Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag
35 476 Tijdelijke wet tot opschorting van regels omtrent dwangsommen en het instellen van beroep bij niet tijdig beslissen op een asielaanvraag (Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND)
Nr. 9
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 19 juni 2020
De vaste commissie voor Justitie en Veiligheid, belast met het voorbereidend onderzoek
van dit voorstel van wet, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen. Onder het
voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en gemaakte opmerkingen voldoende zullen
zijn beantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van het voorstel van wet
genoegzaam voorbereid.
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de vaste commissie voor
Justitie en Veiligheid. Zoals is aangegeven in de toelichting bij het wetsvoorstel
zijn de financiële en organisatorische consequenties van de toepasselijkheid van de
Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen in asielzake momenteel zeer groot
en is spoedige inwerkingtreding van deze wet daarom zeer gewenst. Ik ben de commissie
dan ook erkentelijk voor de voortvarende behandeling.
INHOUDSOPGAVE
Algemeen
2
1.
Inleiding
2
2.
Hoofdlijnen
11
2.1
Financiële consequenties dwangsomverplichtingen
11
2.2
Verbetermaatregelen
12
2.3
Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen
14
2.4
Verplichtingen gelden ook voor de IND
15
3.
Wettelijke maatregelen
16
3.1
Enkele kanttekeningen vooraf
16
3.2.
Opschorting dwangsomverplichtingen
18
3.3
Tijdelijke afwijkingen van de Algemene wet bestuursrecht
18
3.4
Directe werking
19
Artikelsgewijze toelichting
20
Algemeen
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel
Tijdelijke wet tot opschorting van regels omtrent dwangsommen en het instellen van
beroep bij niet tijdig beslissen op een asielaanvraag (Tijdelijke wet opschorting
dwangsommen IND). Toen in 2006 de wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen
werd behandeld, hebben deze leden zich ingezet voor het amendement waarmee asielzoekers niet
de mogelijkheid zouden krijgen bij een niet tijdige beslissing op de asielaanvraag
een dwangsom te vorderen. Zij achten het uiteraard van groot belang dat de Immigratie-
en Naturalisatiedienst (IND) tijdig beslist op aanvragen van een asielzoeker, zodat
ook tijdig duidelijk is of de asielaanvraag in kwestie voorlopig het perspectief heeft
om te blijven, of moet terugkeren naar het land van herkomst. Deze leden geloven echter
niet dat dwangsommen hiervoor de juiste prikkel zijn. Het op orde brengen van de IND,
onder andere door de extra financiële middelen die hiervoor door het kabinet zijn
vrijgemaakt, is dat wel.
De voorgenoemde leden vinden bovendien dat dwangsommen geen rechtvaardige prikkel
vormen. De positie van een asielzoeker die opvang krijgt terwijl nog onduidelijk is
of terecht een beroep wordt gedaan op onze gastvrijheid is een andere dan die van
een rechtmatig ingezetene van Nederland die een dwangsom verbeurt als de overheid
in gebreke blijft. Daarom gaat, wat de leden van de VVD-fractie betreft, de redenatie
niet op die voorstanders van de mogelijkheid voor dwangsommen voor asielzoekers hanteren:
namelijk dat het hier zou gaan om een kwestie van dezelfde rechten voor iedereen in
Nederland. Reeds in 2006 is bovendien gewaarschuwd voor de mogelijke perverse prikkel
die zou kunnen uitgaan van de dwangsommogelijkheid voor asielzoekers. Deze is waarheid
geworden nu asieladvocaten en Vluchtelingenwerk asielzoekers in grote getalen adviseren
gebruik te maken van de regeling zonder dat dit nog behulpzaam is bij het sneller
beslissen, waardoor de overheid miljoenen euro’s hieraan kwijt is, die ook besteed
hadden kunnen worden aan het verbeteren van de asielketen of andere belangrijke taken
van het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Deze leden vinden het daarom zeer verstandig
dat de regering de mogelijkheid voor dwangsommen bij niet tijdige beslissingen van
de IND met dit wetsvoorstel opschort, en de werking van dit wetsvoorstel in stand
houdt tot een tweede wetvoorstel in werking zal treden dat definitief een einde maakt
aan de mogelijkheid van dwangsommen voor asielzoekers. De aan het woord zijnde leden
hebben aanleiding gezien tot het stellen van enkele vragen.
De regering geeft aan dat de verplichting tot het vergoeden van dwangsommen momenteel
oploopt met 1 miljoen euro per week. Is dat thans nog het geval nu bepaalde beslistermijnen
vanwege de coronacrisis verlengd zijn? De meest recente inschatting van het totaalbedrag
is tussen de 30 en 40 miljoen euro. Wat is de huidige stand van zaken? Welk cumulatief
bedrag wordt inmiddels aan dwangsommen vergoed? Welk bedrag is vermoedelijk te besparen
c.q. te voorkomen met dit wetsvoorstel?
Wat op dit moment de precieze omvang van de uit te betalen dwangsommen is, kan ik
binnen de korte tijdspanne waarbinnen deze nota naar aanleiding van het verslag tot
stand moet komen niet achterhalen. Ik kan momenteel dus ook niet precies aangeven
wat het bedrag is dat door dit wetsvoorstel kan worden bespaard. De omvang is mede
door COVID-19, het stopzetten van de asielprocedure maar ook doordat de rechtbanken
niet konden beslissen moeilijk te bepalen. De Taskforce is ingericht om de achterstanden
weg te werken en de omvang van de dwangsommen in te dammen. Uiteraard begrijp ik dat
de leden van de VVD-fractie willen weten wat de totale financiële consequenties van
het opschorten van de dwangsomregeling zijn. Bij de begrotingsbehandeling zal ik uw
Kamer informeren over de stand van zaken van dat moment.
Klopt het, dat als het de regering niet lukt binnen een jaar een wetsvoorstel door beide Kamers te krijgen, dat definitief een einde maakt aan de mogelijkheid
tot het verbeuren van dwangsommen door asielzoekers het onderhavige wetsvoorstel wordt
verlengd? Zo ja, hoe is dit wetstechnisch geregeld? Is daar een actief besluit van
de regering voor nodig of is hier sprake van een automatische verlenging?
Uit artikel 4, tweede lid, aanhef en onder a, van het wetsvoorstel vloeit voort dat
deze niet een jaar na inwerkingtreding ervan zal vervallen, indien binnen dat jaar bij uw Kamer
een voorstel wordt ingediend dat definitief in de afschaffing van de dwangsommen zal
voorzien. De voorwaarde voor verlenging van de geldigheidsduur is dus uitsluitend
de indiening van het tweede voorstel. In dat geval geschiedt de verlenging van de
geldigheidsduur van rechtswege. Dat vloeit voort uit de genoemde wetsbepaling. Er
is dus geen besluit van de regering voor nodig. Het is mijn uitdrukkelijke doel dat
dit wetsvoorstel niet alleen tijdig wordt ingediend maar ook snel in werking kan treden.
Ik streef er dan ook naar dit voorstel zo spoedig mogelijk bij uw Kamer in te dienen.
Is er een andere EU-lidstaat bekend die de mogelijkheid heeft van dwangsommen voor
asielzoekers? Zo ja, welke?
Voor zover nu bekend zijn er geen andere EU-lidstaten die de mogelijkheid kennen dat
bij te late beslissingen op asielaanvragen dwangsommen worden verbeurd op de wijze
waarop dat tot nu toe in Nederland gebeurt. Er is ook geen Europese verplichting die
daartoe strekt. Tot nu toe heb ik daar echter geen precieze inventarisatie van laten
maken, ook niet omdat – zoals bekend – de regering het middel van de dwangsommen in
vreemdelingenzaken sowieso niet langer geschikt vindt
De leden van de PVV-fractie hebben met verbazing kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden vragen of de regering kennis heeft genomen van het voorstel van wet van
de leden Wilders en Emiel van Dijk tot wijziging van de Vreemdelingenwet in verband
met afschaffing van de dwangsomregeling bij asielaanvragen (Noodwet afschaffing dwangsomregeling
ter voorkoming van misbruik door asielzoekers) (Kamerstuk 35 406) welke al voorziet in het permanent afschaffen van de dwangsomregeling bij asielaanvragen.
Waarom vindt de regering het nodig zelf een wetsvoorstel in te dienen terwijl er al
een initiatiefwetsvoorstel is ingediend die ziet op het permanent afschaffen van de
dwangsomregeling voor asielzoekers?
De aan het woord zijnde leden vragen waarom de regering, bij monde van de Staatssecretaris
van Justitie en Veiligheid, de motie-Emiel van Dijk (Kamerstuk
35 300-VI, nr. 32
) te stoppen met het compenseren van asielzoekers door middel van het uitkeren van
dwangsommen heeft ontraden en meer dan een half jaar later pas een wetsvoorstel heeft
ingediend die ziet op dezelfde problematiek.
