Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het nader verslag
35 396 Wijziging van de Spoorwegwet en enige andere wetten in verband met de omvorming van ProRail van een besloten vennootschap tot een publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan (Wet publiekrechtelijke omvorming ProRail)
Nr. 12
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET NADER VERSLAG
Ontvangen 1 december 2020
Inhoudsopgave
Inleiding
1
Algemeen deel
3
Voor- en nadelen van de omvorming
8
Principiële beslissing tot omvorming tot een zelfstandig bestuursorgaan
13
Privaatrechtelijke rechtsvorm voor infrastructuurbeheerder is minder wenselijk
20
Vereenvoudiging van aansturing en versterking van publieke verantwoording
22
Vereenvoudiging van aansturing
22
Versterking van publieke verantwoording door en over ProRail
23
Hoofdlijnen van het voorstel
23
Instelling van het zbo
29
Adviestaken richting Minister en regionale concessieverleners
30
Betrokkenheid stakeholders
30
Gevolgen voor betrokkenen
31
Gevolgen voor vervoerders, reizigers en verladers
38
Gevolgen voor de samenwerking met de spoorsector
39
Financiële effecten omvorming
40
Verhouding tot Europese regelgeving
45
Richtlijn 2012/34/EU
45
Advies
45
Internetconsultatie
46
Inleiding
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de aanvullende vragen van de leden van
de fracties van het CDA, de PVV, GroenLinks en de SP over het wetsvoorstel publiekrechtelijke
omvorming ProRail.
Deze leden hebben een aantal vragen gesteld die ik omwille van de leesbaarheid van
de nota naar aanleiding van het nader verslag, heb beantwoord naar onderwerp. Ik ga
eerst in deze inleiding op de algemene vraag in die deze leden hebben gesteld waarom
het op dit moment noodzakelijk is ProRail om te vormen tot zelfstandig bestuursorgaan
met eigen rechtspersoonlijkheid (zbo). Bij de beantwoording van de overige vragen
is de volgorde van het nader verslag aangehouden. Indien sprake is van clustering
van meerdere vragen is in de bijlage bij deze nota naar aanleiding van het nader verslag
aangegeven in welke (sub)paragraaf deze vraag is beantwoord.1 Ik ga naar aanleiding van deze nota graag op korte termijn met uw Kamer in gesprek
over het wetsvoorstel.
Als Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) is mijn hoofddoel met
betrekking tot het spoor het verbeteren van de kwaliteit van het spoorproduct voor
reizigers en verladers en het faciliteren van de verwachte groei op het spoor. ProRail
vervult daarin als hoofdspoorweginfrastructuurbeheerder een essentiële rol: als beheerder
van de Nederlandse hoofdspoorweginfrastructuur (HSWI) staat ProRail midden in de publieke
zaak. De taken exploitatie, onderhoud, vernieuwing en deelname aan de ontwikkeling
van de HSWI inclusief de capaciteitsverdeling van de ruimte hierop en de verkeersleiding
hierover zijn essentieel voor het spoorvervoer.
Als ik naar de toekomst kijk, zie ik een aantal grote uitdagingen op ons af komen.
We moeten het hoofd bieden aan de tijdelijke effecten van de Covid-19-crisis; dat
vraagt veel van de spoorsector. Daarbij blijft de verwachting dat de mobiliteitsvraag
op termijn verder zal groeien, ook na de tijdelijke effecten van de huidige coronacrisis.
Dat geldt niet alleen voor ons nationale spoorvervoer; ook de ambities voor internationale
verbindingen groeien. Uit de contouren van het Toekomstbeeld OV 2040 blijkt dat stevige
stappen gezet moeten worden om de groeiende vraag te faciliteren en de capaciteits-
en kwaliteitsgrenzen te verruimen. Daarnaast komt de trein steeds meer in beeld als
een duurzame vorm van mobiliteit en belangrijke vervoersmodaliteit in stedelijke gebieden.
In uw Kamer is herhaaldelijk met mij en mijn ambtsvoorgangers gesproken over een mogelijke
omvorming van ProRail. De Raad van State schrijft in zijn advies: «Zou men opnieuw
vanaf de tekentafel beginnen dan zou het goed denkbaar zijn dat – zoals het voornemen
was ten tijde van de splitsing van de NS – ProRail als spoorweginfrastructuurbeheerder
zou worden ingericht als een publiekrechtelijk vormgegeven zelfstandig bestuursorgaan
met rechtspersoonlijkheid». In het verleden is echter niet tot een structuurwijziging
besloten, omdat toen problemen op het spoor speelden die op dat moment om voorrang
vroegen.
Op dit moment van relatieve rust zie ik het als mijn taak om te zorgen dat ProRail
en IenW samen met de rest van de sector klaar zijn voor de toekomst. Mijn voorgangers
en ik hebben al een aantal stappen gezet. Met ingrepen binnen de huidige structuur
zijn de verhoudingen tussen IenW en ProRail verbeterd. Ook is merkbaar dat het besluit
tot omvorming een nieuwe impuls heeft gegeven aan de samenwerking.
De volgende stap is het daadwerkelijk borgen van de publieke rol en taken van ProRail
in een publieke structuur. De principiële overwegingen die aan het besluit tot zbo-vorming
ten grondslag liggen, zijn daarbij voor mij de belangrijkste leidraad. Het proces
van vervoer van personen en goederen is aangemerkt als vitaal.2 ProRail vervult taken die onderdeel zijn van dat proces. Het werk van ProRail is
dus zo essentieel voor de Nederlandse samenleving dat uitval of verstoring tot ernstige
maatschappelijke ontwrichting kan leiden en een bedreiging kan vormen voor de nationale
veiligheid. Dit onderstreept het publieke belang van de taken van ProRail des te meer.
Aan de uitvoering van die taken wordt per jaar 2 miljard euro belastinggeld gespendeerd.
Aan deze taken hoort gewerkt te worden in een optimale structuur. Een structuur met
een zo goed mogelijk publiek sturings- en verantwoordingsarrangement. Waarin er geen
enkele juridische belemmering kan zijn om noodzakelijke informatie met elkaar te delen.
Een structuur die samenwerking op alle niveaus optimaal ondersteunt en die ook goed
functioneert wanneer er druk komt te staan op de samenwerking.
De private rechtsvorm die ProRail op dit moment heeft, is maximaal opgerekt om de
publieke belangen te ondersteunen die ProRail behartigt. De zbo-structuur is hier
beter voor ingericht. Een zbo kent betere «checks and balances» tussen beleid en uitvoering,
bijvoorbeeld doordat zbo’s de rol van eigenaar kennen, die binnen mijn ministerie
zal worden belegd. Zo beoordeelt de eigenaar of het zbo voldoende is toegerust voor
nieuwe taken, indien de beleidsdirectie als opdrachtgever deze wil toebedelen. De
eigenaar kan daarmee – veel meer dan de aandeelhouder dat nu kan – balans brengen
in de dynamiek tussen de opdrachtgever en ProRail als opdrachtnemer. Binnen de zbo-structuur
kan ook op een betere manier de verbinding tussen de bedrijfsvoering en taakuitvoering
van ProRail worden gevolgd en beoordeeld. Dit acht ik van groot belang, want het zijn
van een gezonde organisatie draagt immers bij aan de kwaliteit van het werk en andersom
kunnen moeilijkheden bij de taakuitvoering zich uiten in de bedrijfsvoering. En als
er toch problemen zijn, is in de nieuwe structuur helder wat het handelingsperspectief
is. Het zbo biedt duidelijkere sturingsmiddelen waardoor voorspelbaar geïntervenieerd
kan worden.
Beloof ik u daarmee dat er na de omvorming nooit meer iets mis kan gaan op spoorterrein?
Dat kan geen enkele structuur garanderen. Daar waar gewerkt wordt, kunnen er dingen
misgaan. De zbo-structuur gaat er echter wel aan bijdragen dat ProRail en IenW in
de toekomst problemen nog meer sámen het hoofd bieden. Dat acht ik van groot belang
gezien de eerdergenoemde uitdagingen waar ProRail zich voor gesteld ziet de komende
tijd. Juist als het spannend wordt, kan de reflex van partijen zijn om zich terug
te trekken op formele posities. De BV-structuur bevordert niet van nature de samenwerking
terwijl het essentieel is dat IenW en ProRail in lastige situaties niet op afstand
van elkaar komen te staan, zoals dat in het verleden weleens dreigde te gebeuren.
Hoewel de omvorming primair gericht is op de relatie tussen ProRail en mijn ministerie,
dient de omvorming uiteindelijk de belangen van de gebruikers van het spoor. De publieke
positionering met bijbehorende samenwerking, aansturing en verantwoording richting
uw Kamer maakt dat ProRail en mijn ministerie, samen met de andere partijen in de
sector beter toegerust zijn voor de toekomstige mobiliteitsopgaven. Dit komt ten gunste
van reizigers en verladers. Reizigers hebben daarnaast als belastingbetaler belang
bij een goed geleide, efficiënte spoorbeheerder. De omvorming draagt eraan bij dat
ProRail ook als zbo goed met mijn ministerie en andere partijen in de sector blijft
samenwerken om de capaciteit en kwaliteit van ons druk bereden HSWI verder te vergroten
en verbeteren.
Algemeen deel
De leden van de fracties van de PVV vragen of het mogelijk is om de vragen die zijn
gesteld bij het Verslag alsnog één voor één te beantwoorden. Zowel de leden van deze
fractie als die van het CDA vragen om dit ook bij de beantwoording van het Nader Verslag
te doen.
Omwille van de leesbaarheid van mijn beantwoording van de door Uw kamer gestelde vragen
heb ik er in de Nota naar Aanleiding van het verslag bewust voor gekozen sommige vragen
naar onderwerp te clusteren. In de eerste bijlage bij de Nota naar aanleiding van
het Verslag heb ik vervolgens aangeven in welke (sub)vraag de betreffende vraag is
beantwoord. Daarmee is inzichtelijk welke vragen waar zijn beantwoord. In deze Nota
naar aanleiding van het Nader Verslag heb ik vragen gebundeld daar waar aparte behandeling
zou leiden tot herhaling van een al eerder in deze nota opgenomen antwoord. Dit geldt
bijvoorbeeld voor het onderwerp «trusted advisor» waarop ik inga in het hoofdstuk
«Hoofdlijnen van het voorstel» en het onderwerp «voor en nadelen van de omvorming»
later in dit hoofdstuk. Verder heb ik vragen zoveel mogelijk apart beantwoord zoals
door de leden verzocht.
De leden van de CDA-fractie vragen waarom bij de publiekrechtelijke omvorming van
ProRail de wijze van aansturing en de rechtsvorm beter van toepassing zijn op de taken
van de organisatie.
Als men, los van de historische context, juridisch vorm zou moeten geven aan de hoofdspoorweginfrastructuurbeheerder
en de wijze van behartiging van de publieke belangen die met het beheer van de HSWI
gemoeid zijn, komt men niet uit bij taakbehartiging door een BV. De rechtsvorm van
een BV past bij een organisatie die financieel rendement nastreeft op een markt. ProRail
maakt echter geen financieel rendement en zal dat ook nooit maken aangezien het infrastructuurbeheer
op het spoor niet winstgevend moet zijn. Dat zou namelijk leiden tot hogere kosten
voor reizigers en gebruikers terwijl alles erop gericht moet zijn die kosten laag
te houden. Ook is er geen sprake van concurrentie. De rol als aandeelhouder biedt
de overheid daarbij mogelijk onvoldoende armslag. De verhouding tussen mij als aandeelhouder
en de vennootschap wordt ingekaderd door de formele bepalingen van het vennootschapsrecht.
Weliswaar kan de aandeelhouder het bestuur van de vennootschap op de in het vennootschapsrecht
voorgeschreven wijze aanwijzingen geven, maar in de huidige vormgeving moet een aanwijzing,
net als de beschikbaarheid van informatie, altijd de toets doorstaan van het belang
van de vennootschap. Een vennootschap is bovendien niet gehouden deze aanwijzingen
op te volgen als deze in strijd zijn met het belang van de vennootschap; het bestuur
dient deze afweging zelfstandig te maken.
De rechtsvorm, een zbo met eigen rechtspersoonlijkheid, past het beste bij een publieke
taak die grotendeels wordt bekostigd door het Rijk en die mede als gevolg van Europese
eisen inzake onafhankelijkheid buiten het ministerie moet worden gepositioneerd. Daarbij
heb ik gemeend dat, vanwege de aard van de taken en de bijzondere (financiële) risico’s
die verband houden met het takenpakket van het begrotingsgefinancierde zbo, naast
de raad van bestuur ook een raad van toezicht wenselijk is om ook binnen het zbo voldoende
checks and balances te organiseren.
De wijze van aansturing en verantwoording wordt vervolgens primair ingericht overeenkomstig
de instrumenten van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. Deze Kaderwet bevat
die instrumenten voor aansturing en verantwoording die geschikt zijn voor de aansturing
van alle zbo’s. Onderdelen daarvan zijn de benoeming van de leden van de raad van
bestuur van het zbo door de Minister, een algemene inlichtingenplicht van het zbo,
de bevoegdheid voor de Minister om beleidsregels te stellen, besluiten te vernietigen
of in geval van taakverwaarlozing voorzieningen te treffen, alsmede de bevoegdheid
tot goedkeuring van begroting en jaarrekening. Vervolgens wordt in het wetsvoorstel
en de lagere regelgeving voor de interne governance en de wijze van aansturing en
verantwoording aansluiting gezocht bij het Gemeenschappelijk normenkader voor financieel beheer, verantwoording en intern toezicht. Dit kader stelt voorwaarden waaraan het financieel beheer, verantwoording en intern
toezicht bij instellingen met een publiek belang ten minste zouden moeten voldoen.
Het gaat om een set minimumeisen voor sober en ordentelijk financieel beheer en geeft
eenduidigheid ten behoeve van de borging van checks and balances en de verantwoording
naar stakeholders.
Concreet bestaat het kader uit elementen voor: 1) een meer toekomst- en risicogericht
perspectief zoals meerjarige begrotingen, aandacht voor (toekomstige) risico’s, en
de verantwoording daarover; 2) betere financiële checks and balances door het versterken
van transparantie en het kritisch vermogen binnen de instellingen; 3) een meer transparante
verantwoording door verplichte rapportage over het «in control» zijn van het bestuur
ten aanzien van het financieel beheer en de naleving van geldende (sector)codes; en
4) een toekomstgerichte signalerende rol van de accountant naast de controlerende
taak.
Verder is in het wetsvoorstel rekening gehouden met aspecten die specifiek te maken
hebben met de ontwikkeling, de exploitatie, het beheer en de vernieuwing van de HSWI.
Hierbij gaat het bijvoorbeeld om de verplichting voor ProRail een meerjarenplan vast
te stellen met het oog op de invulling van de wettelijk taak, en om verplichtingen
om samen te werken met de partijen in de spoorsector of het meerjarenplan te consulteren
bij die partijen.
Het kader voor zelfstandige bestuursorganen is ingericht om op allerlei aspecten van
sturing en verantwoording recht te doen aan zowel publieke sturing als operationele
onafhankelijkheid. De verhouding tussen mijn ministerie en ProRail wordt nu conform
dat samenhangende kader heringericht. Daarmee past deze beter bij de taakverdeling
en verantwoording die passen bij de publieke taak. En gaan we van een complexe sturingsrelatie
waar steeds weer elementen in werden aangepast, naar een samenhangend en consistent
stelsel van sturing en verantwoording.
De leden van de CDA-fractie vragen wat de noodzaak is voor de omvorming.
De noodzaak is erin gelegen dat bij een publieke taak, hoofdzakelijk bekostigd uit
publieke middelen (jaarlijks zo’n 2 miljard euro), een publiekrechtelijke rechtsvorm
en een daarop toegespitst sturings- en verantwoordingsinstrumentarium richting uw
Kamer horen, met als doel volledige transparantie. We staan aan de vooravond van grote
uitdagingen ten aanzien van mobiliteit, juist ook met de tijdelijke effecten van de
huidige coronacrisis. Een goede samenwerking van beleid en uitvoering is daarvoor
essentieel. Een publieke positionering ondersteunt deze samenwerking beter dan het
huidige vennootschapsmodel waarin telkens opnieuw een beheerconcessie moet worden
verleend.
Vervolgens vragen deze leden of ik bang ben dat de samenwerking tussen ProRail, spoorwegondernemingen
en andere betrokkenen in de spoorsector juist moeilijker wordt als de rechtspositie
van ProRail verandert.
Voorop staat dat de omvorming van ProRail primair bedoeld is om de organisatievorm
te vereenvoudigen, consistent te maken en in lijn te brengen met wat verwacht mag
worden van een organisatie die een publieke taak uitvoert. Daarnaast beoogt de omvorming
de samenwerking tussen IenW en ProRail te verbeteren en ook uw Kamer een betere informatiepositie
geven. Daar profiteren de spoorsector en andere betrokkenen weer van. De reizigers
en de verladers bijvoorbeeld hebben belang bij een goed geleide, efficiënte spoorbeheerder.
Ook verschuift de focus naar de middellange termijn en het strategisch gesprek door
het gebruik van de nieuwe planning- en controlcyclus. Daardoor krijgen vervoerders
meer inzicht, zekerheid en duidelijkheid waar zij met hun eigen operatie en investeringen
op kunnen inspelen.
Om deze redenen ben ik niet bang dat de samenwerking tussen ProRail, spoorwegondernemingen
en andere betrokkenen in de spoorsector moeilijker wordt als de rechtspositie van
ProRail verandert. Daarbij benadruk ik ook dat ProRail verplicht blijft om goed samen
te werken met andere partijen in de spoorsector. Dit is opgenomen in artikel 12 van
het wetsvoorstel. Partijen kunnen ProRail hierop aanspreken en zelfs verbetervoorstellen
doen. Daarnaast blijven ook belangrijke elementen behouden die eerder hebben bewezen
positieve effecten te hebben op de prestaties. De bestaande rol- en taakverdeling
wordt gerespecteerd, waarmee de gelijkwaardigheid blijft behouden. De gelijkgerichte
sturing, net als het werken met de KPI’s, zal ook worden voortgezet. De sector zal
ook gebruik kunnen blijven maken van de consultatie- en adviesmomenten, zoals zij
dat nu ook al kunnen. Daarmee kan de huidige constructieve samenwerking worden voortgezet
wanneer ProRail een zbo is. Door deze factoren kunnen mijn ministerie, ProRail en
de rest van de spoorsector beter inspelen op de opgaven op het spoor die voor ons
liggen.
Ik blijf continu met sectorpartijen in gesprek, ook om de uitwerking in de praktijk
goed vorm te kunnen geven. Deze dialogen dragen bij aan het nog beter borgen van de
horizontale samenwerkingsrelatie binnen de sector. Samen met ProRail betrek ik de
andere sectorpartijen om hen zo goed mogelijk mee te nemen in de implementatiefase
van de omvorming.
Ik benadruk dat ik er juist vertrouwen in heb dat de samenwerking tussen ProRail,
spoorwegondernemingen en andere betrokkenen in de spoorsector op gelijk niveau blijft
en waar mogelijk zal verbeteren. Ik word in mijn vertrouwen gesterkt doordat spoorwegorganisaties
en andere stakeholders het moment van de omvorming hebben aangegrepen om verbeterpunten
aan te dragen. Veel van deze punten hebben geen directe betrekking op het wetsvoorstel,
maar grijp ik graag aan als potentiële verbeteringen voor samenwerking in de sector.
Ik deel dat de omvorming het momentum biedt om de kans te grijpen dit verbeterpotentieel
samen met de sector te verkennen en uit te werken. Ik heb daarom samen met ProRail
het initiatief genomen om nadere afspraken te maken ter optimalisatie van de samenwerking
met stakeholders. Zo spreek ik met de spoorgoederenvervoerders over het verbeterpotentieel
in de samenwerking tussen de spoorgoederenvervoerders, ProRail en mijn ministerie.
Deze gesprekken zullen ook met consumentenorganisaties, decentrale overheden en (regionale)
vervoerders worden gevoerd.
Vertrouwen in de omvorming binnen de sector en binnen ProRail zijn voor mij belangrijk.
Ik zie daarin een positieve ontwikkeling, omdat we constructief met elkaar in gesprek
zijn over kansen. Ik zal met ProRail blijven bouwen aan dat vertrouwen.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe de verantwoording naar de Kamer en de invloed
van de Kamer veranderen ten opzichte van de huidige situatie.
Bij de uitvoering van taken en bevoegdheden door een zbo ben ik verantwoordelijk voor
de uitoefening van de bevoegdheden die de Minister heeft met betrekking tot de taken
en bevoegdheden van het zbo. Samen met uw Kamer bepaal ik het beleid inzake de wettelijke
taken van ProRail. Ik ben daarvoor verantwoordelijk. ProRail voert dit beleid uit.
