Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 23 september 2020

Met belangstelling heb ik kennis genomen van de vragen en opmerkingen van de in het
verslag aan het woord zijnde fracties. Er is inbreng geleverd door de leden van de
fracties van VVD, CDA, D66, SP en ChristenUnie.

Ik houd bij de beantwoording van de gestelde vragen hieronder zoveel mogelijk de indeling
en de volgorde van het verslag aan, met dien verstande dat vergelijkbare vragen waar
mogelijk bij de beantwoording samengenomen zijn. De beantwoording geschiedt mede namens
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

1. Inleiding

Ik ben verheugd te vernemen dat de leden van de VVD-fractie de nieuwe benadering voor
de oplossing van de schuldenproblematiek, waaraan ook dit wetsvoorstel een bijdrage
beoogt te leveren, onderschrijven. Die bijdrage bestaat met name uit de voorgestelde
algemene kwijtscheldingsbepaling in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het verheugt
mij dan ook evenzeer dat de leden van de D66-fractie positief zijn over het wetsvoorstel
en in het bijzonder over de kwijtscheldingsbepaling.

Op de vraag van de leden van de fracties van CDA en SP waarom het zo lang heeft geduurd
voordat dit wetsvoorstel bij de Tweede Kamer werd ingediend, antwoord ik allereerst
dat ik zelf ook graag gezien had dat dit voorstel eerder had kunnen worden ingediend.
Het wetsvoorstel werd door het vorige kabinet enkele dagen voor de Tweede Kamerverkiezingen
van 15 maart 2017 voor advies voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van
State, die hierover advies uitbracht toen het kabinet inmiddels demissionair was geworden.
Na het aantreden van dit kabinet achtten de Staatssecretaris van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid en ik – mede gezien de passage in het regeerakkoord over problematische
schulden – het wenselijk om alsnog uitvoering te geven aan de aanbeveling uit het
evaluatierapport «De bestuursrechtelijke geldschuldenregeling» (bijlage bij Kamerstukken
II 2013/14, 29 279, nr. 194) om een algemene kwijtscheldingsbepaling op te nemen in de Awb. Omdat de Afdeling
advisering van de Raad van State had geadviseerd nader in te gaan op een algemene
regeling voor kwijtschelding van bestuursrechtelijke geldschulden, leek toevoeging
van de voorgenomen bepaling aan dit voorstel de meest aangewezen optie ter uitvoering
van dit voornemen. Het uitdenken van de meest geschikte modaliteit voor deze bepaling
en het in kaart brengen en afstemmen van de gevolgen hiervan voor alle bestuursorganen
vergden vervolgens de nodige tijd. Ik meen echter dat deze tijdsinvestering de moeite
waard is geweest en ben dan ook verheugd dat het merendeel van de aan het woord zijnde
leden de gemaakte keuze voor een algemene kwijtscheldingsbepaling in de Algemene wet
bestuursrecht (Awb) lijkt te steunen. Ik ben de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid
ook zeer erkentelijk voor het feit dat het voorstel door haar zo snel in behandeling
is genomen en hoop dat we dat tempo in de verdere behandeling kunnen voortzetten.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen – in het licht van de passage uit het
regeerakkoord waarin de bijzondere verantwoordelijkheid van de overheid wordt geschetst
waar het de positie als schuldeiser betreft – aan te geven op welke wijze met dit
wetsvoorstel onnodige vergroting van schulden wordt voorkomen. Zij vragen in dit verband
ook of de bepalingen die toezien op de versterking van de positie van de overheid
binnen dit uitgangspunt passen.

Dit wetsvoorstel strekt ertoe om in de evaluatie van de geldschuldentitel (titel 4.4)
van de Awb geconstateerde knelpunten op te lossen en de helderheid van de geldschuldentitel
voor alle gebruikers, burgers en overheid derhalve, te vergroten. De voorgestelde
wijzigingen in de geldschuldentitel zijn hoofdzakelijk technische verbeteringen. Het
voorstel heeft niet tot doel te komen tot een versterking van de overheid als schuldeiser.
Bij de invoering van titel 4.4 van de Awb is aangegeven dat met de algemene regeling
van bestuursrechtelijke geldschulden is beoogd te komen tot uniformering, het scheppen
van duidelijkheid en het bevorderen van efficiëntie (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, p. 4). Bij de evaluatie van titel 4.4 is beoordeeld of aan deze doelen is voldaan
en is onderzocht of zich in de praktijk knelpunten voordoen. Uit de evaluatie kwam
naar voren dat het doel van één, uniforme regeling slechts ten dele is bereikt. Met
dit wetsvoorstel wordt beoogd om de eenvoud en uniformiteit die met de geldschuldentitel
werden en worden nagestreefd, in sterkere mate te bereiken door gesignaleerde knelpunten
in de wettelijke regeling op te lossen en de helderheid ervan te vergroten. Met het
opnemen van een algemene kwijtscheldingsbevoegdheid in de Awb komt er meer ruimte
voor de overheid als schuldeiser om rekening te houden met problematische schulden
bij burgers. De onnodige vergroting van schulden wordt door dit kabinet op allerlei
manieren geadresseerd met de uitvoering van het Actieplan brede schuldenaanpak (Kamerstukken
II 2017/18, 24 515, nr. 431 e.v.). Dit wetsvoorstel, in het bijzonder de voorgestelde kwijtscheldingsbepaling,
is daar slechts een onderdeel van.