Voornoemde leden vragen of de regering de mening deelt dat de dwangsomregeling vaak
misbruikt wordt door asielzoekers die bij voorbaat al weten dat hun asielaanvraag
kansloos is, omdat zij uit een veilig land komen. Erkent de regering ook de rol van
asieladvocaten en Non-Gouvernementele Organisaties (NGO’s) hierin? Waarom is dit argument
niet opgenomen in de memorie van toelichting van het wetsvoorstel van de zijde van
de regering? Welke prikkels wil de regering gaan invoeren om tijdig beslissen door
de IND te bevorderen?
Zoals eerder aangegeven, onder andere in de memorie van toelichting1 is van groot belang dat een betrouwbare overheid op tijd beslissingen neemt op ingediende
aanvragen en zich aan de wettelijke beslistermijnen houdt. Voor de asielzoeker is
van belang dat hij binnen een redelijke termijn weet waar hij aan toe is en er is
een maatschappelijk belang dat beslissingen niet onnodig lang op zich laten wachten.
Een asielzoeker die geen aanspraak maakt op bescherming moet zo snel mogelijk te horen
krijgen dat hij moet terugkeren naar zijn land van herkomst en dat hij daar zo nodig
bij zal worden geholpen, terwijl anderzijds de asielzoeker die aanspraak maakt op
bescherming in Nederland zo snel mogelijk aan zijn integratie in de Nederlandse samenleving
moet gaan werken. Voorts moet worden benadrukt dat de beslistermijnen in asielzaken
en veel andere vreemdelingenzaken voortvloeien uit Europees recht. Als niet tijdig
wordt besloten, worden dus Europeesrechtelijke verplichtingen geschonden.
Aan verschillende, reeds eerder aangekondigde en besproken maatregelen, ontleen ik
het vertrouwen dat de IND de problematiek van doorlooptijden en dwangsommen met ingang
van 2021 achter zich zal kunnen laten2 waarbij overigens moet wel worden aangetekend dat de uitvoering van sommige maatregelen
vanwege COVID-19 wordt bemoeilijkt. Ook als de IND weer op orde is, moet echter rekening
worden gehouden met toekomstige situaties waarin, om wat voor reden dan ook, mogelijk
weer achterstanden zullen optreden. Gelet op de hiervoor geschetste belangen acht
ik het niet verantwoord de dwangsommen af te schaffen zonder een alternatief te bieden
dat waarborgt dat ook in individuele zaken uiteindelijk uitzicht bestaat op een beslissing
binnen een redelijke termijn. Als zo’n mogelijkheid ontbreekt, zal de betreffende
vreemdeling op enig moment de weg naar de civiele rechter weten te vinden en zal voorts
met recht en rede kunnen worden gesteld dat het nuttig effect van de uit Europees
recht voortvloeiende beslistermijnen wordt ondergraven. De genoemde belangen zijn
als gezegd bovendien zeker ook maatschappelijke belangen. Hiervoor werd al gewezen
op de noodzaak dat een asielzoeker zo snel mogelijk aan enerzijds vertrek of anderzijds
integratie kan gaan werken. Een ander gevolg van het uitblijven van een beslissing
is bijvoorbeeld dat de kosten voor opvang doorlopen. Uit het Europees recht vloeit
immers voort dat een asielzoeker tot het moment dat een beslissing wordt genomen op
zijn aanvraag recht heeft op opvang.
Uiteraard is de regering bekend met het initiatiefwetsvoorstel van de leden Wilders
en Emiel van Dijk. Dat voorstel voorziet in een definitieve afschaffing van de dwangsomregeling
zonder enig alternatief te bieden, en alleen al daarom vindt de regering de eigen
voorstellen noodzakelijk. De onderhavige tijdelijke wet moet zo spoedig mogelijk een
einde maken aan de grote financiële en organisatorische consequenties van dwangsommen
in asielzaken; terwijl een volgend op korte termijn in te dienen wetsvoorstel vervolgens
op verantwoorde wijze moet voorzien in definitieve afschaffing van dwangsommen voor
alle aanvragen op grond van de Vreemdelingenwet 2000.
Zoals toegelicht in het nader rapport acht de regering het verbeuren van dwangsommen,
óók als de IND weer wel in staat is tijdig op aanvragen te beslissen, niet langer
een passend middel om een tijdige beslissing te waarborgen.3 Van het verbeuren van dwangsommen in vreemdelingenzaken zal dus wat de regering betreft
in ieder geval geen sprake meer zijn. Momenteel wordt gewerkt aan een concept voorstel
voor een definitieve wet. Ik wil nu niet teveel vooruitlopen op de precieze invulling
van de bedoelde alternatieve prikkel om tijdig beslissen te bevorderen. Vanzelfsprekend
zal er bij de parlementaire behandeling van dat wetsvoorstel alle gelegenheid zijn
om van gedachten te wisselen over het in dat voorstel geboden alternatief.
Om aan te geven in welke richting wordt gedacht, wel vast het volgende. Hiervoor zijn
de grote maatschappelijke belangen die gemoeid zijn met tijdig beslissen door de IND
reeds benadrukt. Als gezegd zal de IND naar verwachting begin 2021 weer op orde zijn.
Indien en zolang dat het geval is, is er geen prikkel om tijdig beslissen te bevorderen
nodig. Het is dan ook goed denkbaar dat een wettelijke regeling in hoofdzaak zal voorzien
in een periodieke rapportage waarin wordt aangegeven in hoeverre in verschillende
categorieën vreemdelingenzaken tijdig wordt beslist.
Dat is een algemeen instrument. Hoe belangrijk ook, kan daarmee niet worden gewaarborgd
dat bij een overschrijding van de beslistermijn in een individuele zaak uiteindelijk
een beslissing wordt genomen. Er wordt daarom ook gedacht aan een wettelijk instrument
dat waarborgt dat als uit de hiervoor bedoelde periodieke rapportages blijkt dat in
bepaalde categorieën zaken, een substantieel deel van de te nemen beslissingen langere
tijd uitblijft, de beslissingen in de individuele zaken alsnog daadwerkelijk worden
genomen. Dat kan worden beschouwd als een soort veiligheidsklep die in bepaalde –
strikt omschreven – gevallen opengaat en waarborgt dat beslissingen niet onevenredig
uit de termijn lopen. Dat is nodig vanwege de hiervoor geschetste maatschappelijke
belangen maar ook om nuttig effect te verbinden aan de uit het Europese recht voortvloeiende
beslistermijnen en om te voorkomen dat de betreffende asielzoeker het niet tijdig
beslissen met succes kan aankaarten bij de civiele rechter. De precieze invulling
vergt nog nadere uitwerking en mogelijk overleg met betrokken partijen. Om voldoende
ruimte te houden bij de uitwerking wil ik daar nu nog niet teveel op vooruitlopen.
Zoals al is aangeven in de memorie van toelichting is, anders dan bij het wetstraject
dat met ingang van 1 oktober 2016 heeft voorzien in de uitsluiting van verzoeken op
grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van toepasselijkheid van de Wet dwangsom
aan de orde was, geen sprake van een situatie waarin de aanvrager misbruik maakt van
de bedoelde bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht.4 Daar wordt in het wetsvoorstel en het voorstel dat zal voorzien in de definitieve
afschaffing dan ook niet van uitgegaan en dat reeds maakt de strekking van deze voorstellen
een andere dan die van de motie van het lid Emiel van Dijk waar de leden van de PVV-fractie
aan refereren.
Onder meer gelet op de verplichtingen die voortvloeien uit het Europese recht heeft
een vreemdeling die een aanvraag om bescherming indient er recht op dat tijdig een
beslissing op die aanvraag wordt genomen. Het enkele gegeven dat een asielzoeker afkomstig
is uit een veilig land, wil niet zeggen dat zijn aanvraag enkel
daarom kansloos is. Als asieladvocaten en NGO’s vreemdelingen bijstaan bij het doorlopen
van deze procedure, vind ik dan ook niet dat kan worden gezegd dat sprake is van een
situatie waarin zij een rol hebben in het misbruik maken hiervan. Uiteraard begrijp
ik dat het zeer onwenselijk zou zijn als in kansloze zaken dwangsommen zouden worden
verbeurd. Gelet daarop is het zaak dat de IND juist deze zaken zo spoedig mogelijk
afhandelt om dit, maar zeker ook het nodeloos oplopen van kosten voor opvang, te voorkomen.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van voorliggend
wetsvoorstel. Zij hebben nog enkele vragen. Deze leden lezen dat de regering voornemens
is voortvarend een definitieve wet in procedure te brengen die ziet op hetzelfde doel
als onderhavige tijdelijke wet. Kan worden verduidelijkt wanneer precies wordt verwacht
dat het wetsvoorstel met een definitieve regeling naar de Kamer zal worden gestuurd?
