen of het kabinet ook de optie heeft onderzocht
om de huidige spoedreparatiemaatregelen te continueren (en (toekomstige) wet- en regelgeving
in overeenstemming te brengen met de per-elementbenadering indien bepalingen samenlopen
met het fiscale-eenheidsregime) en waarom het kabinet van mening is dat aanpassing
van de huidige groepsregeling met eventueel reparatiemaatregelen niet EU-bestendig
kan worden gemaakt. Ook vragen de leden van de fractie van de VVD waarom er klaarblijkelijk
wel experts zijn die de voorliggende optie wel als reëel beschouwen gezien hun stem
op bijvoorbeeld de oplossingsrichting met betrekking tot de grensoverschrijdende groepsregeling
of het voortzetten van de huidige groepsregeling met mogelijk aanvullende reparatiemaatregelen.
De leden van de fractie van D66 vragen welke aanvullende maatregelen moeten worden
getroffen wanneer wordt gekozen voor het behoud van het huidige regime. De leden van
de fractie van het CDA vragen of het kabinet kan aangeven op welke onderdelen van
de regeling zij nog mogelijke (toekomstige) knelpunten ziet en vragen verder ook hoe
het kabinet de commentaren van de voorstanders van behoud van het huidige regime beoordeelt.
Voorts vragen de leden van de fractie van het CDA hoe de kans wordt ingeschat dat
in de komende jaren alsnog additionele spoedmaatregelen moeten worden ingevoerd wanneer
onderdelen van het fiscale eenheid niet verenigbaar blijken met het Europese recht.

Het kabinet heeft ook de optie onderzocht die neerkomt op het continueren van het
huidige regime van de fiscale eenheid, inclusief de bestaande spoedreparatiemaatregelen,
en het uitbreiden van het huidige regime met nieuwe aanvullende reparatiemaatregelen
of het huidige regime anderszins aanpassen om de regeling EU-rechtelijk bestendig
te maken. Dit betekent dat de huidige unieke consolidatiegedachte die ten grondslag
ligt aan het regime van de fiscale eenheid in beginsel blijft voortbestaan en dat
daarmee de belangrijkste voor- en nadelen van de fiscale eenheid behouden blijven.13 Verder geldt dat voor de toepassing van enkele bepalingen, zoals de spoedreparatiemaatregelen,
moet worden gedaan alsof er geen sprake is van een fiscale eenheid (derhalve geen
consolidatie). De huidige regeling van de fiscale eenheid heeft hierdoor een meerduidig
karakter: voor de toepassing van de regeling moet enerzijds worden uitgegaan van het
bestaan van een fiscale eenheid (consolidatie) en anderzijds moet het bestaan van
de fiscale eenheid (consolidatie) deels genegeerd worden en geldt weer een zogeheten
stand-alonebenadering. Het kabinet meent dat door dit meerduidige karakter de huidige
regeling van de fiscale eenheid erg ingewikkeld geworden is en daardoor ook steeds
moeilijker toepasbaar is. Alhoewel met de Wet spoedreparatie fiscale eenheid de meest
acute (budgettaire) risico’s zijn ondervangen, wijst het kabinet er op dat het EU-rechtelijke
risico – en daarmee ook een budgettair risico op onderdelen – mogelijk niet is geweken.
In de literatuur worden potentiële EU-rechtelijke risico’s gesignaleerd die met de
spoedreparatiemaatregelen niet zijn weggenomen. Het is op dit moment niet duidelijk
op welke wijze deze EU-rechtelijke risico’s moeten worden gewogen, omdat de jurisprudentie
van het HvJ EU niet eenduidig is. Bovendien is ook de literatuur niet eensgezind.
Welke aanvullende maatregelen moeten worden getroffen is op voorhand dan ook niet
duidelijk. Indien de rechter zou oordelen dat ook andere (bestaande of toekomstige)
regelingen in de vennootschapsbelasting die op dit moment niet onder de reikwijdte
van de Wet spoedreparatie fiscale eenheid vallen in strijd zijn met het EU-recht (op
grond van de per-elementbenadering), dan zullen hoogstwaarschijnlijk nieuwe met de
spoedreparatie vergelijkbare reparatiemaatregelen moeten worden ingevoerd, als dat
al mogelijk is. Bij de invoering van additionele reparatiemaatregelen zal de complexiteit
van de fiscale-eenheidsregeling nog verder gaan toenemen, doordat zowel de regels
van het fiscale-eenheidsregime als regels als ware er geen fiscale eenheid in meer
situaties moeten worden toegepast.