In de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen en het wetsvoorstel zijn daarnaast bevoegdheden
voor de Minister opgenomen met betrekking tot informatievoorziening, de aansturing
van en het toezicht op de taakuitvoering van ProRail. Deze bevoegdheden maken dat
ik het algemeen functioneren van ProRail kan aansturen en daarop toezicht kan houden.
Gelet op deze bevoegdheden ben ik dus verantwoordelijk voor het beleid inzake de wettelijke
taken van ProRail en de aansturing van en het toezicht op het algemeen functioneren
van ProRail. Ik kan u over deze zaken informeren en u kunt mij daarop aanspreken.
De leden van de CDA-fractie willen weten waarom ProRail wordt vergeleken met Rijkswaterstaat
en vragen of ik het eens ben met leden van de CDA-fractie dat ProRail niet moet worden
vormgegeven als agentschap.
De parallel met Rijkswaterstaat wordt vaak gemaakt, omdat ProRail net als Rijkswaterstaat
belast is met de ontwikkeling en het beheer van transportinfrastructuur en bovendien
in dat kader behoefte heeft aan een doelmatige bedrijfsvoering met een eigen begroting
en een eigen financiële administratie. Rijkswaterstaat is echter een agentschap dat
deel uitmaakt van het Ministerie van IenW. Mede gelet op de Europese onafhankelijkheidseisen
is het inderdaad niet mogelijk is om ProRail om te vormen tot een agentschap zonder
een aantal van de normale sturingsinstrumenten in een agentschap uit te sluiten. De
van toepassing zijnde Europese richtlijn schrijft onafhankelijkheid voor ten aanzien
van de nationale veiligheidsinstantie.3 Gelet op de huidige positie van de ILT, die is belast met taken van de nationale
veiligheidsinstantie en onderdeel is van het Ministerie van IenW, ligt het daarom
niet in de rede om ProRail als agentschap binnen de organisatie van IenW onder te
brengen. Een ander vereiste uit deze richtlijn is dat de Minister daarnaast geen invloed
kan hebben op de zogeheten essentiële functies van ProRail, zoals de capaciteitsverdeling
op het spoor. Daarom is ten aanzien van deze functies ook de mogelijkheid voor de
Minister om beleidsregels te stellen in onderhavig wetsvoorstel uitgesloten.4
Bij de instelling van het zbo waarborg ik ook dat de huidige arbeidsvoorwaarden inclusief
het pensioen voor het personeel van ProRail behouden blijven. In de huidige situatie
hebben de medewerkers van ProRail BV een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht.
Op basis van deze overeenkomst zijn de medewerkers aangesloten bij de collectieve
arbeidsovereenkomst (CAO) van ProRail. Ingevolge de geldende cao neemt ProRail afspraken
in acht die zijn opgenomen in de sociale eenheid NS. Het gaat onder meer om afspraken
over het pensioen, ziekte en arbeidsongeschiktheid, reisfaciliteiten en mobiliteit.
Werknemers van ProRail nemen deel aan de pensioenregeling van het Spoorwegpensioenfonds.
Ingevolge artikel 15 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen zijn op het personeel
in dienst van een zelfstandig bestuursorgaan dat geen onderdeel uitmaakt van de Staat,
de rechtspositieregels die gelden voor de ambtenaren die zijn aangesteld bij het Rijk,
van overeenkomstige toepassing. Door te kiezen voor een zbo met een eigen rechtspersoonlijkheid
ontstaat de mogelijkheid om ProRail werknemers hun arbeidsvoorwaarden te laten behouden,
door op basis van het voorstel artikel 15 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen buiten
toepassing gelaten. Deze mogelijkheid bestaat niet bij het instellen van een agentschap.
De leden van de CDA-fractie vragen naar de informatiepositie van de zbo-driehoek,
wat er verschilt met de huidige situatie en de invloed van uw Kamer hierin.
Binnen de driehoek wordt een continue strategische dialoog ingesteld tussen de verschillende
rollen die binnen de aansturing van een zbo gebruikelijk zijn: de eigenaar (het onderdeel
van het ministerie verantwoordelijk voor de continuïteit van de ProRail-organisatie),
de opdrachtgever (het onderdeel van het ministerie verantwoordelijk voor het beleid
dat ProRail moet uitvoeren) en de opdrachtnemer (ProRail).
Deze continue strategische dialoog zorgt ervoor dat de verschillende overheidsorganisaties,
vanuit hun eigen verantwoordelijkheden en rollen, beter bewust zijn van hun gezamenlijke
doelstellingen. Binnen de driehoek wordt open gesproken over de ontwikkelingen in
het beleid en de uitvoering, waardoor betrokkenen elkaar niet kunnen verrassen. Dit
is belangrijk om de aansluiting tussen beleid en uitvoering te verbeteren en is een
voorwaarde om te komen tot een meer zuivere rolverdeling.
Daarbij vragen deze leden naar de verschillen van de toekomstige driehoek, ten opzichte
van de huidige situatie.
Op dit moment zijn er aparte sturingscycli voor de sturing en verantwoording van de
prestaties, voor de financiële sturing en verantwoording en voor de sturing en verantwoording
via de algemene vergadering van aandeelhouders. Dit brengt veel coördinatie-inspanningen
mee en maakt een coherente aansturing van ProRail vanuit mijn ministerie ingewikkelder
dan nodig. In de beoogde publieke situatie worden tijd en energie van veel betrokkenen
straks efficiënter besteed aan het verbeteren van het spoor voor alle gebruikers van
het spoor. Het nieuwe stelsel wordt met de zbo-driehoek eenvoudiger.
Voorts vragen de leden van de CDA-fractie naar de invloed van uw Kamer op de zbo-driehoek.
Het zbo legt onder andere via de zbo-driehoek verantwoording af aan mijn ministerie
over de wijze waarop de taken zijn verricht en hoe aan de belangen van alle betrokken
partijen recht is gedaan. De democratische verantwoording over de taakuitvoering van
het zbo en de besteding van het publieke geld geschiedt door de Minister. De Minister
legt politieke verantwoording af aan de Staten-Generaal.
Voor- en nadelen van de omvorming
De leden van de SP-fractie, PVV-fractie en de CDA-fractie vragen naar een opsomming
van de nadelen die met de omvorming samenhangen. De leden van de GroenLinks-fractie
vragen hoe de potentieel grote problemen voor reizigers door conflicten en problemen
bij de samenwerking tussen het nieuwe zbo en de vervoerders gewogen moeten worden.
De leden van de SP-fractie en de PVV-fractie vragen vervolgens of daar een overzicht
van is gemaakt, deze gedeeld kan worden met de Kamer en of de regering kan toelichten
wat de afweging is geweest van de voordelen en de nadelen. De leden van de PVV-fractie
vragen vervolgens of ik kan aangeven op welke elementen de huidige sturing van ProRail
complexer is dan de aansturing van NS. De leden van de CDA-fractie vragen tenslotte
naar een opsomming van de negatieve neveneffecten en risico’s die kunnen ontstaan
bij de omvorming van ProRail.
Reeds bij het kabinetsbesluit in 2016 tot omvorming van ProRail tot zbo zijn baten
en mogelijke onwenselijke effecten van dit besluit gesignaleerd en zijn randvoorwaarden
geformuleerd om zoveel mogelijk onwenselijke effecten te mitigeren. Ook daarna zijn
de reacties van de gehele spoorsector benut om onwenselijke effecten te identificeren
en daar maatregelen op te nemen.
Met de omvorming zie ik de volgende baten.
Scherper onderscheid tussen beleid en uitvoering
In de huidige praktijk is op allerlei manieren geprobeerd om, ondanks de suboptimale
vormgeving, de aansturing van ProRail met het oog op de bij het hoofdspoorweginfrastructuurbeheer
gemoeide publieke belangen te verbeteren. Zo zijn de statuten van ProRail BV gewijzigd
en de concessievoorwaarden uitgebreid. Deze in het bestaande stelsel doorgevoerde
verbeteringen hebben geleid tot een intensievere sturing op ProRail, waarbij de overheid
steeds meer in detail is gaan sturen op hoe het infrastructuurbeheer moet worden uitgevoerd.
Dit alles heeft geresulteerd in een ingewikkeld sturingsmodel; waar enerzijds wordt
gestuurd met outputgerichte prestatie-indicatoren, maar waar de Minister anderzijds
(ook) in aanzienlijke mate bepaalt hoe ProRail de prestaties moet behalen. Ik wil
deze weer scherper maken. ProRail wordt als zbo op deze manier beter gepositioneerd
in de uitvoering van zijn taken en krijgt meer speelruimte om aan de hand van de wettelijke
kaders de maatschappelijk gewenste resultaten te realiseren.
Eenvoudigere en meer integrale aansturing
Het huidige sturings- en verantwoordingsarrangement van ProRail is nodeloos ingewikkeld.
Er is op dit moment sprake van aparte sturingscycli voor prestaties, voor de financiële
sturing en voor de sturing en verantwoording via de algemene vergadering van aandeelhouders.
Dit brengt veel coördinatie-inspanningen mee en maakt een coherente aansturing van
ProRail vanuit het ministerie moeilijker dan nodig. Het nieuwe stelsel wordt eenvoudiger
en doelgerichter. De publieke belangen worden structureel geborgd door een adequate
inrichting van het zbo en de toekenning van wettelijke taken. Op grond van de Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen en de Spoorwegwet zoals aangepast door het wetsvoorstel
wordt een meer integrale planning- en controlcyclus ingericht, met een begroting en
een meerjarenplan alsmede reguliere momenten van verantwoording door middel van een
integrale jaarrekening en meer integrale rapportages. Dit vermindert het aantal rapportages.
Aansturing en verantwoording in meerjarig perspectief
Een scherper onderscheid tussen beleid en uitvoering en de toepassing van een meer
integrale planning- en controlcyclus maken mogelijk dat de aansturing zich meer richt
op de middellange termijn. Dit wordt bereikt met de introductie van een meerjarenplan
met een duur van vier jaar, waarin ProRail de meerjarige afspraken en opgaven vertaalt
naar activiteiten op de middellange termijn. Dit creëert meer stabiliteit en maakt
het mogelijk dat het ministerie, de beheerder en de sector hun activiteiten beter
op elkaar afstemmen. Ook de consultatie van het meerjarenplan draagt daaraan bij.
ProRail opereert in een meer stabiele omgeving, waardoor men zich beter kan concentreren
op de taakuitvoering. Onverwachte gebeurtenissen worden zoals in de volgende alinea
nader wordt toegelicht, binnen een continue strategische dialoog besproken en opgepakt
zonder de focus op de middellange termijn te verliezen.
Inrichting van een continue strategische dialoog
In het kader van de toepassing van sturings- en verantwoordingsinstrumenten die deel
uitmaken van een meer integrale planning- en controlcyclus met een meerjarig perspectief
wil ik met ProRail een continue strategische dialoog aangaan. Deze dialoog wordt aangegaan
vanuit de verschillende rollen die binnen de aansturing van een zbo gebruikelijk zijn
– eigenaar (het onderdeel van het ministerie verantwoordelijk voor de continuïteit
van de ProRail-organisatie), opdrachtgever (het onderdeel van het ministerie verantwoordelijk
voor het beleid dat ProRail moet uitvoeren) en de opdrachtnemer (ProRail) – waarbij
ontwikkelingen in gezamenlijkheid in deze driehoek worden besproken. Deze continue
strategische dialoog zorgt ervoor dat de verschillende overheidsorganisaties, vanuit
hun eigen verantwoordelijkheden en rollen, beter bewust zijn van hun gezamenlijke
doelstellingen. Er wordt open gesproken over de ontwikkelingen in het beleid en de
uitvoering, waardoor betrokkenen minder vaak voor verrassingen komen te staan. Deze
strategische dialoog is belangrijk om de aansluiting tussen beleid en uitvoering te
verbeteren en is een voorwaarde om te komen tot een meer zuivere rolverdeling.
Betere benutting spoorkennis ProRail
Het spoor is een technisch ingewikkeld product waar complexe belangen spelen. Een
goede advisering daarover met aandacht voor publieke belangen is van essentieel belang.
In het huidige model komt deze rol nog niet goed uit de verf. Enerzijds wordt ProRail
nu nog niet standaard door het ministerie betrokken als «trusted advisor» bij de publieke
afwegingen, waardoor spoorkennis onvoldoende wordt benut in de beleidsvoorbereiding.
Anderzijds komen de competenties die nodig zijn voor een volwaardige adviesrol nog
niet tot volle wasdom. De omvorming is een kans om ProRail beter te positioneren als
«trusted advisor». Meer dan nu als concessiehouder zal ProRail als medeoverheid kunnen
worden betrokken om vanuit de publieke belangen te adviseren over de gevolgen van
het beleid voor de spoorsector. Dit biedt de kans om de kennis en professionaliteit
van ProRail als uitvoeringsorganisatie beter te benutten en de koppeling van beleid
en uitvoering te optimaliseren. Het ministerie en ProRail zijn zo samen met de andere
partijen in de sector beter ingericht op toekomstige mobiliteitsopgaven.
Meer adequate informatievoorziening
De Minister is verantwoordelijk voor het beleid en ProRail is belast met het beheer.
Een heldere rolverdeling vereist dat op continue basisinformatie over de uitvoering
van wettelijke taken en de organisatie wordt uitgewisseld en dat er
geen «belemmering» zou kunnen bestaan om informatie met de Minister te delen. Het
gaat hier immers om een publieke taak en het daarmee gemoeide publieke belang. Hier
geldt de ministeriële verantwoordelijkheid. Om daaraan invulling te geven is het noodzakelijk
dat de Minister kan beschikken over alle informatie. In de huidige vormgeving is sprake
van een besloten vennootschap waarbij de beschikbaarheid van de informatie altijd
de toets van het belang van de vennootschap moet kunnen doorstaan en waar de verhouding
tussen Minister als aandeelhouder en de vennootschap wordt ingekaderd door de formele
bepalingen van het vennootschapsrecht. Deze kunnen waar het gaat om de ministeriële
verantwoordelijkheid beperkend zijn. Qua vormgeving verdraagt zich dat niet met
de ministeriële verantwoordelijkheid en is aanpassing geboden.
Facilitering van samenwerking tussen de Minister en ProRail
De huidige wijze van aansturing en verantwoording stimuleren ProRail en de Minister
onvoldoende om complementair te zijn aan elkaar in de onderlinge samenwerking. Sturing
via subsidiebesluiten en de concessie, waarbij bijvoorbeeld
boetes worden opgelegd indien niet aan de afgesproken prestaties wordt voldaan, zijn
niet bevorderlijk voor een cultuur van nauwe samenwerking. Een boete is in de praktijk
ineffectief, behalve als moreel instrument, omdat ProRail niet over eigen middelen
beschikt en de boete dus de facto uit de middelen van het Rijk en dus door de belastingbetaler
komt.
In een nieuwe structuur dienen het Ministerie van IenW en ProRail, met inachtneming
van ieders taak en verantwoordelijkheid, samen de publieke belangen met betrekking
tot de HSWI zo goed mogelijk te behartigen. Dit maakt voor de toekomst de samenwerking
tussen beide organisaties minder afhankelijk van de verhouding tussen individuele
leidinggevenden of werknemers van beide organisaties. Het verbeterde sturing- en verantwoordingsarrangement,
waarin het wetsvoorstel voorziet, leidt tot een vroegtijdiger en beter gesprek over
voortgang, tegenvallers, risico’s, maar ook nieuwe kansen, inzichten en wensen, en
hoe daarmee om te gaan. Daarbij kan ik in de zbo-structuur – anders dan bij de huidige
vennootschapsstructuur – waar nodig het zogenaamde interventiemenu gebruiken dat vanuit
IenW gehanteerd wordt in de relatie met alle zbo’s die onder het ministerie vallen.
Het interventiemenu schetst de verschillende interventie-instrumenten uit de Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen die passen bij een toezichtsrelatie tussen publieke organisaties.
Uiteraard is, conform de gezamenlijke Samenwerkingsvisie, met een goed en evenwichtig
gesprek in de driehoek altijd het vertrekpunt. Deze driehoek zorgt er, beter dan in
de huidige situatie voor dat problemen en oplossingen met de juiste «checks and balances»
worden benaderd. Daarnaast kan er bijvoorbeeld een externe audit worden uitgevoerd,
monitoringsprogramma’s instellen, goedkeuring onthouden aan besluiten van ProRail,
besluiten van ProRail vernietigen voor zover deze geen betrekking hebben op de essentiële
functies van ProRail, of – in het uiterste geval net als in de huidige structuur –
bestuursleden van ProRail ontslaan. Een publieke positionering is weliswaar geen absolute
garantie op een optimale samenwerkingscultuur – dat blijft mensenwerk – maar biedt
daarvoor wel structureel een betere uitgangspositie door de organisatievorm.
Een aantal potentiële nadelen die ook de Raad van State heeft genoemd in zijn advies,
zijn gewogen bij het opstellen van het regeerakkoord. Als gevolg daarvan is aan de
zbo-vorming steeds een aantal te vervullen randvoorwaarden meegegeven. Deze zijn in
de afgelopen twee jaar met betrokkenen besproken en ingevuld.
Arbeidsvoorwaarden werknemers
Zonder extra maatregelen zou de omvorming van ProRail kunnen leiden tot verandering
van arbeidsvoorwaarden voor werknemers van ProRail, omdat zij dan onder de CAO Rijk
zouden komen te vallen. Zoals ik uw Kamer heb toegezegd is het voor mij een randvoorwaarde
dat de omvorming niet tot verandering in arbeidsvoorwaarden voor werknemers van ProRail
leidt. Daarom is in het wetsvoorstel opgenomen dat werknemers van ProRail na de omvorming
hun CAO behouden. Ook wordt door BZK vastgelegd dat de werknemers hun pensioenregeling
behouden.
Onafhankelijkheidseisen
Als gevolg van de omvorming zou ProRail mogelijk niet langer voldoen aan de onafhankelijkheidseisen
uit het Europese recht. In het wetsvoorstel en de concept lagere regelgeving wordt
daarom de onafhankelijkheid van ProRail ten aanzien van de uitvoering van de essentiële
functies van het spoorweginfrastructuurbeheer gewaarborgd. Zo kan de Minister hierover
geen beleidsregels stellen en geen besluiten vernietigen die de uitvoering van de
essentiële functies betreffen.5
Stijging kosten voor de sector
De omvorming zou als gevolg van een andere fiscale behandeling van ProRail kunnen
leiden tot een kostenverhoging voor betrokkenen. Via de lagere regelgeving wordt echter
gegarandeerd dat derden niet met hogere kosten worden geconfronteerd als gevolg van
structurele btw-effecten. In de Rijksbegroting is geregeld dat ProRail wordt gecompenseerd
voor fiscale heffingen.
Kosten omvorming
De omvorming brengt maar zeer beperkt kosten met zich mee, die niet ten koste gaan
van de investeringen aan het spoor. De eenmalige financiële effecten van de omvorming
zijn in de periode van 2018 – 2021 minder van 0,1% van de totale uitgaven van ProRail
in die hele periode. De structurele financiële effecten bedragen naar verwachting
minder dan 0,2% van de jaarlijkse uitgaven van ProRail.
Samenwerking met de sector
Vanuit de sector is herhaaldelijk aangegeven dat een wijziging van de rechtsvorm en
positionering van ProRail de samenwerking met de rest van de spoorsector zou kunnen
verslechteren. Ik meen dat dit risico klein is. Wat wijzigt is de verhouding in het
publieke deel, dat nu ook publiekrechtelijk wordt vormgegeven. De samenwerking met
de sector zal nog steeds plaatsvinden op basis van privaatrechtelijke overeenkomsten
en dus op basis van een in essentie horizontale relatie. De verhouding van ProRail
met de rest van de spoorsector wijzigt dus door de omvorming derhalve niet.
Afleiding van de dagelijkse operatie
Vanaf het begin heb ik als randvoorwaarde gesteld dat de operationele prestaties van
ProRail niet onder de omvorming mogen leiden. Daar zie ik op toe. Mijn ministerie
werkt inmiddels al bijna drie jaar samen met ProRail aan de omvorming, terwijl de
prestaties zijn verbeterd. Die twee zaken hoeven dus niet op gespannen voet te staan
met elkaar. Ook de implementatie wordt gefaseerd opgepakt, zodat de nieuwe vormgeving
en wijze van sturing en verantwoording niet ten koste gaat van de operatie van het
hoofdspoorweginfrastructuurbeheer. De energie die ProRail in de omvorming stopt betaalt
zich op termijn juist uit omdat de omvorming de samenwerking met mijn ministerie optimaliseert
en de sturing en verantwoording vereenvoudigt.
De leden van de SP-fractie vragen zich af hoe de vereenvoudiging die het gevolg is
van de omvorming zich verhoudt met de situatie waarin ProRail een deels dubbele boekhouding
moet gaan bijhouden om de wel en niet btw-plichtige activiteiten en diensten te administreren.