Wordt verwacht dat de kwestie van onderhavige dwangsommen nog deze kabinetsperiode
tot een einde wordt gebracht?
Zoals al toegelicht in antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie zal het
wetsvoorstel dat voorziet in de definitieve afschaffing van de dwangsommen voor de
IND worden ingediend binnen één jaar na inwerkingtreding van de tijdelijke wet. Het
is echter mijn uitdrukkelijke doel dat dit wetsvoorstel niet alleen tijdig wordt ingediend
maar ook in werking kan treden voor het einde van deze kabinetsperiode. Zoals eerder
aangegeven, streef ik er dan ook naar dit voorstel zo spoedig mogelijk bij uw Kamer
in te dienen.
De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van onderhavig wetsvoorstel. Deze
leden maken zich al lange tijd zorgen over de opgelopen wachttijden bij de IND. Zowel
de overheid als de asielzoeker zijn gebaat bij een snelle en zorgvuldige asielprocedure
en asielbesluit. Deze leden hebben begrip voor het standpunt van de regering dat de
huidige dwangsomregeling haar doel voorbij schiet. Tegelijkertijd hechten zij grote
waarde aan een betrouwbare overheid die snel en zorgvuldig beslist. Daarom hebben
deze leden nog enkele vragen over het wetsvoorstel.
De leden van de GroenLinks-fractie spreken hun verwondering uit over voorliggend wetsvoorstel.
Deze leden constateren dat het probleem van de ernstige toename in het aantal verbeurde
dwangsommen wegens niet-tijdig beslissen door de IND, door de regering zelf is veroorzaakt.
Deze leden vragen waarom de regering de tijd en middelen die gepaard gaan met het
opstellen en behandelen van dit wetsvoorstel niet steekt in het terugbrengen van de
overschrijding van beslistermijnen door de IND.
Zoals eerder aangegeven ligt de belangrijkste oplossing voor het verkorten van de
doorlooptijden bij de behandeling van asielaanvragen en het terugdringen van de voorraden
in de uitbreiding van besliscapaciteit bij de IND. In de memorie van toelichting bij
het wetsvoorstel wordt uiteengezet op welke wijze daarop wordt ingezet.5 Er moet echter ook worden geconstateerd dat het tot grote hoogte oplopen van de dwangsomverplichtingen
voor de IND een belangrijk obstakel is op de weg naar een toekomst waarin zo snel
mogelijk weer binnen de geldende termijnen kan worden besloten. De financiële last
drukt zwaar op de begroting maar minstens zo belemmerend is dat IND-medewerkers, waarvan
er nog steeds minder inzetbaar zijn dan gewenst zou zijn, worden belast met de behandeling
van de bijbehorende procedures. Gelet daarop is het onvermijdelijk dat, ter ondersteuning
van de bedoelde verbetermaatregelen, bij het niet tijdig beslissen op asielaanvragen
beroep tegen niet tijdig beslissen voor een periode van een jaar wordt uitgesloten
en geen dwangsommen kunnen worden verbeurd.
De leden van de GroenLinks-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de kosten
aan dwangsommen momenteel per week oplopen met een bedrag rond de 1 miljoen euro.
Deze leden vinden het moeilijk voorstelbaar dat deze hoge bedragen uit de lucht zijn
komen vallen. Waarschijnlijk is al maandenlang sprake van een significante toename
in de kosten. De aan het woord zijnde leden vragen daarom een historisch overzicht
van de maandelijkse kosten van het vergoeden van dwangsommen wegens niet-tijdig beslissen
door de IND sinds 1 oktober 2012. Is de regering bereid dit te verstrekken?
In onderstaand tabel treft u de kosten van het vergoeden van dwangsommen wegens niet-tijdig
beslissen aan sinds 2013. Over 2012 zijn geen gegevens bekend.
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Betaalde dwangsommen (x 1000 €)
nb
126
224
86
293
750
1.500
6.600
De leden van de GroenLinks-fractie vragen op welk moment de regering zich bewust is
geworden van de problematiek van de hoge kosten van de dwangsommen. Deze leden vragen
of hier niet op geanticipeerd had kunnen worden door in een eerder stadium, proces
versnellende maatregelen te treffen, nu de beslistermijnen al enige tijd met regelmaat
worden overschreden door de IND.
De hoogte van de dwangsommen is vanzelfsprekend al langere tijd een punt van zorg.
In de memorie van toelichting worden verschillende maatregelen beschreven die vanaf
2019 zijn genomen. Zoals ook aangegeven is het effect van die maatregelen nog onvoldoende.
Dit wetsvoorstel moet de bedoelde verbetermaatregelen ondersteunen.
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. Deze leden vinden
het van groot belang dat asielzaken tijdig in behandeling genomen worden. Het is belangrijk
voor mensen die daadwerkelijk in asielnood verkeren, zodat zij snel hun leven weer
op kunnen pakken. Maar ook mensen zonder recht op asiel dienen snel duidelijkheid
te krijgen. Voor het draagvlak van ons asielstelsel is snelle duidelijkheid van groot
belang. Vertragingen brengen hoge kosten met zich mee die met een snelle procedure
bespaard hadden kunnen worden. De aan het woord zijnde leden betreuren het dan ook
dat de wachttijden bij de IND zo enorm zijn opgelopen als gevolg van de bezuinigingen
op deze dienst.
De leden van de SP-fractie vragen waarom er niet voor is gekozen tijdelijk de beslistermijn
te verlengen. Erkent de regering dat het aantal dwangsommen op die manier enorm zal
afnemen.
De beslistermijnen en de mogelijkheid deze te verlengen vloeien voort uit de Procedurerichtlijn.6 Dit wetsvoorstel kan daar dus geen verandering in aanbrengen. Het betreffende artikel
uit de Procedurerichtlijn biedt mogelijkheden om de standaardbeslistermijn van zes
maanden onder bepaalde voorwaarden te verlengen, maar achterstanden bij de beslissingsautoriteit
kunnen daar geen grondslag voor zijn. De consequenties die COVID-19 voor de asielketen
heeft, hebben recentelijk wel geleid tot een verlenging van de beslistermijn van zes
maanden. Bij brief van 15 mei 2020 is uw Kamer daarover geïnformeerd.7
De leden van de SP-fractie vragen voorts of de regering het realistisch acht dat de
IND per 2021 weer op orde is, zodat asielprocedures weer tijdig kunnen worden afgerond.
Deelt de regering de mening dat als de wet dwangsommen wordt opgeschort, het extra
van belang is dat er een robuust plan ligt om de lange wachttijden weg te werken?
Hoe zorgt de regering ervoor dat de kwaliteit van de procedure niet onder druk komt
te staan?
Alles is erop gericht om de problematiek bij de IND zo snel mogelijk op te lossen.
De Taskforce is per 1 april jl. van start gegaan met het wegwerken van de aan haar
toebedeelde zaken (ca. 14.000). De Taskforce streeft ernaar dat de zaken die aan haar
zijn toebedeeld in het najaar van 2020 daadwerkelijk zijn afgedaan, waarbij wel rekening
gehouden moet worden met de effecten van COVID-19.
De onderzoekers van Significant Public8 concluderen dat de operationele sturing op de uitvoering van de asielprocedure binnen
de IND op diverse facetten tekortschiet. Het verbeteren van de operationele sturing
vraagt om een integrale en structurele aanpak. Daarnaast geven de onderzoekers aan
dat een duidelijke planning in de asielprocedure ontbreekt waardoor overzicht in het
aantal te behandelen zaken per locatie ontbreekt en medewerkers te lang bezig zijn
met administratieve handelingen betreffende hun asielzaken.
Significant is met verbetermaatregelen gekomen die de problemen met de opgelopen achterstanden
op korte termijn zullen verminderen en op de langere termijn zullen wegnemen. In mijn
brief aan uw Kamer van 3 maart 20209 heb ik aangegeven dat de aanbevelingen uit het rapport voor mij leidend zijn en dat
ik inzet op een concreet verbetertraject bij de IND. De IND is in de afgelopen weken
met de uitvoering van de aanbevelingen en maatregelen van start gegaan.
De leden van de SP-fractie wijzen erop dat de Afdeling advisering van de Raad van
State (hierna: de Afdeling) heeft geadviseerd een einddatum op te nemen op grond waarvan
de tijdelijke wet vervalt, zijnde 1 april 2021. Waarom neemt de regering dit advies
niet over? Als de zaken bij de IND op orde zijn gebracht en er weer tijdig kan worden
beslist, welke noodzaak ziet de regering dan nog asielaanvragen buiten de wet dwangsom
te houden? Deelt de regering de mening dat dwangsommen het best worden voorkomen door
tijdig asielprocedures af te ronden? Waarom wil de regering dan een permanente wet
maken die deze dwangsommen definitief afschaft? Ook de Afdeling heeft daar kritiek
op geuit. Waarom neemt de regering deze kritiek niet over?