2. Evaluatierapport geldschuldentitel Awb en uitvoeringspraktijk

De leden van de SP-fractie stellen de vraag waarom niet alle aanbevelingen uit het
voornoemde evaluatierapport worden omgezet in wetgeving. Zij vragen dit specifiek
ten aanzien van de onduidelijkheden die in de praktijk zijn geconstateerd, bijvoorbeeld
het in rekening brengen van de wettelijke rente op geld wat ten onrechte bij de burger
is verbleven. Ook wijzen zij er op dat de evaluatie naar voren bracht dat het toelichten
van de gevolgen van het niet betalen van een betalingsbeschikking zou kunnen bijdragen
aan het voorkomen van onbegrip, frustratie en kansloze procedures. Als een dergelijke
verplichting tot toelichting niet in de wet wordt opgenomen, hoe wordt er dan voor
gezorgd dat dit toch gebeurt, zo willen deze leden weten.

In het evaluatierapport is de werking van de geldschuldentitel geanalyseerd. Uit deze
analyse is een aantal knelpunten naar voren gekomen. Deze knelpunten vragen om verschillende
typen oplossingen. Een deel kan worden opgelost met wijziging van de Awb, een deel
kan uitsluitend worden opgelost met wijziging van bijzondere wetten en weer een ander
deel kan niet met wetgeving worden opgelost, maar vraagt bijvoorbeeld om voorlichting
of praktische hulp. Voor deze laatste categorie is in 2016 door het Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de Handreiking «Behoorlijke en effectieve
invordering van geldschulden» tot stand gebracht, te vinden op de website «De responsieve
overheid / Passend contact met de overheid». In deze handreiking wordt praktische
informatie gegeven over het gebruik van de geldschuldentitel, waaronder het door de
vragenstellers genoemde toelichten van de gevolgen van het niet betalen van een betalingsbeschikking,
zodat in de evaluatie genoemde knelpunten worden weggenomen. De handreiking is getest
in het zogenaamde pioniertraject «Behoorlijke en effectieve invordering» en uit de
evaluatie van dat traject is gebleken dat de handreiking ook daadwerkelijk effect
heeft.

Ten aanzien van het door deze leden genoemde voorbeeld over het in rekening brengen
van wettelijke rente op geld dat een burger moet terugbetalen omdat hij het ten onrechte
ter beschikking heeft gehad, stel ik voorop dat ik geen voorstander ben van een algemene
regeling in de geldschuldentitel van de Awb op grond waarvan er door bestuursorganen
rente kan worden gevorderd over de periode dat onverschuldigd betaalde gelden onterecht
bij de burger hebben berust. De algemene regeling in de Awb heeft slechts betrekking
op de rente die de schuldenaar verschuldigd is indien hij een geldschuld niet op tijd
heeft betaald. De bepalingen over het vorderen van rente in titel 4.4 hebben geen
betrekking op de vraag of een bestuursorgaan rechtsgeldig een verplichting tot betaling
van die rente kan vaststellen indien iemand, naar later blijkt, ten onrechte over
een bepaald bedrag heeft kunnen beschikken. Bovendien komt onverschuldigde betaling
in verschillende gedaanten voor terwijl een algemene regel dat rente verschuldigd
is over de termijn dat iemand ten onrechte over een bedrag heeft kunnen beschikken,
niet in alle gevallen passend zou zijn (gedacht kan worden aan de situatie dat de
overheid abusievelijk (teveel) heeft betaald). De beslissing om al dan niet te regelen
dat rente kan worden gevorderd in geval er onverschuldigd is betaald aan een burger,
dient op het desbetreffende beleidsterrein door de bijzondere wetgever te worden genomen.

3. Inhoud van het wetsvoorstel

Kwijtschelding

De leden van de SP-fractie vragen waarom in het voorgestelde artikel 4:94a Awb wordt
gesteld dat sprake moet zijn van een onevenredige verhouding tussen de invordering
en de nadelige gevolgen van die invordering om te komen tot kwijtschelding van een
bestuursrechtelijke geldschuld. Zij vragen of het hierdoor niet in de rede ligt dat
juist kleine schulden worden kwijtgescholden, terwijl burgers meer geholpen zouden
kunnen worden bij het kwijtschelden van grote schulden.