Met betrekking tot de vraag van de leden van de fractie van de VVD waarom er klaarblijkelijk
wel experts zijn die onder meer de optie van de grensoverschrijdende groepsregeling
als reëel beschouwen, heeft het kabinet vaker uiteengezet waarom een grensoverschrijdende
groepsregeling met objectvrijstelling naar de mening van het kabinet geen reële optie
is.14 Mede gezien het beperkte aantal reacties op de internetconsultatie dat aangeeft voorstander
te zijn van dit alternatief, alsmede reacties in de literatuur, lijkt de opvatting
van het kabinet ook gedragen te worden door de praktijk.

al het voorgaande mee te wegen bij de keuze om al dan niet over te gaan tot (een bepaalde
variant van) een nieuwe groepsregeling.

De leden van de fractie van D66 vragen of de inbrengers van de internetconsultatie
op de verschillende risico’s van het behoud van het huidig stelsel hebben gereflecteerd
of deze hebben benoemd.

Deze vraag kan bevestigend worden beantwoord. Zie ook hetgeen hiervoor omtrent die
risico’s is genoemd.

De vraag van de leden van de fractie van D66 of er op dit moment rechtszaken lopen
tegen de toepassing van het huidige fiscale-eenheidsregime met een beroep op het Europese
recht, kan ik bevestigen. In een aantal procedures is toepassing van het Europese
recht onderdeel van het geschil.

De leden van de fractie van de VVD vragen of het kabinet ook een vervolgtraject kan
schetsen voor het behouden van het huidige fiscale-eenheidsregime met, indien nodig,
aanvullende reparatiemaatregelen.

Zoals hiervoor opgemerkt kleven aan het behouden van het huidige fiscale-eenheidsregime
met, indien nodig, aanvullende reparatiemaatregelen, de nodige bezwaren en risico’s
die vooral van uitvoeringstechnische en budgettaire aard zijn. Echter, ook ingeval
definitief op een nieuwe groepsregeling zal worden overgestapt, zal het huidige systeem
naar verwachting nog minstens vijf jaar van toepassing zijn vanwege de benodigde tijd
voor het ontwerpen van nieuwe wetgeving, de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel
en de implementatie door de Belastingdienst. Gedurende deze vijf jaar zullen de ontwikkelingen
in de jurisprudentie van het HvJ EU ten aanzien van groepsregelingen uiteraard op
de voet worden gevolgd om de impact daarvan op het Nederlandse systeem te beoordelen.
Mocht daartoe aanleiding ontstaan, dan zullen voortijdig mogelijk aanvullende reparatiemaatregelen
getroffen moeten worden.

4. Uitvoerbaarheid

De leden van de fractie van de VVD vragen of in de uitvoeringstoets ook kan worden
ingegaan op de mate van neutraliteit per voorgesteld fiscale-eenheidsregime.

Daar is een uitvoeringstoets niet voor geschikt, maar bij het verder uitwerken van
een nieuwe groepsregeling komen de verschillen ten opzichte van het huidige fiscale-eenheidsregime
natuurlijk verder in beeld, waarbij volledige neutraliteit – dat wil zeggen het volledig
heffen alsof er sprake is van één belastingplichtige (vermogens- en resultatenconsolidatie)
– vanwege de EU-rechtelijke houdbaarheid niet mogelijk is.

De leden van de fractie van het CDA vragen om een lichte uitvoeringstoets, de budgettaire
gevolgen, een mkb-toets en een regeldruktoets voor het instellen van een nieuwe regeling
ten opzichte van de bestaande regeling. Verder vragen de leden van de fractie van
het CDA of het kabinet kan aangeven welke optie beter uitvoerbaar is voor de Belastingdienst,
welke optie het beste uitvoerbaar is voor het mkb, welke kosten de twee regelingen
met zich brengen en van welke keuzes in de regelingen dit afhankelijk is.