Uiteraard is, zoals meermaals aangegeven, het tijdig afronden van asielprocedures
steeds te verkiezen en wordt daar ook krachtig op ingezet. Zoals toegelicht in het
nader rapport is de regering echter van oordeel dat óók als de IND weer wel in staat
is tijdig op aanvragen te beslissen, het verbeuren van dwangsommen niet langer een
passend middel is om dit voor toekomstige gevallen te waarborgen.10 Artikel 4 van het wetsvoorstel dat de voortduring van de tijdelijke wet regelt als
binnen een jaar na inwerkingtreding een voorstel voor de definitieve wet is ingediend,
is naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering dan ook niet aangepast.
De regering wil uiteindelijk een permanente wet maken waarbij de dwangsom wordt vervangen
door een alternatieve prikkel. De leden van de SP-fractie vragen aan welke alternatieve
prikkel wordt gedacht? Behoort een tijdelijke verlenging van de beslistermijn tot
de mogelijkheden?
Waarom vraagt de regering de Kamer in te stemmen met een tijdelijke wet die automatisch
verlengd wordt in afwachting van een permanente wet terwijl nog niet duidelijk is
wat die permanente wet behelst? Is het niet beter de Kamer te vragen een tijdelijke
wet vast te stellen, zonder automatische verlenging? De Afdeling adviseert de beroepsmogelijkheid
bij de bestuursrechter in stand te laten. Uitsluiting van de bestuursrechter zorgt
ervoor dat de asielzoeker zich kan richten tot de civiele rechter, die aan zijn uitspraak
weer een dwangsom kan verbinden. Dat is niet de bedoeling van de wetgever geweest.
Waarom heeft de regering dit advies niet overgenomen?
In antwoord op vragen van leden van de PVV-fractie is reeds ingegaan op het belang
in de definitieve wet te regelen dat op andere wijze wordt gewaarborgd dat zoveel
mogelijk binnen de wettelijke termijnen wordt beslist. Op de mogelijkheden om al dan
niet tijdelijk beslistermijnen te verlengen ging ik hiervoor eveneens al in. Zoals
al eerder is toegelicht wil de regering niet terug naar een situatie waarin in asielzaken
opnieuw dwangsommen worden verbeurd; ook niet tijdelijk. Daarom wordt in artikel 4
van dit wetsvoorstel geregeld dat de wet van toepassing blijft totdat het wetsvoorstel
dat definitief moet voorzien in de afschaffing van de dwangsommen in werking is getreden.11
Anders dan de leden van de SP-fractie lijken te suggereren, is het advies de beroepsmogelijkheid
bij de bestuursrechter in stand te laten niet terzijde geschoven maar gedeeltelijk
gevolgd. De regering deelt op zichzelf het oordeel van de Afdeling dat het ongewenst
is dat niet bij een bestuursrechter kan worden opgekomen tegen het niet tijdig beslissen
door de IND. Er is momenteel echter sprake van een ongewone situatie die om ongewone
maatregelen vraagt. Niet alleen de financiële last drukt zwaar op de begroting van
de IND maar het is minstens zo belemmerend dat IND-medewerkers, waarvan er nog steeds
minder inzetbaar zijn dan gewenst zou zijn, worden belast met de behandeling van de
bijbehorende procedures. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is het wetsvoorstel
daarom in die zin aangepast dat indien zich de situatie voordoet dat een jaar na inwerkingtreding
de tijdelijke wet van toepassing blijft omdat het voorstel voor de definitieve wet
is ingediend, het weer mogelijk wordt beroep tegen niet tijdig beslissen in te stellen
bij de bestuursrechter. Ook dan zullen echter geen dwangsommen kunnen worden verbeurd.
Een uitzondering voor een jaar is volgens de regering, vanwege de bijzonder situatie,
te rechtvaardigen en, zoals aangegeven in het nader rapport, acht de regering het
denkbaar dat de civiele rechter in die periode om de gegeven redenen terughoudend
zal zijn in het ontvangen van vorderingen die zien op niet tijdig beslissen door de
IND.12
De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van voorliggend
voorstel om de dwangsomverplichting voor de IND op te schorten. Ook zij vinden het
uitkeren van 1 miljoen euro per week voor dwangsommen moeilijk uit te leggen. De aan
het woord zijnde leden zien echter niet het opschorten van de dwangsomverplichting
als een oplossing van het probleem dat de beslissingen binnen de asielketen te lang
duren. De dwangsom was juist bedoeld als middel om het tijdig beslissen te bevorderen.
In hoeverre bevordert de dwangsom in de praktijk dat degenen die hierom vragen sneller
dan degenen die dat niet doen een beschikking krijgen? Naar de mening van deze leden
moet de IND ervoor gaan zorgen dat het zich wel aan de wettelijke beslistermijnen
gaat houden. Het opschorten van de dwangsom mag geen vrijbrief voor achterover leunen
worden. Hoe gaat de regering, als de dwangsom als stok achter de deur komt weg te
vallen, afdwingen dat daarvan geen sprake zal zijn? Welke harde afrekenbare doelen
stelt de regering daarbij?
De IND probeert om zaken waarin door de rechter een dwangsom is opgelegd zoveel mogelijk
voorrang te geven. In die gevallen kan het voorkomen dat een zaak sneller wordt behandeld
dan wanneer er geen dwangsom speelt. In antwoord op de vragen van leden van de PVV-fractie
is reeds ingegaan op het voornemen in de definitieve wet te regelen dat op andere
wijze wordt gewaarborgd dat binnen de wettelijke termijnen wordt beslist.
De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van voorliggend
wetsvoorstel. Genoemde leden vroegen reeds in november 2019 om het stopzetten van
de dwangsomregeling en vinden het goed dat dit nu wordt geregeld. Deze leden maken
graag van de gelegenheid gebruik een aantal verduidelijkende vragen te stellen over
dit wetsvoorstel.
Wat de leden van de SGP-fractie betreft, is in de achterliggende maanden letterlijk
kostbare tijd verloren gegaan. Zij vragen waarom de regering tot op heden weigerde
de wetswijziging die nu wordt voorgesteld, te onderzoeken. Zij wijzen erop dat de
regering in de considerans verwijst naar «de thans gerezen situatie bij de behandeling
van aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning». Deze situatie was toch
al maanden bekend? Wat maakte dat de regering deze wetswijziging niet eerder overwoog?
Is de regering ooit eerder geadviseerd regels omtrent dwangsommen en het instellen
van beroep bij niet tijdig beslissen op een asielaanvraag op te schorten of af te
schaffen? Zo ja, wanneer?
Eerder is een wetswijziging voor zover nu is na te gaan niet overwogen omdat het uitgangspunt
steeds is geweest dat zoveel mogelijk binnen de geldende termijnen wordt beslist.
Vanzelfsprekend zal daar ook in de toekomst primair op worden ingezet. Zoals aangegeven
in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ligt de belangrijkste oplossing
voor het verkorten van de doorlooptijden dan ook bij de tijdige behandeling van asielaanvragen,
het terugdringen van de voorraden en de uitbreiding van besliscapaciteit bij de IND.13 Andere mogelijkheden om het doel van de tijdelijke wet te bereiken moeten dan ook
voornamelijk hierin worden gezocht. Recentelijk moest, zoals eerder aangegeven, echter
ook worden geconstateerd dat de dwangsomverplichtingen dermate zijn opgelopen dat
ze voor de IND een belangrijk obstakel zijn op de weg naar een toekomst waarin zo
snel mogelijk weer binnen de geldende termijnen kan worden besloten. De financiële
last drukt zwaar op de begroting maar minstens zo belemmerend is dat IND-medewerkers,
waarvan er nog steeds minder inzetbaar zijn dan gewenst zou zijn, worden belast met
de behandeling van de bijbehorende procedures. Dat is de reden waarom, ter ondersteuning
van de bedoelde verbetermaatregelen, nu dit wetsvoorstel is opgesteld.
De leden van de SGP-fractie constateren dat nu wordt onderzocht op welke wijze het
beste definitief in de wet kan worden geregeld dat in vreemdelingenzaken in de toekomst
geen dwangsommen meer kunnen worden verbeurd. Wanneer kan de Kamer dit wetsvoorstel
verwachten? Deze leden onderstrepen graag dat de onderhavige tijdelijke wet in ieder
geval voor een jaar geldt, maar dat deze van toepassing blijft totdat het wetsvoorstel
dat definitief moet voorzien in de afschaffing van de dwangsommen in werking is getreden.
Zoals al toegelicht in antwoord op vragen van de leden van de VVD-fractie en de CDA-fractie
zal het wetsvoorstel dat voorziet in de definitieve afschaffing van de dwangsommen
worden ingediend binnen één jaar na inwerkingtreding van de tijdelijke wet. Het is
echter mijn uitdrukkelijke doel dat dit wetsvoorstel niet alleen tijdig wordt ingediend
maar ook in werking kan treden voor het einde van deze kabinetsperiode. Dit voorstel
zal dan ook zo spoedig mogelijk bij uw Kamer worden ingediend.