Voor de formulering van artikel 4:94a Awb is aangesloten bij bestaande hardheidsclausules
in het bestuursrecht. Het artikel bepaalt dat een bestuursorgaan een geldschuld geheel
of gedeeltelijk kan kwijtschelden indien de nadelige gevolgen van de invordering onevenredig
zijn in verhouding tot de met de invordering te dienen doelen. Uitgangspunt daarbij
is dat bestuursorganen moeten kunnen verantwoorden waarom in een individueel geval
van de algemeen geldende regel wordt afgeweken. Deze regel is in dit geval de verplichte
betaling van een bestuursrechtelijke geldschuld, die in principe volgt uit een wettelijke
regeling en tot invordering waarvan een bestuursorgaan – mede in het kader van de
rechtmatige besteding van overheidsgelden – gehouden is. Een beslissing tot kwijtschelding
houdt feitelijk in dat het bestuursorgaan zijn verplichting tot invordering minder
zwaar laat wegen dan een ander belang. Dit andere belang wordt niet alleen gevormd
door de hoogte van de vordering maar ook de persoonlijke situatie van de betalingsplichtige.
De nadelige gevolgen van de invordering kunnen dus per persoon verschillen. Omdat
er ook voor kan worden gekozen om de schuld gedeeltelijk kwijt te schelden is het
ook niet per definitie zo dat grote schulden nooit (deels) worden kwijtgescholden.
De gekozen formulering geeft de mogelijkheid tot maatwerk.

De leden van de SP-fractie vragen daarbij welke overwegingen, anders dan of het innen
van een schuld economisch bezien rendabel is, gelden voor het innen van een schuld.

Zoals ook in de laatste voortgangsrapportage van het Actieplan brede schuldenaanpak
(Kamerstukken II 2019/20, 24 515, nr. 533, p. 3) is aangegeven is de aandacht voor schulden de afgelopen twee jaar toegenomen
en er is consensus dat problematische schulden een urgent maatschappelijk probleem
zijn. Bestuursorganen hebben daar ook steeds meer oog voor en kunnen dit betrekken
in hun afweging op grond van artikel 4:94a Awb. Dit kan natuurlijk alleen als er geen
andere wettelijke regeling geldt, waaruit blijkt dat de wetgever al een andere afweging
heeft gemaakt, zoals een regeling dat bij fraude niet wordt kwijtgescholden. In dat
geval staat de wet een bestuursorgaan immers niet toe hier een andere keuze in de
maken. Dit ook in antwoord op de vraag van de leden van de SP-fractie of de keuze
tot het geheel of gedeeltelijk kwijtschelden van schulden niet bij de bestuursorganen
zelf moet worden belegd. De beslissing ligt op grond van de voorgestelde bepaling
in de Awb dus inderdaad bij de bestuursorganen, voor zover bijzondere wetgeving die
beslissingsruimte niet inperkt.

Op de vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie in welke uitzonderlijke gevallen
tot kwijtschelding op grond van artikel 4:94a Awb dient te worden over gegaan, antwoord
ik dat de uitzonderlijkheid voortvloeit uit het voor de hand liggende uitgangspunt
dat schulden dienen te worden betaald. De in artikel 4:94a neergelegde norm houdt
slechts in dat bij kwijtschelding een individuele belangenafweging moet worden gemaakt.
Kwijtschelding van een bestuursrechtelijke geldschuld die hoogstwaarschijnlijk toch
niet (volledig) verhaald kan worden kan een burger die in de problemen is geraakt
op een gegeven moment duidelijkheid en lucht geven en hopelijk in veel gevallen ook
weer ruimte bieden voor een weg uit de problematische schulden. Bovendien heeft kwijtschelding
voor de overheid dan ook een voordeel, omdat er geen invorderingskosten worden gemaakt
voor een schuld die nooit kan worden voldaan.

Opschorten van de bevoorschotting

De leden van de fracties van CDA, D66, SP en ChristenUnie hebben enkele vragen over
de voorgestelde regeling van de opschorting van de bevoorschotting.

Het voorstel introduceert de mogelijkheid tot het opschorten van de verplichting tot
betaling van een voorschot. Het huidige artikel 4:96 Awb kent alleen de mogelijkheid
om de verstrekking van een voorschot te wijzigen of in te trekken. Uit de evaluatie
is gebleken dat aan de figuur van de opschorting behoefte was, naast de al bestaande
en nog ingrijpendere maatregelen van wijziging en intrekking. Op dit moment is de
lichtere optie van opschorting niet geregeld. Wanneer een bestuursorgaan de betaling
feitelijk stopzet, is er sprake van opschorting. Naar het oordeel van de regering
is opschorting evenwel zodanig ingrijpend, dat daaraan een expliciete beslissing van
een bestuursorgaan vooraf behoort te gaan, zodat de burger inzicht wordt gegeven in
de beweegredenen van het bestuursorgaan en de mogelijkheid heeft om rechtsbescherming
te zoeken.