Na de omvorming zal er geen sprake zijn van de door deze leden gevreesde dubbele boekhouding,
alle boekingen zullen éénmaal plaatsvinden. Wel zal ProRail in de administratie onderscheid
aan brengen of activiteiten wel of niet btw-plichtig zijn. Dit is noodzakelijk voor
het in beeld brengen van de btw-compensatie. ProRail voert daarom de aanpassingen
in het administratiesysteem zodanig door dat het onderscheid met zo min mogelijke
handmatige tussenkomst geregeld kan worden. Daarnaast vraagt dit aanpassingen van
een aantal werkwijzen en processen. Deze worden eveneens door ProRail doorgevoerd.
Dit kan naar inschatting van ProRail goed ingeregeld worden.
De leden van de SP-fractie vragen wat het probleem is om om de zoveel tijd een beheerconcessie
te gunnen aan ProRail en welke stabiliteit wordt gewonnen met de omvorming.
Het gunnen van de beheerconcessie is meer dan alleen een administratief proces. De
totstandkoming van de huidige beheerconcessie heeft bijna 2 jaar geduurd en omvat
bijvoorbeeld een beleidsvoornemen, verschillende ontwerpconcessies, formele en informele
consultatierondes et cetera. Het is duidelijker en geeft meer zekerheid om wettelijke
taken, de prestatiegebieden en de sturings- en verantwoordingsmechanismen vast te
leggen in regelgeving. Uiteraard zal het daarbij mogelijk zijn om, indien daar aanleiding
of noodzaak toe is, gericht en specifiek zaken aan te passen. Aanleidingen kunnen
onder andere naar voren komen bij de vijfjaarlijkse evaluatie op grond van de Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen.6
Principiële beslissing tot omvorming tot een zelfstandig bestuursorgaan
De leden van de PVV-fractie vragen of de regering de opvatting deelt dat zij ProRail
nu ook al als «trusted advisor» in kan zetten en dat voor die rol dus geen omvorming
tot zbo nodig is. Ook vragen zij of de regering kan toelichten waarom zij nu – kennelijk
– geen gebruik maakt van de «trusted» rol van ProRail en waarom het ministerie op
dit punt niet voldoende samenwerkt met ProRail. Deze leden vragen of de regering de
opvatting deelt dat het probleem daarmee meer bij het ministerie dan bij ProRail zelf
ligt.
Met de omvorming wordt het publieke karakter van ProRail wel meer expliciet verankerd.
Door de gezamenlijke focus op de behartiging van publieke belangen door ProRail en
mijn ministerie, zullen zowel de adviesrol van ProRail als de samenwerking tussen
ProRail en mijn ministerie verder versterkt worden.
Anders dan de leden van de PVV-fractie veronderstellen, maak ik ook nu gebruik van
de adviezen van ProRail. Bovendien is de samenwerking tussen mijn ministerie en ProRail
de laatste jaren verbeterd. De adviesrol en de samenwerking kunnen beide echter nog
verder verbeterd worden, aangezien deze nog niet optimaal benut worden.
De adviesrol van ProRail kan door mijn ministerie nog beter worden benut door ProRail
vaker, uitdrukkelijker en soms eerder om advies te vragen ten behoeve van mijn beleids-
en besluitvorming. Tegelijkertijd kan ProRail als zbo zijn rol versterken door signalen
uit de sector meer onder mijn aandacht te brengen. Door de nieuwe positie wordt de
toegevoegde waarde en de effectiviteit van de adviezen voor mijn beleids- en besluitvorming
over de HSWI versterkt. Dit staat er niet aan in de weg dat ook andere partijen, zoals
vervoerders, de Minister gevraagd en ongevraagd advies kunnen geven. De Minister zal
uiteraard bij beleidsafwegingen op transparante wijze omgaan met adviezen die hij
van de beheerder en van andere partijen heeft ontvangen. Ik herken de genoemde opvattingen
van de leden van de PVV-fractie daarom niet.
De leden van de PVV-fractie vragen hoe de regering naar haar eerdere belofte kijkt
dat er draagvlak in de sector moet zijn, nu duidelijk is geworden dat de hele of minstens
nagenoeg de hele sector tegen de omvorming is inclusief de OR van ProRail. Zij vragen
of de regering de mening deelt dat nu de belofte voor draagvlak niet gevuld is, het
dossier stopgezet moet worden. Ten slotte vragen deze leden of de regering gedetailleerd
uiteen kan zetten hoe zij met de massale tegengeluiden omgaat, hoe zij denkt dat deze
omvorming ondanks het gebrek aan draagvlak een succes kan worden en voor wie de regering
dit doet.
Ik wil benadrukken dat ik de signalen van zorgen uit de sector en de OR van ProRail
serieus neem. Het kabinet heeft echter om principiële redenen besloten ProRail om
te vormen tot zbo. Het is begrijpelijk dat een verandering door alle betrokken partijen
in een sector kritisch wordt gevolgd. Ik ben al lange tijd samen met de CEO van ProRail
regelmatig in gesprek met sectorpartijen om zorgen en vragen goed in beeld te krijgen.
Een deel van de zorgen heb ik al kunnen wegnemen. Zo is het Interprovinciaal Overleg
(IPO) tevreden met de geboden btw-oplossing en met het afsprakenkader dat eind 2019
bij de Bestuurlijke Overleggen Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport
(MIRT) is vastgesteld.7 Ook ziet RailGood kansen die de omvorming met zich mee brengt. Een ander deel van
de zorgen heeft zijn oorzaak niet in de omvorming zelf maar heeft te maken met andere
aspecten, zoals de communicatie met de partijen of te maken strategische en inhoudelijke
keuzes.
Uiteraard blijf ik met alle partijen in gesprek over hun zorgen en aandachtspunten.
Daarnaast werken ProRail en ik samen met de rest van de sectorpartijen nader uit hoe
de omvorming kan bijdragen aan de verbetering van de relatie tussen ProRail en de
sector.
Daarnaast heb ik regelmatig constructief overleg gevoerd met de OR van ProRail. Daarin
komt naar voren dat de OR en ik allebei van mening zijn dat ProRail een zelfstandige,
onafhankelijke, kritische en professionele spoorbeheerder moet blijven. Ook zien we
allebei kansen op verbetering in de samenwerking tussen mijn ministerie en ProRail
en in de samenwerking in de spoorsector als geheel. Dus daar verschillen wij niet
over van mening.
Zoals de OR zelf heeft aangegeven in zijn position paper en heeft toegelicht in het
rondetafelgesprek, is hij echter een andere mening toegedaan dan ik, over of een omvorming
tot zbo daarvoor noodzakelijk is. Ik respecteer die mening, en gelukkig staat dit
een constructieve samenwerking met de OR niet in de weg.
Het programma «Samen anders» is ingesteld om medewerkers van mijn ministerie en een
groot aantal medewerkers uit verschillende delen van ProRail nauwer samen te laten
werken. Ik ben tevreden over hoe hierin wordt samengewerkt. En hoewel een deel van
de medewerkers vragen heeft over de noodzaak voor een juridische omvorming tot zbo,
ervaar ik een breed draagvlak binnen ProRail voor het realiseren van de doelen die
we bij de omvorming centraal hebben gesteld: het verbeteren van de samenwerking tussen
ProRail en mijn ministerie, het verbeteren van de samenwerking in de spoorsector als
geheel, het verder versterken van de adviesrol van ProRail, het verbeteren en vereenvoudigen
van de planning- en controlcyclus en het aangrijpen van de omvorming om ProRail nog
verder te professionaliseren. Ook de leden van de raad van bestuur van ProRail vervullen
daarin een belangrijke rol. Zij gaan hierover ook binnen ProRail in gesprek met de
medewerkers om goed te luisteren naar zorgen van de medewerkers en samen met mij er
alles aan te doen om in de regelgeving en bij de implementatie van de omvorming deze
zorgen zo goed mogelijk weg te nemen.
De leden van de PVV-fractie vragen of ik lessen trek uit de hoorzittingen van de tijdelijke
commissie Uitvoeringsorganisaties van uw Kamer. Daarbij vragen deze leden of ik kan
reflecteren op de beelden die zij in de hoorzittingen aan de orde zien komen over
bijvoorbeeld de rol van ministeries bij de problemen bij uitvoeringsorganisaties van
het Rijk.
Met belangstelling volg ik de hoorzittingen van de tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties
van uw Kamer en de eventuele lessen die uit de hoorzittingen door deze commissie worden
getrokken. Deze tijdelijke commissie is voornemens om in maart 2021 haar bevindingen
aan uw Kamer aan te bieden. Ik wil niet vooruitlopen op de lessen die uw tijdelijke
commissie uit de hoorzittingen trekt.
Voor wat betreft de problemen bij de uitvoeringsorganisaties van het Rijk wijs ik
u ook op het traject Werk aan Uitvoering. De probleemanalyse (fase 1) schetst zeven
thema’s als onderliggende oorzaken van de problematiek bij de Belastingdienst, UWV,
SVB en DUO. Deze thema’s zijn in een rapport uitgewerkt en in samenhang beschreven.
Voor de volledigheid verwijs ik u naar de probleemanalyse in dat rapport. De thema’s
uit dit rapport kent overeenkomsten met de conclusies die de leden van de PVV-fractie
trekken uit de hoorzittingen en waar de leden mij vragen op te reflecteren. Een nadere
uitwerking van de geboden handelingsperspectieven (fase 2) en acties in Werk aan uitvoering
vindt plaats via de Werkagenda voor de uitvoering onder de ministeriële Commissie
Uitvoering. Het kabinet streeft ernaar om de uitwerking voor de verkiezingen in maart
2021 af te ronden.
Of en hoe de uitkomsten van de nadere uitwerking van de Werkagenda voor de uitvoering
en het rapport van uw tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties betrekking hebben
op IenW en de relatie met ProRail zal ik te zijner tijd bezien. Overigens bevat het
wetsvoorstel – en het daaromtrent doorlopen proces – goede waarborgen ten aanzien
van de geschetste thema’s die naar voren komen uit de probleemanalyse (fase 1) van
het traject Werk aan Uitvoering. Ik heb in de vorige nota naar aanleiding van het
verslag op vragen van het CDA hier meerdere voorbeelden van gegeven.
De leden van de PVV-fractie vragen of ik de beweerde verschillen in complexiteit uiteen
kan zetten, zoals die gelden bij de huidige situatie en straks zouden gelden, na omvorming
en daarbij ook kan ingaan op de opmerkingen van de heer Van Boxtel tijdens de rondetafelbijeenkomst.
De exploitatie, onderhoud, vernieuwing en deelname aan ontwikkeling van de HSWI is
complexe materie. Om de publieke belangen bij die infrastructuur zo goed mogelijk
te waarborgen is een goede samenwerking tussen partijen in de sector en een goede
samenwerking tussen ProRail en mijn ministerie noodzakelijk. De omvorming van ProRail
tot zbo richt zich erop om die samenwerking tussen ProRail en mijn ministerie te verbeteren.
De wijze van aansturing en de wijze van verantwoording van ProRail zijn onnodig complex
geregeld. De rechtsvorm en positionering van ProRail en daarmee ook de wijze van aansturing
en verantwoording door middel van de concessie en subsidiebesluiten passen niet bij
de publieke taak die ProRail verricht. Deze complexiteit is de afgelopen jaren nog
gegroeid doordat gepoogd is de gehanteerde instrumenten zodanig bij te buigen en aan
te passen dat niettemin de publieke belangen bij de HSWI zo optimaal mogelijk worden
gewaarborgd. Zo zijn de statuten van ProRail BV gewijzigd en de concessievoorwaarden
uitgebreid.
Deze in het bestaande stelsel doorgevoerde verbeteringen hebben geleid tot een intensievere
sturing op ProRail, waarbij de overheid steeds nadrukkelijker is gaan sturen op hoe
het infrastructuurbeheer moet worden uitgevoerd. ProRail kreeg te maken met minder
eigen verantwoordelijkheid, veel verantwoordingsplichten en meer betrokkenheid in
de wijze van samenwerking met de sector.
Deze complexiteit is in de loop der jaren ontstaan, mede door aanpassingen die door
mij en mijn ambtsvoorgangers doorgaans in goed overleg met uw Kamer zijn aangebracht
met als doel de sturing en verantwoording binnen de huidige structuur te verbeteren.
Het verder aanbrengen van veranderingen binnen de huidige privaatrechtelijke vormgeving
en de huidige sturingsinstrumenten leidt slechts tot een toenemende spagaat en maakt
het model juist nog ingewikkelder. Om de ambities met betrekking tot het spoor waar
te maken, is het juist belangrijk om de sturing te vereenvoudigen en de samenwerking
te vereenvoudigen. Dit wetsvoorstel en de instrumenten van de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen bieden de basis voor samenwerking, aansturing en verantwoording die
past bij de publieke taken die ProRail uitvoert. Zo zijn mijn ministerie en ProRail
voorbereid op de uitdagingen die de spoorsector wachten. Belangrijke pijlers hiervoor
zijn:
– Een scherper onderscheid tussen beleid en uitvoering;
– Eenvoudigere en meer integrale aansturing;
– Aansturing en verantwoording in meerjarig perspectief;
– Inrichting van een continue strategische dialoog;
– Betere benutting van de spoorkennis van ProRail;
– Verbetering van mijn informatiepositie en (en daarmee ook die van de Kamer); en
– Facilitering van de samenwerking tussen ProRail en mijn ministerie.
De voormalige CEO van NS heeft de zorg geuit dat de goede prestaties onder druk komen
te staan door de omvorming van ProRail tot zbo.8 De horizontale relatie tussen ProRail en NS kantelt naar zijn oordeel naar een verticale.
NS wil dat de huidige rolverdeling tussen ProRail, NS en andere vervoerders wordt
gecontinueerd en duidelijk wordt omschreven, de huidige samenwerkingsverplichtingen
uit de beheerconcessie één op één wordt overgenomen en de jaarlijkse adviesrechten
van de sector op het beheerplan blijven behouden.
De omvorming van ProRail richt zich primair op de verbetering van de samenwerking
tussen ProRail en mijn ministerie.
ProRail werkt in dat kader evengoed nauw samen met de partijen in de sector. Dat is
zo en dat blijft zo. Het wetsvoorstel is er niet op gericht om die samenwerking wezenlijk
te veranderen. De veronderstelling dat de verhouding tussen ProRail en de spoorsector
verandert als gevolg van het voorstel vindt geen grond in de inhoud van het voorstel.
De huidige wijze van samenwerking kan onverkort worden gehandhaafd. Over het door
het wetsvoorstel geïntroduceerde verplichte meerjarenplan en de daarbij behorende
bijstellingsdocumenten dient net als bij het huidige beheerplan de sector te worden
geconsulteerd.9 Het wetsvoorstel kent daarnaast de algemene verplichting van de beheerder om in het
belang van de goede dienstverlening op het spoor samen te werken met alle partijen
in de spoorsector.10 Stakeholders kunnen ProRail aanspreken op de samenwerking. Uiteindelijk zal ik bovendien
verantwoording moeten afleggen aan uw Kamer over de wijze waarop ProRail deze samenwerking
in het algemeen vorm geeft. Tot slot behoud ik de mogelijkheid om de infrastructuurbeheerder
van de HSWI op dezelfde doelen aan te sturen als die waarop ik NS aanstuur vanuit
mijn rol als verlener van de vervoerconcessie voor het hoofdrailnet. Hoewel ProRail
en NS qua inrichting en financiering van elkaar verschillen, hebben zij elkaar nodig
om goede prestaties op het spoor te realiseren. De aansturing zoals neergelegd in
het wetsvoorstel, alsmede de uitwerking daarvan in de lagere regelgeving en de samenwerkingsvisie,
bieden de mogelijkheid om dezelfde kwalitatieve en kwantitatieve doelen en verplichtingen
voor ProRail en NS op te nemen conform de huidige situatie. Dat is immers nodig om
de gelijk gerichtheid in het spoorsysteem te waarborgen en de gezamenlijke verantwoordelijkheid
voor het behalen van doelstellingen waar te maken.
De leden van de PVV-fractie vragen met welke partijen en hoe vaak ik na de rondetafelbijeenkomst
in de Kamer heb overlegd, om na te gaan of ik het draagvlak voor de omvorming kan
verbeteren. Zij vragen daarbij welke consequenties ik verbind aan het uitblijven van
vertrouwen in de rest van de spoorsector en binnen ProRail zelf rondom de beoogde
omvorming.
Samen met ProRail ben ik, en zijn de ambtenaren van mijn ministerie, voortdurend in
gesprek met de overige stakeholders uit de spoorsector. Uit alle gesprekken die ik
en mijn ambtenaren hebben gevoerd is gebleken dat er naast zorgen inmiddels ook partijen
zijn die positief of neutraal tegenover de omvorming staan en juist kansen zien. Een
voorbeeld zijn diverse goede gesprekken die mijn ambtenaren hebben gevoerd met het
IPO over de uitwerking van de btw-oplossing en het uitwerken van de afspraken die
ik in november 2019 heb gemaakt met de provincies aangaande de kosten- en risicoverdelingen.
Ook is er nauw contact tussen mijn ministerie, ProRail en NS over bijvoorbeeld de
afstemming van het meerjarenplan en het vervoerplan. De gesprekken met de rest van
de spoorsector hebben op veel door deze organisaties ingebrachte aandachtspunten en
zorgen geleid tot verduidelijking in het voorliggende wetsvoorstel en de lagere regelgeving.
Ondanks de reeds gevoerde gesprekken en verduidelijkingen en aanvullingen in wet-
en regelgeving, begrijp ik goed dat het aanbrengen van veranderingen in een systeem
dat op dit moment relatief goed functioneert vragen op kan roepen over hoe de wijziging
uitpakt. Op het moment dat het relatief rustig is, is de logische reflex om terughoudend
te zijn met wijzigingen, terwijl – op het moment dat er problemen zijn – men zich
afvraagt waarom structurele punten niet eerder zijn geadresseerd. Ik blijf daarom
– samen met ProRail – continue met de overige sectorpartijen in gesprek, ook om de
uitwerking in de praktijk en de implementatie goed vorm te kunnen geven. Deze constructieve
dialogen dragen altijd bij aan het nog beter borgen van de horizontale samenwerkingsrelatie.
Daarnaast hebben verschillende stakeholders verbeterpunten aangedragen die niet direct
toezien op de omvorming van ProRail tot zbo, maar waarvoor deze stakeholders het moment
van de omvorming willen aangrijpen om zaken te veranderen. Ik deel dat dit project
het momentum biedt om de kans te grijpen dit verbeterpotentieel samen met de rest
van de sector te verkennen en uit te werken. Ik heb daarom samen met ProRail het initiatief
genomen om nadere afspraken te maken ter optimalisatie van de samenwerking met deze
stakeholders. Zo spreek ik met de spoorgoederenvervoerders over het verbeterpotentieel
in de samenwerking tussen de spoorgoederenvervoerders, ProRail en mijn ministerie.
Deze gesprekken zullen ook met consumentenorganisaties, decentrale overheden en (regionale)
vervoerders worden gevoerd.
De leden van de PVV-fractie vragen of de regering bereid is de omvorming van ProRail
stop te zetten.
Zoals eerder aangegeven in deze Nota naar aanleiding van het Nader Verslag zie ik
de omvorming van ProRail als een essentiële stap om er voor te zorgen dat ProRail
en IenW samen met de rest van de sector klaar zijn voor de uitdagingen die ons te
wachten staan. Ik ga dit wetsvoorstel daarom ook niet laten intrekken en zie er naar
uit om met u over het wetsvoorstel in debat te gaan.
De leden van de PVV-fractie vragen waar de regering precies op doelt als zij het stelt
dat «een deel van de zorgen zijn oorzaak heeft niet in de omvorming zelf maar te maken
heeft met andere aspecten, zoals communicatie met de partijen of te maken strategische
en inhoudelijke keuzes»? Over welke strategische en inhoudelijke keuzes gaat het dan
en welke stakeholders betreft dit?
Door het proces van de omvorming is er op dit moment veelvuldig contact met diverse
stakeholders. Dit wordt door stakeholders aangegrepen om niet alleen over de omvorming
te spreken, maar ook over andere onderwerpen m.b.t. het spoor waaronder strategische
en inhoudelijke keuzes.
Voorbeelden hiervan zijn de gesprekken met partijen uit de spoorgoederensector. In
deze gesprekken is meermaals de ambitie voor het spoorgoederenvervoer ter sprake gekomen.
Dit heeft niet direct een relatie met de omvorming, maar betreft een strategisch vraagstuk
waar mijn ministerie, ProRail en de spoorgoederensector al langer aan werken.
Een ander voorbeeld is de marktordening en stationsordening. Hierin worden strategische
en inhoudelijke keuzes gemaakt, zoals ik per brief aan uw Kamer heb gemeld.11 Met verschillende vervoerders zoals NS en FMN-partijen heb ik overleg gevoerd. Daarin
was niet alleen de omvorming thema van gesprek, maar ook het voorgenomen besluit rondom
marktordening en stationsordening.