De voorgenoemde leden herinneren de regering eraan dat door de leden Wilders en Emiel
van Dijk een initiatiefwetsvoorstel is ingediend dat min of meer hetzelfde doel beoogd
als onderhavig wetsvoorstel. Kan de regering aangeven op welke punten het initiatiefvoorstel
afwijkt van het voorstel van de regering?
In antwoord op de vragen van de leden van de PVV-fractie is aangegeven dat en waarom
het initiatiefvoorstel van de PVV afwijkt van wat de regering beoogt.
Zij vragen de regering welke andere mogelijkheden er zijn om het doel van de tijdelijke
wet te bereiken, mocht het zo zijn dat de tijdelijke wet onverhoopt door een van beide
Kamers wordt verworpen of dat het aanvaarden van de tijdelijke wet lang op zich laat
wachten.
Zoals gezegd ligt de belangrijkste oplossing voor het verkorten van de doorlooptijden
bij de tijdige behandeling van asielaanvragen, het terugdringen van de voorraden en
de uitbreiding van besliscapaciteit bij de IND. Andere mogelijkheden om het doel van
de tijdelijke wet te bereiken moeten dan ook voornamelijk hierin worden gezocht.
2. Hoofdlijnen
2.1 Financiële consequenties dwangsomverplichtingen
De leden van de VVD-fractie vragen welke financiële dekking van de kosten voor de
dwangsommen wordt gevonden binnen de begroting van Justitie en Veiligheid. Dient dit
bedrag binnen de asiel- en migratieartikelen gevonden te worden, of op de gehele begroting?
Indien de Kamer daarover nu nog niet over kan worden geïnformeerd, wanneer dan wel?
De totale financiële dekking voor de dwangsommen is gevonden binnen artikel 37 van
de JenV-begroting. De dwangsommen zijn bekostigd uit het eigen vermogen IND en COA,
afrekening van Nidos en COA en de asielreserve.
Afrekening Nidos 2019 voor dwangsommen
– 2,510
Afrekening COA 2019
– 1,396
Eigen vermogen COA
– 22,794
Eigen vermogen IND
– 26,500
Dekking dwangsommen: Asielreserve
– 12,200
Totaal
– 65.400
De regering stelt dat het onvermijdelijk is dat het reeds opgelopen bedrag aan dwangsommen,
tussen de 30 en de 40 miljoen euro, moet worden uitbetaald. Heeft de regering overwogen
het wetsvoorstel te laten werken met terugwerkende kracht? Zou dit mogelijk zijn en
onder welke voorwaarden? Zo nee, waarom niet?
De regering acht het, gelet op het rechtszekerheidsbeginsel, niet toelaatbaar dat
op grond van de thans bestaande regels terecht opgestarte procedures, na inwerkingtreding
van deze wet alsnog geen effect meer zouden sorteren. Ook hierom hoopt de regering
dat het wetsvoorstel zo snel mogelijk in werking kan treden.
De leden van de CDA-fractie lezen dat dwangsomverplichtingen voor het niet-tijdig
beslissen in asielzaken inmiddels zijn opgelopen tot een bedrag tussen de 30 en 40
miljoen euro. Deze verplichtingen lopen momenteel verder op met 1 miljoen euro per
week. Het is deze leden een doorn in het oog en zij kunnen zich daarom goed vinden
in de redenatie van de regering de regeling van de dwangsommen buiten werking te stellen.
Kan de regering aangeven of zij nog meer kostenbesparingen verwacht door dit wetsvoorstel?
Zal de capaciteit bij de IND door dit wetsvoorstel anders worden ingericht? Heeft
dat nog financiële consequenties?
Het opschorten van de dwangsommen betekent dat personeel van de IND zich niet meer
bezig hoeft te houden met de afhandeling van dwangsomzaken. Dit geldt zowel voor IND-medewerkers
die belast zijn met het beslissen op asielzaken als voor medewerkers van de afdeling
procesvertegenwoordiging van de IND die verweer leveren bij een beroep tegen niet
tijdig beslissen. De financiële consequenties zullen positief zijn maar de exacte
omvang van de besparingen is moeilijk aan te geven. Een andere inrichting van de capaciteit
is nu niet voorzien maar kan op enig moment aan de orde zijn.
De leden van de SGP-fractie constateren dat de IND, vanwege het niet halen van de
wettelijke termijnen voor besluiten, in toenemende mate geconfronteerd wordt met ingebrekestellingen
en beroepen bij niet tijdig beslissen. De financiële gevolgen hiervan zijn inmiddels
opgelopen tot tientallen miljoenen euro’s aan uit te keren dwangsommen. Ziet de regering
het probleem dat deze omstandigheden een foute prikkel kunnen zijn in Nederland een
asielverzoek in te dienen? Deze leden vragen of er signalen zijn dat door deze situatie
sprake is van een aanzuigende werking. Zo ja, kan dit worden toegelicht? Zo nee, hoe
denkt de regering een eventuele aanzuiging in de komende maanden te voorkomen?
De IND is zich bewust van de eventuele risico’s die deze omstandigheden tot een foute
prikkel kunnen maken. Hoewel de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen juridisch
voorziet in deze mogelijkheden kan het voor de buitenwereld moeilijk uit te leggen
zijn. Het zou gezien kunnen worden als een ongewenst en onbedoeld maatschappelijk
(bij-) effect van deze wet. Aanzuiging wordt op dit moment beperkt door de maatregelen
die opgelegd zijn in het kader van COVID-19. Daarnaast zijn, zoals al toegelicht in
antwoord op de vragen van de leden van de SP-fractie, alle beslistermijnen verlengd
met zes maanden. Het streven van de Taskforce is in het najaar klaar te zijn met haar
opdracht.
2.2 Verbetermaatregelen
De leden van de VVD-fractie vragen of de ingestelde taskforce over eigen budget beschikt.
Zo ja, wat is hiervan de hoogte? Ontvangt de Kamer een aparte rapportage van de werkzaamheden
en vorderingen van de taskforce? Zo ja, wanneer? Zo nee, waarom niet?
De Taskforce verwacht op dit moment ca. € 40 mln. kosten te maken. Hierbij dient in
ogenschouw te worden genomen dat een deel van deze kosten ook zouden zijn gemaakt
als voor de betreffende zaken geen taskforce zou zijn ingesteld, er is dus niet per
definitie altijd sprake van meerkosten. Een voorbeeld hiervan is de inzet van IND-ers
op zaken van de Taskforce dwangsommen. Uw Kamer wordt kort na het zomerreces over
de voortgang van de Taskforce geïnformeerd.
De leden van de D66-fractie vragen of de regering een toelichting kan geven op de
stand van zaken naar aanleiding van het rapport van onderzoeksbureau Significant Public
ter verbetering van de situatie bij de IND. Voorts vragen zij wat volgens de regering
valt onder «onconventionele maatregelen»?
De onderzoekers van Significant Public14 concluderen dat de operationele sturing op de uitvoering van de asielprocedure binnen
de IND op diverse facetten tekortschiet. Het verbeteren van de operationele sturing
vraagt om een integrale en structurele aanpak. Daarnaast geven de onderzoekers aan
dat een duidelijke planning in de asielprocedure ontbreekt waardoor overzicht in het
aantal te behandelen zaken per locatie ontbreekt en medewerkers te lang bezig zijn
met administratieve handelingen betreffende hun asielzaken.
Significant is met verbetermaatregelen gekomen die de problemen met de opgelopen achterstanden
op korte termijn verminderen en op de langere termijn zullen wegnemen. In mijn brief
aan uw Kamer van 3 maart 202015 heb ik aangegeven dat de aanbevelingen uit het rapport voor mij leidend zijn en dat
ik inzet op een concreet verbetertraject bij de IND. De IND is in de afgelopen weken
met de uitvoering van de aanbevelingen en maatregelen van start gegaan.
Tevens heb ik een Taskforce ingesteld om de problematiek bij de IND met betrekking
tot de doorlooptijden en dwangsommen zoveel mogelijk in te dammen. Kort na het zomerreces
zal ik aan uw Kamer rapporteren wat de stand van zaken met betrekking tot de IND is.
Om de Taskforce haar taak uit te kunnen laten voeren heb ik opdracht gegeven om, binnen
de grenzen van de juridische kaders en zonder afbreuk te doen aan de rechten van mensen
die in Nederland asiel aanvragen, zo nodig onorthodoxe maatregelen te nemen. Deze
maatregelen zijn vooral bedoeld om het afdoeningsproces van de zaken te versnellen.