De leden van de D66-fractie vragen welke waarborgen ervoor zorgen dat het sociale
leven van een burger niet op drastische wijze wordt verstoord. Naar het oordeel van
de regering biedt de voorgestelde regeling juist meer waarborgen voor de burger dan
de huidige situatie, omdat er een lichtere optie van ingrijpen in het sociale leven
van een burger bijkomt. De fractieleden van de SP vragen of voorschotten uitsluitend
worden opgeschort om een reactie van de burger uit te lokken. Dit is zoals hiervoor
uiteengezet geenszins het geval. De wettelijke eis om een opschortingsbesluit te nemen,
biedt de burger juist meer waarborgen, dan het eenvoudigweg stopzetten van de uitbetaling
van voorschotten. De opschorting is een tijdelijke, conservatoire maatregel, die –
evenals de ingrijpender maatregelen – uiteraard zorgvuldig dient te worden ingezet.
Met het oog daarop bevat het voorgestelde artikel een aantal beperkingen voor het
bestuursorgaan.

Ten eerste kan de opschorting uitsluitend plaatsvinden indien het bestuursorgaan een
«ernstig vermoeden» heeft dat er grond bestaat om de bevoorschotting in te trekken
of te wijzigen vanwege het niet naleven van aan de bevoorschotting verbonden gevolgen
of het verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens, terwijl het verstrekken van
juiste of volledige gegevens tot een andere voorschotbeschikking zou hebben geleid.
De term «ernstig vermoeden» sluit, ter vermijding van misverstanden en omwille van
de uniformiteit binnen de Awb, aan bij de terminologie van artikel 4:56 Awb. Op grond
van dat artikel kunnen ook bij subsidies voorschotten worden verleend. Dat gebeurt
in de praktijk op grote schaal. Ook bij subsidies kan de bevoorschotting worden opgeschort
indien er een «ernstig vermoeden» bestaat dat er grond bestaat om de subsidie in te
trekken of te wijzigen. In de praktijk stuit het gebruik van deze term in het subsidierecht
ook niet op problemen.

Er is, zo antwoord ik de leden van de CDA-fractie desgevraagd, sinds de inwerkingtreding
van artikel 4:56 Awb in 1998 niet veel jurisprudentie over dit artikel. Dat wettigt
het vermoeden dat in de praktijk goed te werken valt met dit criterium. Dat er sprake
is van een «ernstig vermoeden» moet het bestuursorgaan aantonen aan de hand van concrete
feiten en omstandigheden die zijn vermoeden staven. Niet iedere aanwijzing dat er
wellicht iets niet in de haak is, is dus voldoende om aan te nemen dat er sprake is
van een «ernstig vermoeden» (zie bijv. Vzr. Rb. Gelderland 12 juli 2019, ECLI:NL:RBGEL:2019:3627
en Rb. Midden Nederland 4 december 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:8695).

Een tweede beperking die voor het bestuursorgaan voortvloeit uit de voorgestelde bepaling,
is dat de uitbetaling van voorschotten gedurende maximaal dertien weken kan worden
opgeschort. Een bestuursorgaan is dus gebonden aan deze termijn van dertien weken
om een maatregel definitief in te trekken of te wijzigen vanaf het moment dat deze
is opgeschort. Deze termijn biedt een redelijk evenwicht tussen het belang van de
justitiabele dat het bestuursorgaan zo snel mogelijk definitief beslist, zodat de
justitiabele duidelijkheid heeft over zijn recht op een voorschot, en het belang van
het bestuursorgaan om voldoende tijd te hebben om zorgvuldig onderzoek te doen naar
de vraag of er inderdaad grond bestaat om de voorschotbeschikking in te trekken of
te wijzigen.

De leden van de fracties van de SP en de ChristenUnie stellen diverse vragen over
de communicatie over een (voornemen) van een besluit tot opschorting. Een besluit
tot opschorting moet altijd met redenen worden omkleed en begrijpelijk worden gecommuniceerd.
Eveneens is er de mogelijkheid om daartegen binnen een termijn van zes weken bezwaar
te maken en staat ook zes weken beroep bij de bestuursrechter open. Een besluit tot
opschorting is immers een besluit in de zin van de Awb. Dit betekent dat het aan alle
eisen die de Awb stelt dient te voldoen. Dit betekent onder meer dat het schriftelijk
dient te zijn, zorgvuldig moet worden voorbereid, van een draagkrachtige en deugdelijke
motivering dient te zijn voorzien en aan de belanghebbende moet zijn bekendgemaakt
op de in de Awb voorgeschreven manier. Een zorgvuldige voorbereiding kan meebrengen
dat er contact wordt gezocht met de burger en inzage in het dossier wordt gegeven.
Contact zoeken en mogelijkheid bieden om fouten of misverstanden, binnen een redelijke
termijn en rekening houdend met het doenvermogen van de burger, recht te zetten voordat
wordt overgegaan tot opschorting past ook in de maatwerkbenadering die de regering
voorstaat (zie hierover ook de brief van het kabinet van 16 januari 2020 in reactie
op het onderzoek «Regels en ruimte – Verkenning Maatwerk in dienstverlening en discretionaire
ruimte» (Kamerstukken II 2019/20, 29 362, nr. 282). Wanneer blijkt dat de bevoorschotting ten onrechte is opgeschort, wordt deze hervat,
zo antwoord ik de leden van de SP-fractie. Rente is in dergelijke gevallen niet aan
de orde. Voorschotten worden immers vooruitlopend op de vaststelling van een verplichting
tot betaling verstrekt.