In de hoofdlijnenbrief over een nieuwe groepsregeling in de vennootschapsbelasting
zijn contouren geschetst voor een mogelijke uitwerking. In contrast met de bestaande
regeling, die aan de grenzen van de uitvoerbaarheid zit, dient een nieuwe groepsregeling
een volwaardig uitvoeringstechnisch en juridisch toekomstbestendige opvolger te zijn.
Om adequaat antwoord te kunnen geven op deze vraag zijn fundamentele keuzes nodig
die nu nog niet zijn gemaakt. Bij een mogelijke vervolgstap door een volgend kabinet
kan er dan waarschijnlijk ook een inhoudelijk antwoord worden gegeven op de vragen
van de fractie van het CDA, welke optie beter uitvoerbaar is voor de Belastingdienst,
het beste uitvoerbaar voor het mkb, welke kosten de twee regelingen met zich brengen
en van welke keuzes in de regelingen dit afhankelijk is. Het kabinet acht van belang
dat de nieuwe groepsregeling uitvoeringstechnisch en juridisch toekomstbestendig is,
niet vatbaar is voor misbruik of budgettaire risico’s. Dit houdt in dat een uitgewerkte
groepsregeling EU-rechtelijk bestendig moet zijn.

De leden van de fractie van het CDA vragen welk systeem van een nieuwe groepsregeling
het kabinet beter uitvoerbaar acht.

Het is de afgelopen jaren meer duidelijk geworden dat we met het huidige systeem van
de fiscale eenheid aan de grenzen van de uitvoerbaarheid zitten. Er moeten echter
nog fundamentele keuzes worden gemaakt, waardoor het nu nog te vroeg is om aan te
geven welk systeem beter uitvoerbaar is.

De leden van de fractie van D66 vragen of de IV-infrastructuur van de Belastingdienst
eenvoudiger wordt wanneer het belastbare bedrag per lichaam wordt berekend (in plaats
van per fiscale eenheid). Ook vragen zij of een afname van de hoeveelheid aangifteplichtige
lichamen wordt verwacht wanneer wordt gekozen voor een nieuwe groepsregeling.

De berekening van het belastbare bedrag van een lichaam is slechts een van de factoren
in de IV-infrastructuur van de Belastingdienst. Hoe dan ook zal een nieuwe groepsregeling
een omvangrijk beslag leggen op het portfolio van de IV-infrastructuur om de overgang
van het huidige systeem naar een nieuw systeem te realiseren. Wanneer de contouren
van de nieuwe groepsregeling nader zijn uitgewerkt, kan er waarschijnlijk ook een
meer inhoudelijk antwoord gegeven worden op de vraag, of de IV-infrastructuur van
de Belastingdienst eenvoudiger wordt en aanpassingen in de vennootschapsbelasting
gemakkelijker te verwerken zijn.

Een aandachtspunt daarbij is het aantal te verwerken aangiften en aanslagen. Momenteel
wordt jaarlijks voor ruim 850.000 belastingplichtigen voor de vennootschapsbelasting,
waaronder (thans) ongeveer 95.000 fiscale eenheden (met ongeveer 175.000 gevoegde
dochtermaatschappijen), een belastbaar bedrag vastgesteld.

Als wordt gekozen voor een nieuw groepsregime waarbij de afzonderlijke lichamen zelfstandig
een vennootschapsbelastingaangifte moeten indienen, zal dit aantal aanzienlijk toenemen.
De 175.000 thans gevoegde dochtermaatschappijen zouden er dan als aangifteplichtigen
bij komen. Ook indien rekening wordt gehouden met mogelijke gedragseffecten (concernstructuren
zullen waar mogelijk hoogstwaarschijnlijk aangepast gaan worden door middel van bijvoorbeeld
juridische fusies of liquidaties), zal naar verwachting nog steeds sprake zijn van
een forse toename van het aantal aangiften. Voor de uitvoering betekent dat in principe
(vóór gedragseffecten) 175.000 extra aangiften geregeld moeten gaan worden.

Als wordt gekozen voor een systeem van resultatenpooling berekent ieder groepslichaam
zelfstandig het belastbare bedrag en stelt een eigen (deel)aangifte op. Vervolgens
wordt namens de lichamen die tot de fiscale groep behoren een aanvullende groepsaangifte
gedaan door een groepshoofd met de afzonderlijke (deel)aangiften als (verzamel)bijlage.
Bij een systeem van resultatenpooling lijkt derhalve het aantal groepsaangiften vergelijkbaar
te kunnen worden aan het huidige aantal fiscale-eenheidaangiften (maar dit is mede
afhankelijk van de exacte vormgeving), waardoor het totaalaantal aangiften vergelijkbaar
zal zijn.