Ze zien enerzijds op het aantrekken van een groot aantal (tijdelijke) krachten en
anderzijds op de inrichting van de processen, ten einde hier een aanzienlijke versnelling
te realiseren. Zoals al gemeld aan uw Kamer bij brief van 9 april 202016 gaat het om de volgende maatregelen:
1. De invoering van een intelligente planning waarbij zaken op specialisme worden ingedeeld
bij medewerkers. Onderdeel van deze planningssystematiek is het compleet maken van
de dossiers en zorgdragen voor de administratieve afhandeling.
2. Het op brede schaal werven van personeel. Hierbij wordt gedacht aan het doen van een
beroep op oud-medewerkers van de IND, gepensioneerde rechters, officieren van justitie
en advocaten en de inhuur van andere juridische experts, mede gezien hun ruime ervaring.
Van deze mensen wordt verwacht dat zij na een korte inwerkperiode binnen de Taskforce
als extra capaciteit voor het «horen» kunnen worden ingezet. Vanzelfsprekend worden
ook de medewerkers van de IND ingezet voor het wegwerken van de voorraad.
3. Het uitbesteden van (ondersteunende) handelingen in het asielproces aan juridische
bureaus.
4. Het onderzoeken van mogelijkheden om schriftelijk te horen in zaken waarin dat kan.
5. De invoering van zogenaamde knopen-door-hak-teams. Deze teams hebben als taak om een
beslissing te nemen in moeilijke zaken. Complexe aanvragen zullen door de beslismedewerker
overgedragen worden aan een team van zeer ervaren medewerkers die op basis van het
beschikbare voorwerk samen een besluit nemen.
6. Om de doelstelling te kunnen realiseren is een flexibele planning binnen de asielprocedure
en een pragmatische aanpak noodzakelijk, waarbij de rechten van de asielzoeker niet
worden aangetast. De uiteindelijke beslissing op een aanvraag zal altijd door de IND
worden genomen.
Er zal gedegen en frequent gerapporteerd worden over de te bereiken resultaten van
de Taskforce. Daarover rapporteert de Taskforce aan mij en de secretaris-generaal
van het Ministerie van Justitie en Veiligheid.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen wanneer de regering voornemens is het eerste
overzicht te verstrekken van de voortgang in IND-doorlooptijden, zowel ten aanzien
van nieuwe zaken als de voorraad van voor 1 april 2020, waar de Kamer met het aannemen
van de motie-Van Ojik (Kamerstuk 19 637, nr. 2621) om heeft verzocht.
Zoals al aangegeven bij het notaoverleg op 3 juni jongstleden, begrijp ik dat uw Kamer
hierover goed geïnformeerd wil worden. Bij dat notaoverleg zijn de resultaten tot
dan toe gemeld. Bij die gelegenheid is ook toegezegd dat uw Kamer ongeveer elke twee
maanden zal worden geïnformeerd over de stand van zaken, te weten kort na het zomerreces,
kort voor de begrotingsbehandeling en voor het einde van het jaar.
2.3 Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen
De leden van de VVD-fractie vragen de regering een uitsplitsing te geven in hoeveel
gevallen de ingebrekestelling uit de (Kamerstuk 31 844) aan de orde is en in hoeveel gevallen bij de rechtbank beroep wordt ingesteld tegen
niet tijdig beslissen.
Deze vraag beantwoord ik als volgt:
Beroep bij niet tijdig beslissen:
Jaar afgedaan
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Eindtotaal
Gegrondverklaring
6
31
23
12
139
91
523
2.750
1.313
4.888
anderszins afgedaan
3
68
40
31
183
303
396
831
525
2.380
Eindtotaal
9
99
63
43
322
394
919
3.581
1.838
7.268
De cijfers van 2020 lopen tot en met week 23. De cijfers van voor 2014 zijn gebaseerd
op geconverteerde gegevens en lastig te duiden. Om die reden verstrekt de IND pas
een overzicht vanaf 2014. Onder «anderszins afgedaan» kan worden verstaan een intrekking,
ongegrondverklaring of niet-ontvankelijkverklaring van het beroep.
Ingebrekestelling:
Jaar afgedaan
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Eindtotaal
Dwangsombesluit
1
142
233
103
315
842
1.746
3.806
3.895
11.083
Anderszins afgedaan
2
8
198
3.585
1.637
1.670
3.930
7.149
3.823
4.111
1.648
27.761
Eindtotaal
2
8
199
3.727
1.870
1.773
4.245
7.991
5.569
7.917
5.543
38.844
De cijfers van 2020 lopen tot en met week 23. Onder «anderszins afgedaan» kan worden
verstaan een intrekking, besluit in de bodemprocedure of een ongeldige ingebrekestelling.
Dwangsommen:
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Betaalde dwangsommen (x 1000 €)
nb
126
224
86
293
750
1.500
6.600
Over 2012 zijn geen gegevens bekend met betrekking tot de dwangsommen.
De leden van de VVD-fractie vragen verder naar de reden voor de rechter in enkele
gevallen een hogere dwangsom op te leggen van 250 euro per dag? Om wat voor type casussen
gaat het hier?
Rechtbanken baseren hun uitspraken op het landelijke beleid zoals gepubliceerd op
www.rechtspraak.nl. In het verleden legden de rechtbanken in de regel dwangsommen op van 100 euro per
dag, met een maximum van 15.000 euro. Indien de rechtbank van mening was dat er een
sterkere prikkel om te beslissen noodzakelijk was, werden er dwangsommen opgelegd
van 250 euro per dag, met een maximum van 37.500 euro. Dit was onder meer het geval
als de IND nog steeds niet had beslist nadat een opgelegde dwangsom van 15.000 euro
volledig was verbeurd of in zaken waarin grote belangen speelden, zoals zaken met
een groot aantal gezinsleden of waarin overige familieleden zich in een hachelijke
situatie bevonden en een snelle beslissing noodzakelijk was.
Onlangs heeft het Landelijk Overleg Vakinhoud Bestuursrecht (LOVB) een nieuwe beleidslijn
voor het Vreemdelingenrecht opgesteld, waarin het volgende is opgenomen:
• In een uitspraak wordt een dwangsom van 100 euro per dag opgelegd met een maximum
van € 7.500.
• Bij opvolgende beroepen die worden ingesteld nádat de maximale dwangsom is verbeurd,
bedraagt de dwangsom 200 euro per dag, met een maximum van 15.000 euro.
Omdat de looptijd van de dwangsommen in de nieuwe situatie slechts 75 dagen is, loopt
de IND bij aanhoudende achterstanden eerder het risico dat er hogere dwangsommen verschuldigd
zijn.
De leden van de VVD-fractie vragen voorts of de IND in haar werkwijze tot nu toe rekening
heeft gehouden met de zaken waarin de rechter een dwangsom heeft opgelegd en het bedrag
in theorie kan oplopen tot 15.000 euro, om deze in elk geval met spoed te behandelen?
Zo nee, waarom niet?
Toen de IND zich in eerste instantie geconfronteerd zag met een toename van ingebrekestellingen
en beroepen bij niet tijdig beslissen is alles in het werk gesteld om in deze zaken
met spoed te beslissen. Daarvoor was het noodzakelijk dat eerder gemaakte planningen
regelmatig omgegooid moesten worden.
Echter, een forse stijging van het aantal zaken dat hiervoor in aanmerking komt en
daarbij de stijging van het percentage vreemdelingen dat overgaat tot ingebrekestellingen
en beroepen niet tijdig beslissen maakte het voor de IND niet langer mogelijk om de
planning hierop aan te passen. Andere zaken zouden dan onnodig lang blijven liggen.
2.4 Verplichtingen gelden ook voor de IND
De leden van de VVD-fractie vragen welke maatregelen de regering heeft genomen in
de periode tot 2012, waarin het verbeuren van een dwangsom drie jaar lang niet mogelijk
was om de IND tijd te geven zo ingericht te zijn dat de beslistermijnen konden worden
gehaald. Kan een overzicht worden verstrekt van het aantal beroepen bij niet tijdig
beslissen en ook het aantal ingebrekestellingen uit de Wet dwangsom in de periode
2012 tot heden, per jaar en daarbij ook de kosten die daar jaarlijks mee gemoeid zijn
gegaan?
In de periode tot 2012 heeft de IND het project «sturen op tijdigheid» gehanteerd
ter voorbereiding op inwerkingtreding van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig
beslissen. De doelstelling van dit project was het behalen van de wettelijke of met
de asielzoeker overeengekomen beslistermijn. Hierdoor kwam er overzicht over de beslistermijnen,
werden factoren die van invloed konden zijn op die termijnen beter geregistreerd en
werd hier binnen de IND ook op gestuurd. Verder werd er meer aandacht besteed aan
de communicatie met de asielzoeker en de gemachtigde. Van belang hierbij is verder
dat in de periode 2009 tot en met 2014 de asielinstroom vrij constant was en dat de
onder de noemer PIVA (Programma Invoering Verbeterde Asielprocedure) ingevoerde maatregelen
ter verbetering van de asielprocedure niet geschikt bleken om pieken en dalen op te
vangen in de asielinstroom, reden waarom er in 2016 is gestart met het sporenbeleid.