De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of opschorting enkel mag plaatsvinden
wanneer het een vermoeden van onregelmatigheden op een individueel dossier betrekking
heeft. Die vraag kan de regering bevestigend beantwoorden. Het «ernstige vermoeden»
dient altijd betrekking te hebben op de bevoorschotting aan een bepaalde individuele
ontvanger.

De leden van de fracties van de SP en de ChristenUnie leggen een verband tussen de
voorgestelde opschortingsbepaling en de toeslagenaffaire. Hoewel ik mij goed kan indenken
dat dit verband wordt gelegd, hecht ik eraan te melden dat op toeslagen de Algemene
wet inkomensafhankelijke regelingen van toepassing is en dat die wet voor toeslagvoorschotten
een eigenstandige systematiek kent, met een eigen opschortingsregeling die geheel
losstaat van de bevoorschotting als bedoeld in de geldschuldentitel van de Awb.

Verlengen verjaringstermijn invordering verbeurde dwangsommen

De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan ingaan op de vraag of de VNG
zich kan vinden in de voorgestelde termijn van één jaar als verjaringstermijn voor
de invordering van verbeurde dwangsommen en welke gevolgen deze termijn heeft voor
de uitvoeringspraktijk.

De VNG kan zich vinden in de termijn van één jaar. Deze staat ook thans al in artikel
5:35 Awb over de invordering van een verbeurde dwangsom. De voorgestelde wijziging
houdt in dat er een lid aan het artikel wordt toegevoegd. Hierin wordt geregeld dat
de verjaringstermijn van de rechtsvordering tot betaling van een verbeurde dwangsom,
wordt verlengd indien er bezwaar is gemaakt, (hoger) beroep is ingesteld of indien
er nog bezwaar of (hoger) beroep open staat op de dag dat de verjaringstermijn oorspronkelijk
zou verstrijken. De VNG heeft laten weten zich hierin te kunnen vinden omdat op deze
wijze de onwenselijke situatie wordt voorkomen dat een bestuursorgaan, in het geval
dat er bezwaar is gemaakt of een (hoger)beroepsprocedure aanhangig is, genoodzaakt
is om een invorderingsbeschikking te nemen om zo een dreigende verjaring van de rechtsvordering
te stuiten. Het tweede lid draagt naar de mening van de VNG bij aan de totstandkoming
van een evenredig afgewogen besluitvormingsprocedure en dient de belangen van belanghebbenden.
Bovendien kan het bijdragen aan de vermindering van juridische procedures.

De leden van de SP-fractie geven aan dat zij de noodzaak tot het verlengen van de
verjaringstermijn op de invordering van verbeurde dwangsommen begrijpen. Zij constateren
echter dat er een enorme discrepantie zit tussen de vijf jaar waar de VNG om vraagt
en één jaar zoals nu geldt. Wat verklaart dit enorme verschil en waarom wordt niet
bij de algemene verjaringstermijn van vijf jaar aangesloten die voor bestuursrechtelijke
geldschulden geldt? Ook vragen deze leden toe te lichten hoe een bestuursorgaan in
de praktijk moet rekening houden met de verjaringstermijn daar waar een proces van
invordering langer loopt.

De termijn van één jaar staat – zoals gezegd in het antwoord op de leden van de VVD-fractie
– ook nu al in artikel 5:35 Awb. Er wordt een lid toegevoegd aan artikel 5:35 Awb.
Hierin is geregeld dat de verjaringstermijn van de rechtsvordering tot betaling van
een verbeurde dwangsom, wordt verlengd indien er op de dag dat de oorspronkelijke
termijn zou verstrijken, bezwaar, beroep of hoger beroep openstaat of aanhangig is.
Aansluiten bij de algemene verjaringstermijn voor bestuursrechtelijke geldschulden,
ligt bij verbeurde dwangsommen minder voor de hand omdat een zo lange termijn afbreuk
zou doen aan de rechtszekerheid van de (vermeende) overtreder en ook niet past bij
de aard van een last onder dwangsom. Een last onder dwangsom strekt er immers toe
om de overtreder te dwingen de wet (alsnog) na te leven. Dit doel wordt slechts bereikt
als het bestuursorgaan bij niet-naleving van de last de dwangsom daadwerkelijk en
spoedig effectueert. Om de praktijk tegemoet te komen is daarom voorgesteld de verjaringstermijn
te verlengen indien een van de hiervoor genoemde omstandigheden zich voordoet. Voor
een bestuursorgaan is het goed mogelijk om hier in de praktijk rekening mee te houden
omdat het binnen de organisatie bekend is welke procedures er aanhangig zijn en tegen
welke van haar besluiten er nog een rechtsbeschermingsmogelijkheid openstaat. Zoals
ook uit het antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie bleek, kan ook de
VNG zich vinden in de verlenging en draagt het tweede lid naar de mening van de VNG
bij aan de totstandkoming van een evenredig afgewogen besluitvormingsprocedure die
de belangen van belanghebbenden dient.