Omdat de omvorming beleidsneutraal is ingericht, volgt de omvorming de besluiten die
in dit kader worden genomen. Wanneer stakeholders in de gesprekken aangaven dat de
gewenste beleidsneutraliteit van de omvorming onbedoeld in het geding kon komen, zijn
formuleringen in de wet- en regelgeving verduidelijkt en aangevuld, of is de keuze
gemaakt een onderwerp niet mee te nemen in de regelgeving. Deze strategische ordeningsvraagstukken
raken dus niet direct de omvorming, maar kwamen wel als gespreksonderwerp op tafel.
De leden van de GroenLinks- en de PVV-fractie hebben gevraagd om nadere toelichting
voor welk probleem de omvorming een oplossing is.
Zoals ik ook in de inleiding bij deze Nota naar aanleiding van het Nader Verslag heb
aangegeven, zie ik een aantal grote uitdagingen op het terrein van het spoorbeheer
op ons afkomen. We zullen het hoofd moeten bieden aan de tijdelijke effecten van de
Covid-19-crisis, daarna de verder groeiende mobiliteitsvraag moeten beantwoorden en
er gaan flinke investeringen nodig zijn in vernieuwing van het spoor.
In uw Kamer is herhaaldelijk met mij en mijn ambtsvoorgangers gesproken over een mogelijke
omvorming van ProRail. De Raad van State schrijft in zijn advies: «Zou men opnieuw
vanaf de tekentafel beginnen dan zou het goed denkbaar zijn dat – zoals het voornemen
was ten tijde van de splitsing van de NS – ProRail als spoorweginfrastructuurbeheerder
zou worden ingericht als een publiekrechtelijk vormgegeven zelfstandig bestuursorgaan
met rechtspersoonlijkheid». In het verleden is echter niet tot een structuurwijziging
besloten, omdat toen problemen op het spoor speelden die op dat moment om voorrang
vroegen.
Het is mijn taak dit moment van relatieve rust aan te grijpen om te zorgen dat de
publieke rol en taken van ProRail worden geborgd in een publieke structuur en dat
ProRail en IenW samen met de rest van de sector klaar zijn voor de uitdagingen van
de toekomst. Het is essentieel dat ProRail en IenW daarbij niet op afstand van elkaar
komen te staan, zoals in het verleden weleens dreigde te gebeuren, maar juist in een
optimale structuur hechter samenwerken. De zbo-structuur is hier vanaf de kern beter
voor ingericht.
De leden van de GroenLinks-fractie merken op dat hen opvalt dat ik op benoemde risico’s
aangeef, dat ik er op zal toezien dat dit niet gebeurt. Ze geven aan dat dit wel erg
veel vertrouwen vraagt van de controleurs van de regering.
Ik heb begrip voor deze opmerking. Veranderingen aanbrengen binnen een stelsel dat
op dit moment relatief goed functioneert, kan vragen oproepen over hoe die wijzigingen
uitpakken. Op het moment dat het relatief rustig is, is de logische reflex om terughoudend
te zijn met wijzigingen, terwijl – op het moment dat er problemen zijn – men zich
afvraagt waarom structurele punten niet eerder zijn geadresseerd. Ik meen evenwel
uit de inbreng van de leden van de GroenLinks-fractie op te maken dat zij net als
ik voorzien dat zich in de toekomst situaties kunnen voordoen waarin deze aansturing
nodig kan zijn en dat deze stabiele periode een goed moment zou kunnen zijn om de
structuur te optimaliseren. Ik wil daarbij uiteraard behouden wat op dit moment goed
loopt, tussen ProRail en IenW en in de relatie van ProRail met de rest van de spoorsector.
Ik heb de belangrijkste risico’s dan ook scherp in beeld en heb ook concrete manieren
om te borgen dat deze zich niet verwezenlijken. Er was zorg dat de kosten van het
treinkaartje zouden stijgen ten gevolge van de omvorming. Via de lagere regelgeving
wordt echter gegarandeerd dat derden niet met hogere kosten worden geconfronteerd
als gevolg van structurele btw-effecten. Het gelijk blijven van de arbeidsvoorwaarden
van het personeel van ProRail was een belangrijke randvoorwaarde. De medewerkers van
ProRail behouden hun huidige CAO en met BZK en het ABP heb ik afgesproken dat ook
de huidige pensioenregeling voor de medewerkers van ProRail gelijk blijft. Dit wordt
verankerd in een ministeriële regeling.12 Tenslotte was een zorg dat de omvorming impact zou kunnen hebben op de operatie van
ProRail. Allereerst wil ik benadrukken dat sinds ProRail en mijn ministerie samen
aan de omvorming werken de prestaties alleen maar beter zijn geworden. Daarnaast bereidt
mijn ministerie zich samen met ProRail al enige tijd voor op de implementatie van
de wet en de lagere regelgeving, zodat de overgang zorgvuldig en beheerst kan plaatsvinden.
Vooruitkijkend naar de verdere toekomst kan ik u niet beloven dat er nooit een probleem
zal zijn met de prestaties; dat kan in elke structuur gebeuren. Maar de zbo-structuur
borgt dan wel dat IenW en ProRail deze problemen sámen het hoofd bieden zonder afhankelijk
te zijn van goede informele relaties om formele structuren te overbruggen in lastige
tijden. En dit betekent ook dat ik met uw Kamer tijdig het gesprek aan kan gaan over
risico’s en oplossingen.
Privaatrechtelijke rechtsvorm voor infrastructuurbeheerder is minder wenselijk
De leden van de SP-fractie vragen waarom de regering ervoor kiest om de na jaren verkregen
rust weer te doorbreken.
Doordat het functioneren van ProRail stabieler is geworden, ontstaat ook de ruimte
om te kiezen voor de meest geschikte vorm en om de samenwerking tussen het ministerie
en ProRail te optimaliseren. Het kabinet kiest er voor dit moment van relatieve rust
in de operatie aan te grijpen om te zorgen dat ProRail en IenW samen met de rest van
de sector klaar zijn voor de uitdagingen van de toekomst. Het is essentieel dat ProRail
en IenW daarbij niet op afstand van elkaar komen te staan, zoals in het verleden weleens
dreigde te gebeuren, maar juist in een optimale structuur hechter samenwerken. De
zbo-structuur is hier vanaf de kern beter voor ingericht.
De leden van de fracties van de PVV en de SP hebben verschillende vragen over andere
BV’s zonder winstoogmerk die publieke taken uitvoeren en worden gefinancierd met publiek
geld. De leden van de PVV-fractie vragen onder andere of ik kan verklaren waarom er
heel veel van dit soort organisaties BV’s zijn. Ook vragen zij waarom de situatie
van ProRail afwijkt en vragen toe te lichten waarom die afwijkingen zodanig groot
zijn dat dat een omvangrijke omvorming vraagt. Tevens zijn deze leden benieuwd welke
omvormingsvoorstellen er nog meer voor deze BV’s voorliggen, te denken valt hierbij
aan TenneT.
Nederland kent meer dan 100 zelfstandige bestuursorganen. Deze organisatievorm komt
vaker voor dan een staats- of beleidsdeelneming. Het Ministerie van Financiën is aandeelhouder
van ongeveer 30 staatsdeelnemingen, zoals TenneT, Schiphol en NS. ProRail is daarentegen
een beleidsdeelneming. Kenmerkend voor een beleidsdeelneming is dat deze niet kan
functioneren als zelfstandig opererend bedrijf en dat er geen scheiding gemaakt kan
worden met beleidsmatige aspecten.13 Er zijn in Nederland ongeveer 14 beleidsdeelnemingen die door verschillende ministeries
worden beheerd.
Beleidsdeelnemingen zijn vennootschappen waarbij de rollen van beleidsmaker en aandeelhouder
(nog) niet kunnen worden ontvlochten. De scheiding van de rol van aandeelhouder en
beleidsmaker is in dat geval niet doelmatig en efficiënt. Beleidsdeelnemingen fungeren
feitelijk als instrument voor de uitvoering van overheidsbeleid en zijn soms in financieel
opzicht ook structureel afhankelijk van het betrokken beleidsdepartement. De reden
om het aandeelhouderschap en de rol van beleidsmaker niet te splitsen bij ProRail
en het aandeelhouderschap uit te laten voeren door IenW past in deze lijn. De redenen
waarom andere organisaties wel of niet een beleidsdeelneming zijn verschillend. In
de Nota Deelnemingenbeleid rijksoverheid 2013 staat waarom ProRail een beleidsdeelneming
is: «Een grote budgetmatige verwevenheid tussen onderneming en vakdepartement».
De inkomsten die ProRail ontvangt van spoorwegondernemingen voor de gebruiksvergoeding
zijn niet kostendekkend. Dit betekent dat ProRail afhankelijk is van bekostiging door
mijn ministerie om haar taken uit te kunnen oefenen. Het gaat hier om ruim € 2 miljard
aan publieke middelen die jaarlijks worden verschaft.
Door de beleidsmatige en financiële afhankelijkheid van ProRail ten opzichte van mijn
ministerie, past de huidige juridische vorm niet optimaal. Als men, los van de historische
context, juridisch vorm zou moeten geven aan de hoofdspoorweginfrastructuurbeheerder
en de wijze van behartiging van de publieke belangen die met het beheer van de HSWI
gemoeid zijn, komt men niet uit bij taakbehartiging door een BV. Dit is ook opgemerkt
door de Raad van State in zijn advies.
De leden van de PVV-fractie vragen of ik kan bevestigen dat ProRail, zoals ik in de
Nota naar aanleiding van het Verslag heb aangegeven, is gericht op winst of dat er
sprake is van een vergissing.
Het gaat hier om een verschrijving. Er had moeten staan: ProRail is vanaf de oprichting
al een bedrijf zonder winstoogmerk, waarvan het handelen in publieke belang is vastgelegd
in de statuten en de beheerconcessie.
De leden van de SP-fractie vragen of de regering het benutten van kennis en kunde
uit de sector nu meer naar ProRail verschuift. Zij zijn van mening dat een omvorming
daarvoor niet noodzakelijk is omdat de regering reeds systeemverantwoordelijk is.
De rijksoverheid heeft als taak om de publieke belangen bij de HSWI zo goed mogelijk
te verwezenlijken. De Minister van IenW is verantwoordelijk voor het beleid dat met
dit doel worden gemaakt en uitgevoerd. In die zin is en blijft de Minister inderdaad
systeemverantwoordelijk. In het kader van de omvorming zal echter een scherpere scheiding
worden gemaakt tussen de beleidsvorming en de uitvoering. Het beleid wordt door de
Minister bepaald. ProRail gaat vervolgens over hoe het beleid wordt uitgevoerd. Het
zbo ProRail krijgt meer verantwoordelijkheid in de wijze waarop het beleid op het
gebied van het spoor wordt uitgevoerd. Daarover heeft ProRail immers veel meer kennis
en kunde dan mijn ministerie. Daarnaast probeer ik de kennis en kunde van ProRail
ook beter te betrekken ten behoeve van mijn beleidsvorming. ProRail is straks als
medeoverheid in de spoorsector de «trusted advisor» van de Minister. Het spoor is
een technisch ingewikkeld product waar complexe belangen spelen. Een goede advisering
daarover met aandacht voor publieke belangen is essentieel. Ik zal daarom regelmatig
overleg voeren met ProRail over de beleidsdoelstellingen, de verwezenlijking daarvan
en de problemen en uitdagingen daarbij. ProRail zal mij bovendien gevraagd en ongevraagd
adviseren over uitvoerbaarheid en de effecten van beleid en regelgeving. Vanuit mijn
systeemverantwoordelijkheid probeer ik derhalve de samenwerking tussen mijn ministerie
en ProRail te optimaliseren zodat de publieke belangen ten aanzien van het spoor ook
in de toekomst adequaat worden gewaarborgd. De eigen verantwoordelijkheid van ProRail
voor de uitvoering brengt bovendien mee dat ProRail direct belanghebbende partijen,
zoals vervoersondernemingen en reizigersorganisaties, actief betrekt.
Wensen van personen en organisaties met betrekking tot de wijze van uitvoering van
het IenW-beleid inzake de spoorweginfrastructuur dienen bij het zbo ProRail kenbaar
te worden gemaakt. Wanneer problemen in de uitvoering kennelijk niet door ProRail
binnen de gestelde beleidskaders kunnen worden opgelost, is de Minister aan zet en
zal de Minister belanghebbende partijen bij de voorbereiding van de nieuw te maken
beleidskeuzes betrekken. Dit staat er niet aan in de weg dat ook andere partijen,
zoals vervoerders, de Minister gevraagd en ongevraagd advies kunnen geven. De Minister
zal uiteraard bij beleidsafwegingen op transparante wijze omgaan met adviezen die
hij van de beheerder en van andere partijen heeft ontvangen.
Vereenvoudiging van aansturing en versterking van publieke verantwoording
Zowel de leden van de fractie van GroenLinks als die van de SP vragen waarom ik de
huidige aansturing lastig vind, welke sturingsinstrumenten ik nu niet heb en na de
omvorming wel, wat mij tegenhoudt om de wijze van aansturing nu al aan te passen en
welke redenen de regering verder heeft om een grondige omvorming als oplossing te
rechtvaardigen.
Het huidige sturings- en verantwoordingsarrangement van ProRail is complex. Er is
op dit moment sprake van aparte sturingscycli en verantwoording voor prestaties, voor
de financiële sturing en verantwoording en voor de sturing en verantwoording via de
algemene vergadering van aandeelhouders. Dit brengt veel coördinatie-inspanningen
mee en maakt een coherente aansturing van ProRail vanuit het ministerie moeilijker
dan nodig. In deze systematiek is het voor IenW lastig om de verbinding tussen de
bedrijfsvoering en taakuitoefening van ProRail op een goede manier te kunnen volgen
en beoordelen. Voor ProRail is ook niet altijd duidelijk wie vanuit het ministerie
uit welke rol bepaalde informatie nodig heeft.
Na de omvorming zijn er een aantal instrumenten die de sturing vergemakkelijken:
• Betere samenwerking o.b.v. de samenwerkingsvisie
• Verbetering en vereenvoudiging van verantwoording
• Er zal gebruik gemaakt worden van een meerjarige begroting en een meerjarenplan. Dit
creëert meer stabiliteit en maakt het mogelijk dat het ministerie, de beheerder en
de overige sectorpartijen hun activiteiten beter op elkaar afstemmen. Ook de consultatie
van het meerjarenplan draagt daaraan bij. Omdat er nu sprake is van een meer stabiele
omgeving kan ProRail zich beter concentreren op de taakuitvoering.
• De omvorming biedt de mogelijkheid voor een actievere invulling van de eigenaarsrol
dan de huidige aandeelhoudersrol door IenW.
Tot het moment van inwerkingtreding zullen ProRail en ik al oefenen met de werkwijze
van een zbo voor zover de huidige kaders dit toelaten. Een aanpassing van de huidige
privaatrechtelijke vormgeving en de huidige sturingsinstrumenten leidt mijns inziens
slechts tot een meer complex en ingewikkeld sturingsmodel. Om de ambities met betrekking
tot het spoor waar te maken, is het juist belangrijk om de sturing te vereenvoudigen
en de samenwerking te vereenvoudigen. Daarvoor is het van belang de huidige structuur
en wijze van aansturing te verlaten en over te gaan op een eenvoudigere beter op de
publieke taak gemodelleerde inrichting en wijze van aansturing van ProRail. Naar verwachting
zal de mobiliteitsvraag op termijn verder groeien. Een goede structuur maakt het mogelijk
om deze uitdaging gezamenlijk met ProRail tot een goed resultaat te brengen.
Vereenvoudiging van aansturing
De leden van de SP-fractie lezen dat de regering zegt dat na de omvorming van ProRail
tot zbo de sturing vanuit het Ministerie van IenW beter juridisch zou zijn geborgd.
Deze leden vragen waarom de regering niet in gaat op de argumenten van de wetenschappers
geuit tijdens het rondetafelgesprek in de Kamer van 10 september waarin dit argument
inhoudelijk is weerlegd. De wetenschappers geven aan dat als het gaat om de aansturing,
het juridisch niet uitmaakt of sprake is van een privaatrechtelijke rechtsvorm of
een zbo. Deze leden vragen hoe de regering dit verklaart en of er geen sprake is van
een tunnelvisie van de regering.
Tijdens het rondetafelgesprek van 10 september spraken de wetenschappers over het
belang van de relatie tussen het ministerie en de uitvoeringsorganisatie. Zij stelden
dat met een goede relatie de vorm van ondergeschikt belang is. De relatie is nu goed,
dat is ook terug te zien in de huidige prestaties van ProRail. Echter kan het ook
voorkomen dat de relatie onder spanning staat. Juist als het spannend wordt, kan de
reflex van partijen zijn om zich terug te trekken op formele posities. Juist op die
momenten wil je niet afhankelijk zijn van formele structuren die niet ingericht zijn
op samenwerking of al dan niet goed lopende persoonlijke relaties, maar in de basis
een structuur hebben staan die de benodigde samenwerking ondersteunt zodat de publieke
belangen zijn geborgd. Dit werd door een van de wetenschappers ondersteunt. De zbo-structuur
past dus beter dan de BV-structuur. Uiteindelijk gaat het hier om een principiële
keuze die het kabinet heeft gemaakt en heeft opgenomen in het regeerakkoord: ProRail
voert een publieke taak uit, hoofdzakelijk bekostigd uit publieke middelen, daar hoort
een publieke organisatievorm en publieke verantwoording bij.
Versterking van publieke verantwoording door en over ProRail
De leden van de SP-fractie vragen naar voorbeelden uit het recente verleden waarin
de huidige BV-structuur van ProRail heeft geleid tot een slechte of onvolledige informatiepositie
van de regering en de Kamer.
Mijn beeld is dat informatie die door mijn ministerie of de Kamer werd gewenst door
ProRail vroeg of laat altijd is verstrekt. Wel is door Kamerleden in het verleden
ervaren dat het lastig was bepaalde informatie tijdig te krijgen. Wat ik beoog met
deze omvorming is dat informatie op continue basis wordt uitgewisseld, dat minder
detailrapportages worden gevraagd en dat deze juist meer integrale en betekenisvolle
informatie bevatten én dat daarover tijdig en op het juiste niveau wordt gesproken.
Daar zie ik ruimte voor verbetering. Gezien de grote uitdagingen in de toekomst wil
ik voorkomen dat, als ProRail en IenW zich onder spanning terug zouden trekken op
formele posities, de informatiedeling daaronder kan leiden. Daarom vind ik het ook
onwenselijk dat als gevolg van de BV-structuur als extra voorwaarde aan de informatievoorziening
is verbonden dat het verstrekken van de informatie de toets van het belang van de
vennootschap moet doorstaan.
Hoofdlijnen van het voorstel
De leden van de CDA-fractie vragen waarom het nieuwe stelsel eenvoudiger wordt en
ten opzichte van wie het eenvoudiger wordt.
Het nieuwe stelsel wordt eenvoudiger ten opzichte van het nu nog gehanteerde stelsel.
Het nieuwe stelsel creëert een structuur met bijbehorend sturings- en verantwoordingsinstrumentarium
dat door een concrete taakomschrijving en de werking van de zbo-driehoek nog meer
is toegespitst op de publieke taak van ProRail. Dat maakt de aansturing minder complex.
Veel van de beoogde verbeteringen in de sturing zouden ook binnen de bestaande structuur
kunnen worden nagestreefd, maar leiden niet tot de beoogde vereenvoudiging. Nieuwe
verbeteringsslagen uitgevoerd onder het huidige systeem, maken dit systeem nog complexer
dan het nu al is.
De leden van de CDA-fractie lezen dat de regering als doel stelt een continue strategische
dialoog te houden. Deze leden vragen wat hiermee bedoeld wordt.
Binnen de bij zbo’s gebruikelijke driehoek bestaande uit de eigenaar (het onderdeel
van het ministerie verantwoordelijk voor de continuïteit van de ProRail-organisatie),
de opdrachtgever (het onderdeel van het ministerie verantwoordelijk voor het beleid
dat ProRail moet uitvoeren) en de opdrachtnemer (ProRail) wordt een continue strategische
dialoog aangegaan gericht op de adequate uitvoering van de wettelijke taken met het
oog op de publieke belangen. Daarin wordt open gesproken over de ontwikkelingen in
het beleid en de uitvoering daarvan, waardoor betrokkenen minder vaak voor verrassingen
komen te staan. Zonder de focus op de middellange en lange termijn te verliezen, worden
eveneens onverwachte gebeurtenissen besproken en opgepakt. Deze strategische dialoog
is belangrijk om de aansluiting tussen beleid en uitvoering te verbeteren en is een
voorwaarde om te komen tot een meer zuivere rolverdeling.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan toelichten hoe de adviesfunctie
die zij beoogt bij ProRail, genaamd «trusted advisor», past binnen de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen.