3. Wettelijke maatregelen
3.1 Enkele kanttekeningen vooraf
De leden van de VVD-fractie merken op dat de regering terecht spreekt van het belang
dat een vreemdeling die geen aanspraak heeft op bescherming zo snel mogelijk te horen
moet krijgen dat hij moet terugkeren naar het land van herkomst. Blijkt ook uit de
cijfers dat asielzoekers die sneller te horen krijgen dat zij terug moeten keren,
dat ook eerder doen in de praktijk? Bestaat spiegelbeeldig aan de dwangsom, juridisch
de mogelijkheid bij asielzoekers die zelf weigeren terug te keren, terwijl hen dit
wel is aangezegd, hen als overheid een financiële boete op te leggen die oploopt per
dag dat zij niet vertrekken? Zo ja, op welke wijze? Zo nee, waarom niet?
Binnen de voor de behandeling van deze wet noodzakelijkerwijs beperkte tijd heb ik
niet eenduidig uit cijfers kunnen afleiden dat asielzoekers die sneller te horen krijgen
dat zij terug moeten keren, dat in de praktijk ook eerder doen. Gelet op het feit
dat, nadat de afwijzende asielbeslissing in rechte vaststaat, geen recht meer bestaat
op opvang en de vreemdeling onder voorwaarden met het oog op uitzetting in bewaring
kan worden gesteld, ligt dit overigens wel voor de hand.
Het opleggen van een boete aan een vreemdeling die niet voldoet aan zijn vertrekplicht,
juridisch niet onmogelijk, moet worden gezien als een straf. In de meeste gevallen
zal de vreemdeling niet beschikken over middelen om een boete te voldoen. Het is van
belang steeds in het oog te houden dat Europees recht zich daar weliswaar niet tegen
verzet maar wel vraagt dat, kort gezegd, steeds wordt gewaarborgd dat de uitvoering
van die straf (bijvoorbeeld vervangende hechtenis als de boete niet wordt betaald)
wordt beëindigd zodra het mogelijk is de betrokkene fysiek uit de lidstaat te verwijderen.
Of resultaten kunnen worden verwacht die de extra belasting voor uitvoeringsinstanties
(in het bijzonder het Openbaar Ministerie) rechtvaardigen zal echter steeds een belangrijk
onderwerp van discussie zijn.
De leden van de D66-fractie zijn van mening dat het zowel in het belang van de staat
als de asielzoeker is zaken tijdig af te doen, zodat duidelijkheid zo snel mogelijk
verschaft kan worden. Welke mogelijke prikkels heeft de regering voor ogen om het
tijdig afdoen van zaken te bevorderen?
De leden van de SGP-fractie begrijpen dat in de definitieve wet zal worden voorzien
in een passende prikkel om tijdig beslissen te bevorderen. Kan de regering schetsen
aan wat voor prikkel wordt gedacht? Waarom is niet al in deze tijdelijk wet een dergelijke
prikkel opgenomen?
In antwoord op vragen van leden van de PVV-fractie is reeds ingegaan op het voornemen
in de definitieve wet te regelen dat op andere wijze wordt gewaarborgd dat binnen
de wettelijke termijnen wordt beslist. In het wetsvoorstel is hierin nog niet voorzien
omdat dit nog nadere uitwerking vergt. Het doel van het wetsvoorstel is om allereerst
zo spoedig mogelijk een eind te maken aan de grote financiële en organisatorische
consequenties die het verbeuren van dwangsommen in asielzaken voor de IND heeft.
De leden van de SGP-fractie lezen dat de regering meent dat er verschillende oorzaken
zijn aan te wijzen voor de opgelopen doorlooptijden. De belangrijkste is een vroegtijdige
afschaling van personeel in 2017 in combinatie met een licht verhoogde asielinstroom
en een financieringssystematiek die niet verder reikte dan de korte termijn, waarbij
onvoldoende rekening is gehouden met de bestaande werkvoorraad. Deelt de regering
de mening dat het belangrijkste argument voor voorliggende wetswijziging niet moet
worden gezocht in dergelijke specifieke omstandigheden, waarop ook beter had kunnen
worden geanticipeerd, maar meer algemeen in de onverwachte schommelingen in de asielinstroom?
De leden van de SGP-fractie moet worden toegegeven dat de gevolgen van de hoge instroom
van 2015–2016 voor veel extra werk hebben gezorgd bij de IND. Bij uitvoeringsorganisaties
die zo afhankelijk zijn van goed en specifiek opgeleid personeel bij een bepaalde
instroom, is het op voorhand niet mogelijk om buiten een bepaalde bandbreedte mee
te bewegen met instroom die wijzigt, er is immers direct een tekort aan personeel
als de instroom aan de bovenkant buiten de bandbreedte komt. Een plotselinge hoge
instroom zal altijd zorgen voor achterstanden.
De leden van de SGP-fractie vragen hoe wenselijk de regering het überhaupt vindt dat
een overheidsinstantie die zo afhankelijk is van wat er in andere landen en regio’s
gebeurd, beboet moet worden als plotseling de instroom van asielzoekers explodeert?
Anders gezegd, erkent de regering dat niet zozeer de bijzondere omstandigheden, als
het bijzondere karakter van de werkzaamheden van deze overheidsdienst deze wetswijziging
rechtvaardigt? De leden van de SGP-fractie menen dat de argumentatie in de memorie
van toelichting op dit punt zou kunnen worden aangescherpt.
Het bijzondere karakter van de werkzaamheden van de IND heeft zeker meegewogen bij
de beslissing het verbeuren van dwangsommen ook in de toekomst, als de IND weer op
orde is, niet langer te hanteren als middel om tijdig beslissen te waarborgen. Bij
deze benadruk ik dat graag uitdrukkelijk. Zoals in het nader rapport reeds is aangegeven,
kan de verplichting dwangsommen te vergoeden indien bijvoorbeeld sprake is van een
onverwacht hoge instroom of een groot aantal aanvragen van een bepaalde categorie,
tot onevenredige financiële lasten leiden en kan in de praktijk eerder de situatie
ontstaan dat het moeten voeren van de betreffende procedures zeer nadelige effecten
heeft voor andere taken die door de IND moeten worden vervuld.17
3.2. Opschorting dwangsomverplichtingen
De leden van de VVD-fractie vragen de regering een uitsplitsing te geven van de besteding
tot nu toe en de begroting voor komende jaren van de extra vrijgemaakte middelen voor
de IND bij voorjaarsnota in 2019. Hoeveel capaciteit in Fte van de totale bezetting
van de IND gaat momenteel naar de afhandeling van de procedures behorende bij dwangsommen?
De begroting en besteding van de VJN-middelen (Voorjaarsnota) zijn opgenomen in de
verschillende documenten in de Rijksbegrotingscyclus. Aan de IND is bij VJN 2019 een
hogere financiering toegekend en middelen ter bekostiging van de hogere instroom.
Deze middelen zijn vooral besteed aan het aantrekken van aanvullend personeel ter
verhoging van de productie en hiermee samenhangende kosten.
3.3 Tijdelijke afwijkingen van de Algemene wet bestuursrecht
De leden van de VVD-fractie merken op dat de regering schrijft dat indien deze wet
een jaar na de inwerkingtreding van het voorstel van toepassing blijft omdat een voorstel
voor de definitieve wet is ingediend, het dan ook weer mogelijk wordt beroep tegen
niet tijdig beslissen in te stellen bij de bestuursrechter. Mogen deze leden aannemen
dat is bedoeld: als de definitieve wet niet is ingediend, of wel is ingediend, maar
niet in werking is getreden?
Indien een jaar na inwerkingtreding van de tijdelijke wet het voorstel voor de definitieve
wet niet is ingediend, vloeit uit artikel 4, tweede lid, van de tijdelijke wet voort
dat deze vervalt. Dan herleeft de bestaande dwangsomregeling voor de IND. Zoals eerder
aangegeven is het echter mijn uitdrukkelijke doel dat het voorstel voor de definitieve
wet niet alleen tijdig wordt ingediend maar ook zo spoedig mogelijk in werking kan
treden. Indien het voorstel voor de definitieve wet tijdig wordt ingediend maar een
jaar na inwerkingtreding van de tijdelijke wet nog niet in werking is getreden, wordt
het weer mogelijk beroep tegen niet tijdig beslissen bij de bestuursrechter in te
stellen, echter zonder dat in deze context dwangsommen kunnen worden verbeurd. Dat
zal dan gelden totdat de definitieve wet in werking treedt, waarna zal worden gehandeld
op grond van de in die wet mogelijk gewijzigde procedures.
De leden van de D66-fractie ondersteunen de keuze van de regering dat indien deze
wet een jaar na inwerkingtreding van het voorstel van toepassing blijft omdat een
voorstel voor de definitieve wet is ingediend, het dan weer mogelijk wordt beroep
tegen niet tijdig beslissen in te stellen bij de bestuursrechter.
De leden van de GroenLinks-fractie volgen de argumentatie niet om naast het tijdelijk
opschorten van de dwangsommen ook de mogelijkheid tot het instellen van beroep bij
niet-tijdig beslissen te laten vervallen. De regering voert aan dat het afhandelen
van deze beroepszaken een werklast is die zwaar op de IND drukt, maar deze leden vragen
of het niet aannemelijk is dat door het opschorten van de dwangsommen het gebruik
van beroepsmogelijkheden zal afnemen. Voornoemde leden vragen of het daarmee niet
disproportioneel is een fundamenteel recht van burgers in te perken zoals ook de Afdeling
stelt. Deze leden vragen waarom de regering in haar reactie niet is ingegaan op het
door de Afdeling geconstateerde feit dat door het opschorten van de mogelijkheid tot
het instellen van beroep bij de bestuursrechter, asielzoekers op basis van staande
jurisprudentie zich kunnen wenden tot de civiele rechter, en of zij bereid is dit
alsnog te doen.
Zoals al aangegeven in antwoord op vragen van de leden van de SP-fractie deelt de
regering het oordeel van de Afdeling dat het ongewenst is dat niet bij een bestuursrechter
kan worden opgekomen tegen het niet tijdig beslissen door de IND. Er is momenteel
echter sprake van een ongewone situatie die om ongewone maatregelen vraagt. Niet alleen
de financiële last drukt zwaar op de begroting van de IND maar het is minstens zo
belemmerend dat IND-medewerkers, waarvan er nog steeds minder inzetbaar zijn dan gewenst
zou zijn, worden belast met de behandeling van de bijbehorende procedures. Naar aanleiding
van het advies van de Afdeling is het wetsvoorstel in die zin aangepast dat indien
zich de situatie voordoet dat een jaar na inwerkingtreding de tijdelijke wet van toepassing
blijft omdat een voorstel voor de definitieve wet is ingediend, het weer mogelijk
wordt beroep tegen niet tijdig beslissen in te stellen bij de bestuursrechter. De
situatie dat geen beroep tegen niet tijdig beslissen kan worden ingesteld bij de bestuursrechter
zal dus sowieso niet langer dan een jaar duren. Een uitzondering voor een jaar is
volgens de regering, vanwege de bijzonder situatie, te rechtvaardigen en, zoals aangegeven
in het nader rapport, acht de regering het denkbaar dat de civiele rechter in die
periode om de gegeven redenen terughoudend zal zijn in het ontvangen van vorderingen
die zien op niet tijdig beslissen door de IND.18
De leden van de GroenLinks-fractie hebben vraagtekens bij de werkingsduur van deze wet. De werkingsduur is in principe een jaar, maar kan in principe oneindig
worden verlengd zolang er maar een nieuw wetsvoorstel aanhangig is gemaakt. Kan de
regering reflecteren op het democratische gehalte van deze bepaling, daarbij mede
inachtnemend dat de Afdeling ook adviseert een harde horizonbepaling op te nemen in
de wet, bijvoorbeeld 1 april 2021. Kan de regering aangeven wat het concrete bezwaar
hiertegen zou zijn?
Hiervoor is reeds toegelicht dat de regering niet terug wil naar een situatie waarin
in asielzaken opnieuw dwangsommen worden verbeurd. Daarom wordt in artikel 4 van dit
wetsvoorstel geregeld dat de wet van toepassing blijft totdat het wetsvoorstel dat
definitief moet voorzien in de afschaffing van de dwangsommen in werking is getreden.
Ik heb geen twijfel over het democratisch gehalte van het wetsvoorstel of bepaalde
bepalingen daarvan.
3.4 Directe werking
De leden van de VVD-fractie merken op dat het de verwachting van de regering is dat
de verbetermaatregelen en de uitbreiding van de besliscapaciteit een zodanig effect
zullen hebben dat spoedig weer binnen de geldende termijnen zal worden besloten. Waarom
is dan nog het introduceren van een nieuwe prikkel nodig in een wetsvoorstel dat definitief
een einde maakt aan de dwangsommen?
Zoals meermaals benadrukt moet het nemen van een beslissing binnen de geldende wettelijke
termijnen steeds het uitgangspunt zijn. Aan de verschillende aangekondigde en besproken
maatregelen, ontleen ik het vertrouwen dat de IND de problematiek van doorlooptijden
en dwangsommen met ingang van 2021 achter zich zal kunnen laten. Ook als de IND weer
op orde is, moet echter rekening worden gehouden met toekomstige situaties waarin
dat, bijvoorbeeld vanwege een verhoogde asielinstroom, onverhoopt niet zo zal zijn.
Ook in die situaties moet worden gewaarborgd dat in individuele zaken zicht blijft
bestaan op een beslissing op de aanvraag. Dwangsommen zijn daarvoor geen geschikte
prikkel.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel 4
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan bevestigen dat in dit artikel
staat dat de werking van deze tijdelijke wet automatisch langer zal zijn dan een jaar
als een wetsvoorstel is ingediend dat een definitief einde maakt aan de dwangsommen
voor asielzoekers en de behandeling van deze wet langer dan een jaar duurt of wordt
verworpen?
Kan voor de situatie zoals beschreven onder 2a, in de wet worden opgenomen dat een
koninklijk besluit tot het laten vervallen van onderhavige wet eerst wordt voorgelegd
aan de Tweede Kamer? Zo nee, welke juridische mogelijkheid is er wel om de wet alleen
na inspraak van de Tweede Kamer te laten vervallen?
Is de regering voor de onverhoopte situatie zoals beschreven onder 2a, voorbereid
als onderhavige wet wordt ingetrokken, tegelijkertijd te kunnen besluiten tot afschaffing
van de rechtsbijstand in de eerste fase van de asielprocedure, teneinde de balans
in rechtsbescherming te handhaven, zoals beschreven in de kabinetsbrief over maatregelen
rond dwangsommen?
Als binnen een jaar na inwerkingtreding van de tijdelijke wet een wetsvoorstel wordt
ingediend dat voorziet in de definitieve afschaffing van de dwangsommen, blijft de
tijdelijke wet inderdaad automatisch van toepassing, ook als de aanvankelijke geldigheidsduur
van een jaar inmiddels is verstreken. De geldigheidsduur van de tijdelijke wet dient
om de parlementaire behandeling van het voorstel voor de definitieve wet te kunnen
afronden zonder dat de niet langer gewenste bestaande regels terugkeren. Als het voorstel
voor de definitieve wet wordt verworpen, is er geen meerderheid voor afschaffing van
de dwangsommen op de wijze zoals in dat wetsvoorstel wordt omschreven. Het tijdelijke
karakter van deze wet zou worden aangetast indien deze langer van toepassing zou blijven.
Het in het tweede lid, onder a, bedoelde koninklijk besluit dient dan slechts voor
de onverwijlde formele afhandeling van de beëindiging van de geldigheidsduur van de
tijdelijke wet. Onder deze omstandigheden ligt het niet in de rede om het laten vervallen
van de tijdelijke wet nogmaals voor te leggen aan uw Kamer.
Het bedoelde besluit tot afschaffing van de rechtsbijstand in de eerste fase van de
asielprocedure is een algemene maatregel van bestuur, waarvoor een voorhangprocedure
geldt. De vereiste procedure kan in beginsel snel worden doorlopen. Na de consultatie-
en voorhangfase, dient Afdeling advisering van de Raad van State over het ontwerpbesluit
te adviseren, waarna het kan worden geplaatst in het Staatsblad en in werking kan
treden.
De leden van de D66-fractie vragen de regering wat wordt bedoeld met de zinsnede dat
«van de vaste verandermomenten wordt afgeweken» vanwege de spoedige inwerkingtreding
van deze wet. Over welke vaste verandermomenten spreekt de regering hier?
In aanwijzing 4.17, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving wordt vermeld
dat een wet of een algemene maatregel van bestuur als regel in werking treedt met
ingang van 1 januari of 1 juli. De toepassing van vaste verandermomenten en een minimuminvoeringstermijn
zorgen ervoor dat degenen tot wie de regeling zich richt, niet op te veel verschillende
momenten worden geconfronteerd met wijzigingen van regelgeving en dat ze tijd krijgen
om zich hierop voor te bereiden. In artikel 4.17, vijfde lid, van de Aanwijzingen
voor de regelgeving wordt aangegeven dat uitzondering op de vaste verandermomenten
mogelijk is onder meer indien het spoed- of noodregelgeving betreft. Dat is hier aan
de orde.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
A. Broekers-Knol, staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.