4. Uitvoeringslasten

De leden van de VVD-fractie constateren terecht dat met het voorgestelde artikel 4:94a
Awb niet wordt beoogd bestaande wettelijke regelingen voor kwijtschelding te wijzigen.
Artikel 4:94a is van regelend recht, wat wil zeggen dat de Awb een hoofregel geeft,
maar ook uitzonderingen toelaat. Dit betekent dat de kwijtscheldingsbepaling uit de
Awb dus alleen van toepassing is als er niet in een ander wettelijk voorschrift iets
over kwijtschelding van een bestuursrechtelijke geldschuld is bepaald.

Op de vraag van deze leden of de gekozen systematiek ook geldt voor alle wettelijke
kwijtscheldingsregelingen die in de toekomst nog worden gemaakt, antwoord ik bevestigend.
De bedoeling is dat er ruimte is en blijft voor eigen kwijtscheldingsregimes. Overigens
kan het bestaan van artikel 4:94a Awb in bepaalde gevallen wellicht wel aanleiding
zijn voor de wetgever om te beoordelen of er (nog steeds) behoefte is aan een aparte
kwijtscheldingsregeling. Maar als dit het geval is, staat deze bepaling daaraan niet
in de weg.

De leden van de VVD-fractie vragen voorts of er een overzicht kan worden gegeven van
de reeds bestaande wettelijke regelingen voor kwijtschelding. Er zijn op dit moment
in 33 wetten een of meer kwijtscheldingsbepalingen opgenomen. Deze lopen uiteen van
een algemeen geformuleerde vrijstellingsbevoegdheid in artikel 9:16 van de Algemene
douanewet tot meer geclausuleerde mogelijkheden met betrekking tot bestuurlijke boetes
op grond van onder andere de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering en de Participatiewet.
Zoals ook in de memorie van toelichting bij dit voorstel is aangegeven gelden voor
bestuurlijke boetes en onverschuldigd betaalde uitkeringen op grond van de SZW-uitkeringswetten doorgaans geclausuleerde kwijtscheldingsmogelijkheden. Ook de Invorderingswet
1990 kent een eigen regime. Voor een volledig overzicht van de bestaande wettelijke
regelingen voor kwijtschelding verwijs ik graag naar de bijlage bij deze nota naar
aanleiding van het verslag.

Deze wettelijke regelingen worden, de leden van de VVD-fractie vragen hiernaar, niet
allemaal geëvalueerd. In veel gevallen is daar ook geen aanleiding voor. Belangrijker
is, dat onder de Brede Schuldenaanpak van het kabinet er veel meer oog is gekomen
voor de overheid als schuldeiser en de samenwerking die daarbij nodig is tussen verschillende
bestuursorganen. Ik verwijs op dit punt graag nogmaals naar het actieplan en de voortgangsbrieven
die hierover zijn gestuurd (Kamerstukken II 24 515, nrs. 431, 489 en 533).

5. Consultatie

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het advies van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State over een voorontwerp van dit wetsvoorstel.

Zij vragen naar aanleiding daarvan of er leden van de Raad van State zijn geweest
die vanuit de Afdeling bestuursrechtspraak advies hebben gegeven in de consultatiefase
en eveneens betrokken waren bij het advies van de Afdeling advisering. Verder willen
de leden van de VVD-fractie weten hoe de wetgevingsadviezen van de Afdeling bestuursrechtspraak
zich verhouden tot het doel en strekking van het wetsvoorstel tot herstructurering
van de Raad van State uit 2010, waarbij in de wet werd vastgelegd dat een lid van
de Afdeling bestuursrechtspraak dat betrokken is geweest bij de totstandkoming van
een advies van de Raad, niet deelneemt aan de behandeling van een geschil over een
«zaak» waarop dat advies betrekking had.