De Kaderwet zbo’s kent geen regels over de adviestaak van zbo’s. Ik hecht echter aan
de zelfstandige en objectieve adviezen van ProRail, met het oog op het verder verbeteren
van de samenwerking tussen ProRail en mijn ministerie. Ik zie het als kans om dit
specifiek te benoemen en uit te bouwen. Daarom veranker ik de adviesrol van ProRail
als wettelijke taak in het wetsvoorstel.
Daarnaast vragen de leden van de fracties van de SP en de PVV waarom de regering denkt
dat zij de uitvoeringskennis van ProRail als «trusted advisor» beter kan benutten
als ProRail een zbo is en waarom de regering denkt dat zij dit doel niet nu al kan
bereiken. Ook vragen de leden van de fracties van de SP en het CDA wat het verschil
is tussen nu en straks als het gaat om de rol van de «trusted advisor». De leden van
de SP-fractie vragen daarnaast hoe de rol van «trusted advisor» zich verhoudt met
de strategische samenwerking van ProRail met andere spoorpartijen. Ook vragen de leden
van de SP-fractie of ProRail zich in deze rol van «huisadviseur» van het ministerie
nog onafhankelijk en kritisch kan opstellen tegenover hetzelfde ministerie. Deze leden
vragen of hier niet het gevaar schuilt van politiek gestuurde entiteiten die zelf
niet meer kritisch durven en mogen zijn met negatieve gevolgen voor de uitvoering
zelf. Tot slot vragen de leden van de PVV-fractie of mijn ministerie wel goed genoeg
samenwerkt met ProRail en of ik haar opvatting deel dat de oorzaak daarvan vooral
bij mijn ministerie ligt.
Met de omvorming wordt het publieke karakter van ProRail verankerd. Door de publieke
positionering en de gezamenlijke focus op de behartiging van publieke belangen door
ProRail en mijn ministerie, zal de adviesrol van ProRail als medeoverheid versterkt
worden. De adviesrol van ProRail wordt als taak verankerd in de wet, waarmee het publieke
belang van de adviesrol wordt geïnstitutionaliseerd.
Voor het goed kunnen vervullen van de adviesrol door ProRail, blijft de strategische
samenwerking van ProRail met de andere spoorpartijen uiteraard heel belangrijk. ProRail
zal dat onverminderd en juist nadrukkelijker vanuit het publieke belang blijven doen.
De reiziger en verlader staan immers centraal.
Ik verlang van ProRail mij kritisch te adviseren vanuit zijn expertise en kennis van
de spoorsector. Ik zal in dat kader mijn beleidsvoornemens of voorgenomen aanpassingen
van wetgeving tijdig aan ProRail voorleggen. Ik verwacht daarbij ook dat ProRail mij
wijst op zaken die in de sector spelen en van belang zijn voor het beleid en de regelgeving
waarvoor ik verantwoordelijk ben. De adviesrol van ProRail kan door mijn ministerie
nog beter worden benut door ProRail vaker, uitdrukkelijker en soms eerder om advies
te vragen ten behoeve van mijn beleids- en besluitvorming. Tegelijkertijd kan ProRail
zijn rol versterken door meer alert te zijn op signalen uit de sector die mijn aandacht
vergen. Ook kan ProRail meer oog hebben voor de toegevoegde waarde en de effectiviteit
van zijn adviezen voor mijn beleids- en besluitvorming over de HSWI. Door de adviesrol
juridisch te verankeren en ProRail als adviseur te positioneren, wordt er meer recht
gedaan aan het belang van de adviesrol door ProRail. Ook in de Samenwerkingsvisie14 die ik samen met ProRail heb opgesteld, hebben we afgesproken om elkaar vroegtijdig
te betrekken en open en transparant met elkaar te communiceren. De samenwerking tussen
mijn ministerie en ProRail als overheden staat daarbij centraal, ten bate van de maatschappij.
Het geschetste risico dat ProRail een politiek gestuurde entiteit wordt herken ik
niet. ProRail is straks een zelfstandig bestuursorgaan dat in de eerste plaats zelf
verantwoordelijk is voor de adequate vervulling van zijn wettelijke taken. Dat geldt
ook voor de wettelijk verankerde adviesfunctie. Ik heb geen belang bij adviezen die
niet worden gegeven vanuit een objectief standpunt over de wijze waarop publieke belangen
in de sector worden gerealiseerd. Ik neem bovendien altijd zelf politieke beslissingen.
Deze beslissingen worden voorbereid door mijn ministerie. ProRail is daarvoor als
adviseur niet verantwoordelijk. Dat is een van de belangrijke zaken die voortkomen
uit een duidelijke rolverdeling die we met deze omvorming beogen. ProRail kan dus
zelfstandig, vanuit haar kennis en expertise en met het publieke belang voor ogen
haar rol als «trusted advisor» invullen. Zij is verantwoordelijk voor een goed en
integraal advies. Ik ben bij het nemen van beslissingen verantwoordelijk voor het
afwegen van alle betrokken belangen, waarvoor onder andere de adviezen van ProRail
input zijn.
De leden van de CDA-fractie vragen mij uit te leggen waarom het «verder aanbrengen
van veranderingen binnen de huidige privaatrechtelijke vormgeving en de huidige sturingsinstrumenten
slechts leidt tot een toenemende spagaat».
De wijze van aansturing en de wijze van verantwoording van ProRail zijn onnodig complex
geregeld. De rechtsvorm en positionering van ProRail en daarmee ook de wijze van aansturing
en verantwoording door middel van de concessie en subsidiebesluiten passen niet bij
de publieke taak die ProRail verricht. Deze complexiteit is de afgelopen jaren nog
gegroeid doordat gepoogd is de gehanteerde instrumenten zodanig bij te buigen en aan
te passen dat niettemin de publieke belangen bij de HSWI zo optimaal mogelijk worden
gewaarborgd. Zo zijn de statuten van ProRail BV gewijzigd en de concessievoorwaarden
uitgebreid.
Deze in het bestaande stelsel doorgevoerde verbeteringen hebben geleid tot een intensievere
sturing op ProRail, waarbij de overheid steeds nadrukkelijker is gaan sturen op hoe
het infrastructuurbeheer moet worden uitgevoerd. ProRail kreeg te maken met minder
eigen verantwoordelijkheid, veel verantwoordingsplichten en meer betrokkenheid in
de wijze van samenwerking met de sector.
Deze complexiteit is in de loop der jaren ontstaan, mede door aanpassingen die door
mij en mijn ambtsvoorgangers doorgaans in goed overleg met uw Kamer zijn aangebracht
met als doel de sturing en verantwoording binnen de huidige structuur te verbeteren,
ze hebben echter in de optelsom ook geleid tot een onnodig complex bouwwerk van sturing
en verantwoording. Verdere veranderingen binnen het huidige systeem verhogen de complexiteit.
Om de ambities met betrekking tot het spoor waar te maken, is het juist belangrijk
om de sturing te vereenvoudigen en de samenwerking te vereenvoudigen. Dit wetsvoorstel
en de instrumenten van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen bieden de basis voor
samenwerking, aansturing en verantwoording die past bij de publieke taken die ProRail
uitvoert. Zo zijn mijn ministerie en ProRail voorbereid op de uitdagingen die de spoorsector
wachten.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering het eens is dat de overheid niet
op gelijke voet staat met marktpartijen. Zo ja, hoe kan de omvorming van ProRail de
samenwerking dan ongewijzigd blijven. Zo nee, waarom niet. Vervolgens vragen deze
leden mij te reflecteren op de overgang van het huidige spoorsysteem naar de overheid.
Ik deel niet de mening van de leden van de CDA-fractie dat de overheid niet op gelijke
voet staat met marktpartijen. Ik kan mij in deze redenering vinden wanneer er sprake
is van openbaar gezag waardoor een overheid eenzijdig de rechtspositie van een ander
kan aanpassen. Echter in dit voorstel krijgt ProRail geen hiërarchische positie ten
opzichte van vervoerders en blijven de huidige privaatrechtelijke samenwerkingsverhoudingen
bestaan. De bestaande rol- en taakverdeling in de verhouding tot de rest van de spoorsector
wordt met de omvorming niet gewijzigd. Daarom kan ik niet met de stelling van de leden
van de CDA-fractie meegaan waar het de rol van ProRail in de spoorsector betreft.
Als publiek gepositioneerd orgaan krijgt ProRail publiekrechtelijke taken. ProRail
staat dan als zbo, net als nu, midden in de spoorsector. Daar waar prestaties elkaar
raken en een onderlinge afhankelijkheid bestaat, wordt gezamenlijk opgetrokken. Daarmee
blijft het fundament van de goede werking van het spoorsysteem behouden.
De leden van de CDA-fractie vragen waarom het niet mogelijk is om binnen de huidige
situatie de focus in de planning- en controlcyclus te verschuiven naar de middellange
termijn.
Een scherper onderscheid tussen beleid en uitvoering en de toepassing van een meer
integrale planning- en controlcyclus maken mogelijk dat de aansturing zich meer richt
op de middellange termijn. Dit wordt mede bereikt met de introductie van een meerjarenplan
met een duur van vier jaar, waarin ProRail de meerjarige afspraken en opgaven vertaalt
naar activiteiten op de middellange termijn. Dit creëert meer stabiliteit en maakt
het mogelijk dat mijn ministerie, ProRail en de rest van de sector hun activiteiten
beter op elkaar afstemmen. Ook de consultatie van het meerjarenplan draagt daaraan
bij. ProRail opereert in een meer stabiele omgeving, waardoor men zich beter kan concentreren
op de taakuitvoering. Onverwachte gebeurtenissen worden binnen een continue strategische
dialoog besproken en opgepakt zonder de focus op de middellange termijn te verliezen.
Dit kan in theorie ook in de huidige structuur worden nagestreefd. Ik meen echter
dat het verder aanbrengen van veranderingen binnen de huidige privaatrechtelijke vormgeving
en de huidige sturingsinstrumenten slechts leidt tot een meer complex sturingsmodel.
Om de ambities met betrekking tot het spoor waar te maken, is het juist waardevol
om de sturing te vereenvoudigen en de samenwerking te verbeteren. Daarvoor is het
van belang de huidige structuur en wijze van aansturing te verlaten en over te gaan
op een eenvoudigere beter op de publieke taak gemodelleerde inrichting en wijze van
aansturing van ProRail.
De leden van de CDA-fractie vragen wat er verandert in de huidige informatie-uitwisseling
als ProRail een zbo wordt.
Doelstelling van de omvorming is onder meer dat er minder rapportages van ProRail
zullen zijn. Voorop staat dat de informatie-uitwisseling een meer integraal beeld
geeft van de wijze waarop ProRail zijn taken uitvoert en de publieke middelen besteedt.
Daarover worden tussen ProRail en mijn ministerie afspraken gemaakt die mede in de
lagere regelgeving worden neergelegd.
Met het vierjarige meerjarenplan ontstaat een gezamenlijke focus van mij en ProRail
op meerjarige afspraken en ontstaat ruimte voor een continue dialoog, die wordt gevoerd
vanuit de verschillende rollen die binnen de aansturing van een zbo gebruikelijk zijn
– de eigenaar (het onderdeel van het ministerie verantwoordelijk voor de continuïteit
van de ProRail-organisatie), de opdrachtgever (het onderdeel van het ministerie verantwoordelijk
voor het beleid dat ProRail moet uitvoeren) en de opdrachtnemer (ProRail) – waarbij
ontwikkelingen in gezamenlijkheid in deze driehoek worden besproken. Deze continue
strategische dialoog zorgt ervoor dat de verschillende overheidsorganisaties, vanuit
hun eigen verantwoordelijkheden en rollen, beter bewust zijn van hun gezamenlijke
doelstellingen. Daarin wordt open gesproken over de ontwikkelingen in het beleid en
de uitvoering, waardoor betrokkenen minder vaak voor verrassingen komen te staan.
De dialoog in de driehoek moet bovendien leiden tot een meer vanzelfsprekende en proactieve
wijze van informatieverschaffing. Door de dialoog in gezamenlijkheid te voeren informeren
we elkaar nog beter over de ontwikkelingen binnen het ministerie en het zelfstandig
bestuursorgaan. Dit streven naar open en proactieve communicatie is ook neergelegd
in de samenwerkingsvisie. Het is de bedoeling dat ProRail en IenW op alle niveaus
goed naar elkaar luisteren en elkaar tijdig en proactief opzoeken.
Deze combinatie van integrale verantwoording, een continue strategische dialoog in
de driehoek en een meer transparante en proactieve houding in beide organisaties moet
bijdragen aan de wederzijdse informatievoorziening. Deze nieuwe manier van werken
en nieuwe verhouding zal naar verwachting ook ten goede komen aan mijn verantwoording
aan uw Kamer.
De leden van de CDA-fractie vragen naar het antwoord op de eerdere vraag van de leden
van de SGP-fractie in de Nota naar aanleiding van het Verslag op welke punten de huidige
samenwerking tussen het Ministerie van IenW en ProRail niet goed verloopt.
Mede door de positieve impuls die de samenwerking heeft gekregen door het besluit
tot omvorming en de kansen die daarmee gerealiseerd worden, ben ik tevreden met hoe
de samenwerking tussen ProRail en IenW op dit moment verloopt. Wel is de huidige structuur
waarin deze samenwerking plaatsvindt ingewikkeld vormgegeven, met een veelheid aan
verschillende formele verhoudingen.
De leden van de CDA-fractie vragen mij een overzicht te geven van spoorwegbeheerders
in andere Europese landen en hun rol, rechtspositie en verhouding met de nationale
overheid te inventariseren. Ook zijn deze leden benieuwd hoe de situatie van voor
de omvorming en na de omvorming van ProRail zich verhoudt tot de situaties in andere
Europese landen.
De leden van de CDA-fractie lijken te doelen op de implementatie van richtlijn 2012/34/EU,
deze geeft een aantal voorwaarden waaraan de hoofdspoorweginfrastructuurbeheerder
moet voldoen. Met het Europees Vierde Spoorwegpakket zijn de regels rondom verticale
integratie aangescherpt. In Nederland zijn deze voorschriften geïmplementeerd in het
kader van de implementatie van het Europees Vierde Spoorwegpakket. Het feit dat ProRail
wordt omgevormd tot een zbo, wijzigt niets aan de verhouding met de infrastructuurbeheerders
in andere Europese landen.
De leden van de CDA-fractie vragen naar de kosten van de compensatie van de hogere
financiële effecten als gevolg van een andere btw-behandeling na omvorming van ProRail.
Ook vragen zij hoe dit gefinancierd wordt. Deze leden vragen tevens of dit is opgenomen
in de begroting Infrastructuur en Waterstaat voor 2021 of dat dit vanuit het Ministerie
van Financiën geregeld wordt.
Omdat het per saldo noch voor het Rijk, ProRail of voor derde partijen uiteindelijk
verschil maakt heb ik met de Minister van Financiën afspraken gemaakt over de wijze
waarop de financiële effecten van de omvorming verwerkt zullen worden.
De kosten van compensatie van hogere kosten door de gewijzigde fiscale positie van
ProRail na de omvorming worden geraamd op € 23 miljoen per jaar. Dit wordt gefinancierd
door middel van een zogeheten plafondcorrectie. Omdat deze hogere kosten als gevolg
van het vervallen van de vooraftrek btw door ProRail tot een even grote stijging van
de btw-inkomsten voor het Rijk leiden, is met het Ministerie van Financiën afgesproken
om zowel het uitgaven- als het inkomstenplafond met dit bedrag te verhogen. De compensatie
voor derden wordt dus gefinancierd uit de verhoging van het inkomstenplafond. De reeks
van € 23 miljoen is opgenomen in de begroting van Infrastructuur en Waterstaat voor
2021. U kunt deze reeks vinden in de Verdiepingsbijlage onder artikel 13.02 bij structurele
btw-effecten. Deze reeks is gesaldeerd met het (positieve) btw-effect voor mijn Ministerie
van € 67 miljoen structureel.
Zoals ik al eerder heb aangegeven kan het bedrag van € 23 miljoen per jaar nog iets
hoger uitvallen omdat over enkele reeds geïdentificeerde situaties die zich voor kunnen
doen het gesprek met de Belastingdienst nog gaande is. Met de Minister van Financiën
heb ik afgesproken dat de financiële effecten voor deze nog resterende gevallen met
een plafondcorrectie in de ontwerpbegroting 2022 van Infrastructuur en Waterstaat
verwerkt zullen worden zodat ook voor deze gevallen de omvorming niet tot hogere kosten
voor derden leidt.
De leden van de fractie van het CDA hechten eraan dat de resultaten van het onderzoek
naar de optimalisatie van de capaciteitsverdeling worden betrokken bij de verdere
behandeling van onderhavig wetsvoorstel.
De wijziging van de capaciteitsverdelingsregels is een afzonderlijk traject dat uiteindelijk
zal leiden tot wijziging van de spoorregelgeving en dat meeloopt in het traject van
de modernisering van de spoorwegregelgeving. Op grond van Europese regelgeving moet
de capaciteit op de HSWI worden verdeeld door een onafhankelijke infrastructuurbeheerder.
Dit wetsvoorstel doet daaraan geen afbreuk. Het traject over de wijziging van de capaciteitverdelingsregels
gaat over de wijze waarop de capaciteit op de HSWI wordt verdeeld door ProRail. Er
is dus geen link tussen deze twee trajecten. Op dit moment vindt nog overleg plaats
met alle sectorpartijen die bij dit traject zijn betrokken zoals onder andere de reizigers-
en goederenvervoerders, de ACM, decentrale overheden en ProRail zelf. Dit traject
brengt geen verandering aan in de relatie tussen ProRail als onafhankelijke verdeler
van de capaciteit op de HSWI en mijn ministerie. Daarom zie ik ook geen noodzaak om
met de verdere behandeling van het onderhavige wetvoorstel te wachten op de uitkomsten
van de herziening van de capaciteitsverdelingsregels.
De leden van de CDA-fractie vragen of ik een principe belangrijker vind dan de energie
te richten op oplossingen voor bestaande problemen.
Parallel aan de aanpak van de Coronacrisis, werkt het kabinet op tal van terreinen
door aan het realiseren van de afspraken uit het regeerakkoord. Zoals in de inleiding
van deze beantwoording aangegeven, zie ik op het terrein van het spoorbeheer ook in
de toekomst een aantal grote uitdagingen op ons afkomen. Ik zie het als mijn taak
om er voor te zorgen dat ProRail en IenW samen met de rest van de sector klaar zijn
voor deze toekomst. Dat is één van de oogmerken van het onderhavige wetsvoorstel.
Instelling van het zbo
De leden van de SP-fractie vragen waarom het eerdere gehanteerde argument dat een
horizontale relatie tussen beheerder en vervoerders meer waarborgen biedt voor een
goede samenwerking dan een verticale relatie nu geen opgeld meer doet. Tevens vragen
deze leden waarom het argument dat in een concessierelatie de mate van aansturing
juist veel gedetailleerder kan worden vormgegeven niet meer valide is en of via dat
sturingsinstrument, los van aanpassingen in de privaatrechtelijke structuur, niet
veel beter kan worden gestuurd.
In het oorspronkelijke wetsvoorstel, dat aan de basis lag van de huidige Spoorwegwet,
werd aan het op te richten zbo, de Spoorwegbeheersorganisatie, een aantal belangrijke
publiekrechtelijke bevoegdheden toegekend.15 Zo zou de capaciteit op de hoofdspoorwegen op grond van dat wetsvoorstel bij besluit
van de Spoorwegbeheerorganisatie worden toegewezen op aanvraag van een spoorwegonderneming.
Het kenmerk van publiekrechtelijke bevoegdheden is dat deze eenzijdig worden uitgeoefend;
er is geen wederzijdse overeenstemming nodig. Dit brengt dus een meer verticale verhouding
mee tussen de Spoorwegbeheerorganisatie en de spoorwegondernemingen. In het huidige
wetsvoorstel wordt evenals in het oorspronkelijke wetsvoorstel destijds de hoofdspoorweginfrastructuurbeheerder
omgevormd tot een zbo. Het voorstel regelt echter niet dat ProRail de dienstverlening
aan spoorwegondernemingen uitvoert op basis van publiekrechtelijke bevoegdheden. De
relatie tussen ProRail en de spoorwegondernemingen blijft ook na de omvorming gebaseerd
op privaatrechtelijke overeenkomsten, wat betekent dat deze verhouding vooral horizontaal
blijft. De huidige samenwerking in de sector, die op deze horizontale verhouding is
gebaseerd, wordt daardoor niet negatief door de omvorming beïnvloed.
Wat betreft de sturingsmogelijkheden wil ik allereerst aangeven dat het niet mijn
bedoeling is om gedetailleerder te gaan sturen. In de huidige praktijk met de vennootschapsstructuur
en concessie, is al op allerlei manieren geprobeerd om de aansturing van ProRail met
het oog op de bij het hoofdspoorweginfrastructuurbeheer gemoeide publieke belangen,
te verbeteren. Zo zijn de statuten van ProRail BV gewijzigd en de concessievoorwaarden
uitgebreid. Het heeft geleid ertoe geleid dat mijn ministerie steeds meer in detail
is gaan sturen op hoe het infrastructuurbeheer moet worden uitgevoerd. ProRail kreeg
hierdoor minder eigen verantwoordelijkheid, veel verantwoordingsplichten en meer inmenging
in de wijze van samenwerking met de sector. Dit alles heeft geresulteerd in een complex
sturingsmodel; terwijl wordt gestuurd met outputgerichte prestatie-indicatoren, bepaalt
de Minister ook in aanzienlijke mate hoe ProRail de prestaties moet behalen. Dat is
niet goed. Ik wil de taakverdeling tussen ProRail en mij scherper maken. Ik zal mij
vooral concentreren op het «wat». ProRail krijgt de speelruimte om zelf invulling
te geven aan de wijze waarop ProRail de maatschappelijk gewenste resultaten realiseert
en daarvoor adequaat verantwoording over af te leggen. De samenwerking wordt daardoor
eenvoudiger en beter. Het wetsvoorstel biedt daarvoor de basis.
De leden van de SP-fractie vragen vervolgens waarom er in het kader van de evaluatie
van de spoorwegwetgeving in 2007–2008 door de Commissie Sorgdrager waar toen is geconstateerd
dat het spoorsysteem functioneert, niet is besloten tot omvorming van ProRail tot
een zbo. Zij vragen daarbij waar de aantoonbare verschillen zitten tussen de toenmalige
situatie en de huidige.
De evaluatie van de spoorwegwetgeving in 2007–2008 door de Commissie Sorgdrager vond
plaats in een periode kort na de inwerkingtreding van de Spoorwegwet en de eerste
concessie die aan ProRail was verleend voor de periode 2005–2015 voor het beheer van
de HSWI. De tijd was toen nog niet rijp om zo kort na de verlening van die concessie
te komen tot een andere structuur. De behoefte aan een duidelijkere publieke positionering
van ProRail is echter blijven bestaan. Op dit moment gaat het goed met het spoorbeheer
en in de relatie tussen IenW en ProRail. Dat biedt ruimte om nu wel de stap te zetten
naar de ook door de Raad van State genoemde organisatiestructuur die je vanaf de tekentafel
zou kiezen. Er is nu de rust om in vertrouwen te werken aan de omvorming tot zbo.
Ik verwijs hiervoor graag naar mijn reactie op dezelfde vraag van de leden van deze
fractie eerder onder het kopje «Versterking van publieke verantwoording door en over
ProRail» in deze Nota naar aanleiding van het Nader Verslag.
Adviestaken richting Minister en regionale concessieverleners
Betrokkenheid stakeholders
De leden van de SP-fractie hebben verschillende vragen gesteld over de mogelijkheden
van de sector om hun zienswijze op verschillende onderdelen naar voren te brengen.
Zo hebben zij onder andere zorgen over de inspraak door de sector bij korte termijnplannen.
Als deze plannen niet reeds in het meerjarenplan of de jaarlijks mogelijke bijstelling
daarvan zijn opgenomen, waar sprake is van consultatie, dan zal ProRail sowieso op
grond van artikel 12, eerste lid, van de wet in het belang van een goede dienstverlening
samen moeten werken met partijen in de spoorsector. Momenteel is dat zo vormgegeven
dat veel gesprekken plaatsvinden op de verschillende OV- & Spoortafels, de Spoorgoederentafel
en in het Landelijk Overleg Consumentenbelangen Openbaar Vervoer (LOCOV). In laatstgenoemd
gremium voeren consumentenorganisaties bijvoorbeeld frequent overleg met NS, ProRail
en IenW over concrete en actuele zaken met betrekking tot het spoorproduct. Zij kunnen
daar altijd hun zorgen of klachten inbrengen. ProRail zal als zbo ervoor zorgen dat
samenwerking met de sectorpartijen behouden blijft of geoptimaliseerd zal worden.
De leden van de SP-fractie hebben tevens vragen gesteld over de wezenlijke wijziging
van het meerjarenplan die leidt tot een consultatie van het bijstellingsdocument.
Deze leden vragen zich af wanneer er sprake is van een wezenlijke wijziging en wie
beoordeelt of er sprake van is.
Met een wezenlijke wijziging wordt gedoeld op een situatie waarin sprake is van een
nieuwe of andere aanpak c.q. werkwijze van de beheerder voor de resterende jaren van
het meerjarenplan. Dit kan bijvoorbeeld optreden naar aanleiding van een in de jaarbrief
geïntroduceerde nieuwe beleidswens (bijvoorbeeld wijzigingen in één of meer prestatie-indicator(en),
extra financiële middelen of een financiële taakstelling of als gevolg van wijzigingen
in regelgeving). Of als de beheerder een afspraak uit het meerjarenplan niet kan nakomen,
of als de beheerder – gelet op gewijzigde omstandigheden – een afspraak anders in
wil vullen. Over de beoordeling of er sprake is van een wezenlijke wijziging zal ProRail
op grond van de samenwerkingsvisie met mij overleggen.
De leden van de SP-fractie uiten hun zorgen over de mogelijkheden voor de sector om
adviezen en klachten kenbaar te maken.
Ten eerste maken het meerjarenplan en de jaarlijks mogelijke bijstelling daarvan het
mogelijk om betere inspraak te hebben op de lange termijn plannen. Naast de consultatie
van het meerjarenplan of een bijstelling daarvan werkt ProRail op grond van artikel
12, eerste lid, van de wet met de andere partijen van de spoorsector samen. Daarnaast
eist de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen dat zbo’s voorzieningen treffen om klanten
in de gelegenheid te stellen op verbetervoorstellen voor procedures en werkwijzen
te doen.16 ProRail zal daarover in het jaarverslag verantwoording afleggen. Door deze verantwoording
krijg ik ook meer inzicht in de wijze waarop ProRail betrokkenheid van stakeholders
regelt en kan ik indien nodig het gesprek voeren met ProRail over knelpunten. Ditzelfde
geldt ook voor binnengekomen klachten.
De hierboven genoemde mogelijkheden voor de sector om hun zienswijze te tonen, laat
zien dat er al vele mogelijkheden zijn voor de sector om hun adviezen kenbaar te maken.
Het is daarom mijns inziens niet nodig om het wetsvoorstel op dit punt aan te passen.
Gevolgen voor betrokkenen
De leden van de fracties van het CDA en de PVV vragen een overzicht van de kosten
voor decentrale overheden na omvorming. De leden van de CDA-fractie vragen hierbij
naar de afgelopen 6 jaar, de leden van de PVV-fractie vragen naar de afgelopen 5 jaar.
Zoals ik uw Kamer heb toegezegd, zal ik er voor zorgen dat derden niet met extra kosten
vanwege de omvorming worden geconfronteerd. De kosten waar het CDA op doelt, hebben
betrekking op het niet meer in aftrek kunnen brengen van de btw door ProRail. Om te
voorkomen dat ProRail die hogere kosten zou moeten doorbelasten aan derden is in de
lagere regelgeving vastgelegd dat ProRail deze hogere kosten niet doorberekent.17 Er zijn dus geen hogere kosten voor derden. Wel heb ik in het financiële overzicht
bij de Nota naar aanleiding van het Verslag een meerjarige reeks opgenomen die laat
zien om welke bedragen het gaat bij de compensatie van derden, te weten € 23 miljoen
per jaar tot 2034 en daarna aflopend tot 2040. In 2034 zal de regeling samen met de
decentrale overheden worden geëvalueerd en kan alsdan worden bezien of de regeling
wordt gecontinueerd. Overigens kan het bedrag van € 23 miljoen nog hoger uitvallen
omdat voor enkele complexe situaties de gesprekken met de Belastingdienst nog niet
zijn afgerond. Indien de fiscale duiding van die situaties ertoe leidt dat derden
worden geconfronteerd met hogere kosten dan zullen ook die gecompenseerd worden. Met
de Minister van Financiën heb ik afgesproken dat die compensatie in de ontwerpbegroting
2022 van Infrastructuur en Waterstaat wordt verwerkt.
Vervolgens vragen de leden van de CDA-fractie om een totaaloverzicht van alle kosten
over de afgelopen 6 jaar die voor de omvorming zijn gemaakt voor het ministerie, ProRail
en andere betrokken partijen. De leden van de PVV-fractie vragen naar de kosten die
met de omvorming gemoeid zijn voor het ministerie, ProRail en andere betrokken partijen,
zowel voor de afgelopen als de komende 5 jaar.
Aan dit verzoek wil ik uiteraard tegemoetkomen. Daarbij past de kanttekening dat eerst
vanaf 2018 sprake is van een programma voor de omvorming. De jaren daarvoor hebben
ook activiteiten plaatsgevonden maar deze waren nog niet ondergebracht in een programma
en zijn derhalve niet apart geadministreerd.
Tot en met 2019 zijn de kosten van de omvorming voor ProRail € 2,6 miljoen. Voor 2020
is voorzien dat er circa € 4,0 miljoen aan kosten zullen zijn. Dit is nog een raming
omdat het jaar nog niet ten einde is. Uitgaande van deze cijfers zijn de eenmalige
financiële effecten van de omvorming in de periode van 2018 – 2020 minder dan 0,1%
van de totale uitgaven van ProRail in die periode. De kosten voor het ministerie zijn
€ 0,9 miljoen in 2019 en de raming voor 2020 is € 1,3 miljoen. Voor andere partijen
zijn er geen kosten anders dan hun gewaardeerde betrokkenheid bij het traject van
de omvorming, zoals tijdens stakeholderbijeenkomsten en het reageren op het wetsvoorstel
en de concept lagere regelgeving.
Ik ga ervan uit dat de leden met de door hen gevraagde toevoeging van de kosten die
de omvorming zelf met zich meebrengt, doelen op de eenmalige en structurele fiscale
gevolgen. Die staan alle in het financiële schema bij de Nota naar aanleiding van
het Verslag.
De leden van de fracties van het CDA en de PVV vragen om een tabel waarin al deze
kosten worden gepresenteerd. Volledigheidshalve laat ik de tabel met fiscale gevolgen
nogmaals zien waaraan de transitiekosten zijn toegevoegd.
Voor de goede orde: de fiscale gevolgen zijn ook opgenomen in de ontwerpbegroting
2021 van het Infrastructuurfonds (in € mln):
Omschrijving
Artikel
2021
2022
2023
2024
2025
struc.
Eenmalig
w.v. vennootschaps-belasting
IF 13.07
4.458
0
0
0
0
0
w.v. dividend
IF 13.07
1.975
0
0
0
0
0
w.v. btw
IF 13.07
714
0
0
0
0
0
Structureel
w.v. btw apparaat
IF 13.02
– 31
– 67
– 67
– 67
– 67
– 67
w.v. btw derden
IF 13.02
13
23
23
23
23
0
w.v. energiebelasting
IF 13.02
2
3
3
3
3
3
w.v. vennootschaps-belasting
IF 13.02
1
1
1
1
1
1
Totaal fiscale gevolgen
Totaal IF-begroting
IF 13
7.132
– 40
– 40
– 40
– 40
– 63
Totaal Rijksbegroting
0
0
0
0
0
0
Transitiekosten
t/m 2021
2022
2023
2024
2025
struc
ProRail – incidenteel
8
ProRail – structureel
2
3
3
3
3
3
IenW
3*
0
0
0
0
0
Derden
0
0
0
0
0
0
De transitiekosten die ProRail maakt worden door mij vergoed via de budgetten voor
exploitatie, onderhoud en vernieuwing.
De leden van de PVV-fractie vragen tenslotte ook naar een uitsplitsing naar interne
en out-of-pocket kosten.
De eenmalige kosten voor ProRail zijn geraamd op ca. € 8 miljoen tot en met 2021.
Hiervan is ca. € 3 miljoen out-of-pocket kosten. Daarnaast zijn er structurele kosten
voor ProRail. Deze lopen vanaf de omvorming en zijn geraamd op € 3 miljoen per jaar
met een ingroei in 2021. De out-of-pocket kosten bedragen 3 tot 6% hiervan.
De kosten voor IenW bedragen tot en met 2021 zo’n € 3 miljoen waarvan ongeveer de
helft out-of-pocket kosten.
* De personele kosten van IenW zijn hierin niet opgenomen omdat binnen het ministerie
geen uren aan projecten worden toegeschreven. Er zijn voor IenW geen structurele kosten
voorzien.
De leden van de PVV-fractie vragen waarom het volledige pakket aan wet- en regelgeving
niet aan de Kamer wordt toegezonden, eventueel via een voorhangprocedure.
De lagere regelgeving kan pas in procedure gebracht worden wanneer de onderliggende
wetgeving is aangenomen door uw Kamer. In februari jl. is het wetsvoorstel bij uw
Kamer ingediend. Tegelijkertijd is ook de internetconsultatie van de lagere regelgeving
gestart. Per brief heb ik uw Kamer geïnformeerd over de reacties op deze consultatie
en de verwerking daarvan.18 Daardoor bent u in staat bent om de inhoud van de lagere regelgeving en de reacties
daarop mee te wegen bij de beoordeling van het wetsvoorstel.
Overigens wordt het eerder ingezette proces om uw Kamer meer in een vroegtijdig stadium
te betrekken bij (Europese) ontwikkelingen voortgezet. Hierbij speelt de periodieke
«wetgevingsagenda» die in 2017 is geïntroduceerd een belangrijke rol. Hierin wordt
de Kamer anticiperend op de regelgeving geïnformeerd over ontwikkelingen op spoorwegregelgeving,
waardoor het debat al eerder gevoerd kan worden.
De leden van de PVV-fractie vragen of het feit dat ProRail de belangrijkste adviseur
wordt van het ministerie maakt dat ProRail evident een andere rol krijgt in het spoorsysteem.
Zij benoemen dat de regering echter op meerdere punten heeft aangegeven geen wijzigingen
in dit spoorbestel aan te willen brengen. Deze leden vragen hoe de regering deze ogenschijnlijke
tegenstelling verklaart.
ProRail blijft net als nu de rol van spoorbeheerder in het spoorsysteem vervullen.
Daarmee krijgt ProRail geen hiërarchische positie ten opzichte van vervoerders en
de huidige privaatrechtelijke samenwerkingsverhoudingen blijven bestaan. Ook wordt
met de omvorming de marktordening niet gewijzigd. Met de omvorming wordt wel beoogd
de samenwerking tussen ProRail en mijn ministerie te verbeteren en de positie van
ProRail als uitvoeringsorganisatie en «trusted advisor» te verstevigen. De kennis
en kunde van ProRail en de andere spoorpartijen kunnen hierdoor ook beter voor het
voetlicht gebracht worden bij mijn ministerie. ProRail blijft daarvoor op dezelfde
manier samenwerken met de andere partijen uit de spoorsector om goede operationele
resultaten te behalen ten behoeve van de reiziger en verlader. Dit biedt de mogelijkheid
om ProRail als medeoverheid, meer dan nu als concessiehouder, te betrekken om vanuit
de publieke belangen te adviseren over de gevolgen van het beleid voor de spoorsector.
Er is daarmee geen sprake van een tegenstelling.
De leden van de PVV-fractie vragen om openheid van zaken omtrent de kosten voor derden.
Deze leden vragen op welke wijze concreet vorm is gegeven aan de compensatie van het
fiscaal nadeel van derden. Ook vragen zij waarom dit schimmig blijft en er geen openheid
wordt gegeven.
Zoals ik ook in de nota naar aanleiding van het verslag heb aangegeven, heb ik met
de Minister van Financiën afspraken gemaakt om deze financiële effecten te voorkomen.19
Na de omvorming zal ProRail geen btw-ondernemer meer zijn voor werkzaamheden aan,
op of nabij de HSWI in opdracht van derden. ProRail kan dan de door ProRail betaalde
btw voor die activiteiten niet meer in vooraftrek brengen bij de Belastingdienst.
Dat leidt tot hogere kosten voor ProRail die zonder nadere maatregelen doorberekend
zouden moeten worden aan de derden. In de Regeling Sturing van en toezicht op ProRail
leg ik vast dat ProRail deze kostenverhoging niet aan derden doorberekent. 20 Voor de gebruiksvergoeding van de HSWI en dienstvoorzieningen wordt dit geregeld
in het Besluit implementatie richtlijn 2012/34/EU tot instelling van één Europese
spoorwegruimte.21 ProRail wordt hiervoor gecompenseerd door IenW. De conceptregelgeving is tegelijkertijd
met het indienen van het wetsvoorstel in consultatie gegaan. Tevens heb ik uw Kamer
per brief op de hoogte gesteld van de reacties op de lagere regelgeving. 22 De oplossing kan daardoor als zodanig samen met het wetsvoorstel beoordeeld worden
door uw Kamer. Ik deel de opvatting van deze leden daarom niet dat ik daar niet open
in ben. Het kabinet garandeert dat derden dit financieel effect in verband met het
OV Toekomstbeeld 2040, in ieder geval materieel kunnen behouden tot 2040. Een volgend
kabinet zal de regeling in 2034, samen met de decentrale overheden, evalueren om te
bekijken of voortzetting na die tijd in de rede ligt. Hiermee wordt het materiële
voordeel van de huidige fiscale behandeling, die sinds 2017 ervoor zorgt dat derden
die in het spoor investeren geen btw hoeven te betalen, in ieder geval tot 2040 in
stand wordt gehouden.
De leden van de PVV-fractie vragen wat de reden is dat financiële gevolgen van de
omvorming naar een zbo maar tot maximaal 2040 (en mogelijk zelfs 2034) worden gecompenseerd.
Deze leden benoemen dat gelet op de termijn voor investeringen in de spoorsector een
einddatum alsnog het gevolg heeft dat uiteenlopende spoorpartijen financiële effecten
ervaren van deze omvorming.
Het kabinet garandeert in verband met het OV Toekomstbeeld 2040 dat het materiële
voordeel van de huidige fiscale behandeling, die sinds 2017 ervoor zorgt dat derden
die in het spoor investeren geen btw hoeven te betalen, in ieder geval tot 2040 in
stand wordt gehouden. Zo ben ik dit overeengekomen met decentrale overheden. De projecten
die de decentrale overheden voor de komende twintig jaar in de planning hebben ondervinden
dus geen nadeel. Dat vind ik erg belangrijk. Omdat het huidige MIRT in 2035 afloopt
zal een volgend kabinet de regeling in 2034, samen met de decentrale overheden, evalueren
om te bekijken of voortzetting na 2040 in de rede ligt. Daar kan ik nu niet op vooruitlopen.
De leden van de CDA-fractie vragen welke onderdelen van de omvorming goedgekeurd zijn
door de Europese Commissie en van welke onderdelen dat nog moet gebeuren. Zij vragen
vervolgens wanneer deze voorstellen zijn voorgelegd aan de Europese Commissie en of
ik dit proces, de uitkomsten van de beoordeling en de schriftelijke goedkeuring van
de Europese Commissie op alle details van onderhavig wetsvoorstel naar de Kamer kan
sturen. De leden van de fractie van de PVV vragen of ik de Europese Commissie gevraagd
heb om een staatssteuntoets op de financiële oplossingen.
Net als deze leden hecht ik eraan dat de omvorming van ProRail voldoet aan de Europese
regelgeving. Twee vragen spelen daarbij een bijzondere rol. De eerste vraag is of
ProRail, als hoofdspoorweginfrastructuurbeheerder, na de omvorming nog steeds voldoet
aan de eisen van richtlijn 2012/34/EU. Over deze vraag is op ambtelijk niveau gesproken
met de Europese Commissie. Tijdens dat gesprek is niet gebleken van onverenigbaarheid
van het wetsvoorstel met richtlijn 2012/34/EU.23 Een formele goedkeuring door de Commissie is niet vereist.
De tweede vraag is of de omvorming van ProRail leidt tot vormen van incidentele of
structurele financiering die moeten worden aangemerkt als staatssteun. Zoals gebruikelijk
bij dit soort dossiers is door ambtenaren van mijn ministerie en externe deskundigen
beoordeeld of incidentele of structurele financiering van ProRail, dan wel de compensatie
van de nadelige financiële gevolgen van de omvorming voor derden staatssteun vormt.
Aangezien ProRail de enige partij is die in staat is de HSWI te beheren is er geen
sprake van concurrentie en kan er geen andere partij benadeeld zijn. Om die reden
is van staatssteun aan ProRail of staatssteun aan derden geen sprake en daarom is
aanmelding van deze financiering van ProRail of financiële compensatie van derden
bij de Europese Commissie niet noodzakelijk.
De leden van de CDA-fractie vragen wat de omvorming betekent voor alle lopende contracten
met onderaannemers, decentrale overheden en andere contractuele belanghebbenden.