5. Administratieve lasten en budgettaire effecten

De leden van de fractie van de VVD vragen waarom in de hoofdlijnenbrief weinig objectief
is ingegaan op de verwachte administratieve en budgettaire lasten voor zowel ondernemers
als voor de Belastingdienst per oplossingsrichting. De leden van de fractie van het
CDA zijn benieuwd naar de administratieve lastenverzwaring voor bedrijven en de uitvoerbaarheid
en lasten van beide systemen (verliesoverdracht en resultatenpooling) ten opzichte
van elkaar.

Ten aanzien van de te verwachten administratieve lasten is aangegeven dat de algemene
verwachting is dat hoewel de alternatieve regelingen zullen leiden tot meer aangiftes,
de aangiftes inhoudelijk eenvoudiger zullen worden. Ook in het kader van de huidige
fiscale-eenheidsregeling worden ter voorbereiding op de consolidatie en bijvoorbeeld
het verrekenen van voorvoegingsverliezen door de desbetreffende dochtermaatschappijen
al regelmatig stand-alone opstellingen gemaakt. Naar verwachting is daarom de stap
naar stand-alone opstellingen voor deze groep een geringe verzwaring vormt. In het
systeem van verliesoverdracht vervalt de complexe consolidatie om te komen tot één
fiscale aangifte, terwijl bij het systeem van resultatenpooling er sprake zal zijn
van een relatief eenvoudige aangifte voor de groep als geheel. Naar verwachting betekenen
beide systemen een verlichting van de administratieve lasten ten opzichte van de huidige
situatie. Bij de uitwerking van beide systemen is het uitgangspunt de uitvoerbaarheid
te verbeteren ten opzichte van het huidige complexe fiscale-eenheidsregime. Wel kunnen
er mogelijk meer inhoudelijke discussies ontstaan ten aanzien van bijvoorbeeld transfer
pricing tussen groepslichamen. Dit geldt voor zowel de optie van winst- of verliesoverdracht,
resultatenpooling als de optie van het volledig afschaffen van de fiscale eenheid.

Een exacte weging van de impact van de opties op de administratieve lasten en de budgettaire
effecten ten opzichte van het huidige stelsel kan echter pas worden gemaakt wanneer
de contouren van een toekomstig stelsel concreter worden, aangezien dergelijke effecten
afhankelijk zijn van specifieke aspecten van de regelingen.

De leden van de fractie van het CDA vragen wat het voordeel is van het behouden van
de huidige regeling ten opzichte van het instellen van een nieuwe regeling vanuit
een «kosten-baten»-perspectief. De leden van de fractie van de VVD vragen of de verwachte
extra toe- of afname van de administratieve en budgettaire lasten per oplossingsrichting
overzichtelijk weergegeven kan worden in bijvoorbeeld een uitvoeringstoets. Tevens
vragen deze leden waarom de budgettaire impact van de vier oplossingsrichtingen nog
niet gedeeld kan worden en wanneer het kabinet verwacht dit wel te kunnen doen. De
leden van de fractie van D66 vragen waarom er niet in wordt gegaan op de extra administratieve
lasten bij zowel bedrijven als bij de Belastingdienst. De leden van de fractie van
D66 vragen wat de budgettaire gevolgen zijn voor bedrijven van de voor het kabinet
meest wenselijke oplossingsrichting. Ook vragen de leden van de fractie van D66 wat
de budgettaire effecten zijn van het apart toepassen van het tariefopstapje door alle
losse Vpb-lichamen en van het opheffen van de vermogensconsolidatie zonder flankerende
reorganisatiefaciliteit.

Er wordt niet ingegaan op de budgettaire impact van de oplossingsrichtingen en de
administratieve lasten bij bedrijven en de Belastingdienst omdat deze nog niet bekend
zijn. Als de oplossingsrichtingen verder zijn uitgewerkt, en indien een volgend kabinet
daarvoor zou kiezen, kan te zijner tijd een budgettaire en administratieve analyse
gemaakt worden.