Het is de regering niet bekend welke leden van de Raad van State betrokken zijn geweest
bij het door de Afdeling bestuursrechtspraak op 2 juni 2016 uitgebrachte advies over
de consultatieversie en bij het door de Afdeling advisering van de Raad van State
26 april 2017 op uitgebrachte advies over het wetsvoorstel. Door de regering ingewonnen
adviezen komen voor rekening van het college waaraan advies is gevraagd. Bij de voorbereiding
van wetsvoorstellen worden doorgaans vele instanties en organisaties geraadpleegd.
Het is afhankelijk van het onderwerp welke instanties en organisaties over een concreet
conceptwetsvoorstel worden geconsulteerd. Wetsvoorstellen die consequenties kunnen
hebben voor de werkwijze of werklast van de rechterlijke macht worden voor advies
toegezonden aan de Raad voor de rechtspraak. Dit vloeit voort uit artikel 94 van de
Wet op de rechterlijke organisatie, dat aan de Raad de taak toekent om te adviseren
over wetgeving en beleid op het terrein van de rechtspleging. De adviezen van de Raad
voor de rechtspraak worden overeenkomstig dat artikel vastgesteld na overleg met de
gerechten ten aanzien waarvan de Raad krachtens de Wet op de rechterlijke organisatie
een taak heeft, te weten de rechtbanken, de gerechtshoven, het College van Beroep
voor het bedrijfsleven en de Centrale Raad van Beroep. De Afdeling bestuursrechtspraak
behoort derhalve niet tot de gerechten in overleg waarmee de Raad voor de rechtspraak
zijn adviezen opstelt. Voor zover een wetsvoorstel mogelijke consequenties heeft voor
de werkwijze of werklast van de Afdeling bestuursrechtspraak (bijvoorbeeld omdat het
voorstel procesrechtelijke wijzigingen bevat of soorten zaken toedeelt aan of onttrekt
aan de competentie van de Afdeling), pleegt er daarom ook advies te worden gevraagd
aan de Afdeling als belanghebbende bij zo’n wetsvoorstel. Hetzelfde geldt overigens
voor de Hoge Raad, die evenmin valt onder de taakomschrijving van de Raad voor de
rechtspraak. Overigens is het ook praktijk dat conceptwetsvoorstellen die in zeer
rechtstreekse zin gevolgen hebben voor het functioneren van gerechten ten aanzien
waarvan de Raad voor de rechtspraak een taak heeft, tevens aan die gerechten zelf
worden voorgelegd. Een sprekend voorbeeld is het conceptwetsvoorstel uit 2014 dat
voorzag in de opheffing van de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep
voor het bedrijfsleven.

Adviezen van de Afdeling bestuursrechtspraak wordt ondertekend door de voorzitter
van deze afdeling en gepubliceerd op de website van de Raad van State (zie: https://www.raadvanstate.nl/publicaties/consultaties/). De adviezen bevatten de vaste clausulering dat de reactie van de Afdeling bestuursrechtspraak
niet vooruitloopt op de advisering van de Afdeling advisering, noch op de beantwoording
van vragen waarvoor de Afdeling bestuursrechtspraak zich bij de behandeling van de
bij haar aanhangige zaken bij eventuele aanvaarding van het betreffende ontwerp gesteld
zal zien.

Het advies dat de Afdeling bestuursrechtspraak in de consultatiefase van een wetsvoorstel
uitbrengt, heeft dezelfde functie en status als de advisering door andere rechtscolleges.
Een verzoek om voorlichting aan de Afdeling advisering – de leden van de VVD-fractie
vragen hiernaar – is in deze fase van een wetsvoorstel niet aan de orde; er wordt
namelijk advies gevraagd vanuit een (bestuurs)rechterlijke expertise, waarvoor juist
de Afdeling bestuursrechtspraak geëigend is.

Na de consultatiefase wordt het conceptwetsvoorstel aangepast. De verkregen reacties
en adviezen worden erin verwerkt en in de memorie van toelichting wordt uiteengezet
welke reacties en adviezen zijn ontvangen en welke consequenties deze hebben gehad
voor het conceptwetsvoorstel. Wanneer de regering het wetsvoorstel vervolgens voor
advies voorlegt aan de Afdeling advisering van de Raad van State worden alle tijdens
de consultatiefase ontvangen schriftelijke reacties bij het verzoek om advies gevoegd.
Op die manier neemt de Afdeling advisering op gelijke wijze als voor adviezen van
andere geconsulteerde rechtsprekende en andere instanties geldt, kennis van het consultatieadvies
van de Afdeling bestuursrechtspraak over een wetsvoorstel.

Op de vraag hoe ik deze wijze van advisering beoordeel in het licht van het Procola-arrest
kan ik zeggen dat hier – naast artikel 42, vierde lid van de Wet op de Raad van State
– ook de regels uit de Awb inzake verschoning en wraking van toepassing zijn. Een
lid van de Afdeling bestuursrechtspraak dat meent dat sprake is van feiten of omstandigheden
waardoor de rechterlijke onpartijdigheid schade zou kunnen lijden in een concrete
zaak, heeft op grond van artikel 8:19 Awb de mogelijkheid zich te verschonen. Een
rechtzoekende die ten aanzien van een lid van de Afdeling bestuursrechtspraak meent
dat sprake is van feiten of omstandigheden waardoor de rechterlijke onpartijdigheid
in een concrete zaak schade zou kunnen lijden, heeft op grond van artikel 8:15 Awb
de mogelijkheid dit lid te wraken.

Op de vraag van de leden van de SP-fractie waarom de zorgen van de Nederlandse Vereniging
voor Rechtspraak (NVvR) over de verminderde rechtsbescherming van burgers door een
toename van het aantal formele beslismomenten niet in dit wetvoorstel geadresseerd
worden, antwoord ik dat artikel 4:125 van de Awb juist bij bestuursrechtelijke geldschulden
al voorziet in een concentratie van rechtsbescherming. Als een belanghebbende bezwaar
maakt tegen de betalingsbeschikking, geldt dat bezwaar op grond van dit artikel ook
voor de bijkomende beschikkingen (zoals een beschikking tot verrekening, uitstel van
betaling en het verlenen van een voorschot). Hetzelfde geldt bij beroep en hoger beroep,
en bij een verzoek om een voorlopige voorziening. Wel moet de belanghebbende dan duidelijk
aan het bestuursorgaan of de rechter aangeven dat hij het ook met deze bijkomende
beschikkingen niet eens is.