In het overgangsrecht van het wetsvoorstel is bepaald dat de vermogensbestanddelen
van Railinfratrust BV en ProRail BV overgaan naar het zbo.24 Hieronder vallen ook de contracten die ProRail heeft gesloten met onderaannemers,
overheden en andere partijen. Deze contracten kunnen in beginsel gewoon voortgezet
worden. Het kan zo zijn dat specifieke contractsbepalingen zich verzetten tegen een
overgang naar het zbo. ProRail onderzoekt of dit aan de orde is. Indien nodig maakt
ProRail aanvullende afspraken met een partij om deze overgang alsnog te regelen. Voorop
staat een zorgvuldige overgang van alle contracten die ProRail heeft gesloten.
De leden van de CDA-fractie vragen wat er verandert voor de positie van nieuwe werknemers
in deze nieuwe zbo organisatie in vergelijking met de werknemers in de huidige situatie.
Er zal geen onderscheid gemaakt worden tussen nieuwe werknemers van ProRail en werknemers
die reeds voor de omvorming in dienst waren bij ProRail BV. Alle werknemers van ProRail
zullen werkzaam blijven op grond van een arbeidsovereenkomst. De werknemers blijven
tevens aangesloten op de collectieve arbeidsovereenkomst van ProRail. Dit wordt in
het wetsvoorstel geregeld door artikel 15 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
buiten toepassing te verklaren. Daarnaast zal in een ministeriële regeling op grond
van de Wet privatisering ABP vastgelegd worden dat de werknemers van ProRail niet
deelnemen aan het ABP. Hierdoor blijven zij aangesloten bij het huidige pensioenfonds.
De Ambtenarenwet 2017 is wel van toepassing op het personeel van ProRail en daarmee
zullen bepalingen die betrekking hebben op het goed functioneren van ambtenaren op
ProRailwerknemers van toepassing zijn.
De leden van de GroenLinks-fractie vrezen dat de huidige gelijkwaardigheid tussen
ProRail en NS, die het aanpakken en oplossen van problemen een gezamenlijke taak maakt,
verloren dreigt te gaan. Een cultuur met samenwerking op basis van gelijkwaardigheid
en gezamenlijke verantwoordelijkheid is niet per wetswijziging te realiseren. Die
cultuur is nu de praktijk, en de vraag is hoe de regering dit ook in de toekomst kan
borgen.
Voorop staat dat de omvorming de verhouding tussen ProRail en NS en andere vervoerders
niet zal wijzigen. ProRail krijgt geen hiërarchische positie ten opzichte van vervoerders
en de huidige privaatrechtelijke samenwerkingsverhoudingen blijven bestaan. Ik wil
benadrukken dat ProRail aan dezelfde kant van de tafel blijft zitten. Dat ProRail
met dit wetsvoorstel publiekrechtelijke taken krijgt, betekent niet dat ProRail ook
bevoegdheden krijgt ten opzichte van andere partijen. De bestaande rol- en taakverdeling
wordt gerespecteerd, waarmee de gelijkwaardigheid blijft behouden. Ook blijven ProRail
en vervoerders bij het realiseren van de operatie gelijkwaardig aan elkaar en behouden
ieder hun eigen relatie met de (decentrale) overheid. Ik heb samen met ProRail meermaals
met NS gesproken over het behoud van de gelijkwaardige samenwerking, juist ook in
de operatie. Ook het toebedelen van de adviestaak aan het zbo ProRail betekent niet
dat de afstand met andere organisaties in de spoorsector groter wordt. Mijn ministerie
komt zo juist dichter bij de sector te staan.
In samenspraak met andere sectorpartijen, waaronder vervoerders, is de wet- en regelgeving
verduidelijkt en op punten aangevuld, bijvoorbeeld over het in stand blijven van de
horizontale samenwerkingsrelatie tussen ProRail, vervoerders en andere sectororganisaties.
Ik deel met de leden van de GroenLinks-fractie dat een cultuur van samenwerken niet
via regelgeving is op te leggen, regelgeving kan wel de basis bieden voor het aangaan
van een gedegen samenwerkingsrelatie. Tijdens de gesprekken met stakeholders is dan
ook aan de orde gesteld dat de samenwerking tussen vervoerders en ProRail wettelijk
verankerd moet zijn en dat deze niet afhankelijk mag zijn van thans goede relaties.
Het aanpakken en oplossen van problemen blijft een gezamenlijke taak. Om deze horizontale
betrokkenheid te blijven waarborgen wordt ProRail in het wetsvoorstel verplicht tot
samenwerken met alle partijen in de spoorsector.25
Vervolgens ben ik samen met ProRail en NS in nauw contact over de afstemming tussen
het meerjarenplan van ProRail en het vervoerplan van NS om die samenwerking concreet
handen en voeten te geven na de omvorming.
Ook behoud ik de gelijkgerichte sturing van NS en ProRail die tot uiting komt in gelijkluidende
prestatiegebieden en gezamenlijke indicatoren. Juist het meerjarige karakter van de
planning- en controlcyclus met de vierjarige meerjarenplanning biedt NS en andere
vervoerders stabiliteit op de inzet en koers van ProRail op de middellange termijn.
De sector zal ook gebruik kunnen blijven maken van de consultatie- en adviesmomenten,
zoals hij dat nu ook al kan. Ook zal ik regelmatig tripartite-overleggen blijven beleggen
waarin ik met ProRail en NS om tafel ga. Met dit alles kan de huidige constructieve
samenwerking worden voortgezet wanneer ProRail een zbo is.
Ondanks de reeds gevoerde gesprekken en verduidelijkingen en aanvullingen in wet-
en regelgeving, begrijp ik goed dat het aanbrengen van veranderingen in een systeem
dat op dit moment relatief goed functioneert, de vraag op kan roepen hoe deze veranderingen
uitpakken. Ik blijf daarom continue met sectorpartijen in gesprek, ook om de uitwerking
in de praktijk goed vorm te kunnen geven. Deze constructieve dialogen dragen altijd
bij aan het nog beter borgen van de horizontale samenwerkingsrelatie. Samen met ProRail
betrek ik de andere sectorpartijen om hen zo goed mogelijk mee te nemen in de implementatiefase
van de omvorming.
De leden van de fractie van de GroenLinks-fractie horen graag van de regering hoe
zij de rol van de NS ziet in relatie tot de omvorming. Zij vragen of, als de door
de regering telkens weer genoemde principes consequent worden toegepast, de NS niet
eveneens een zbo moet worden.
Het wetsvoorstel handelt over de omvorming van ProRail en de verbetering en vereenvoudiging
van de aansturingsrelatie tussen mij en ProRail. De basisgedachte achter de omvorming
is dat ProRail publieke taken uitvoert. Marktwerking met betrekking tot het beheer
van de HSWI is in Nederland niet mogelijk of er zijn slechts in geringe mate stimulerende
prikkels van te verwachten. Daarom ligt het in de rede niet marktpartijen, maar de
overheid met het beheer van de HSWI te belasten.
Het staat buiten kijf dat de publieke belangen in de spoorsector alleen kunnen worden
bereikt door het goed presteren van de hoofdspoorweginfrastructuurbeheerder én alle
spoorvervoerders gezamenlijk. Spoorwegondernemingen zijn ook niet belangrijker dan
ProRail. Het verschil is echter dat zij geen monopolistische, publieke infrastructuur
beheren. Het vervoer op het spoor voorziet ook onmiskenbaar in het maatschappelijk
belang. Het is echter in essentie geen taak die de overheid zelf moet uitvoeren, met
dien verstande dat er wel openbaredienstverplichting voor openbaar personenvervoer
geldt waar de lidstaat overeenkomstig de PSO-Verordening aan moet voldoen. De organisaties
die het spoorvervoer organiseren zijn – anders dan ProRail – daadwerkelijk ondernemingen.
Zij opereren op markten die, afhankelijk van de aard van het vervoer – goederen of
passagiers – en het karakter van de betreffende netwerken – internationaal, nationaal
of regionaal – zich in verschillende stadia van ontwikkeling bevinden. Daarom ligt
omvorming van de NS tot zbo niet in de rede. Het feit dat NS een privaatrechtelijke
rechtsvorm houdt betekent echter niet dat de afstand tussen NS en ProRail groter wordt.
De leden van de SP-fractie lezen dat de regering herhaalt dat er geen financiële effecten
zullen zijn voor reizigers, verladers of vervoerder en derden. Echter, benoemen deze
leden dat de regering zichzelf lijkt tegen te spreken aangezien er in de nota naar
aanleiding van het verslag pagina 8 wordt gezegd dat «alles is opgelost» terwijl op
pagina 9 staat dat «er nog enkele punten openstaan». Deze leden vragen wat er nu waar
is en hoe de regering deze tegenstelling verklaart.
De leden van de SP wijzen op een mogelijke tegenstelling over de compensatie van derden
voor financiële gevolgen van de omvorming. Voor alle duidelijkheid wijs ik er nogmaals
op dat derden worden gecompenseerd voor eventuele financiële gevolgen van de omvorming.
Laat daar geen misverstand over bestaan. Wat ik bedoel met enkele punten die openstaan,
zijn enkele complexe situaties waarover nog gesprekken lopen met de Belastingdienst
om te bepalen of er in die gevallen wel financiële effecten zullen optreden. Zodra
er duidelijkheid is dat die zullen optreden, worden deze conform de afspraak met het
Ministerie van Financiën met een plafondcorrectie op de begroting verwerkt. Hierdoor
kan ik de kostenverhogende effecten voor derden compenseren. Zodoende zullen er ook
in die gevallen geen financiële effecten voor reizigers, verladers, vervoerders en
derden optreden.
De leden van de SP-fractie constateren dat de regering zegt de zorgen van de stakeholders
belangrijk te vinden en mee te nemen. Echter, bij lezing van de antwoorden in de nota
naar aanleiding van het verslag stuiten deze leden op vele holle frases «dat er helemaal
niets verandert» en dat alles blijft zoals het is in de sector. Deze leden vragen
hoe het kan dat bijna de gehele sector dit beeld van de regering niet deelt en of
de regering er niet goed aan zou doen om serieus te luisteren naar de sector en kritieken.
De omvorming ziet primair toe op de relatie tussen mijn ministerie en ProRail, en
niet op de relatie met de rest van de sector. Er zijn daarom geen veranderingen in
de formele verhoudingen voor die sectorpartijen. Dat neemt niet weg dat stakeholders
zorgen kunnen hebben. Ondanks de reeds gevoerde gesprekken en verduidelijkingen en
aanvullingen in wet- en regelgeving, begrijp ik goed dat het aanbrengen van veranderingen
in een systeem dat op dit moment relatief goed functioneert dergelijke vragen kan
oproepen. Die zorgen neem ik serieus en daarover ben ik samen met ProRail uitgebreid
met stakeholders in gesprek gegaan. Ik heb op die manier zorgen kunnen wegnemen, mede
doordat stakeholders kritisch wilden meedenken en suggesties aan de hand deden. Zo
is het IPO tevreden met de gevonden btw-oplossing waardoor er geen hogere kosten voor
decentrale overheden ontstaan, blijft de gelijkgerichte sturing op prestaties van
ProRail en NS behouden, blijft de huidige horizontale samenwerking tussen ProRail
en vervoerders en andere sectororganisaties in stand, blijven de consumentenorganisaties
hun adviserende rol behouden en respecteer ik met het wetsvoorstel en de concept lagere
regelgeving de huidige bestaande beleidskaders.
Daarbij zijn de uitdagingen op het spoor in de nabije toekomst groot. De verwachting
is dat de mobiliteitsvraag op termijn zal blijven groeien, en dat – na de tijdelijke
effecten van de huidige Covid-19-crisis – meer reizigers kiezen voor het openbaar
vervoer en dat het spoorgoederenvervoer zal groeien. Bovendien komt de trein steeds
meer in beeld als duurzame vorm van mobiliteit. Juist daarom is het belangrijk om
de benodigde samenwerking tussen beleid en uitvoering te ondersteunen met de publieke
positionering. Daarmee doe ik ook recht aan de oproep van vervoerders en reizigersorganisaties
om de blik te richten op de te verwachten groei van het reizigers- en goederenvervoer
per spoor.
Tot slot geven sommige stakeholders aan sterke waarde te hechten aan het behoud van
de huidige prestaties op het spoor. Dat deel ik. Daarnaast grijpen een aantal stakeholders
de omvorming juist aan om enkele zaken te willen veranderen. Naast zorgen hebben stakeholders
daarom ook verbeterpunten in de samenwerking benoemd. Die zien echter niet direct
toe op de omvorming van ProRail tot zbo. De omvorming biedt wel het momentum om de
kans te grijpen dit verbeterpotentieel samen met de sector te verkennen en uit te
werken. Ik heb daarom samen met ProRail het initiatief genomen om nadere afspraken
te maken ter optimalisatie van de samenwerking met stakeholders. Zo ben ik met de
spoorgoederenpartijen deze gesprekken reeds gestart en zullen de komende maanden in
het teken staan van het uitwerken van concrete oplossingen ter verbetering in de samenwerking.
Deze gesprekken zullen ook met andere sectorpartijen zoals de consumentenorganisaties,
decentrale overheden en (regionale) vervoerders worden gevoerd.
Gevolgen voor vervoerders, reizigers en verladers
De leden van de SP-fractie vragen waarom de regering iets dat goed werkt structureel
wil gaan wijzigen, met alle risico’s van dien. Ook reizigers- en consumentenorganisaties
hebben herhaaldelijk gewezen op de risico’s van een transitieproces en de gevolgen
daarvan voor reizigers. Deze leden vragen waarom de regering hieraan voorbij gaat.
De omvorming is een principiële keuze. ProRail voert een publieke taak uit, hoofdzakelijk
bekostigd uit publieke middelen, daar hoort een publiekrechtelijke rechtsvorm en een
daarop toegespitst sturings- en verantwoordingsinstrumentarium bij. Zoals ik uiteen
heb gezet in het onderdeel «Voor- en nadelen van de omvorming» in het algemene deel
van deze Nota naar aanleiding van het Nader Verslag, heb ik daarom juist actie ondernomen
om mogelijke negatieve effecten door de omvorming te ondervangen en de potentie voor
de spoorsector als geheel juist zo groot mogelijk te laten zijn.
Samen met ProRail heb ik gesproken met reizigers- en consumentenorganisaties – en
andere partijen in de spoorsector – over de door hen geuite zorgen over de omvorming
en de transitie van ProRail van BV naar zbo. Juist door de gesprekken is de lagere
regelgeving op punten aangepast of aangevuld. Een voorbeeld is dat ik de betrokkenheid
van andere belanghebbenden, zoals de consumentenorganisaties en IPO, meer expliciet
in de regelgeving heb verankerd.
Ook na de effecten van de huidige coronacrisis, staan we aan de vooravond van een
enorme mobiliteitsopgave. Dit betreft ook het personenvervoer waar de reiziger gebruik
van maakt. Het zijn juist de reizigers- en consumentenorganisaties die in hun inbreng
wijzen op het belang de focus te richten op ambities voor de lange termijn. Een goede
samenwerking tussen beleid en uitvoering is voor het realiseren van de ambities op
lange termijn essentieel.
Ook een goede samenwerking tussen organisaties in de hele sector is daarvoor essentieel.
Ik wil daarbij benadrukken dat de bestaande rol- en taakverdeling tussen ProRail,
NS en andere organisaties in de spoorsector wordt gerespecteerd. Ook heeft ProRail
wettelijk de verplichting om goed samen te werken met andere partijen in de spoorsector.26
Ik deel met de leden van de SP dat deze samenwerking al is verbeterd. Echter ben ik
van mening dat het niet wenselijk is om afhankelijk te zijn van personen die nu goed
met elkaar kunnen samenwerken. Juist als het spannend wordt, kan de reflex van partijen
zijn om zich terug te trekken op formele posities. De BV structuur bevordert niet
van nature de samenwerking terwijl het essentieel is dat IenW en ProRail in lastige
situaties niet op afstand van elkaar komen te staan. Daarvoor is het nodig om een
structuur neer te zetten die de samenwerking permanent optimaal ondersteunt. De omvorming
ondersteunt het samenspel van alle partijen in de spoorsector beter. De reiziger zal
dus op de lange termijn juist profiteren van de omvorming. Reizigers hebben als belastingbetaler
belang bij een zo goed mogelijk georganiseerde beheerder van de HSWI.
Gevolgen voor de samenwerking met de spoorsector
De leden van de SP-fractie stellen de vraag waarom de regering niet een meer gedifferentieerde
samenwerkingsbepaling opneemt in de wet- en regelgeving.
ProRail heeft de betrokkenheid van stakeholders reeds uitgebreid in de praktijk ingericht
en vormgegeven. Het feit dat de verplichtingen uit de beheerconcessie niet allemaal
separaat zijn overgenomen betekent niet dat ProRail niet meer gehouden is om goed
met deze partijen samen te werken. De verplichting tot samenwerken wordt met dit wetsvoorstel
in de Spoorwegwet verankerd.27 Het betreffende artikel ziet op alle manieren van samenwerking. Ik vind dat het neerleggen
van gedetailleerde voorschriften in regelgeving – zoals nu is opgenomen in de beheerconcessie
– niet past bij de geest van een zelfstandige publieke spoorbeheerder. ProRail zal
ook als zbo met de rest van de sector blijven samenwerken en met andere partijen in
de sector in gesprek blijven om te komen tot een succesvol product.
De leden van de PVV-fractie en de SP-fractie benoemen in hun inbreng de impact van
de corona-crisis. De leden van de PVV-fractie vragen mij of ik de opvatting deel dat
de coronacrisis de OV-sector in grote problemen heeft gebracht en veel onzekerheid
heeft gebracht. Zij vragen waarom de focus niet ligt op het bestrijden van de crisis
en het bedienen van de OV-sector met meer zekerheid, in plaats van het creëren van
meer onzekerheid door vast te houden aan de omvorming van ProRail. De leden van de
SP-fractie vragen naar de consequenties van het omvormingsproces op de spoorsector,
nu zij met financieel desastreuze gevolgen van Covid-19 te maken hebben. Zij vragen
of het wel verantwoord is om deze transitie naar een zbo door te zetten tijdens de
Covid-19-crisis waarin spoorondernemingen zich bevinden.
De OV-sector – in het bijzonder de vervoerders – is geraakt door de verminderde reizigersaantallen
als gevolg van de corona-crisis, en door de praktische gevolgen voor het werk van
dag tot dag. Het ondersteunen van de sector, zowel financieel als anderszins, heeft
dan ook volop de aandacht van mijn ministerie. Ik heb ook oog voor de corona-crisis
in relatie tot de zbo-vorming. In de zomer heb ik, mede door omstandigheden in verband
met de Covid-19-crisis, reeds het voornemen uitgesproken de inwerkingtredingsdatum
van de zbo-vorming te verleggen. Voorop staat immers dat omvorming zorgvuldig en beheerst
moet kunnen plaatsvinden. Samen met ProRail organiseer ik de implementatie van de
zbo-vorming zo dat deze niet ten koste gaat van de operatie van het hoofdspoorweginfrastructuurbeheer.
De omvorming ziet voornamelijk toe op de relatie tussen ProRail en mijn ministerie,
en niet op de relatie met de rest van de spoorsector. Ook financieel heeft de omvorming
geen effecten op andere partijen in de spoorsector. Uiteraard heb ik wel veelvuldig
met partijen gesproken over mogelijke zorgen om deze zo goed mogelijk te kunnen wegnemen.
Financiële effecten omvorming
De leden van de CDA-fractie vragen de regering een overzicht te delen met de Tweede
Kamer welke fiscale afspraken er gemaakt zijn. Graag ontvangen zij een overzicht waarin
één voor één de inhoudelijke en financiële afspraken zijn weergegeven. Ook vragen
zij of alle financiële afspraken nu formeel afgerond met het Ministerie van Financiën
en de Belastingdienst. En zo ja, wanneer dit is gebeurd. Zo nee, waarom nog niet.
Bovengenoemde leden willen tevens graag weten in hoeverre er na de omvorming gebruik
wordt gemaakt van fiscale constructies om het btw-aftrekrecht te krijgen. Zij vragen
of er een risico bestaat dat de prikkel om te investeren uitblijft omdat ProRail door
de btw-compensatie meer geld overhoudt indien zij weinig investeren. Deze leden willen
graag dat deze vragen één voor één beantwoord worden.
Ook zouden deze leden graag eerst de berekeningen van het uiteindelijke eenmalige
btw-bedrag willen afwachten voordat onderhavig wetvoorstel verder behandeld wordt
en vragen zij of de regering een tijdsindicatie kan geven wanneer dit naar de Kamer
komt.
Tenslotte vragen deze leden dat alle fiscale afspraken zwart op wit staan en worden
gedeeld met de Kamer.
De leden van de CDA-fractie vragen naar de fiscale afspraken die met de Belastingdienst
zijn gemaakt. Op dit moment is er sprake van een vaststellingsovereenkomst tussen
de Belastingdienst en ProRail BV. Daarin is vastgelegd welke waarderingssystematiek
zal worden gevolgd bij het opstellen van de aangifte vennootschapsbelasting en daarvan
afgeleid die voor de dividendbelasting bij het beëindigen van de activiteiten in ProRail
BV. Deze vaststellingsovereenkomst is inmiddels ook ondertekend door de raad van bestuur
van ProRail BV.
Daarnaast is er duidelijkheid over de structurele gevolgen van de vennootschapsbelasting
voor ProRail. Per saldo zal het zbo alleen vennootschapsbelasting verschuldigd zijn
over het resultaat van de «marktactiviteiten», conform de wettelijke indeling. Voor
de wettelijke taken bestaat wel een aangifteplicht, maar het resultaat zal vrijgesteld
zijn van belasting op grond van de vrijstellingen in de Wet op de vennootschapsbelasting.
De afspraken tussen de Belastingdienst en ProRail BV over de structurele btw-gevolgen
van de omvorming zijn zo goed als afgerond. Inhoudelijk is over alle mogelijke gevallen
overeenstemming bereikt op een paar complexe situaties na. In die complexe situaties
is sprake van meerdere financiers of van wettelijke taken waarbij het eigendom of
het feitelijk gebruik van de aan te leggen infrastructuur bij ProRail of bij een derde
komen te liggen. Als de uitkomst daarvan is dat er voor derden hogere kosten uit voortvloeien
dan zullen ook die gevallen gecompenseerd worden. Met de Minister van Financiën heb
ik afgesproken om de daarmee gemoeide bedragen op te nemen in de ontwerpbegroting
2022 van Infrastructuur en Waterstaat.
Verder vragen de leden naar mogelijke btw-constructies om het btw-aftrekrecht te krijgen.
Ik kan de leden verzekeren dat die constructies niet aan de orde zullen zijn. Grosso
modo komt de btw-positie van het zbo ProRail erop neer dat voor de wettelijke taken
het regime van onbelast overheidshandelen geldt. Dat betekent in principe dat er geen
recht op btw-aftrek bestaat. Daarnaast kan ProRail andere taken uitvoeren als de Minister
van IenW daar toestemming voor verleent. Die overige activiteiten zijn niet verbonden
aan een bij wet vastgestelde overheidstaak van ProRail. ProRail handelt in deze dan
als btw-ondernemer en heeft daarvoor recht op btw-aftrek voor zover deze werkzaamheden
belast zijn met btw. In dat geval moet ProRail dan zelf btw berekenen aan de opdrachtgevers.
Ook vragen de leden of de prikkel tot investeren in het spoor uitblijft als ProRail
door de btw-compensatie geld overhoudt indien ProRail weinig investeert. Dat is absoluut
niet aan de orde. In de eerste plaats is het een wettelijke taak van ProRail om de
opdrachten van mij en derden aan het spoor uit te voeren. In de tweede plaats heeft
ProRail een belangrijke adviesrol bij investeringen in het spoor maar de beslissing
ligt bij de opdrachtgevers. En ten derde is het niet zo dat ProRail door de btw-compensatie
geld overhoudt. ProRail betaalt de werkzaamheden van de aannemer inclusief btw. Vervolgens
berekent ProRail de kosten exclusief btw aan de opdrachtgevende derde door en declareert
de btw bij mijn ministerie.
Dan vragen de leden wanneer de resultaten van de nieuwe berekeningen voor de incidentele
btw met de Kamer worden gedeeld. Die berekeningen moeten wederom met de Belastingdienst
worden afgestemd. Het definitieve bedrag kan eerst op de omvormingsdatum worden vastgesteld.
Het is niet nodig het wetsvoorstel daarvoor op te houden omdat de uiteindelijke gevolgen
budgettair neutraal zijn voor de Rijksbegroting. Evenals bij de andere belastingen
geldt ook hier dat de eenmalige uitgaven tot even grote belastinginkomsten leiden.
Zodra het uiteindelijke bedrag bekend is en met de Belastingdienst is afgestemd, zal
voor de incidentele effecten conform afspraak met de Minister van Financiën het uitgavenplafond
aangepast worden. De gevolgen hiervan zullen in de ontwerpbegroting 2022 van Infrastructuur
en Waterstaat worden opgenomen.
De leden van de CDA-fractie vragen wat de financiële en fiscale gevolgen zijn van
de omvorming voor derden en andere sectorpartijen. Graag zien de leden deze gevolgen
toegevoegd in het financiële schema. Ook vragen deze leden of de Staatssecretaris
deze gevolgen voor derden wenselijk acht. Deze leden vragen zich ook af of het btw-nadeel
als gevolg van de omvorming aan derden wordt doorberekend.
Eerder heb ik u toegezegd dat de omvorming niet zal leiden tot hogere kosten voor
derden.28 Zulke extra kosten vind ik onwenselijk. De inzet van het kabinet is altijd geweest
dat de eventuele kosten van deze omvorming niet op de reizigers, de verladers, de
vervoerders (en de concessieverleners) en de investeringen op het spoor worden afgewenteld.
Zoals ik ook in de nota naar aanleiding van het verslag heb aangegeven, ben ik er
met de Minister van Financiën in geslaagd om deze financiële effecten te voorkomen.29
Na de omvorming zal ProRail geen btw-ondernemer meer zijn voor werkzaamheden aan of
nabij de HSWI in opdracht van derden. ProRail kan dan de door haar betaalde btw voor
die activiteiten niet meer in vooraftrek brengen bij de Belastingdienst. Dat leidt
tot hogere kosten voor ProRail die zonder nadere maatregelen doorberekend zouden moeten
worden aan de derden. In de Regeling Sturing van en toezicht op ProRail leg ik vast
dat ProRail deze kostenverhoging niet aan derden doorberekent.30 Voor de gebruiksvergoeding van de HSWI en dienstvoorzieningen wordt dit geregeld
in het Besluit implementatie richtlijn 2012/34/EU tot instelling van één Europese
spoorwegruimte.31 ProRail wordt hiervoor gecompenseerd door IenW. De conceptregelgeving is tegelijkertijd
met het indienen van het wetsvoorstel in consultatie gegaan. Tevens heb ik uw Kamer
per brief op de hoogte gesteld van de reacties op de lagere regelgeving.32 De oplossing kan zo samen met het wetsvoorstel beoordeeld kan worden door uw Kamer.
Het financiële schema bevat de reeks bedragen die benodigd zijn voor de compensatie
van derden.
De leden van de CDA-fractie hebben verschillende vragen gesteld over de beoogde inwerkingtredingsdatum.
Zij hebben zorgen over een inwerkingtreding halverwege het boekjaar en vragen welke
negatieve effecten daarbij op kunnen treden. Daarnaast hebben zij nog enkele praktische
vragen over wat die datum betekent voor de boekhouding, voor de systemen waar ProRail
mee werkt, voor de cao en de positie van de werknemers en voor de reeds afgesloten
contracten. Ten slotte vragen zij zich af of het niet beter is om te kiezen voor een
inwerkingtredingsdatum na een afsloten boekjaar.
In het regeerakkoord is afgesproken de omvorming van ProRail tot zbo in deze kabinetsperiode
te realiseren. In mijn brief van 15 juli jl. heb ik uw Kamer geïnformeerd over de
druk die op het tijdspad is komen te staan door onder meer de effecten van de coronacrisis
op de behandeling van het wetgevingstraject.33 Ik heb toen aangegeven te gaan koersen op inwerkingtreding per 1 juli 2021, aangezien
dit het eerstvolgende vaste verandermoment voor de regelgeving is. Ik heb daarbij
aangegeven dat ik samen met ProRail uitwerk hoe een overgang halverwege een kalenderjaar
in juridisch en financieel opzicht zorgvuldig kan worden vormgegeven.
De implicaties van een overgang halverwege het kalenderjaar zijn door experts van
beide organisaties in beeld gebracht. Ook hebben de ondernemingsraden van ProRail
en IenW in een gesprek hun opvattingen over de inwerkingtredingsdatum met mij gedeeld.
Recent hebben de CEO van ProRail en ik gesproken over de voor- en nadelen van inwerkingtreding
per 1 juli 2021 en per 1 januari 2022.
Ik heb de ondernemingsraden en de CEO van ProRail goed gehoord en beraad mij momenteel
op wat dit betekent voor de inwerkingtredingsdatum van het wetsvoorstel. Graag bespreek
ik de voor- en nadelen van inwerkingtreding per 1 juli 2021 of 1 januari 2022 ook
met uw Kamer.
Inwerkingtreding halverwege een boekjaar heeft geen gevolgen voor de cao en de positie
van de werknemers, aangezien in regelgeving wordt vastgelegd dat de werknemers op
grond van een arbeidsovereenkomst werkzaam blijven en daarnaast aangesloten blijven
bij de cao van ProRail en bij hun eigen pensioenfonds.
Voor de reeds afgesloten contracten is in het wetsvoorstel overgangsrecht opgenomen
waardoor alle vermogensbestandsdelen van Railinfratrust BV en ProRail BV overgaan
naar het zbo.34 Voor deze bepaling maakt het niet uit of de omvorming halverwege of na de afsluiting
van een boekjaar in werking treedt.
De leden van de SP-fractie vragen naar de tegenstelling dat de regering in de nota
naar aanleiding van het verslag eerst noemt over de financiële effecten voor reizigers,
verladers en vervoerders. Eerst stelt zij dat «alles is opgelost» en vervolgens dat
«er nog enkele punten openstaan». Ook vragen deze leden naar de enkele complexe situaties
waarover nog gesprekken met de Belastingdienst lopen. Zij vragen daarbij naar de uitkomsten
en of deze met de Kamer kunnen worden gedeeld.
Zoals ik hiervoor naar aanleiding van een soortgelijke vraag van deze leden heb gemeld
worden derden volledig gecompenseerd voor eventuele financiële gevolgen van de omvorming.
Wat ik bedoel met enkele punten die openstaan, zijn enkele complexe situaties waarover
nog gesprekken lopen met de Belastingdienst om te bepalen of er in die gevallen wel
financiële effecten zullen optreden. Zodra er duidelijkheid is dat die zullen optreden,
worden deze conform de afspraak met het Ministerie van Financiën met een plafondcorrectie
op de begroting verwerkt. Hierdoor kan ik de kostenverhogende effecten voor derden
compenseren. Zodoende zullen er ook in die gevallen geen financiële effecten voor
reizigers, verladers, vervoerders en derden optreden.
De gesprekken met de Belastingdienst verlopen constructief. Alle mogelijke situaties
worden besproken met de Belastingdienst. Dit is een zeer zorgvuldig en tijdrovend
proces. Over enkele complexe situaties zijn de gesprekken nog niet afgerond. In die
situaties is sprake van meerdere financiers of van wettelijke taken waarbij het eigendom
of het feitelijk gebruik van de aan te leggen infrastructuur bij ProRail of bij een
derde komen te liggen. Het gaat erom dat volledig wordt voldaan aan de fiscale wet-
en regelgeving in kwestie en dat de hoogte van de fiscale gevolgen in kaart wordt
gebracht. Zodra de gesprekken met de Belastingdienst zijn afgerond en de precieze
financiële gevolgen in kaart zijn gebracht zal ik uw Kamer over die financiële gevolgen
informeren. Zoals ik al in de miljoenennota en de nota naar aanleiding van het verslag
heb aangegeven, zullen deze bedragen met plafondcorrecties in de ontwerpbegroting
2022 worden opgenomen conform de overkoepelende afspraak met de Minister van Financiën.
Hierdoor kan ik de kostenverhogende effecten compenseren.
De leden van de SP-fractie lezen in de nota naar aanleiding van het verslag dat de
vraag of naast ProRail ook andere instanties dan IenW financiële gevolgen ondervinden,
stellig met «nee» wordt beantwoord. De financiële gevolgen van de omvorming bij andere
instanties zouden volgens deze leden alleen betrekking hebben op de gewijzigde fiscale
positie van ProRail. Zij vragen of hiermee wordt ontkend dat derden zelf ook met fiscale
schade kunnen worden geconfronteerd als gevolg van de omvorming.
Mijn antwoord in de nota naar aanleiding van het verslag was ontkennend omdat de fiscale
positie van derden door de omvorming van ProRail niet verandert. Waar derden echter
financiële gevolgen ondervinden door de gewijzigde fiscale positie van ProRail, worden
zij daarvoor gecompenseerd. De omvorming gaat daarom dan ook niet ten koste van investeringen
aan het spoor, ook leidt de omvorming niet tot een stijging van de prijs van het treinkaartje
of een hogere gebruiksvergoeding voor vervoerders en verladers.
De leden van de fractie van de SP-fractie vragen hoe tegemoet wordt gekomen aan de
zorgen van de sector dat de omvorming niet alleen de relatie tussen ProRail en de
Minister raakt maar ook de relatie tussen ProRail en de sector.
In de internetconsultatie hebben de verschillende partijen in de sector hun zorgen
kunnen delen. Ik verwijs hiervoor naar mijn reactie op de inbreng bij de internetconsultatie
die ik bij brief van 21 april jl. aan uw Kamer heb gezonden.35 Naar aanleiding van de internetconsultatie is mijn ministerie in contact met de
verschillende partijen om aandachtspunten en zorgen te bespreken. De gesprekken met
de organisaties in de spoorsector hebben op veel ingebrachte aandachtspunten en zorgen
geleid tot verduidelijking in de wet- en regelgeving, bijvoorbeeld over de tijdelijke
taken van ProRail en de beleidsneutrale omvorming. Door verduidelijking en aanpassing
van de wet- en regelgeving op verschillende punten zijn zo zorgen weggenomen.
Dat er niets verandert in de verhouding blijkt onder meer uit het feit dat ProRail
geen hiërarchische positie ten opzichte van vervoerders krijgt en de huidige privaatrechtelijke
samenwerkingsverhoudingen blijven bestaan. ProRail en de vervoerders blijven bij het
realiseren van de operatie gelijkwaardig aan elkaar en behouden ieder hun eigen relatie
met de (decentrale) overheid. In de wet- en regelgeving worden geen bevoegdheden toegekend
aan ProRail die de verhouding veranderen.
Hoewel de wet- en regelgeving in samenspraak met de sector is verduidelijkt en op
punten aangevuld, begrijp ik dat er bij de sector vragen zijn over de uitwerking die
aan het ministerie worden geuit. Het is mij veel waard om ook hier de kritische en
daarmee in mijn ogen constructieve dialoog met de sectororganisaties te blijven voeren.
ProRail en ik blijven in gesprek met sectororganisaties en zij zijn en worden betrokken
bij het implementatieprogramma als dat voor hen relevant is.
Verhouding tot Europese regelgeving
Richtlijn 2012/34/EU
De leden van de SP-fractie willen weten of de Europese Commissie het eens is met de
compensatie van de fiscale gevolgen van de gebruiksvergoeding.
In het kader van de voorbereiding van het wetsvoorstel is met de Europese Commissie
gesproken over de vraag of het niet doorberekenen aan vervoerders van hogere kosten
voor ProRail als gevolg van het vervallen van de vooraftrek van btw in overeenstemming
is met EU-richtlijn 2012/34. Zoals ik uw Kamer heb gemeld in mijn brief van 19 oktober
2018, zag de Commissie geen reden tot zorg.36 Naar aanleiding van het verzoek van het lid Lacin heb ik vervolgens per brief van
6 december 2018 de correspondentie tussen ambtenaren van mijn ministerie en de Europese
Commissie nader toegelicht.37 Daarbij heb ik uw Kamer de mogelijkheid geboden de mails vertrouwelijk in te zien.
Het door ProRail niet aan derden doorberekenen van btw, die door ProRail niet langer
in vooraftrek kan worden gebracht, voor werken die in
opdracht van die derde aan de HSWI worden verricht, is niet aan te merken als staatssteun.
Dit wordt immers non-discriminatoir voor alle vervoersondernemingen toegepast en brengt
geen selectief voordeel mee voor een of enkele vervoersondernemingen. Daarom is aanmelding
van deze compensatie bij de Europese Commissie op grond van artikel 108, derde lid,
van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) niet vereist. Dit
betekent dat de Europese Commissie hier geen formeel oordeel over zal geven.
Advies
De leden van de CDA-fractie vragen of het wetsvoorstel in zijn totaliteit, dat wil
zeggen inclusief de lagere onderliggende wetgeving, nog voorgelegd wordt aan de Raad
van State en de Algemene Rekenkamer. Hierbij willen deze leden graag ook dat de fiscale
«rulings» worden getoetst.
Het wetsvoorstel is reeds ter advisering aan de Afdeling advisering van de Raad van
State voorgelegd. U heeft het advies kunnen lezen en de reactie daarop in het nader
rapport daarbij. Twee onderdelen van de lagere regelgeving, te weten het Besluit tot
wijziging van enkele algemene maatregelen van bestuur in verband met de wet publiekrechtelijke
omvorming ProRail en het Besluit taken ProRail kunnen pas op na aanvaarding van het
wetsvoorstel door Uw Kamer worden voorgelegd aan de Afdeling advisering. Dat zal dan
geschieden. Daar de Afdeling advisering niet over ministeriële regelingen adviseert,
zullen deze ook niet aan de Afdeling worden voorgelegd.
De Algemene Rekenkamer heeft mij een brief gezonden over het wetsvoorstel in het kader
van het overleg dat plaatsvond op grond van artikel 7.40 van de Comptabiliteitswet
2016. De aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer zijn benut bij de afronding van
het voorstel. De lagere regelgeving is ook aan de Algemene Rekenkamer gestuurd. Zij
hebben medegedeeld daarover geen advies te zullen uitbrengen.
Wat de fiscaliteit betreft is er in het kader van de omvorming geen sprake van nieuwe
fiscale «rulings» door de Belastingdienst. Op korte termijn zullen wel tussen de Belastingdienst
en ProRail BV afspraken worden gemaakt over de structurele btw-positie van het zbo
ProRail. Tot slot zal de Belastingdienst aanslagen opleggen aan ProRail. De hoogte
van die aanslagen zal met uw Kamer worden gedeeld.
De leden van de SP-fractie vragen of de regering het wetsvoorstel opnieuw aan de Raad
van State wil voorleggen met het oog op ontbrekende juridische en wetstechnische opmerkingen.
De Raad van State heeft het wetsvoorstel ook op wetstechnische en juridische aspecten
beoordeeld en heeft op dit punt geen opmerkingen gemaakt. Het is daarom niet nodig
om de Afdeling opnieuw om advies te vragen over het voorstel.
Internetconsultatie
De leden van de CDA-fractie vragen naar mijn definitie van «het modernste zbo» en
in hoeverre dit verschilt van bestaande zbo’s.
Ik heb in de Nota naar Aanleiding van het Verslag de term «modernste zbo» gebruikt
in de context van de veranderopgave waar ProRail voor staat. Aan de cultuurkant benoem
ik dat de medewerkers van ProRail met IenW samen moeten werken om tot het modernste
zbo te komen. Dat is onze gezamenlijke ambitie. Met «modernste zbo» bedoel ik dat
in de implementatie de laatste inzichten en ervaringen met andere zbo’s worden meegenomen,
zodat ProRail niet alleen een zbo is, maar een zbo dat optimaal functioneert volgens
de laatste inzichten. De samenwerking met mijn ministerie is ook bij het meenemen
van de laatste inzichten belangrijk, omdat er op het ministerie kennis en ervaring
is met andere zbo’s. Het is belangrijk dat deze kennis en ervaring wordt benut in
de implementatie om het zbo ProRail in te richten.
De leden van de SP-fractie vragen waaruit blijkt dat het spoorstelsel eenvoudiger
en stabieler wordt en of een stelselwijziging in de eerste jaren niet altijd voor
onduidelijkheden en onstabiele situaties zorgt.
De omvorming heeft zoals ik hiervoor in de Nota naar aanleiding van het Nader Verslag
in onder meer «Gevolgen voor vervoerders, reizigers en verladers» en «Gevolgen voor
de sector» heb aangegeven geen gevolgen voor de relatie tussen ProRail en de rest
van sector. De omvorming ziet slechts op de relatie tussen mij en ProRail, dat stelsel
wordt eenvoudiger. Het aantal rollen dat mijn ministerie in de sturingsrelatie richting
ProRail heeft wordt teruggebracht naar twee rollen: die van de eigenaar en de opdrachtgever.
Door dit te vereenvoudigen kan de tijd en energie van veel betrokkenen straks efficiënter
worden besteed en kan meer tijd gestoken worden in het verbeteren van het spoor voor
alle gebruikers van het spoor. Daarnaast geeft de structuur van een zbo ook stabiliteit
omdat niet, zoals in de huidige situatie het geval is, elke 5 á 10 jaar een nieuwe
beheerconcessie verleend moet worden.
Mede namens de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
S. van Veldhoven-van der Meer, staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.