ARTIKELSGEWIJS

Artikel I, onderdeel A (nieuw art. 4:94a Awb)

De leden van de VVD-fractie stellen de vraag of er in het geval dat een specifieke
kwijtscheldingsbepaling van toepassing is, toch reden kan zijn om artikel 4:94a Awb
toe te passen en of er is gedacht aan het regelen van uitsluitingsgronden bij dit
artikel. Dat is niet het geval. Artikel 4:94a is niet van toepassing als bij wettelijk
voorschrift anders is bepaald, dus wanneer er een andere kwijtscheldingsbepaling bestaat.
Hoe ver die kwijtscheldingsbepaling strekt is niet relevant.

Het artikel in de Awb geeft een algemeen afwegingskader voor de gevallen dat niet
iets anders is geregeld. Daarbij is geoordeeld dat het bestuursorgaan dan het beste
een individuele belangenafweging kan maken. Aan het regelen van uitsluitingsgronden
is, gezien het feit dat de voorgestelde bepaling een facultatieve bevoegdheid geeft
en het omdat veel regelingen zelf al uitsluitingsgronden kennen, geen behoefte gebleken.

De leden van de VVD-fractie vragen verder welke omstandigheden een bestuursorgaan
dient te betrekken bij een beoordeling of sprake is van onwil om een bestuursrechtelijke
geldschuld te voldoen of dat er echt een gebrek is aan betalingscapaciteit en willen
weten of in dat kader is overwogen wettelijk te regelen dat een bestuursorgaan eerst
moet kijken of een betalingsregeling op grond van artikel 4:94 Awb kan worden getroffen,
alvorens gebruik te kunnen maken van de kwijtscheldingsbevoegdheid.

Een bestuursorgaan moet een beslissing om kwijt te schelden kunnen motiveren en de
gemaakte belangenafweging daarbij kunnen toelichten. Ik verwijs in dit verband kortheidshalve
naar hetgeen over de kwijtscheldingsbepaling nader is toegelicht in paragraaf 3 van
deze nota naar aanleiding van het verslag. Dat een betalingsregeling ook geen oplossing
biedt of heeft geboden kan daarbij een afweging zijn. Het is niet nodig om wettelijk
vast te leggen dat de bevoegdheid tot kwijtschelding pas intreedt als het bestuursorgaan
een dergelijke regeling op grond van artikel 4:94 Awb heeft aangeboden, omdat het
betalingsgedrag en de aflosmogelijkheden van de betalingsplichtige sowieso onderdeel
zijn van de belangenafweging die het bestuursorgaan met betrekking tot de mogelijkheid
tot kwijtschelding op grond van artikel 4:94a Awb moet maken.

Artikel I, onderdeel D (wijziging art. 5:35 Awb)

De leden van de CDA-fractie constateren dat het zesde lid van artikel 5:25 Awb wordt
aangevuld zodat binnen vijf jaar nadat bestuursdwang is toegepast het kostenverhaal
dient plaats te vinden. Ook staat in de memorie van toelichting dat in paragraaf 7
van het algemeen deel uiteen is gezet waarom een algemene vervaltermijn niet opportuun
is. De aan het woord zijnde leden vragen of het klopt dat deze toelichting niet lijkt
te zijn opgenomen in de memorie van toelichting of althans niet in een paragraaf 7
van het algemene deel.

De verwijzing naar paragraaf 7 in de memorie van toelichting is een verschrijving;
er had verwezen moeten worden naar paragraaf 6. Daar is – in antwoord op consultatiereacties
van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak en T.N. Sanders – toegelicht dat niet
in zijn algemeenheid kan worden bepaald voor iedere betalingsbeschikking op welk tijdstip
de vervaltermijn dient te starten. In verschillende rechtsgebieden is daarom telkens
een op het specifieke rechtsgebied toegespitste regeling getroffen. Bij de onderwerpen
waarvoor de Awb het kader is, ligt het voor de hand dat de Awb in de titel waarin
het desbetreffende onderwerp is geregeld een vervaltermijn bevat. Voor bestuurlijke
boetes en subsidies was dat al zo, maar voor kostenverhaal bij bestuursdwang was dit
nog niet geregeld. Daarom is voorgesteld dit nu ook voor bestuursdwang te regelen.
Kostenverhaal bij bestuursdwang dient plaats te vinden binnen vijf jaar nadat de bestuursdwang
is toegepast, waarbij vanzelfsprekend acht dient te worden geslagen op het moment
waarop de bestuursdwang is afgerond zodat de rechtsvordering in gevallen waarin de
bestuursdwang een langere periode dan een dag beslaat, niet per dag verjaart.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker